BFU874.��.I6.

Het Iniliatief fler Staten Generaal.

Het Initiatief der Sta ten-Generaal,

door
Mr. L. DE HARTOG.

Ten gevolge van den stilstand onzer politieke ontwikkeling
tijdens het bestaan van de Republiek der Zeven Provinci�n,
en van het gemis van oorspronkelijkheid in de staatsinrich-
tingen, die voor de Bataafsche Republiek ontworpen werden
en korter of langer tijd op het papier althans golden, ontbreekt
ons, even als de meeste nati�n van het Europeesche Vaste-
land, de stof tot hetgeen de Engelschen Constitutional History
noemen. Toch is het mogelijk, en somtijds de moeite waard,
de ontwikkelingsgeschiedenis van een of andere onzer grond-
wettige instellingen te schetsen.

Wij zullen trachten iets van dien aard te leveren over het
recht der Vertegenwoordiging om in de wetgeving het Initiatief
te nemen, waarover wij in de thans vigeerende Grondwet
de volgende hoofdbepalingen lezen:

Art. 110. De Staten-Generaal hebben hetregt, voorstellen
van wet aan den Koning te doen.

Art. 111. De voord ragt daartoe behoort uitsluitend aan de
tweede kamer, die het voorstel overweegt op gelijke wijze
als zulks ten aanzien van \'s Konings voorstellen is bepaald. ..

Dat ook de Koning het recht van initiatief bezit, behoeft
niet herinnerd te worden; *) het komt ons natuurlijk en
noodzakelijk voor, en toch treffen wij juist in het koninklijk
initiatief d� eerste aanleiding tot een historischen terugblik.

Volgens het wijsgeerig staatsrecht van de tweede helft der
vorige eeuw was de Koning het hoofd der Uitvoerende

Macht, en niets anders dan het hoofd der Uitvoerende
Macht. Streng en onwrikbaar vast houdende aan de bekende
drievoudigheid der Staatsmachten, gunde men den Koning
op het gebied der wetgeving geen medewerking.

Wie was in het laatst der XVIII⁶ en in het begin der
XIX^e eeuw niet doordrongen van de leer der Drie Staats-
machten en van de noodzakelijkheid eener juiste scheiding?
Alle theorie en practijk werd door den katechismus van de
Montesquieu beheerscht; en dat die leer rijk, in zekere
opzichten zelfs zegenrijk, aan gevolgen geweest is, valt niet
te loochenen, al is men tegenwoordig van de onjuistheid
der leer doordrongen, en al moet men Montesquieu van
onduidelijkheid en onjuistheid beschuldigen.

Wie zal b.v. de nauwkeurigheid in bescherming nemen
van den eersten volzin waarmede de beroemde schrijver van
l\'Esprit des Lois zijn bekend hoofdstuk de la Conttitution
d\'Angleterre \') aanvangt? �11 y a dans chaque �tat trois
sortes de pouvoirs: la puissance l�gislative, la puissance
ex�cutrice des choses qui d�pendent du droit des gens, et
la puissance ex�cutrice de celles qui d�pendent du droit civil."
Derhalve heeft de Regeering steeds �f het Volkenrecht of
het Burgerlijke (Privaat) recht te handhaven, en wordt het
bestaan van Publiek recht, van de eigenlijke Administratie,
zelfs niet aangeroerd. En dat wij hier met geen oogenblik-
kelijke vergissing te doen hebben, blijkt uit den volgenden
paragraaf. �Par la premi�re Ie prince ou Ie magistrat fait
�des lois. .. . Par la seconde il fait la paix ou la guerre,
�envoie ou regoit des ambassades, �tablit la suret�, pr�vient
�les invasions. Par la troisi�me, il punit les crimes ou juge
�les diff�rents des particuliers."

Om deze beide laatste functi�n, de handhaving van het
Yolkenrecht en de toepassing van het Privaatrecht in het
vervolg van elkander te onderscheiden, volgt nu: �On appel-
lera cette derni�re la puissance de juger; et 1\'autre simple-
ment la puissance ex�cutrice de 1\'�tat." Behalve het strafrecht,

^l) 1/ XI, ch. VI.

dat tot de rechtspraak behoort, missen wij hier ieder spoor
van publiek recht of administratie; een functie der Staats-
macht, waaraan reeds de Groot in zijn tweeledige verdeeling
een behoorlijke plaats had weten in te ruimen, toen hij
naast het recht van den Staat tegenover andere Staten, bij
oorlogvoering en verdragsluiting zichtbaar, de rechten van
den Staat tegenover zijn eigen burgers, zoowel op hun per-
sonen als goederen beschreef. \') Hoe duister inderdaad de
voorstelling was, die Montesquieu zich, bij het schrijven van
dit hoofdstuk, van de regeeringsbemoeiingen maakte, blijkt
ook wederom daaruit, dat hij de wetgevende macht beschrijft
als la volont� g�n�rale de 1\'�tat en de uitvoerende, die dus
alles behalve Wetgeving en Bechtspraak moet omvatten,
voorstelt als ri�tant que V�x�eution de cette volont� g�n�rale,
een stelling die zoo menigmaal theorie en practijk met
elkander in botsing gebracht heeft.

Indien dus de Montesquieu niets anders gedaan heeft, dan
op onjuiste en onvolledige wijze teruggeven wat reeds Aristo-
teles twintig eeuwen te voren had verkondigd, ²) van waar

>) H. Grotius de J. B. a. P. I. c. III $ 6. Het is treffend, het verschil
in voorstelling tussehen den Hollander der XVII^de en den Fransehman der
XVIII^de eeuw te vergelijken. Wij vermelden slechts de volgende uitspraken
van G.: �qui civitatem regit, eam partim per se, partim per alios regit. Per
se autem versntur, aut circa universalia, aut circa siugularia. Circa univer-

salia versatnr condendo leges easque tollendo...... Siugularia circa quae ver-

santur, sant aut directe publica, aut privata quidem, sed quatenus ad publicum
ordinautur. Directe publica sunt actiones, ut pacis, belli, focderum facien-
dorum; ant res, ut vectigalia, et si quae his sint similia, in quibus compre-
hcnditur et dorainium erainens, quod civitas habet in cives et res civium ad

usum publicum...... Privata sunt res controversae inter singulos, quas publica

anctoritate dirimi, publicae quietis interest."

^a) Aristot. Politica IV c. 11. Hij onderscheidt een hoogste of delibereerende
macht, die over vrede en oorlog beslist, die wetten maakt, en over de poli-
tieke verantwoordelijkheid oordeelt; de verschillende takken van bestuur, onder
de magistraten verdeeld; de rechterlijke macht. Hierbij heeft A., zooals
gewoonlijk de inrichting der Grieksche republieken voor oogen gehad, Een
theoretische afscheiding van de bevoegdheid der Staatsmachten te ontwerpen
was A.\'s bedoeling niet; hij classificeert de verschillende regeeringsvormen naar-
mate zij in de inrichting en de machtsomschrijving der drie opgenoemde

dan de kracht en de invloed zijner theorie? Mij dunkt, dat
zij vooral toe te schrijven zijn aan de toepassing, die door
den schrijver zelf verkondigd werd en die bij den toenmaligen
politieken toestand van Europa haar werking niet missen
kon. �Lorsque dans la m�me personne � zoo verkondigt de
wijsgeerige magistraat � �ou dans Ie m�me corps de magi-
�strats, la puissance l�gislative est r�unie a la puissance
�ex�cutrice, il n\'y a point de libert�, parce qu\'on peut
�craindre que Ie m�me monarque, ou Ie m�me s�nat, ne
�fasse des lois tyranniques pour les ex�cuter tyranniquement.
�Il n\'y a point encore de libert� si la puissance de juger
�n\'est pas s�par�e de la puissance l�gislative et de 1\'ex�cutrice.
�Si elle �tait jointe a la puissance l�gislative, Ie pouvoir sur
�la vie et la libert� des citoyens serait arbitraire; car Ie juge
�serait l�gislateur. Si elle �tait jointe a la puissance ex�cutrice,
�Ie juge pourrait avoir la force d\'un oppresseur. Tout serait
�perdu si Ie m�me homme, ou Ie m�me corps des princi-
�paux ou des nobles ou du peuple, exerc,eraient ces trois pou-
�voirs: celui de faire des lois, celui d\'ex�cuter les r�solutions
�publiques, et celui de juger les crimes ou les diff�rents des
�particuliers." De hier zoo donker gemaalde vermenging van
staatsmachten voor altijd te beletten, werd later �en van de
voornaamste deelen der taak, die de ontwerpers van staats-
regelingen zich voorstelden. En geen wonder voor ieder,
die de verwarring gadeslaat, waarmede de functies der
staatsorganen in de XVTI^e en XVIII⁶ eeuw door elkander
waren gehaspeld.

Voor de Fransche toestanden onder het regime der oude
monarchie zij het voldoende, �en uitspraak me� te deelen,
die ons een denkbeeld kan geven, hoe alle onderscheid
tusschen de verschillende functies der staatsorganen verloren

hoofdorganen van het staatsbestuur van elkander verschillen. Bij het doorlezen
van dit elfde hoofdstuk stoot men ook op voorbeelden waarbij de delibereerende
op het gebied treedt van \'t geen men later de Uitvoerende Macht zou noemen,
en andere waarin de magistraten min of meer als wetgevend en als recbt-
sprekend optreden.

was gegaan. �Die grosse zahl der verschiedenartigsten Aemter
�und der Mangel einer scharfer Trennung zwischen der Justiz
�und der Verwaltung, ferner die von allen K�nigen befolgten
�Maxime, dass in ihrer Person stets alle Macht vereinigt
�ist, so dass sie nach ihrem Gutd�ncken selbst �berall ein-
�zugreifen sicb f�r berechtigt hielten, machte nicht bloss den
�gesammten Staatsorganismus, sondern selbst die h�chste
�Staatsregierung sehr verwickelt". \') De Kanselier, \'sKonings
Eaadsman voor de Justitie, deelde niet alleen aan de rechts-
collegi�\'n instructi�n uit over de uitlegging der wetten,
maar was zelfs gerechtigd, om zitting te nemen en mee te
stemmen. \') En terwijl aan den eenen kant de Koning het
oude recht der patriarchale monarchen, om recht te spreken,
handhaafde en van tijd tot tijd in zijn Grand Oonseil uitoe-
fende, traden de Parlementen, die eigenlijk als Gerechts-
hoven waren ingesteld, wederom op wetgevend gebied met
de hun toegestane bevoegdheid tot het registreeren der
Koninklijke Edicten, die de Monarch uitvaardigde krachtens
den regtsregel: Si veut Ie roi, Si veut la loi. ³)

In Duitschland was de verwarring natuurlijk niet minder.
Niettegenstaande er in alle de Staten Hofgerichte waren
verrezen, oefenden van tijd tot tijd de Landesherren zelve
de rechtspraak uit. *). Na den Westphaalschen vrede trokken
zich de onder verschillende benamingen ingestelde en van
de vorsten afhankelijke regeeringscollegi�n ook geregeld
de rechtspraak aan, daar de Hofgerichte slechts op bepaalde
tijdstippen zitting hielden.

En diezelfde Landsheer, die aldus door zijn ambtenaren
recht deed spreken matigde zich zelf, hoewel onbevoegd,
ook de wetgevende macht aan. ⁵)

Ook de inrichting van het Staatsbestuur der Yereenigde
Provinci�n gaf ruimschoots gelegenheid tot de uitoefening

\') Stein und Warnk�nig, Franz�s. Staats n. Rechts-gesch. III. p. 516.

>) ld. ibid. p. 524.

\') ld. Ib. I. p. 510, m. p. 265.

⁴) Walther, Deutsche Rechtsgesch. p. 689

^s) Eichoru, Deutsche Staats- u. Rechtsgeschichte IV. p. 265; 351.

van de meest uiteenloopende en niet test vereenigbare f�ncti�n
door hetzelfde college. Zoowel de Staten-Generaal als de
Staten-Provinciaal traden nu en dan op het gebied der Recht-
spraak; de laatsten voortdurend op dat der Administratie,
\'t geen niet te verwonderen is, wanneer men bedenkt dat het
geheele bestuur eigenlijk uitging en afhing van de Stede-
lijke regeeringscolleges, en deze lichamen zelve wederom
de plaatselijke wetgeving, het gemeentebestuur en de bur-
gerlijke rechtspraak uitoefenden. De Schepenen waren rechters
en bestuurders, maakten deel uit van den Magistraat die de
Keuren vaststelde, en van de Vroedschap, die alle maat-
schappelijke belangen der burgerij regelen kon, ¹) en die
door haar afgevaardigden in de Staten der Provincie en in
de Staten-Generaal de geheele Republiek mede regeerde.

Was het wonder, dat men naar behoorlijke afbakening der
Staatsmachten zuchtte, en dat men in de scheiding der drie
aangenomen hoofdorganen den steen der wijzen meende
gevonden te hebben ?

Ben nog meer bepaalde, eigenaardige richting kreeg dit
streven bij hen, die het beginsel van Volkssouvereiniteit
huldigden; een beginsel, dat aan Montesquieu niet alleen
vreemd was, maar ook verre door hem zou verworpen zijn,
doch waarop een halve eeuw later zijn theorie van de afschei-
ding der Staatsmachten met vaste hand ge�nt werd. Aan
het volk, als Souverein, wordt het uitsluitende recht toe-
gekend om zelve wetten te maken, of die bevoegdheid aan
zijn vertegenwoordigers op te dragen; van de aldus op-
gevatte Wetgevende Macht moet de Uitvoerende slechts de
onderdanige dienaresse zijn. Lezen wij b.v. eenige passages
uit J. J. Rousseau\'s bekende staatkundige verhandeling:
�Qu\' est-ce donc que Ie gouvernement? Un corps inter-

\') Ter herinnering een citaat uit v. Pestel\'s Commentarii de R. P. Batava,
die over het bestuur van Dordrecht sprekende zegt: �Praetor, i Consules, 9
Iudices, Senatus Vetus, qui ex 40 viris, comprchenso Praetore constat, urbis
quietem, negotia politica et ecouomica curant. Ourisdictionem Praetor et 9

Iudices annui exercent...... Iudices annui novem sunt simul Senatores. II p. 562

�m�diaire entre les sujets et Ie souverain pour leur mutuelle
�correspondence, charg� de 1\'ex�cution des lois . .. Il est
�ais� ... de voir.. . que la puissance ex�cufrice ne peut
�appartenir a la g�n�ralit� comme l�gislative ou souveraine,
�parce que cette puissance ne consiste qu\'en des actes parti-
�culiers qui ne sont point du ressort de la loi. ... Le gou-
�vernement recoit du Souverain les ordres qu\'il donne
�au peuple... La puissance ex�cutrice n\'est que la force
�appliqu�e a la loi, .." En dan volgens het door Montes-
quieu gegeven recept voor de vrijheid: �Si le souverain veut
�gouverner, ou si le magistrat veut donner des lois. . . le
�d�sordre succ�de �, la r�gle." \') Dit waren de leeringen ,
waarop in het laatst der vorige eeuw de Revolutie haar
staatsinrichtingen poogde op te trekken; zij hield vast aan
deze stellingen en axioma\'s, ook al moest zij tot het door
Rousseau zoo gehate en verachte middel van Volksvertegen-
woordiging haar toevlucht nemen. ^s)

Met getrouwe opvolging van deze toen voor onloochen-
baar gehouden principes, ontwierp de eerste Nationale ver-
gadering in Frankrijk de Grondwet voor de monarchie der
Revolutie. �Das �ffentliche Recht" zegt 0. Richter �gr�ndete
�die Nationalversammlung au f die Trennung der Gewalten
�und �bertrug der Volksvertretung die Gesetzgebung, dem
�K�nig die Vollziehung . . . Der K�nig wurde zu einem ober-
�sten Beamten und gegenuber der allmiichtigen Gesetzgebung
�liess man ihm nichts als ein machtloses Veto;. . . nur ein
�Suspensiv-veto wurde dem K�nig als ein Zeichen seiner
�Machtf�lle �bergeben." ³) Dat in de Republikeinsche con-

�) Rousseau, Contrat. Social III, 1; III, 15.

*) Als bewijs, hoe weinig Kousseau met vertegenwoordiging op had, �
\'t geen voor ons weinig waarde heeft � maar ook hoe weinig die man de
Engelsche staatsinstellingen kende, diene deze uitspraak: �Le peuple anglais
pense �tre libre, il se trompe fort; il ne 1\'est que durant 1\'�lection des mem-
bres dn parlement; sitot qu\'ils sont �lus, il est csclave, il n\'est rien. Dans
les eourts moments de sa libert�, 1\'usage qu\'il en fait m�rite bien qn\'il Ia
perde." Contr. Social III, 15.

³) Staata- u. Gesellschafts-Recht der Franz. Revolut. I, 283.

stitutie van het jaar III deze scherpe afscheiding volgehouden
werd, spreekt van zelf.

Maar hier komt de gelegenheid, om over ons vaderland
te spreken, waarin zij, die voor de Bataafsche Eepubliek
het staatsbestuur moesten inrichten geheel en al van dezelfde
denkbeelden doordrongen waren, en op gelijksoortige grond-
slagen als in de bevriende Eransche Republiek het Bataafsche
Staatsgebouw wilden optrekken, Toch blijkt het, dat men
hier terstond begreep, dat een volkomen afscheiding tus-
schen de Wetgevende en de Uitvoerende Macht, een inrichting
volgens welke de laatste zich de wet � in den letterlijken
zin � moest laten voorschrijven, niet doelmatig zou zijn.
V��rdat n. 1. de eerste Staatsregeling voor de Bataafsche
Eepubliek wetskracht verkregen heeft, werden er achter-
volgens drie ontwerpen hiertoe voorgedragen. Het eerste
ontwerp van de commissie van een-en-twintigen werd
door de Nationale Vergadering zelve afgekeurd, en ter
geheele vervorming in de handen eener commissie van
zeven leden gesteld. Toen dit tweede ontwerp door het
Bataafsche volk in zijn grondvergaderingen verworpen was,
werd een derde in gereedheid gebracht, dat inderdaad door
de volksstemming tot Grondwet verheven werd. ^!) In het
Ontwerp van \'96 werd het initiatief tot wetgeving alleen en
bij uitsluiting opgedragen aan die afdeeling van \'t Wetgevend

\') Vgl. C. Kogge, Geschied, der Statsreg. p. 152 vlgg., p. 245 vlgg. Van
de drie ontwerpen zag ik deze uigaven; van het eerste: Plan van constitutie
voor het volk van Nederland ontworpen door de daartoe aangestelde commissie
in het jaar 1796. Van het tweede: Ontwerp van Constitutie voor het Bataafsche
volk door de Nat. Vergad. ter goed- of afkeuring aan het zelve volk voor-
gedragen. Tweede Druk (1797"¹. Van het derde: Ontwerp van Staatsregeling
voor het Bataafsche volk door de Constitueerende vergadering ter goedkeuring
of afkeuring enz. (1797). � Alle drie zijn gedrukt in den Haag, ter\'s Lapds
Drukkerij. Die beide laatste hebben op het titelblad een vignet: voorstellende
de Nederlandsche Maagd met den vrijheidshoed op een speer in de eenehand,
en de andere hand steunende op een bock, dat op een altaar gelegen is. Dit
altaar wordt aan een anderen hoek vastgehouden door den voorpoot van een
staandeu leeuw, die in den anderen voorpoot een driekleurige vlag houdt.

Lichaam, dat de Groote Kamer genoemd werd, terwijl de
Kamer der Oudsten, die geenerhande voorstellen doet, de
bevoegdheid heeft, de voorstellen van de Groote Kamer al
of niet te bekrachtigen. De Uitvoerende Macht, toever-
trouwd aan een Staatsraad, bestaande uit zeven leden, werd
z�o zeer en zoo streng buiten alle initiatief gehouden, dat
men zelfs voor zoover het onvermijdelijk scheen haar de
bevoegdheid toe te kennen, om aan \'t Wetgevend Lichaam
zoodanige zaken ter overweging voor te dragen, als de
Staatsraad oordeelt ten dienste van den Lande te behooren,
er bij voegde: �doch zoodanige voordrachten moeten vervat
zijn in geschrifte en slechts in \'t gemeen behelzen den voor-
slag van den bedoelden maatregel, maar geenszins het geheel
ontwerp der wet." De Fransche Constitutie van het jaar III
bevatte een gelijkluidend artikel, dat bestemd was, om aan
het Directoire het wetgevende gebied strengelijk te ontzeggen.
Wat echter in de Constitutie der Fransche Republiek ontbrak
is een merkwaardig voorschrift, waarbij het ontwerp van \'96
een helder begrip toonde te hebben van het verband tusschen
Wetgeving en Regeering. V��r dat de Groote Kamer over
het wetsvoorstel definitief beslistte, moest zij het aan den
Staatsraad opzenden �om deszelfs considerati�n op te geven;
of wegens de uitvoerlijkheid van het voorstel zoodanige zwa-
righeden voorkomen, om welke hetzelve niet zou behooren
in een besluit veranderd te worden." Aan het antwoord
van den Staatsraad komt slechts adviseerende kracht toe;
maar invloed op het besluit der Kamer zou het ongetwijfeld
uitoefenen.\') Maar die invloed scheen in strijd te zijn met
de orthodoxe leer van de afscheiding der Staatsmachten.
In het tweede ontwerp althans werd niet meer stellig gebo-
den, maar slechts vrij gelaten, om op eenig wetsvoorstel
het gevoelen van den Staatsraad in te winnen; de verplich-
ting werd geacht zoo klaarblijkelijk in strijd te zijn met de
natuur der beide machten, en �zoo lijnrecht strekkende om
gevaarlijke botsingen voort te brengen, dat zelfs velen van

\') Eerste ontwerp artt. 212, 221, 224, 238 en 394.

de 21 ontwerpers op de verandering door de commissie van
Zeven voorgesteld aandrongen, waarbij aan het Wetgevend
Lichaam de vrijheid daartoe gelaten werd." \') Geen wonder
dus dat eindelijk, bij het derde ontwerp, het Uitvoerend
Bewind ten eenenmale buiten alle aanraking met den Wet-
gevenden arbeid gehouden werd: het Advies verviel geheel
en al. Volgens de Staatsregeling van 1798 komt het Initiatief
tot wetgeving, �het ontwerpen en voorstellen van alle wetten
en besluiten, alleen en bij uitsluiting aan de Eerste Kamer,
en het al of niet bekrachtigen van dezelven aan de Tweede
Kamer van het Vertegenwoordigende Lichaam toe", terwijl
tegenover het uitvoerend bewind gehandhaafd wordt het
verbod om ooit �in de form van eene wet" aan het Verte-
genwoordigende Lichaam een voorstel te doen of maatregelen
voor te dragen. ²) Geheel overeenkomstig de algemeen gehul-
digde leer rust op het Uitvoerend Bewind de taak, om de
wetten en besluiten van het Vertegenwoordigende Lichaam
stipt uit te voeren; in het inwendig bestuur beperkt zich
haar organiseerend e bevoegdheid tot het regelen van de wijze
der uitvoering, voor zooverre die bij de wet zelve niet bepaald
is. ³) Zelfs in zake van belastingen, werd met uitzondering
van de nieuwe organisatie van het geheele belastingsstelsel,
in de Staatsregeling van 1798, op \'t voorbeeld ook van de
twee vorige ontwerpen, het initiatief aan de Eerste Kamer
van het Vertegenwoordigend Lichaam toegekend.\') De Eerste
Kamer stelt de wet voor; de Tweede, slechts een door de
leden zelve verkozen Comit� uit de geheele Vertegenwoor-
diging, heeft het recht van Sanctie of van Veto; het Uit-
voerend Bewind kondigt af en voert uit.

De Staatsregeling van 1798, een copie van de Constitution
de 1\'an III, aangenomen of opgedrongen onder Franschen
invloed, kon haar bestaan ook niet lang meer volhouden,

\') Rogge, p. 246, 265. Tweede ontw. a. 239.

²) Art. 50, 1); 60; 133.

��) Art. 60, 208, 210.

toen in de zusterrepubliek de coup i�tat van 18 Brumaire
het Directoire met de Staatsregeling van 1795 omver geworpen
had. .Niettegenstaande dat art. 304 uitdrukkelijk voorschreef,
dat er �tot op het einde van het jaar 1803 der gemeene
Tijdrekening geenerlei verandering in de Staatsregeling ge-
maakt kan worden"; kwam het Uitvoerend Bewind reeds
in 1801 met een dringend voorstel tot wijziging voor den
dag, dat na krachtige en voortgezette tegenstribbelingen,
ten spijt van dat ondubbelzinnige wetsvoorschrift, onderden
schijn van \'s Volks souvereine macht en de zedelijke ver-
plichting der vertegenwoordigers, aangenomen werd en ons
de Staatsregeling van 1801 schonk. Het ligt buiten ons
bestek, de geschiedenis van alle de toen gepleegde intrigues
na te gaan of de beweegredenen op te sporen van het min
of meer eerlijke zelfbedrog, dat in het Vertegenwoordigend
Lichaam stemmen wierf voor de herziening eener Staatsre-
geling, die nog op twee jaren van onschendbaarheid aanspraak
mocht maken. Dat vele lieden, die het met het Vaderland
wel meenden, voor Franschen invloed zwichtten en zoovee]
mogelijk \'s lands zelfstandigheid en vrijheid, althans naar
den schijn, nog wilden redden, is onbetwijfelbaar. \')

Maar behalve deze invloedrijke beweegredenen van buiten,
waren er ook zeer vele oorzaken, in de werking der Staats-
regeling zelve gelegen, die een gansche wijziging in de
inrichting van het Staatsbestuur konden rechtvaardigen.
Deze gronden ontwikkelde het Uitvoerend Bewind in de
missive, die zij den 2^en Maart 1801 ter aanbeveling van
het voorstel tot Grondwetsherziening aan de Vertegen-
woordiging deed toekomen. Daarin wordt gewaagd van
�vele gebreken in de Staatsregeling welke den gang van
het werk belemmeren en vertragen" en nog in het bijzonder
gewezen op de gevolgen van de regeling der bevoegdheid
bij de onderscheidene Staatsmachten. �Hoezeer men ook
te goeder trouw moge gemeend hebben, de genoegzame af-
scheiding van machten bij de Staatsregeling te hebben in

\') Dagverhaal, XII p. 378, 448; XIII p. 672.

acht genomen; zoo kunnen en moeten er vele botsingen
ontstaan, die niet dan voor het algemeen belang schadelijk
kunnen zijn." Wat hiermee bedoeld werd, was voor nie-
mand, die zich met de openbare aangelegenheden bemoeide,
een geheim: de Wetgevende Macht en de Uitvoerende Macht
waren zoodanig van elkander gescheiden, dat zij niet kon-
den samenwerken. Het Vertegenwoordigende Lichaam kon
reglementeeren en verordenen, zonder op de behoefte der
Kegeering te letten; het Uitvoerend Bewind had maar te
gehoorzamen, maar zocht nu op zijn beurt de machtsbe-
voegdheid tot het uiterste punt te drijven, dat den cirkel
der Wetgevende autoriteit raakte zonder binnen den omtrek
er van te geraken. Zoo kon de Wetgevende Macht, die
volgens de begrippen der Volkssouvereiniteit als de hoogste
macht beschouwd werd aan de Uitvoerende Macht de ge-
legenheid tot regeeren onthouden door niet of niet behoor-
lijk te regelen; ja, het was inderdaad zonderling, dat het
al of niet organiseeren van eenigen tak van Staatsdienst,
of het regelen van rechtstoestanden der ingezetenen geheel
en al moest afhangen van den lust en het vermogen, dat
daartoe bij de leden eener talrijke vergadering gevonden
werd. Ontbraken die, dan kwam er voor de Uitvoerende
Macht niets uitvoerbaars tot stand; vloeiden zij rijkelijk,
dan kon die Uitvoerende Macht overladen worden met las-
ten, die zij tegen haar wil torste. Haar voorlichtingen en
voordrachten hadden hoogstens de kracht van adviezen en
verzoeken. Onontbeerlijk als zij evenwel waren veroorzaak-
ten zij mede �de menigvuldige rapporten en adressen, welke
in �ene en dezelfde zaak, om die maar tot eene zekere
hoogte te brengen, hebben moeten bewerkt en uitgedacht
worden." \') Deze zwarigheden werden door vele leden der
vertegenwoordiging gedeeld, die met juistheid de gebreken

^l) Onderzoek of er botsingen iusschen de onderscheiden magten bij de Staats-
regeling van het Bataafsche volk ingesteld gevonden worden, zoo als door het
Uitvoerend Bewind is voorgedragen door P. Linthorst, lid der 2^e Kamer v. h.
Verteg. Lich. des Bat. volks. Leijden, P. H. Trap, 1801. p. 15, 32, 37 en passim.

en de middelen tot herstel aanwezen. Volgens Lewe b. v.
moest die herziening strekken �vooral om onverminderd een
wijze afscheiding van de Wetgevende en Uitvoerende Mach-
ten, evenwel zoodanig verband tusschen deze twee machten
daar te stellen, als meer geschikt zal bevonden worden ten
nutte en welzijn van het Bataafsche volk te kunnen strekken."
Om op te helderen, hoedanige samenwerking hij bedoelde
wees de Friesche afgevaardigde op de samenwerking, die
onder de oude staatsinrichting bestaan had � had men
daar nog drie jaren te voren op durven wijzen ? � tusschen
Gecommitteerde Raden en Staten-Provinciaal. Nog meer
direct op ons onderwerp hebben betrekking de woorden van
Steyn Parv�, een warm voorstander van het herzienings-
plan. �Men zal nog lang twisten vooral in een land als het
onze, waar eenmaal wetgeving en uitvoering in dezelfde
handen waren, over de grenzen dier respective machten,
als van de anderen gescheiden beschouwd; doch ik twijfel
niet, of men zal tot het besluit moeten komen, om of de
initiatieve of een tijdelijk veto aan de Uitvoerende Macht, te
geven, en daarin een tegenwicht tegen het onbepaald ver-
mogen der Wetgevende Macht te vinden; het Wetgevende
Lichaam houdt niettemin de teugels in handen van de wet-
geving, het besluit in alle gevallen vrijelijk en bij bloote
meerderheid � tegen de voordrachten van het bewind, het-
welk daardoor van zelf in de noodzakelijkheid gebracht wordt
om, wil het een maatregel van wetgeving, zoodanige con-
siderati�n voor te dragen, die met het gevoelen van het
Wetgevend Lichaam meer overeenkomstig zijn." ²)

Bij de Staatsregeling van 16 October 1801 werd het ini-
tiatief uitsluitend toegekend aan het Staatsbewind, terwijl
het Wetgevend Lichaam over de gedane voorstellen beraad-
slaagt, beoordeelt, aanneemt of verwerpt. Wat Steyn Parv�

\') Procl. v. Uitv. Bewind d. 14 Sept. 1801 (Dagverh. XIII. 596).
^a) Dagverhaal deel XI bijl. p. �� XII p. 424, 529 en XIII p. 596 en
passim.

precies bedoelde met de vrije beraadslaging, die aan het
Wetgevend Lichaam toekwam, weten wij niet; maar dat
het aandeel, dat bij de Staatsregeling van 1801 aan dat
Lichaam geschonken bijna een parodie op zijn naam mocht
heeten, getuigt de enkele lezing reeds der wetsartikelen.
Na \'t eene uiterste verviel men tot het andere. Op het
voorbeeld van het Fransche Tribunat mogen slechts twaalf
leden de voorgedragen wetten bediscussieeren, terwijl bij de
stemming alle 35 leden van het Wetg. Lichaam met ja of
neen hun stem uitbrengen. Hoe vrij verder de afstemming
was, blijkt o. a. uit het voorschrift, om aan het Staats-
bewind de redenen van weigering bekend te maken, �het-
welk diensvolgens het recht heeft, een nadere voordracht
aan het Wetg. Lichaam te doen." Reeds v��r de stemming,
gedurende de discussie\'n der commissie van Twaalven kon
het Bewind zijn voorstel terug nemen. Langs dien weg
trachtte de Staatsregeling overeenstemming tusschen Uit-
voerende en Wetgevende Macht te scheppen; zij verhief het
Staatsbewind, dat met de uitvoering heette bekleed te zijn,
feitelijk tot Wetgevende Macht; het zoogenoemde Wetg.
Lichaam kon van zijn wenschen en denkbeelden, slechts op
indirecte en onvolkoinene wijze doen blijken: noch Initiatief,
noch Amendement stond aan dit lichaam ten dienste. Hierin,
geleken haar sprekend de Staatsregeling van 1805 en de
Constitutie van 1806. Volgens de eerste kwam het initiatief
uitsluitend aan den Raadpensionnaris, volgens de laatste
aan den Koning. De artikels van beide Staatsregelingen,
waarin dit onderwerp geregeld is, zijn gelijkluidend op het
�ene woord na, dat den titel ven het hoofd der Regeering
aanduidt. �De vergadering van Hun Hoog Mogende beraad-
slaagt over geen andere onderwerpen dan over de zoodanige,
welke Haar door den Raadpensionnaris (Koning) worden
voorgedragen. Dezelve vereenigt zich met de voordracht of
verwerpt dezelve, zonder daarin eenige verandering of wij-
ziging te maken." \')

») Staats. 1805, art. 26; Const. 1806, art. 57.

Wij hebben de bepalingen dezer opvolgonde Staatsrege-
lingen achterelkander opgesomd, omdat zij aan dezelfde bron
ontsproten waren; Staatsbewind, Raadpensionnaris, Koning,
� \'t was alles a l\'instar de Paris; de man die daar als
Eerste Consul heerschte, als Keizer den scepter zwaaide, kon
natuurlijk bij zijn bondgenooten geen democratische staats-
inrichting dulden, verlangde een krachtige regeering. Een
regeering verlangde hij, en zoolang het initiatief bij uit-
sluiting aan de Vertegenwoordiging behoorde, kon er wel
een Uitvoerende Macht bestaan , maar was er geen regeering
er is dan wel een autoriteit, een individu of een college,
dat wetten kan laten afkondigen en handhaven, indien zij
eenmaal, hoe dan ook, gemaakt zijn, maar geen opper-
bestuur, dat de behoorlijke organisatie van den Staat voor
zijn rekening neemt, wettelijke regeling in het leven roe-
pende, zoo vaak die noodzakelijk of nuttig schijnt. In de
verwarring van de begrippen Regeering en Uitvoerende
Macht lag hoofdzakelijk de fout van de theoristen, die in
het revolutionnaire tijdvak grondwetten ontwierpen. Dat
Montesquieu de onderscheiding niet maakte, of liever dat
hij niet merkte dat de uitvoering slechts een deel van de
Regeermacht uitmaakt, is misschien daaraan toe te schrijven,
dat hij in de Europeesche toestanden er geen aanleiding toe
vond, omdat in de meeste rijken van Europa de vorst de
Wetgevende en de Uitvoerende Macht in handen had. \')
Maar voor het geval de beide machten afgescheiden mach-
ten waren, zooals in Groot-Britanje, oordeelde hij: �Il n\'est
�pas m�me n�cessaire que la puissance ex�cutrice propose,
�parce que, pouvant toujours d�sapprouver les r�solutions,
�elle peut rejeter les d�cisions des propositions qu\'elle aurait
�voulu qu\'on n\'e�t pas faites." Alsof er voor de Uitvoe-
rende Macht � om bij de terminologie te blijven � iets

\') �Dans la plupart des royaumes de 1\'Europe Ie gouvernement est mod�r�
parce que Ie priuce, qui a les deux premiers pouvoirs (legislatif et ex�cutif),
laisse a ses sujets 1\'exercice du troisi�me." Esprit des Lois XI, 6.

uit te voeren viel, wanneer zij niets voorstelde, en alle andere
wetten tegen haar zin uitvielen.

Maar in Engeland dan...! Daar zien wij de werking van een
constitutie, volgens welke het initiatief ook alleen door het
Parlement en niet door de Executive uitgeoefend wordt en
daar gaat toch alles goed, daar is een Regeering. Volkomen
juist. Maar de omstandigheden waaronder in Engeland deze
toestand geboren is en de wijze waarop het recht der Verte-
genwoordiging uitgeoefend wordt zijn van dien aard, dat
navolging voor andere staten onmogelijk was, en alleen opper-
vlakkige kennis op de practijk, die aan gindsche zijde van
het Kanaal gevolgd wordt, een theorie kon grondvesten voor
het constitutioneele leven der hedendaagsche volken.

Hoe is het Britsche Parlement aan zijn aandeel in de
Wetgeving, aan het Initiatief gekomen?

Gedurende een paar eeuwen na de Verovering regeerden
de Koningen in overleg met hun raad, die uit leden van
de Hooge Geestelijkheid en uit den Hoogen Adel samen-
gesteld was, en waarin van tijd tot tijd zelfs alle Bisschoppen
en Pairs opgeroepen werden, wanneer de beraadslagingen
van groot belang waren. Daar het aantal pairs tot in de
XV^e eeuw zeker niet grooter was dan zestig, \') kon deze
Groote Baad door de Vorsten dikwijls geraadpleegd worden,
ook over zulke regeeringsmaatregelen, die niet tot het domein
der wetgeving behooren. De onderscheidingslijn was intus-
schen niet zoo scherp getrokken. Zoowel het algemeene als
het bijzondere werd geregeld door den Koning met zijn Baad;
en die Baad omvatte bij zijn grootste uitbreiding dezelfde
bestanddeelen als het Hooger Huis. ²) In hoeverre voor ge-
wichtige maatregelen ook de toestemming van de afgevaar-
digden der Graafschappen en der Steden, de toestemming
van het later dusgenoemde Lager Huis, in de eerste tijden

\') Hallam Constit. History from Henry VII to. George II; T. I. p. 5. A.
Todd. on Parliam. Gov. in Engl. II p. 17.

*) Hallam on the Englisch Constit. i. f. der Views of the Middle Ages, oh. VIII»
p. 8. (ed. 1846 II p. 273 vlgg.)

van zijn bestaan gevraagd werd, is onzeker. Werd ook al
die toestemming gevorderd, om aan een maatregel wetskracht
te verleenen, toch was het voor den Koning niet moeilijk,
of die toestemming tot een loutere formaliteit te herleiden of
zich er aan te onttrekken door het nemen van zoodanige
bijzondere maatregelen en besluiten, als waartoe hij in overleg
met zijn kleinen of grooten Eaad volkomen gerechtigd was,
en die het karakter van een eigenlijke wet misten. Op het
gebied van het Burgerlijke recht vooral golden oude wetten
en gewoonten, die men heette te eerbiedigen en te laten voort-
bestaan terwijl men er door bijzondere besluiten van afweek
of regelde wat er buiten lag. \') Oordeelden nu de Oommons,
dat voor een of andere aangelegenheid wettelijke regeling
vereischt werd, dan richtten zij zich met een verzoek tot
den Koning, om de zaak op een in dat verzoek aangegeven
wijze te regelen, opdat in het vervolg willekeurige en
tegenstrijdige maatregelen van de Regeering onmogelijk wer-
den gemaakt. Door middel van deze petities, die in het begin
der XIV^e eeuw voor \'t eerst voorkomen, nam dus het Lager
Huis op bescheiden wijze het initiatief tot wetgeving, en
streefde het om gelijk wij nu zouden zeggen, een regime
van besluiten te vervangen door een regeeringsstelsel, dat
op vaste wetten gegrondvest was. Op het initiatief der
Kegeering kon niet gewacht worden, omdat zij liever de

\') Hallam Const. Hist. I. 3 »We know uot of any laws that were ever
enacted by our kings without the assent and advice of their great council;
though it is justly doubted whether the representation of the ordinary free-
holders and of the boroughs had seats and suffrages in that assembly during
the seven or eight reigns after the conquesl. They were then however ingrafted
upon it with plenary legislative authority."

ld. Middl. Ages II ch. VIII, p. 270. The ordinances in couucil were alway,
of a temporaiy or partial nature and were considered as regulations not suffi-
ciently important to demand a new statute... But they frequently so mueh
eiceeded what the growing ipirit op public liberty would permit, that it gave
rise to complaint in Parliament. The commons petitiou in 13 E. II, that
«neither the chancellor nor the kiug\'s council, after the close of parliament,
may make any ordinance against the common law, or the ancient customs of
the land." ld. p. 120, over de Common luw, als gewoonterecht.

zaken met haar Eaad of in overleg met de Edelen afdeed, omdat
zij zich liever niet door algemeene regelen gebonden zag. ¹)

"Wij zouden onder onze Grondwet ten opzichte van de
koloniale wetgeving, in bepaalde omstandigheden, een
zelfden gang van zaken kunnen beleven, indien b. v. de
Eerste Kamer oordeelde dat de behoefte aan en de tijd voor
de wettelijke regeling van eenig onderwerp, de koloni�n
en bezittingen betreffende, gekomen was, maar de Regeering
er van haar kant de voorkeur aan gaf, om de handen vrij
te houden. Het recht van initiatief missend zou de Eerste
Kamer zich moeten vergenoegen met een voorstel of een
motie, waarbij de Regeering uitgenoodigd werd, om een
wetsvoordracht te doen, en waarbij dan tevens kon blijken
in welken geest de Kamer een wettelijke regeling met haar
goedkeuring zou bekrachtigen.

De Engelsche Oommons van de XIV^e eeuw maakten een-
voudig van het onbetwiste en onbetwistbare recht tot het
doen van verzoeken aan de Regeering gebruik, om een
wetsvoorstel over een zaak van algemeen belang uit te
lokken. Reeds de behoefte die de Regeering aan de gelde-
lijke ondersteuning van de afgevaardigden der Gemeenten
en Graafschappen had, noopte haar op de petiti�n te letten,
en dus naar aanleiding van dit initiatief wetten of statuten
te ontwerpen. In de eerste tijden bepaalde zich het aandeel
dat de Oommons aan de wetgeving namen geheel en al tot
dien eersten stoot. Bij het sluiten der Parlementszitting
verklaarde de Koning, dat hij zich met die petiti�n ver-
eenigd en dien overeenkomstig de verlangde wetten met
zijn Kaad vastgesteld en in de officieele wetsverzameling
(Statutb roll) opgenomen had. Nu gebeurde het echter niet
zelden, dat Z.M.\'s Raad bij het opstellen der wet van gansch
andere beginselen uitging dan de afgevaardigden der Bur-

\') Hallam Midd. Ages 1. 1. p. 180. � De Lolme, on the Const. of Engl.
(Chand., Ed.) p. 236. � Eiskin May, Parliam. Practice p. 417. � Ph.
Vernon Smith, History of the Engl. Institut. (Lond. 1873) p. 181. Sqq. �
Stubbs, Engl. Constit. (Lond. 1870) p. 46. Sqq.

gerij in hun petitie hadden voorgesteld en dat er dus met
toestemming ja op aandrang van het Parlement een wet
was tot stand gekomen, die aan �en van de takken der
Wetgevende Macht geenszins behaagde. In het begin der
XV^e eeuw moest Koning Hendrik V beloven, dat voortaan
niets in de petities van het Huis der Gemeenten zou worden
ingeschreven, wat met hun oorspronkelijk verzoek strijdig
was, voorbehoudens natuurlijk \'s Konings bevoegdheid, om
zijn bewilliging te onthouden aan die vorderingen, die hij
meende niet te moeten toestaan. Onder de Kegeering van den
zwakken en ongelukkigen Hendrik VI, toen tweedracht en
burgeroorlog het koninklijke gezag ondermijnden, begon het
Parlement zijn Petities in den vorm van wetsvoorstellen te
gieten, en verleende zoodoende aan het recht van iniatief
het karakter, waarin het als werkdadig deel der wetgeving
optrad. \') Natuurlijk was door deze gewoonte \'s Konings
recht tot initiatief volstrekt niet uitgesloten; als integreerend
deel van het Parlement was hij evenzeer bevoegd, om wet-
ten voor te stellen, als om voorstellen aan te nemen of te
verwerpen. Dat intusschen deze bevoegdheid niet tot rijpheid
kwam, is aan de volgende omstandigheid toe te schrijven.
Minder, veel minder dan de vertegenwoordiging zag de
Koning de noodzakelijkheid van wettelijke regelingen in,
waardoor zijn macht, om in voorkomende gevallen vrij en
onafhankelijk te beslissen, meer en meer beperkt werd.
Voor zoover het onvermijdelijk was, of aan de kroon niet
hinderlijk voorkwam, richtte zij haar voorstellen aan het
Hooger Huis, na welks toestemming in het Huis der Ge-
meenten een voorstel niet zoozeer van den Koning als van
de Lords in behandeling heette te komen. Met de Lords,
die niet alleen een lid van de Vertegenwoordiging uitmaakten
maar tevens tot \'s Konings Raad behoorden, kon de Regee-
ring de zaken gemakkelijker vinden. Van daar werden dus
bij het Lager Huis alleen die voorstellen behandeld en bedis-
cutieerd, die uit zijn eigen boezem waren voortgekomen,

\') Erskin May, Pari. Pract. p. 417, 418,

terwijl \'s Konings voorstellen er eerst voor verschenen nadat
zij door het Hooger Huis waren goedgevonden, Om het
geringe aantal leden van dat Huis, van welke nog vele, en
wel de voornaamsten, tot \'s Vorsten meer intieme raadslieden
behoorden, smolten daar de voordrachten der Regeering met
die der leden zelve ongemerkt ineen, zoodat voor de Pairs
een recht van initiatief ontstond, dat of zelfstandig werkte
�f zich aan de wenschen der kroon aansloot. Bij den invloed
en de macht, die de Hooge Geestelijkheid en de Adel tot
op het einde der Middeleeuwen toe bezaten, was verwerping,
was zelfs ernstige discussie over een dus ingekomen voorstel
bij de Commons zoo goed als ondenkbaar. \') Doch zelfs om de
toestemming van het Hooger Huis behoefden zich de Tudors,
gebruik makende van de verliezen, die de edelen in de oorlogen
der Rozen geleden hadden, weinig te bekommeren, en zoo kon
Hendrik VIII met Koninklijke Besluiten regeeren: wat de
Koning en zijn Raad vaststelden, gold als wet. Toen nu
vervolgens de Kroon die ongrondwettige pretensie moest
opgeven in een tijdperk, waarin het zwaartepunt van de
Parlementaire macht hoe langer te meer naar het Lager
Huis begon over te hellen, toen moest natuurlijk de Begee-
ring ook de behoefte gevoelen, om op den wetgevenden
arbeid van de Huizen invloed uit te oefenen, om te doen
blijken wat en in welken geest zij geregeld wenschte te zien.
Ware dit niet mogelijk geweest, alle overeenstemming tus-
schen den Koning als hoofd der regeering en de beide andere
takken der Wetgevende Macht zou verloren zijn gegaan, het
regeeren zou onmogelijk geworden zijn. Hoe geschiedde dit
nu? Voordrachten van den Koning in het Hooger Huis
gedaan en daarna als voorstellen der Lords in het Lager
Huis, bijna pro forma, te brengen, was niet meer in over-
eenstemming met de veranderde tijdsomstandigheden; ²) en

\') Hallam Midd. Ages II, p. 270 spreekt van this doubl� capacity of the
peerage, as members of the parliament or legislative assembly, aud of the
deliberative and judicial counc�. � Todd Parliara. Gov. TI. p. 12.

²) Hallam Const. Hist. I p. �l. The commons rejected bills sent down
from the upper House (ouder de regeering van Maria.)

voorstellen door de Kroon direct aan de Gemeenten gericht
waren nu eenmaal ongebruikelijk; het initiatief van de Kroon
was gelijk wij zagen opgegaan in dat van den Eaad en daarna
in dat van de Lords. De toestand was dus deze, dat wel
ieder der beide parlemertshuizen, maar niet de Kroon het
recht toekwam. Men maakte gebruik van het middel dat
voor de hand lag, maar ook alleen aanwezig kon zijn in
een land met oude, ingewortelde parlementaire instellingen.
Zoowel in het Hooger- als in het Lager Huis hadden zit-
ting leden van den koninklijken raad; dien raad kon de
vorst niet anders samenstellen dan uit edelen en uit zulke
burgers, die het vertrouwen hunner medeburgers genoten.
Wederkeerig kwamen de steden en de graafschappen er
van zelf toe, om die burgers, die door den vorst in zijn
raad opgenomen waren, als vertegenwoordigers naar het
Parlement te zenden. Oordeelde nu de Regeering wettelijke
regeling van een of ander punt noodzakelijk, dan namen
diegene van haar raadslieden, die in �en der huizen van
het Parlement zitting hadden, het initiatief, dat dus een
bevoegdheid, zelfs een uitsluitende bevoegdheid bleef van
de Vertegenwoordiging, maar mede in den dienst der Re-
geering trad. Langs dezen weg kwam reeds ten tijde van
Elisabeth het gemeen overleg tusschen Kroon en Parlement
tot stand \'); en sedert dien tijd is er geen regeering ge-
weest, die haar raadslieden niet allen of voor het grootste
gedeelte uit de beide huizen van het Parlement koos.

Eens dreigde het gevaar, dat de band, die Kroon en
Vertegenwoordiging verbond, verbroken zou worden. In de
Act of Settlement, waarbij onder de regeering van Koning
Willem IQ de Britsche troonopvolging geregeld werd, was
de bepaling opgenomen, dat geen ambtenaar of iemand
die een door de Regeering geschonken waardigheid bekleedde
of inkomsten van de Kroon trok zitting kon hebben in het

\') Hallam Const. Hist. I p. 150, 20�. � passim. �The ministers (of queen
Elis.) such as Knollys, Hatton and Rob. Cecil not only sat among the Com-
mons, but took a very leadiug part in tlieir discnssions,

Huis der Gemeenten \'). Nog v��r dat echter de eerste
Koning uit het Huis Hannover den troon beklom werd dit
verbod weer opgeheven en vervangen door de bepaling, dat
een parlementslid, dat tot een koninklijk ambt of inkomen
geroepen werd, zijn plaats in het Huis verloor, maar
wederom verkiesbaar was ²).

Ware de oorspronkelijke verbodsbepaling van de Act of
SeUlement in stand gebleven, dan zou geen minister lid
hebben kunnen zijn van het Lager Huis, en had de Regee-
ring het voorstellen, ontwerpen en bediscussieeren van wet-
ten geheel en al buiten haar moeten laten omgaan, met
het gevolg, dat �f\'s Konings gezag ware afgedaald tot die enkel
Uitvoerende Macht, die slechts de onbeduidende dienares is
der Vertegenwoordiging, �f dat omgekeerd de Regeering,
om haar zelfstandigheid te redden, zich een macht boven en
buiten het Parlement, althans boven het Lager Huis had
aangematigd. Maar zoover is het niet gekomen. Konink-
lijke ambtenaren hebben hun plaatsen in de Vertegenwoor-
diging kunnen behouden, en de hoogste, voornaamste konink-
lijke ambtenaren, de ministers, worden uitsluitend en
opzettelijk benoemd uit leden van het Hooger en het Lager
Huis en vormen het Oabinet, dat in de beide Huizen van
het Parlement de Kegeering vertegenwoordigt en in \'s Konings
Raad de bekendheid met de wenschen en de gezindheid der
Vertegenwoordiging overbrengt.^s) Wenscht de Regeering een
onderwerp van wetgeving in handen genomen te zien, dan

\') Hallam C. Hist. III. p. 181. Onder de regeering van Willem I�T wa«
vergeefs beproefd, bij onderscheidene zoogenoemde P/ace-bilh, dezelfde onbe-
kwaaniheid in te voeren. Voor aanwijzigingen van lateren tijd, ook bij de
Reformbill v. \'07, Todd, Parliam Gov. (lond. 1869) II. p. 274.

²) Daaraan hebben wij art. 91, 4°j Grw. ontleend. Andere voorzorgsmaat-
rc^elen, die het Engelsehe Staatsrecht, tegen de mogelijkheid van een Kamer
van ambtenaren neemt, gaan wij hier voorbij.

³) De rol en de invloed van het Cabinet in de Britsche Staatsinrichting
worden treffend geschilderd door Macaulay Hist of England (Tanchn. Ed.) VII,
p. 246 sqq. � Hallam Const. Hist. III p. 189. � Todd Pari. Govern. II
p. 96.

zijn het die parlementsleden, die deel van het Cabinet uit-
maken, die of zelve �f door middel van gelijk gezinde
medeleden het initiatief nemen; en gaat het initiatief van
een parlementslid uit, dat niet tot de Regeerirgspartij behoort
of in het bepaalde onderwerp met de Regeering van denk-
beeld verschilt, dan kunnen de ministers-parlementsleden het
voorstel bestrijden of de wijzigingen aangeven die de Regeering
als voorwaarde voor de aanneming meent te moeten stellen.
Z�o en z�o alleen is het begrijpelijk, dat in Qroot-Britanje
de zoogenoemde Uitvoerende Macht inderdaad Regeering is,
niettegenstaande het hoofd der Regeering, de Kroon, voor
zich zelve het initiatief in wetgeving niet uitoefent. De
Regeering gaat ook daar niet op in lijdzame volgzaambeid;
wat zij wenschelijk acht, stelt zij inderdaad voor; en wat
van den anderen kant komt, poogt zij tegen te houden.
Mislukt die poging, dan geeft zij toe, omdat de meerderheid
van het Parlement het wil. Dit toegeven kan natuurlijk op
twee�rlei wijze geschieden: betreft de voorgestelde wet een
aangelegenheid van ondergeschikt belang of is het verzet
der ministers niet ernstig geprononceerd, dan vereenigt zich
de Kroon met het voorstel; geldt het daarentegen een
kwestie van beginselen of heeft het ministerie zich krachtig
tegen den maatregel verklaard en verwerft hij toch de stern-
men der meerderheid, dan blijft er voor het ministerie
niets over dan aftreden. Wij stippen deze noodzakelijke
gevolgen van het parlementaire stelsel slechts aan om tevens
te verklaren, hoe het mogelijk is, dat niettegenstaande altijd
het initiatief uitsluitend bij het Parlement huisvestte, er toch
sinds 1707 geen geval meer is aan te wijzen, waarin de
Kroon haar veto heeft gebruikt. \')

Br zijn eenige voorstellen van wet, die uit den aard der
zaak slechts namens de Kroon gedaan worden, maar als
regel gaat het initiatief uit van het Parlement. Wie hier-
uit echter een argument put voor de afscheiding tusschen

\') Erskin May, Pari. Customs. p. 466. � Todd, Pari. Govern. I, 249;
II 318.

de Wetgevende en de Uitvoerende Macht, wie met dit voor-
beeld voor oogen meent dat de Regeering bij het maken
van wetten slechts een passive houding moet aannemen,
toont de Engelsche Staatsinstellingen slechts van buiten be-
zien te hebben, een verschijnsel dat bij de schrijvers der
XVIII^e eeuw niet zeldzaam is. ⁷) Men behoeft intusscben
slechts op den oorsprong en de ontwikkeling van de zoo-
veel geprezen toestanden te letten en op de omstandigheden
acht te geven, waaronder de instellingen den gunstigen
uitslag opgeleverd hebben, die men bewondert, om hoe
langer te duidelijker te zien, dat enkele onderdeelen van
�the Happy Constitution" zich maar niet zoo laten accli-
mateeren op vreemden bodem. Een boom, die van zijn
wortels beroofd, elders overgeplant wordt, mag een kor-
ten tijd tot sieraad strekken, wasdom zal zijn verder lot
niet zijn, een rasse dood zal het onbekookte van de poging
zonneklaar aanwijzen. Toen men in de revolutionnaire con-
stituties van het laatst der vorige eeuw aan de Vertegen-
woordiging alleen en uitsluitend de Wetgevende Macht in
al haar volheid, en dus ook het uitsluitend initiatief toe-
kende, toen begreep men noch de Britsche instellingen,
noch de behoefte eener regeering; men besefte niet, dat
regeeren nog iets anders zijn moet dan uitvoeren, men was
niet doordrongen van de waarheid, dat de zoogenoemde
Uitvoerende Macht, om inderdaad een macht te zijn, een
orgaan moet hebben, waardoor zij met de Wetgevende Macht
in overleg treedt over de wetten die zij wenschelijk of die
zij schadelijk acht.

Geen wonder dus, dat de Bataafsche Staatsregeling van
1798 ook in dit opzicht al spoedig tegenviel; de zwakheid
der Uitvoerende Macht, en de drukke maar vruchtelooze

\') Wij wijzen slechts op De Lolme, die in zijn Engl. Constit. Book II, en
IV uitvoerig redeneert over het goede dat het voor den Staat en de vrijheid
oplevert, zoo de Exeeutive het initiatief mist. (chand. Ed. p. 134) Macaulay
zegt ook (1. 1.) dat het Cabiuet is een �institulion of which such writera
as De Lolme and Blackstone take no notice."

werkzaamheid van de Wetgevende zullen er mede veel toe
bijgedragen hebben, om reeds in 1800 de ontevredenheid
met die eerste Constitutie bijna algemeen te maken. ^])

Dat men in de daaropvolgende Staatsregelingen, die den
regeeringsvorm en bestuursgang van ons vaderland tot op de
inlijving bij het Fransche keizerrijk beheerschten, naar het
andere uiterste overslaande, eigenlijk meer uit gedwongen
navolging dan uit welbegrepen overtuiging handelde, is
buiten twijfel. Er zijn dan ook niet veel woorden noodig,
om te bewijzen, dat een Vertegenwoordiging, die zonder
recht van amendement en initiatief, op de voorstellen der
Regeering slechts ja of neen te zeggen heeft, slechts spotten-
derwijze den titel van Wetgevende Macht dragen kan.

De Grondwetten, die na het herstel onzer onafhankelijk-
heid opgesteld zijn, sloegen een anderen weg, voor ons on-
getwijfeld den juisten weg in: zij verleenden het initiatief �n
aan de Regeering �n aan de Vertegenwoordiging. Is het
toch voor een regeering een onmisbaar vereischte, om aan
het ontwerpen en vervaardigen van wetten een werkdadig
deel te nemen, het ontstaan van wettelijke regeling te
kunnen uitlokken, bevorderen of beletten, ook de ver-
tegenwoordiging des volks moet onbelemmerd haar wensch
kunnen uitspreken voor de wettelijke organisatie van eenig
onderwerp, en dien wensch behoorlijk gemotiveerd en ge-
formuleerd aan de regeering kunnen aanbieden; ook zij be-
hoeft het recht van initiatief. Op deze wijze vinden wij
dit punt reeds voorgedragen in de Schets van van Hogendorp *),
van waar het onveranderd in de Grondwet van 1814 is
overgegaan ³). Zoowel de Staten-Generaal als de Souvereine
Vorst kregen het regt van initiatief. De Grondwet van 1815
huldigde hetzelfde beginsel, maar moest, nu de Staten-

i) De Bosch Keraper, Staatk. Gesch. van Nederl. vdor 1830. Lett. Aant. p. 395.
») Artt. 13 en 31; Thorb. Aanteek. op de Grondwet, He dl. 2e druk.
³) Artt. 46 en 69.

Generaal in twee Kamers gesplitst werden, bepalen of het
initiatief aan beide of wel aan �en er van, en dan aan welk
van beide, toekwam, \'t Is bekend, boe deze kwestie beslist
is. In de Grw. van 1815 (op dit punt in 1840 niet gewijzigd)
leest men:

Art. 113. De Staten-Generaal hebben het recht om aan
den Koning voorstelllen te doen, met inachtneming der
volgende voorschriften.

Art. 114. De voordracht daartoe behoort bij uitsluiting
aan de Tweede Kamer, die dezelve overweegt, op gelijke wijze
als zulks ten aanzien van des Konings voorstellen is bepaald.

�Hierbij is op te merken" zegt van Hogendorp, \') �dat
het voorstel wordt voorgedragen door de Tweede kamer
aan de Eerste, en door deze nader overwogen. Een voor-
stel van de Staten Generaal aan den Koning komt derhalve
niet dan na een rijp en herhaald onderzoek onder zijne oogen.
Moest �en van beide der Kamers het ontwerp maken, zoo
was de Tweede Kamer daartoe meest geschikt, uit hoofde
van hare samenstelling, welke de belangen van alle oorden
des Eijks in haar midden brengt. Moest het onderwerp
door eene der Kamers nader overwogen en bekrachtigd
worden, zoo was de Eerste Kamer meest geschikt daartoe,
omdat hare leden ouder van jaren zijn." Het argument aan
de jaren ontleend, zullen wij niettegenstaande dat de mini-
mum-leeftijd van leden der Eerste Kamer toen tien jaren
meer bedroeg dan die voor de leden der Tweede Kamer,
maar niet te hoog aanslaan. Meer gewicht komt aan den
anderen grond toe. De leden der Tweede Kamer werden
volgens de Grondwet van 1815 (1840) benoemd door de
Staten der Provinci�n uit de �ingezetenen der Provinci�n,
waaruit zij genoemd worden", terwijl de andere tak der
Vertegenwoordiging samengesteld werd uit �de aanzienlijkste
van den lande", door den Koning daartoe benoemd, zoodat
\'t geschieden kon, dat sommige deelen des lands geen in-

\') In den korten commentaar betiteld Grondwet te vinden in de Bijdragen
deel VII�VIII (van de 2e uitgave).

gezetenen hadden aan te wijzen onder de Hoog Mogenden van
de Eerste Kamer ¹). Maar �de Staten-Generaal vertegen-
woordigen het geheele Nederlandsche volk", verkondigde
ook diezelfde Grondwet. Hieruit volgt echter nog geens-
zins, dat de leden de belangen van provinci�n of land-
streken, die zij niet kenden of waarmee zij geen betrekking
hadden, niet konden verwaarloozen of voorbijzien.

Er zijn intusschen nog wel andere argumenten aan te
voeren waarom men in 1815 aan de Eerste Kamer het
recht van initiatief onthield. Deze Kamer was een schep-
ping, die men aan de vereeniging met Belgi� te danken
had, en waardoor de Zuid-Nederlanders een aristocratisch
bestanddeel in de Vertegenwoordiging wilden brengen, een
element, dat aan de oude provinci�n eigenlijk vreemd was.
�De splitsing van de Staten-Generaal werd dan ingeruimd." \')
Ingeruimd, maar als vertegenwoordiging werd hoofdzakelijk
en terecht de Tweede Kamer beschouwd. Daarom werd ook
bepaald dat althans het raadplegen der Tweede Kamer, zijnde
de nationale vertegenwoordiging, zou plaats hebben in het

openbaar___ �Hierdoor neemt de geheele natie deel aan de

behandeling van hare zaken; hierdoor wordt de openbare
meening gevoed en in staat gesteld; hieruit ontstaat een
openbare en nationale geest. Deze zaak is vooral rijpelijk
overwogen, en niet dan na een grondig onderzoek tot stand
gebracht" ³) Aan de Eerste Kamer, die �n door den aard
harer samenstelling �n door de wijze van beraadslaging zoo
geheel buiten de natie stond, kon men het vermogen niet
toeschrijven, om aan de Regeering en aan den anderen tak
der Vertegenwoordiging mee te deelen, welk onderwerp
wettelijke regeling behoefde, en hoedanig deze regeling zijn
moest. Moest en kon zij minder toegankelijk zijn voor �de
driften en dwalingen van het oogenblik" gelijk de ont-
werpers der Grondwet van 1815 meenden, dan was zij ook

») Grw. 1815, art. 80 en 81.

») v. Hogend. Bijdr. VII�VIII. p. 321.

») t. Hogend. 11.

minder in staat, om den wensch der bevolking af te spie-
gelen, om haar behoeften te gevoelen en weer te geven;
zij kon een tweede instantie der wetgeving zijn, niet zelve
den eisch tot wetgeving instellen. Zij moest veeleer �bij
het afslaan van eenig voorstel der andere (kamer), aan
den Koning besparen de oefening van een heilzaam en hoogst
noodzakelijk recht, maar hetwelk toch door eene te veel-
vuldige herhaling het onderling vertrouwen zou kunnen
deeren." \')

Bij de Grondwetsherziening van \'48 is van verschillende
kanten de wensch opgegaan, om op het gebied der wet-
geving aan de Eerste Kamer, wier arbeid natuurlijk voor
het vervolg aan de duisternis onttrokken zou worden, ge-
lijke rechten met de Tweede te schenken. Iu do allereerste
plaats werd die wensch met warmte en nadruk geuit door
graaf G. Scbimmelpenninck, die zich had laten bewegen, om
zijn diplomatische betrekking met den inwendigen staats-
dienst te verwisselen, vooral in de hoop op demogelijkheid
om ons vaderland met Britsche Staatsinstellingen gelukkig
te maken. Toen het bleek, dat noch de commissie tot het
ontwerpen der Grondwetsherziening, noch de meerderheid der
Regeering hierin zijn denkbeelden deelde, legde Schimmel-
penninck, na ruim zes weken tijds, de portefeuille neder,
en maakte hij zoowel aan de Natie als aan den Koning de
redenen bekend, die hem tot dien stap noopten. In den
met deze bedoeling geschreven en openbaar gemaakten brief
treffen wij met betrekking tot het onderwerp dat ons bezig
houdt het volgende aan. �De Eerste Kamer moest door haar
samenstelling den invloed weergeven �n van de aanzien-
lijkste standen der maatschappij �n van de Kroon. Haar
leden zouden daarom benoemd moeten worden door den
Koning uit drietallen, hem door de kiezers aangeboden;
terwijl het kiesrecht hiervoor alleen zou openstaan voor de

\') Woorden uit het Happort der Comm. van 1815. Thorb. Aanteek. I p.
222, 223, 230. Handel. Grondwet-herziening \'40, IV. (\'s Gravenh., Belinfante
1841.)

bezitters van groote rijkdommen." Aan een aldus gevormde
Eerste Kamer kon de Kroon dan ook de voorstellen in het
eerste ressort doen toekomen, die van het Ministerie uit-
gaan .... Die Eerste Kamer kan ook zelve voorstellen doen ;
zij wordt in stede van een dood, een levend lichaam." \')
Doch niet alleen bij den voorstander en navolger der En-
gelsche constitutie, ook bij vele leden der Tweede Kamer
bleek de wensch te bestaan, de Eerste Kamer zelfstandiger
te zien optreden. In de afdeelingen althans heerschte vrij
algemeen het gevoelen, dat haar even goed als aan den
anderen tak der Vertegenwoordiging het recht van initiatief
moest worden geschonken. *) Hiervan wilde de Regeering
volstrekt niet weten, niettegenstaande dat de wijze van
samenstelling, die zij in haar ontwerp voorstelde, aan de
Eerste Kamer meer dan ooit het karakter eener volksver-
tegenwoordiging schonk: zij zou namelijk gekozen worden
door dezelfde kiezers als de Tweede Kamer; de verkiesbaar-
heid was echter beperkt tot hen, die in de Directe Belastingen,
met uitzondering van het Patent, voor een jaariijksch bedrag
van � 500.� tot � 1200.� , naar gelang der plaatselijke
omstandigheden, waren aangeslagen. Maar ook de aldus
gevormde Eerste Kamer moest een dam zijn, zoo heette
het, tegen driften en hartstochten; zij moest, zoo noodig,
het geweld breken van �een Kamer, die het volk vertegen-
woordigde en met voorstellen of wijzigingen in voordrachten
tot den Troon kon gaan." ³) Alsof alles hierin de � verkeerde
wereld" zijn moest, keurde het Algemeen Verslag de door
de Eegeering ontworpen verkiezingswijze af, op grond dat
hierdoor de Eerste Kamer, voor wie men initiatief en
amendement verlangde, een te democratisch karakter zou
krijgen. Wat deed nu de Regeering? Zij offerde haar
zienswijze over de samenstelling der Eerste Kamer op, sloeg

!) Handelingen over de herziening der Grondwet 1847/48.
1849) I p. 284.

2) Hand. I, 466.

3) Mem. v. Toel. Hand. I, 843.

� (\'s Grav. Belinf.

de thans geldende verkiezing door de Provinciale Staten
uit de hoogstaangeslagenen voor, en bleef zich hardnekkig
tegen de uitbreiding van de bevoegdbeden der Eerste Kamer
verzetten. In betzelfde stuk, waarin zij voor dit lichaam
de verkiezingswijze voorstelde, die tot dusver voor de
Tweede Kamer gegolden had, schilderde zij de Eerste als
een waarborg tegen overijling. ,,In het algemeen was het
nut eener Eerste Kamer, hoe ook samengesteld, meer ge-
legen in het voorkomen van het kwaad dan in het stichten
van het goede . . . Brengt men daarentegen die Kamer _top
het terrein van het initiatief en het amendement, roept
men haar om de Tweede Kamer voor te gaan in een artikels-
gewijs onderzoek der ontwerpen, dan wekt men bij de
Eerste Kamer juist al die driften op, waartegen zij bestemd
is te waken. Iets dat bij ons te gevaarlijker is, omdat het
kleine getal leden allicht tot een soort van mederegeering
zou vervoeren." ⁿ) De Eerste Kamer moest volstrekt het
initiatief niet hebben, daar juist haar bestaan dienen moest
om de Tweede Kamer van het doen van een of ander voor-
stel af te houden door de bedenking, of de Eerste Kamer
er zich wel mee zou vereenigen. \')

Dat deze argumenten van de Begeering niet steekhoudend
zijn, is gemakkelijk in te zien. Al bezat de Eerste Kamer
het initiatief kon zij toch te gelijkertijd de voorstellen der
Tweede tegenhouden, zoo goed als de Tweede Kamer, met
initiatief en amendement toegerust, de Eegeeringsvoor-
drachten verwerpen kan en verwerpt. Was men beducht
voor mederegeering ten gevolge van het geringe ledental,
wat verbood het aantal leden te verdubbelen? Dat de
Eerste Kamer niets dan een dam tegen de golven der volks-
vertegenwoordiging, niets dan een breidel voor de driften
en hartstochten der democratie moest zijn, heeft zeker niet
gestrekt om haar aanzien bij ons te verhoogen. Maar om

\') Mem. v. Antw. Hand. I, 521, 546.

²) De Min. v. Just. Donker Curtius bij de discussi�n in de Dubbele Kamers.
Hand. III 368.

met gezag en vertrouwen zelfstandig en vrij te kunnen op-
treden, moest de Eerste Kamer noodwendig een anderen
oorsprong hebben en de toegang ruimer opengesteld zijn
dan thans het geval is. Daar er nu in \'48 op een meer
democratische samenstelling, zooals men toen zeide, weinig
of geen kans was, kon er van een uitbreiding van bevoegd-
heden ook geen ernstige sprake zijn. \') Dat evenwel,
wanneer een Tweede Kamer bij directe keuze benoemd, voor
de helft om de twee jaren vernieuwd wordt en bovendien
ontbindbaar is, het initiatief der andere Kamer in den regel
gemist kan worden zonder groot nadeel voor het openbaar
belang, behoeft men niet onder de stoutste beweringen te
stellen.

Ten opzichte van het Initiatief onderging derhalve de
Grondwet in \'48 geen wijziging: de bevoegdheid om wets-
voorstellen te doen bleef aan den Koning en aan de Tweede
Kamer. Vergelijken wij intusschen de artikelen van de
tegenwoordige Grondwet met de vroegere dan merken wij
een verandering op, die niet kan worden voorbijgegaan en
wier wording wij hier zullen schetsen.

Reeds spoedig na de invoering der Grondwet van 1815
oefenden de Staten-Generaal hun recht van initiatief uit; in
elk der vier eerste zittingen kunnen wij wetsvoorstellen
aanwijzen, die van een lid der Tweede Kamer uitgingen,
en waaronder enkelen van een ingrijpend karakter, zooals
het voorstel van Reyphins in Januari \'18 betrekkelijk de
afschaffing van met de Grondwet strijdige wetten en bepalingen,
en een jaar later dat van Kemper, betreffende liet Recht op
de Jacht *). De daarover gevoerde discussi�n onderrichten
ons niet, hoe de Regeering of hoe de Vertegenwoordiging
over het gebruik van het initiatief dacht; \'s Konings mi-

\') Vgl. Luzac: De Eerste Kamer ia den constitutionelen Staat. Bijdragen
tot de kennis van het Staata- Prov, en Gem. Bestuur etc. V, 145.

2) Noordziek, Handel, der Tweede Kamer, zitting 1817�18 en 1818�19.
Het voorstel E. werd door de Tweede Kamer verworpen; het voorstel K. door
de Tweede aangenomen, maar door de Eerste verworpen.

nisters onthielden zich van iedere opmerking en de Kamer
behandelde de onderwerpen zonder zich uit te laten over
de herkomst van de voorstellen. Hoogst eenvoudig was de
wijze, waarop zij voor de Kamer gebracht werden: nadat
zij schriftelijk aan den Voorzitter waren meegedeeld, werden
zij den volgenden dag door den voorsteller mondeling bij
de Kamer ingeleid.

Maar al spoedig rees de vraag over de grenzen van het
voorschrift, in de artt. 113�118 der Grondwet gegeven.
�De Stateu-Generaal" zoo luidde het eerste artikel �hebben
het regt, om aan den Koning voorstellen te doen, met in-
achtneming der volgende voorschriften." Dit artikel ge-
waagde van Voordellen in het algemeen, en de vijfde af-
deeling van het Derde Hoofdstuk der Grondwet, waarin
het artikel geplaatst was, droeg tot opschrift van de Wei-
gevende Magt, terwijl ook, de in artt. 117 en 118 vermelde
bewilliging des Konings klaarblijkelijk op een wetsvoorstel
doelden. Hoe nu met andere voorstellen, die geen wets-
voordracht inhielden? Bij analogie meenden de meeste leden
den weg, die voor wetsvoorstellen aangewezen was, te moe-
ten volgen, en had men dien reeds terstond ingeslagen bij
het Adres, dat na de opening der zitting in October 1815
tot beantwoording der Troonrede den Koning aangeboden
werd: ook dit Adres werd door de Tweede Kamer aan de
Eerste voorgelegd, en nadat de Eerste er zich mede ver-
eenigd had , den Koning aangeboden. De algemeene goed-
keuring droeg deze handelwijze intusschen niet weg. Som-
mige leden der Tweede Kamer meenden, dat deze Kamer
tot het voorstellen van adressen aan de Eerste Kamer ter
aanbieding aan den Koning maar niet zoo van zelf ge-
rechtigd was en wenschten die bevoegdheid te zien toegekend
bij een wet die tevens de formaliteiten regelde. Aan hun
verlangen gaf Membr�de gevolg door het indienen van een
wetsvoorstel, waarbij op het aanbieden van Adressen en het
zenden van Deputati�n aan den Koning, de voorschriften, die
de Grondwet voor wetsvoorstellen gaf, toepasselijk werden
gemaakt. Zulk een regeling achtte de voorsteller hoog

noodig. �Welke gevolgtrekkingen" roept hij in de M. v. �.
uit �kan men niet uit zoodunigen grondregel opmaken: de
Grondwet verbiedt zulks niet, dus is het geoorloofd?...
Indien de Tweede Kamer aan de Eerste adressen kan voor-
stellen, zonder dat de wijze van derzelver voorstelling en
toezending bepaald of geregeld zij door een wet, en dit
alleen omdat de Grondwet het niet verbiedt, waarom zou
de Tweede Kamer dan ook niet rechtstreeks aan den Koning
haar adressen kunnen zenden?" Dit nu ware volgens den
voorsteller ongerijmd. �De Staten-Generaai maken slechts
�en lichaam uit, \'t welk in twee Kamers verdeeld is; de
medewerking der beide Kamers is dus noodzakelijk voor
alle bedrijven, die de wet niet aan ieder van haar afzonder-
lijk toegestaan heefc." Aan deze laatste opmerking hielden
intusschen eenige leden der Kamer vast, om het voorstel
te bestrijden. Reyphins en Gendebien verdedigden de stel-
ling, dat adressen en alle voorstellen, behalve wetsvoor-
drachten, van de Vereenigde Kamers der Staten-Generaai
moesten uitgaan, daar de Grondwet alleen voor de behan-
deling van wetsontwerpen de splitsing in Twee Kamers in-
gesteld had. \') Na een korte beraadslaging werd intusschen
het voorstel Membr�de met een groote meerderheid door de
Tweede Kamer aangenomen, maar door de Eerste Kamer
verworpen, misschien wel, omdat dit lichaam zich den weg
niet wilde afsnijden, om afzonderlijk adressen of deputati�n
aan den Koning te doen toekomen ²).

Bij de opening van de zitting der Staten-Generaai op
den 20"°" October 1816 greep Gendebien de gelegenheid aan,
om op zijn vroeger meegedeelde opinie terug te komen.
Toen de Koning, na het uitspreken der Troonrede vertrok-
ken was, zeide de Voorzitter de Thiennes de Lombize, terwijl
de beide Kamers nog bijeen waren: ,,La seconde chambre
des Etats-G�n�raux proposera apparemment une adresse
en reponse au discours de S. M. qui sera communiqu�e a

\') Zoo oordeelde ook Hogendorp; Bijdragen III�IV p. 96.

*) Noordziek, Handel. 1SL5�16. Zitt. 16 Aug. 1S16, ea Bijl. p. 276 vlg.

la Premi�re Ohambre." Hierop merkte Gendebien onmid-
dellijk aan: �C\'est aux Etats-G�n�raux r�unis dans cette
enceinte que S. M. a adress� Ie discours"; en daarom stelde
hij voor het adres van antwoord ook in de vereenigde zit-
ting te behandelen. Hiertegen voerde Tragegnies intusschen
te recht het bezwaar aan, dat de Grondwet de gevallen had
opgesomd, waarin de beide Kamers vereenigd mogen be-
raadslagen. En toen nu Gendebien hiertegen ten onrechte
opmerkte dat de bepalingen der Grondwet niet limitatief
waren, redde de Voorzitter zich uit de engte waarin hij
gedreven was door een stouten sprong: hij verklaarde een-
voudig, dat hij geen discussie over den zin en de bedoeling
der Grondwet kon toelaten, en sloot de Vereenigde Zitting
der Staten-Generaal. \') Nog eenmaal, het volgende jaar,
bij de vaststelling van het Adres van Antwoord in Comit�-
generaal kwam Gendebien op zijn gevoelen terug, maar
vergeefs. ²) Het Adres van Antwoord en alle andere
adressen en voorstellen werden onder de Grondwet van
1815, ook nog na de herziening van \'40, even als wets-
voorstellen behandeld. De adressen bij de Tweede Kamer
ontstaan, en door de Eerste goedgekeurd, werden den Koning
aangeboden door een deputatie, in en door elk der Kamers
aangewezen. Welke moeilijkheid bij een verschil van soin-
mige tusschen de Eerste en de Tweede Kamer deze handel-
wijze kon veroorzaken zou eerst veel later bij een beroemd
geworden gelegenheid blijken. Vooreest scheen niemand
meer bezwaar te hebben tegen den ingeslagen weg, dien
men soms ontweek, waar men aan overeenstemming bij
de Eerste Kamer wanhoopte. In de plaats b. v. van een
verzoek aan den Koning te richten, om zoo spoedig moge-
lijk voorstellen tot herziening der Grondwet te doen, stelde
Warin in 1831 aan de Tweede Kamer voor het besluit te
nemen, dat zij bij voorkeur, v��r alle andere werkzaam-
heden zich zou bezig houden met voorstellen tot herziening,

>) Noordziek, Handel. 1816�17.
²) ld. Handel. 1818�19. p. 28.

en dit besluit officieus ter kennis van de Regeering te
brengen. \') Later baalde men nog eens een verouderde opinie
op, on wel eerst in 1833, toen van Nes aan de Tweede
Kamer voorstelde, dat de Staten-Generaal den Koning zou-
den verzoeken, de Begrooting in zoovele wetsontwerpen te
splitsen als zij hoofdafdeelingen bevatte; losweg werd toen
de meening uitgesproken, dat de Staten-Generaal, blijkens
het opschrift der 5^,lc afdeeling van het III^de Hoofdst. der
Grondwet alleen het recht hadden wetsvoorstellen, en geen
andere, aan den Koning te doen. \')

Dat een adres waarin de Eerste Kamer niet toestemde,
den Troon niet hereikte, spreekt van zelf: de Eerste Kamer
werkte hierbij inderdaad als een hardere tegenover iedere
voortvarendheid der Tweede. Toen op voorstel van Lehon
en Oorver Hooft, de Tweede Kamer in 1829 besloten had,
bij adres Z. M\'s aandacht op de verzoekschriften uit de
Zuid. Provinci�n te vestigen, die ten behoeve van de Jury,
de Ministeri�ele Verantwoordelijkheid enz. gedaan werden,
verklaarde de Eerste Kamer zich daarmee niet te kunnen ver-
eenigen. Het Adres bleef achterwege; de Kroon werd met
de stemming der Tweede Kamer officieel niet bekend.

Bij een latere gelegenheid, die in onze staatkundige ge-
schiedenis minstens even beroemd is, bleek wederom het
belemmerende uitwerksel dier gevorderde overeenstemming.

Toen namelijk na de opening van de Zitting der Staten-
Generaal in 1844 bij de beantwoording der Troonrede het Adres
de wenschelijkheid uitdrukte, om �de dagen van kalmte en
vrede te gebruiken tot een tijdige herziening en verbetering
onzer grondwettige instellingen", verklaarde de Eerste Kamer
zich op grond van die zinsnede met het Adres van Antwoord
niet te kunnen vereenigen. Zonder te treden in een onder-
zoek naar de wenschelijkheid eener herziening, meende de
Eerste Kamer, dat zij als �geenszins het initiatief hebbende,

*) Het voorstel werd verworpen; de Bosch Kemper Staatk. Gesch. v. Ned.
na 1830 I, 128. Staatscour. 26 Mei 1831.

²) De Bosch Keiupcr, Staatk. Gesch. v. Ned. na 1830. II. p. 33

het eventueel voorstel (tot herziening) behoorde af te wach-
ten, en niet door haar instemming met den te dien op-
zichte in bet ontwerp van Adres uitgedrukten wensoh, haar
nader onderzoek dienaangaande mocht vooruitloopen." ^J)

"Wel werd toen door sommige leden beweerd, dat de be-
doeling der Grondwet alleen voor voorstellen van wet samen-
werking tusschen de beide Kamers vorderde; wel werd door
Thorbecke uit de plaats en de volgorde van artt. 1 ] 3-118 Grw.
betoogd, dat alleen sprake kon zijn, van zulke voorstellen,
waarop \'s Konings bewilliging of weigering kon volgen, en
dat dus Adressen, Antwoorden, hier buiten vielen.\') Wel
wees van Goltstein op het opschrift van de Afdeeling waarin
artt. 113 en 114 voorkwamen en dat alleen op zaken van
wetgeving sloeg. Te vergeefs. De meerderheid bleef aan
de letter hangen, of redeneerde, dat de Troonrede tot de
Staten-Generaal in hun geheel gericht, ook door die Staten
als �en geheel beantwoord moest worden; of meende zich
in allen geval aan \'s Eonings uitgedrukten wil te moeten
houden. De Tweede Kamer toch, aan de eens gevolgde ge-
woonte herinnerd door een schrijven van den minister van
Binnenl. Zaken, meende thans niet te mogen aannemen, dat
een Adres van Antwoord, als zijnde geen voorstel, gerust
zonder grondwetsschennis door ieder der beide Kamers afzon-
derlijk kon worden aangeboden. �Z. M. oordeelde het on-
voegzaam om afzonderlijke antwoorden van �en der Kamers
te ontvangen;" ook een beleefdheid nemini obtruditnr. Nadat
nu nog een vergeefsche poging gewaagd was, om in �en
en hetzelfde adres, het gevoelen van ieder der Kamers te
doen uitkomen, bleef het antwoord op de Troonrede in 1844
geheel achterwege.

Kon het nog in de geringste mate wijfelachtig zijn, of
voor het Adres van Antwoord geen andere weg mocht inge-
slagen worden dan voor de voorstellen, waarvan de artt. 113

\') Handel, omtrent het voorstel van Negen Leden enz. (\'s Grav. Belinf 1846)
].. XIIL

\') Zitting der IV. K. v. 11 Nov. �Zie Staats-Cour. 184� , 15 Nov. en vlgg.

en vlgg. der toenmalige Grondwet handelden; de opvatting
der Eerste Kamer, alsof in den wensch tot herziening een
initiatief gelegen was, is ten eenenmale onjuist, kan schier
niet anders dan een voorwendsel heeten, om zich met een
exceptie, van een oordeel over den inhoud der paragraaf af
te maken. Bij dat recht van initiatief moeten wij ons toch
immer een wetsvoorstel denken, dat de grondtrekken der
nieuwe regeling inhoudt. Indien het uiten van den wensch,
dat dit of dat onderwerp spoedig geregeld mocht worden
onder het initiatief viel, dan kon ieder ingezeten in een
verzoekschrift of in een dagbladartikel dat initiatief nemen,
dat slechts als een verzoek of een wenk kon gelden. En
zoo er nog bij eenig ander onderwerp de geringste twijfel
mogelijk was, bij het onderhavige was alle twijfel uitge-
sloten. Het Grondwetsartikel zelve, waarnaar de Eerste
Kamer verwees, art. 229 (Grw. van 1815) vorderde (even
als het tegenwoordige art. 196), dat de verandering of bij-
voeging, die in de Grondwet noodig mocht zijn, duidelijk
moest worden aangewezen en uitgedrukt bij de wet, waarin
de noodzakelijkhei der verandering werd verklaard. Waar
was hier de aanwijzing, de duidelijke uitdrukking, het wets-
voorstel ?

Om dergelijke moeilijkheden en cavillaties in het vervolg
te voorkomen, achtten het de Negen Leden, die in \'44
het herzieningsvoorstel deden, noodzakelijk, dat aan beide
Kamers der Staten-Generaal bij de Grondwet het recht werd
toegekend, om zich afzonderlijk bij adressen aan den Koning
te wenden. Eeeds toen werd die wijziging algemeen met
gretigheid ontvangen, zoodat zij in \'48 geen aanbeveling
behoefde. Aan dit verlangen heeft het art. 113 der thans
geldende grondwet zijn ontstaan en zijn eenigszins zonder-
linge plaats te danken. \')

Het zoo even aangestipte geschil tusschen de beide tak-
ken der Vertegenwoordiging onderling en het verschil van

\') Handel, voorstel Negen Led. p. 135. Voorduin, Geschied, en Beg. der
Grw. i>. 266.

meening tusschen een groot aantal harer leden en de He-
geering over de opportuniteit eener Grondwetsherziening
veroorzaakte, dat kort daarna, in 1844 nog het initiatief der
Staten-Generaal op een wijze gebruikt werd, waarvan de
jaarboeken der constitutioneele monarchie�n geen of weinig
voorbeelden kunnen aanwijzen. Negen leden van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dienden een geheel uitgewerkt
en duidelijk geformuleerd ontwerp tot Grondwetsherziening
in. Ook vroeger waren wel eens voordrachten van wet
van de Tweede Kamer uitgegaam, die in de politiek der
Regeering diep ingrepen. Wij bedoelen b. v. het voorstel,
door de Brouck�re in de zitting van 1828�29 ingediend,
om de zoo beruchte en gehate Drukperswetten af te \'schaf-
fen; ⁿ) ditmaal werd de bevoegdheid zeker tot de uiterste
grenzen van wettelijkheid gedreven, nu het een herziening
gold van de wet, die aan het geheele Staatsbestuur ten
grond lag. Dat zij echter geheel binnen de grenzen der
grondwettige bevoegdheid lag, kon niet ernstig worden be-
twist; niet de wettigheid, maar de doelmatigheid werd be-
streden. Hoe men dacht over de uitoefening van het ini-
tiatief der Vertegenwoordiging en welke gedragslijn de
Regeering hiertegenover volgde, stippen wij later aan. Na-
dat het voorstel, behoorlijk toegelicht, in de afdeelingen
onderzocht, de daar gemaakte aanmerkingen beantwoord
en door enkelen wijzigingen gevolgd waren, nadat de alge-
meene beraadslagingen gedurende vijf dagen en zeven zittin-
gen in een voor dien tijd langdurige discussie, waaraan
bijna alle leden *) deelgenomen hadden, voortgezet waren,
nadat de Regeering zich bij monde van den minister van Jus-
titie tegen de gedane voorstellen verklaard had, oordeelden
de voorstellers, dat het voortzetten der beraadslaging over elk
ontwerp in het bijzonder eerst dan vruchtbaar kon zijn, in-
dien van de gezindheid der Kamer bleek, om het initiatief
tot de voorgestelde wijzigingen te nemen. �De voorstellers"

\') Staatscour. 29 Nov. \'38 en vlgg.

*) Van de 58 leden hebben 5� het woord gevoerd.

zoo zeide namens hen Thorbecke �hadden gaarne op al de
bijzondere bedenkingen geantwoord, die tegen bun voorstel
gemaakt zijn, maar zullen het er voor houden, dat de ver-
gadering, wanneer zij van het recht tot initiatief geen ge-
bruik wenscht te maken, ook verlangt, dat de voorstellers
de bijzondere toelichting nalaten." Dientengevolge werd de
volgende vraag aan het oordeel der.Kamer onderworpen:
�Wil de Kamer thans een voorstel doen tot verandering en
bijvoeging in de Grondwet 1" Dat de meerderheid deze vraag
ontkennend beantwoordde, behoeft niet herinnerd te worden.

Maar terwijl die beslissing zelve op den gang onzer poli-
tieke ontwikkeling zulk een ernstigen invloed uitoefende,
is ook de wijze van beslissing voor het onderwerp, dat ons
hier bezig houdt, van eenig belang. De Tweede Kamer
had ingezien, dat bij het behandelen van een voorstel uit
den boezem der Vergadering zelve voortgesproten het in de
allereerste plaats nuttig kon zijn, zich te overtuigen, of het
eenige kans van slagen aanbood; hoe weinig men ook tot
dusver het initiatief nog gehanteerd had, uit dit zeldzame,
laatst voorgekomen voorbeeld, uit de behandeling, die aan-
genomen was bij zulk een uitgebreid voorstel, meende men
het nuttige van een prealabele vraag in het algemeen te
mogen afleiden. Den Tex had er bij de discussi�n op ge-
wezen, dat vele en ve.el omvattende werkzaamheden kunnen
worden vermeden, wanneer de meerderheid zich reeds voor-
loopig tegen een gedaan voorstel mocht verklaren. Met
een prise en consid�ration waren de verwachtingen en de
teleurstellingen, die het voorstel veroorzaakte, voorkome*n
geworden ^J). Spoedig reeds maakte men zich die ervaring
ten nutte.

In het volgende jaar, in 1846, werd het Eeglement
van Orde van de Tweede Kamer herzien, en daarin werd
de bepaling opgenomen, dat over een voorstel, dat van

\') Handel. Grwtshzg. p, 842.

leden der Kamer zelven uitging in de allereerste plaats be-
slist zou worden, of het een onderwerp van nader onderzoek
zou uitmaken." Behalve dat door zulk een voorloopige be-
slissing veel doellooze discussi�n werden afgesneden en �
om een hedendaagsche uitdrukking te bezigen � nationale
tijd bespaard zou worden, scheen het ook aanbeveling\' in een
hooger staatsbelang te vinden. �Het zou kunnen gebeuren"
redeneerde men, �dat er een voorstel werd gedaan, dat
minder wel doordacht was of als ontijdig beschouwd moest
worden. In zulk een geval bracht het belang van den voor-
steller, zoowel als van de Kamer mede, het voorstel niet
in overweging te nemen.\'\' ^l) Zoo ontstond er ten opzichte
van de voorstellen, die uit het initiatief der Staten-Generaal
voortsproten, een soort van prise en consid�ration, zooals
men zich in de Kamer sedert placht uit te drukken, niet-
tegenstaande de betrekkelijke onjuistheid van dezen term,
die nog bovendien het nadeel had van niet Nederlandsch te
zijn. Een eigenlijke prise en consid�ration, daarin bestaande
dat v��r alles aan de Kamer de vraag gedaan wordt, of zij
het voorstel in \'t geheel in behandeling wenscht te nemen,
kon niet ingevoerd worden bij ons ten gevolge van de stel-
lige bepalingen van art. 114 der Grondwet (1815), waarin
voorgeschreven werd, dat de Kamer de voorstellen uit haar
midden voortgekomen �overweegt op gelijke wijze als zulks
ten aanzien van des Konings voorstellen is bepaald." Daar-
omtrent nu luidde een voorafgaand artikel: �Over eenig in-
gekomen voorstel des Konings wordt bij de volle Kamer
niet geraadpleegd, dat nadat hetzelve is overwogen in de
onderscheidene afdeelingen\'. . . Derhalve is in de volle kamer
geenerlei raadpleging, nog minder beslissing, toegelaten voor-
dat een afdeelingsonderzoek plaats heeft gegrepen. Zoo werd
in overeenstemming hiermee bepaald , dat het voorstel van een
lid der Kamer in de allereerste plaats naar de afdeelingen ter
onderzoek zou worden verzonden, en dat het onderzoek zich
alsdan hoofdzakelijk zou uitstrekken over de vraag, of het

\') Handel, der St.-Gen. 1846�4:7.

wenschelijk was, het voorstel in nadere behandeling te nemen.
Aldus besliste de volle Kamer ook die vraag niet, dan nadat
zij met het voorstel zelve in de afdeelingen overwogen was.
Wie dus de uitheemsche uitdrukking prise en consid�ration
vermeed, deed dit uit een gramatisch en een reglementair
purisme. \')

Maar er werd bij de Tweede Kamer een gevoelen geuit,
dat nog verder ging, en verkondigde, dat een voorloopige
beslissing of het voorstel in nadere overweging genomen
zou worden, hoe dan ook geregeld en voorbereid, strijdig
was met de Grondwet, die voorstellen van leden op gelijke
wijze overwogen wilde zien als die des Konings. Er mocht
geen onderscheid bestaan; het mocht den schijn niet hebben,
als of een voorstel van de Kamerleden minder waardig was
dan een van de Kegeering; met �enerlei maat en eenerlei
gewicht moest er gemeten en gewogen worden.

Deze ernstige bedenking is niet alleen in \'46, maar ook
in \'49, toen na de gewichtige gebeurtenis van het vorige
jaar, ook het Reglement van Orde der Kamer aan een her-
ziening onderworpen werd, ernstig ter sprake gekomer ; en
is naderhand, toen ook dit vernieuwde Reglement de prise
en consid�ration behouden had, herhaaldelijk aangeroerd bij
de elkander opvolgende voorstellen tot afschaffing van Ac-
cijnzen, waartoe in het eerste tiental jaren na de Grondwets-
herziening in de Tweede Kamer telkens het initiatief genomen
werd. ²)

�) Toen de heer Ae. Mackay in 1857, ter gelegenheid van het voorstel van negen
leden tot afschaffing van den Accijns op het Geslacht, met vaderlandslievende
pathos verzekevd had: »Ik stem niet voor Ae prise en consid�ration, dat een
Fransche uitdrukking is, maar voor het in overweging nemen, het voorloopig
onderzoehen", liet hij er den wensch op volgen: »Ik hoop, dat de Hollandschc
uitdrukking ook de legale in de Kamer zal olijven." Om deze inconsequentie
te bedekken of meer in \'t oog te doen vallen is in het Bijblad aan den voet
der bladzijde op het woord legale aangeteekend: lees wettelijke. Door wien ?

^J) In Nov. \'53 deden Negen leden het voorstel tot afschaffing van de Tonne-
gelden en van den Accijns op het Geslacht. � Het volgend jaar deden vijf
leden het voorstel tot afschaffing van den Accijns op Turf en Steenkolen. �
Kort daarna stelden drie andere leden de afschaffing van den Accijns op de

Men kon bij deze gelegenheden drie onderscheidene ge-
voelens opmerken; dat eenige leden de ongrondwettigheid
eener voorloopige beslissing volhielden, zagen wij; tegen-
over hen stonden eenige weinigen het gevoelen voor, dat
juist de Grondwet een zoodanige beslissing vorderde; ein-
delijk was er een middenpartij, die in \'46 en \'49 de meer-
derheid vormde, die een beslissing op de voorloopige vraag,
of het voorstel in nadere overweging genomen moest worden,
alleszins geoorloofd en om verschillende redenen nuttig achtte.

De schaars vertegenwoordigde meening, dat een prise en
eomid�ration door de Grondwet gewild en bedoeld werd,
vond verdedigers: in \'46, van Heemstra, later A. G. A. van
Rappard �omdat de Grondwet niet aan de individueele leden
der Kamer, maar aan de Kamer alleen het recht geeft, om
voordrachten van wet te doen."\') Dit argument is zeker scherp-
zinnig uitgedacht en schijnt op de letter der wet te steunen,
die de voordracht uitsluitend aan de Tweede Kamer toekent en
niet aan een of meer harer leden. Bij nader inzien van het
artikel ^a) ontwaart men intusschen de onmogelijkheid van
die opvatting. Hoe toch kan de Kamer haar eigen voorstel
overwegen? Hoe kan zij haar eigen voorstel aannemen of ver-
werpen? Wij stemmen van Rappard volgaarne toe, dat het
voorstel, wanneer het naar de Eerste Kamer verzonden, en
daarna den Koning aangeboden wordt, werkelijk is een voorstel
der Staten-Generaal, uitgegaan van de Tweede Kamer. Hierop
slaan duidelijk de woorden: (art. 110) �De Staten-Generaal
hebben het recht voorstellen van wet aan den Koning te
doen. (art. 111) De voordracht daartoe, behoort uitsluitend
aan de Tweede Kamer".... Maar het voorstel, dat door de
Tweede Kamer overwogen moet, en door haar aangenomen
kan worden, is en kan niet anders zijn dan het voorstel van

Rogge voor. � In \'57 hernieuwden Negen leden de voordracht tot afschaffing
van den AccijnB op het Geslacht.

\') Zie Staatse. 2 April \'46 en Bijbl. 11 Dec. 1854.

-) 111 onzer Grw., gelijk aan 114 der Grw. 1815. �De voordracht daartoe
behoort uitsluitend aan de Tweede Kamer, die het voorstel overweegt... en na
aanneming aan de Eerste Kamer verzendt."

�en of meer harer leden. Het denkbeeld van v. Kappard
en eenige weinige anderen, alsof het voorstel, dat door de
Kamer overwogen wordt, moet zijn haar eigen voorstel is
inderdaad bij nader inzien ongerijmd; de voorloopige vraag,
die hij nu gebiedend vordert zou dan ook z�o gedacht moeten
zijn: Wil de Kamer haar eigen voorstel in overweging
nemen? Maar \'t is haar voorstel nu in allen geval nog niet,
en zoo het dit reeds was, verviel de vraag. Of aldus:
Maakt de Kamer het voorstel van dit lid of deze leden tot
het hare 1 Maar dan loopt zij op haar eindbeslissing vooruit,
of werpt zij later door haar beslissing, ja zelfs door de dis-
cussi�n, haar eerste antwoord weer omver. Men blijft, der-
gelijk gevoelen omhelzende, in een cirkeltje ronddraaien.
Er schiet niets over dan aldus te redeneeren: de voorstellen
van art. 110, die de Staten-Generaal aan den Koning doen,
zijn voorgedragen door de Tweede Kamer; het voorstel, dat
de Tvveede Kamer volgens art. 111 onderzoekt en al of niet
aanneemt, is het voorstel van �en of meer harer leden. Het
is hiermee als met het recht van Amendement: de Tweede
Kamer maakt de wijziging ¹), maar het voorstel er toe gaat
van �en of meer der leden uit. Even als het aangenomen
amendement overgegaan is tot de door de Kamer gemaakte
wijziging, zoo is ook het aangenomen voorstel geworden
tot het voorstel, dat de Tweede Kamer voordraagt, en eerst
als zich de Eerste er mee vereenigt, heeft het de hoe-
danigheid verkregen van een Voorstel der Staten-Generaal
aan den Koning. De Staten-Generaal nemen het initiatief
tot wetgeving; het voorstel daartoe wordt gedaan door �en
van de leden der Tweede Kamer; dat voorstel wordt be-
handeld. Zoo luidde ook de Fransche text van art. 114
Grw. \'15: �Le droit de provoquer une d�liberation des
Etats-G�n�raux sur une proposition a faire au Roi appar-
tient exclusivement aux membres de la seconde chambre."
In dit opzicht nu is misschien de redactie der thans gel-
dende Grondwet wel wat duidelijker en juister dan die der

vorige (1815/40). Toen las men in art. 114: �de voordracht
daartoe behoort bij uitsluiting aan de Tweede Kamer, die
dezelve overweegt . . ." Dezelve sloeg toen op de voordracht;
maar hoe kon de Kamer het recht om voor te dragen, dat
haar behoort, onderzoeken? Of sloeg het op de voorstellen,
volgens het vorige artikel dooi\' de Staten-Generaal aan den
Koning te doen? Maar die voorstellen zijn eerst dan van
de Staten-Generaal als zij ook de Eerste Kamer achter zich
hebben, en dan overweegt de Tweede niet meer. Wat nu
gelezen wordt het voorstel is klaarblijkelijk het voorstel dat
in en aan de Tweede Kamer gedaan wordt door �en of meer
leden. \')

Maar moeten wij nu ook aannemen, dat de Grondwet
iedere voorloopige beslissing verbiedt, omdat zij voorschrijft
dat voorstel te overwegen op gelijke wijze als ten aanzien
van \'s Konings voorstellen is bepaald? Zoowel bij de her-
ziening van het Reglement van Orde in 1849 als later bij
de onderscheidene gelegenheden, waarinjpr�e en consid�ration
aan de orde gesteld werd, is dit gevoelen voorgedragen , o. a.
door Thorbecke en door J. P. P. van Zuylen van Nyeveld ²),
met beroep op de uitdrukkelijke en ondubbelzinnige woor-
den der Grondwet, waaruit voor beide\' soorten van voor-
stellen een eenvormige wijze van overweging voorgeschreven
werd. Ook bij voorstellen van leden zou daarom niets anders
geoorloofd zijn dan overweging in de afdeelingen, daarna
beraadslaging in de volle Kamer. In het R. v. O., zoowel
van \'46 als van \'49 ging nu inderdaad, gelijk wij zagen,
aan het stellen der voorloopige vraag een afdeelingsonder-

\') Deze wijziging werd ook door de Negen Leden in \'44 voorgedragen. Wij
vinden haar noch in de M. T. tot dit ontwerp, noch in die tot de voorstellen
van \'48 aangeduid of uitgelegd. Is dus de verandering een opzettelijke of een
toevallige verbetering?

²) Bijbl. 17 Nov. \'54; en vooral de belangrijke rede van van Zuylen in het
Bijbl. van \'49 p. 384.

Thorb. was in \'49 lid van de comm. tot wijziging van het Regl. v. O. ,
die de prise en consid�ration behield, en bestreed haar later bij voorkomende
gelegenheden. Klaarblijkelijk was hij in de comm. hetzelfde gevoelen toegedaan,
maar kon er geen meerderheid voor krijgen.

zoek vooraf, dat door het uitspreken van een algemeen
oordeel de beantwoording der vraag voorbereidde, ten einde
aan liet voorschrift van art. 106 te voldoen Maar werd er
dan inderdaad, bij het stellen der vraag, over het voorstel
van Kamerleden beraadslaagd als over een voorstel des
Konings? Dat men een voorstel der Kroon niet eerst wel-
gevallig of ongepast verklaren mocht, was toch duidelijk.
Tegenover deze redeneeringen werden eenige zwakke ar-
gumenten in het veld gebracht. Art. 111 beveelt wel, �
zoover durfde de heer Duyinaer van Twist de letterkneckterij
voeren, � het voorstel, dat in de Tweede Kamer ontstaan,
is, op dezelfde wijze te overwegen als \'s Konings voorstellen,
maar spreekt niet van beraadslagen. Overwegen nu slaat,
volgens art. 106 , op het afdeelingsonderzoek, Wanneer het
dus maar in de afdeelingen overwogen is, wordt de Grond-
wet niet geschonden. \') Maar men kan hier niet voorbijzien,
dat het volgende artikel zich wederom aldus uitlaat: �Wan-
neer de Eerste Kamer, na daarover op de gewone wijze te
hebben beraadslaagd";..., en men zal dus moeten toegeven , dat
de woorden overwegen en beraadslagen op zich zelve den aard
niet aanduiden van het onderzoek, dat beide betrekking heb-
ben op alle wijzen van onderzoek die aangewend worden, van
het indienen van een voorstel af tot aan de eindbeslissing
toe. In art. 106 krijgen zij eerst een onderscheidene betee-
kenis door de toevoegingen: beraadslaging door de volle Ka-
mer, onderzoek in de afdeelingen. Met Duymaer van Twist
moest men anders tot de avontuurlijke conclusie komen,
dat de voorstellen, wier initiatief in de Tweede Kamer
genomen is, bij de Eerste voor geen onderzoek in de af-
deelingen, voor geen overweging zooals het dan heeten zou,
in aanmerking behoefden te komen. Nog een ander bewijs
voor de meer uitgebreide beteekenis van het woord overwegen
in art. 111 vloeit voort uit de daarmee samenhangende
woorden: �die het voorstel overweegt op gelijke wijze als
zulks ten aanzien van \'s Konings voorstellen is bepaald."

\') Bijbl. St.-Gen. 1849. p. 387.

Op gelijke wijze is hier niet gelijkbeteekenend met even als;
de officie�le Fransche text der Grw. v. 1815 zegt: �Elle
1\'examine dans la forme prescrite pour les projets de lois,"
en doelt derhalve op den geheelen gang der behandeling :
afdeelingsonderzoek, verslag, openbare beraadslaging.

Veel ruimer is een andere opvatting, die in \'46 ingang vond
en ook nog in \'49 algemeen gangbaar was, en volgens welke
met het invoeren der stemming over het nader in over-
weging nemen, de Grondwet niet geschonden maar aan de
grondwettige voorschriften iets toegevoegd werd. Niets ver-
bood de invoering van meer middelen van onderzoek voor
�en soort voorstellen in het bijzonder; aan het gewone af-
deelingswerk en de gewone beraadslaging werd nog een andere
handeling toegevoegd, het onderzoek n. 1. in de afdeelingen en
de beraadslaging in de volle Kamer naar de vraag of het wen-
schelijk was, het gedane voorstel verder in behandeling te ne-
men. Zeer goed. Niemand kan de bevoegdheid der Kamers
loochenen, om in haar reglement van orde voorschriften op
te nemen, die aan een grondig onderzoek bevorderlijk zijn,
ook al beveelt de Grondwet ze niet, al kent die het bestaan
er niet van. Mits op de Grondwet daardoor maar geen
inbreuk gemaakt wordt. En nu scheen men voorbij te zien,
dat de voorloopige beraadslaging, die boven en behalve het
grondwettig onderzoek ingevoerd werd, niet altijd een toe-
voegsel was, in het geval n. 1. dat de vraag, of het
voorstel in nadere overweging genomen zou worden, ontken-
nend beantwoord werd. In dit geval toch bleef de be-
raadslaging over het voorstel zelve eenvoudig achterwege.
Men had dan beraadslaagd, maar minder over het onder-
werp dan over de vraag of het inderdaad in beraadslaging
zou komen, een vraag die ten aanzien van \'s Konings
voorstellen niet gesteld kon worden en dus ook, volgens
den wil der Grondwet, bij voorstellen van leden, uitge-
sloten was. Op hetgeen in \'45 met het ontwerp tot Grond-
wetsherziening gebeurd was beriep men zich ten onrechte:
de Negen Leden zelve deden, na de algemeene beraad-
slagingen, en nadat alles als bij een voordracht van de Kroon

gegaan was, het voorstel, om do Kamer te laten beslissen,
of zij nader over de verschillende hoofdstukken wilde be-
raadslagen of niet: de oorspronkelijke voordracht werd op
eens voorwaardelijk gesteld door de voorstellers zelven. Er
was wel overwogen, en wel beraadslaagd, eerst daarna
werd gestemd, niet over het voorstel, maar over de vraag
of het voorstel nader onderzocht zal worden, \'t geen gansch
niet hetzelfde is.

Maar zwaarder dan de woorden of de bedoeling der
Grondwet wogen in \'46 en in \'49 gronden van nut en gemak.
Volgens den heer Duymaer van Twist moest het voor-
loopig onderzoek van voorstellen, uit den boezem der Kamer
voortgekomen, de overweging bij den Raad van State ver-
vangen, die aan de voorstellen der Kroon ten deel valt,
voor dat zij den Staten-Generaal aangeboden worden. Deze
vergelijking lijdt niet maar aan het gewone gebrek harer
zusters, zij kan volstrekt niet bestaan. Het onderzoek van
den Raad van State moet strekken, om de Regeering bij
haar voorstellen eenigszins raad te geven, maar het resultaat
is niet bij machte, om het doen van het voorstel te beletten,
en het wordt aan de Staten-Generaai niet bekend gemaakt.
Hoe geheel anders de vraag naar de prise en consid�ration
werkt, is duidelijk. �Het zou kunnen gebeuren," zoo rede-
neerde men in 1846, �dat er een voorstel gedaan werd,
�dat minder wel doordacht was of ontijdig beschouwd moest
�worden; in welk geval het belang van den voorsteller zoo-
�wel als van de Kamer zou meebrengen, het voorstel niet
,,in overweging te nemen." Vreemde zorg voor het belang
van de Kamer niet alleen, maar ook van den voorsteller!
Alsof niet alleen het algemeene belang hier behartigd moest
worden. Is een voorstel niet wel doordacht, een summiere
veroordeeling zal dit gebrek niet verhelpen: terwijl een be-
raadslaging au fond de volmaking kan helpen bevorderen.
Zoo het voorstel ontijdig is, d. i. algemeen door de over-
groote meerderheid der leden voor ontijdig gehouden wordt,
dan is de verwerping van een artikel, waarin het hoofd-
beginsel van de voordracht gelegen is, na korte discussi�n,

aangewezen als middel, om het dreigende onweer te ver-
drijven , zonder dat zich schrik en onrust over het land ver-
spreiden. Blijkt het, dat de voorsteller zijn standpunt niet
wist te handhaven, te erger voor hem; maar dit gevaar zal
van een roekeloos initiatief niet afschrikken. En het belang
der Kamer kan nooit meebrengen, dat zij zich maar zoo
spoedig mogelijk van een ingediend voorstel afmaakt.

Bij eene latere gelegenheid vond een lid der Kamer het
belang der question pr�alable gelegen in de mogelijkheid,
om de hartstochten, die in tijden van beroering door een
voorstel konden worden gaande gemaakt, in de kiem te ver-
stikken. Maar ook hier tegenover stellen wij de vraag, of
de Kamer een grondige behandeling moet en mag schuwen,
en of die verstikkingsmethode wel zoo heilzaam werkt op
het bedaren der hartstochten? \') Veeleer loopt men het ge-
vaar, waarop de heer van Zuylen bij de beraadslaging over
het Reglement van Orde in \'49 wees, dat de meerderheid
een voorstel, dat uit de minderheid voortkomt, geen recht
wedervaren laat en het indicta causa veroordeelt. Hoeveel
verbittering daaruit geboren kan worden, en hoezeer de
openbare belangen daaronder kunnen lijden, leert ons de
geschiedenis der Nationale Vergadering, die op \'t oogenblik
Frankrijk heet te regeeren.

Dergelijke nadeelen worden niet opgewogen door de be-
sparing van tijd, want voor het geval dat de voorloopige
vraag bevestigend beantwoord, dat tot een nader onderzoek
besloten wordt, wacht in der daad de leden tweemaal het-
zelfde werk.

Maar men heeft �n in \'46 �n in \'49 anders gedacht en
de volgende bepaling ten aanzien van voorstellen, die door
leden worden ingediend, aangenomen: �De Stukken (voorstel

g i) chimmelpenninck v. d. Oye, Bijbl. 1857, 2 Dec. De spreker voegde
er ook bij, dat het wel eens gebeuren kon, dat men bij een voorstel het Zesde
Hoofdstuk der Grondwet of eenig ander artikel uit het oog verliest, en wilde
dus in de prcalablc kwestie, een soort van voorafgaande cassatie behouden.
Maar waarom juist vrees voor een brutale grondwetschennis van dat hoofd-
stuk? En waarom dat middel ?

en toelichtende memorie) worden aan de afdeelingen ver-
zonden, alwaar aanvankelijk wordt overwogen, of het voor-
stel al dan niet een onderwerp van nader onderzoek zal uitmaken.
Van deze overweging wordt een verslag door de Commissie
van Rapporteurs opgemaakt en in een openbare zitting uit-
gebracht. .. Tot het nader onderzoek van het voorstel door
de Kamer besloten zijnde, wordt hierbij gehandeld op gelijke
wijze als zulks voor de ontwerpen van regeringswege be-
paald is."

Hoe werkte nu dit voorschrift? Er ontbrak een criterium,
waarnaar het moest worden toegepast. Men moet bij de
beantwoording der vraag, gelijk Groen van Prinsterer te-
recht opmerkte, altijd in de m�rites van het voorstel treden,
het voorstel zelf maakt het voorwerp van het voorloopig onder-
zoek uit. ⁿ) Bij het voorloopige afdeelingsonderzoek van het
voorstel tot afschaffing van den Accyns op het geslacht in
1857 oordeelde het Verslag, dat weigering van het nader
onderzoek van een voorstel, krachtens artt. 110 en 111
Qtw. gedaan, niet in aanmerking kan komen dan wanneer
zoodanig voorstel \'t zij als , \'t ongerijmd zij als ongrond-
wettig, \'t zij als ontijdig moet worden beschouwd. Was er
iets, dat tot deze opvatting recht gaf? Was zij niet te ruim
of niet te eng ? De heer A. Mackay oordeelde het eerste. Eerst
als tot de nadere overweging besloten was, moest de Kamer
nagaan, of het voorstel tijdig, noodzakelijk, doeltreffend is.
Bij de voorloopige behandeling gold het alleen de vraag,
of het voorstel �waardig is (om) te worden onderzocht.
Dit is hier de naakte Kwestie," zeide de geachte Spreker.
Maar indien hij met naakt hier eenvoudig � sigillum veri �
bedoelde, was hij al te optimistisch. Hoe zal men zeggen,
of een voorstel het onderzoek waardig is, als het oordeel
over de tijdigheid, de noodzakelijkheid, de uitvoerbaar-
heid, afgesneden zal zijn? En de tijdigheid ? Eenmaal durfde
men tegen het nader onderzoek de omstandigheid aan-
voeren, dat de Kamer nog zoovele andere werkzaamheden

«) Bijbl. Nov. 1853.

had. \'t Waren gelukkig slechts enkele leden, die zoo
dachten. \')

Zoo openbaarde zich telkenmale verschil in opvatting
van het voorschrift zelve. Dat men over het algemeen in-
tusschen de interpretatie van den heer Mackay huldigde,
blijkt daaruit, dat men in het niet toestaan van nader onder-
zoek een soort van onbeleefdheid jegens den voorsteller meende
te zien, een verklaring dat het voorstel niet eens een uader
onderzoek waard was, dat het � in niet parlementairen stijl
uitgedrukt � kant noch wal raakte. Hiervan was men ten
volle overtuigd in 1871, toen een wijziging van het Regie-
ment van Orde der Tweede Kamer in behandeling kwam.
De Commissie, die in 1869 benoemd was, om de wijzi-
gingen voor te stellen, behield in haar oorspronkelijk voor-
stel de price en consid�ration. ²J Hiermee konden zich, de
afdeelingen echter, blijkens het Verslag der Commissie van
Rapporteurs over het voorstel, niet vereenigen. Gevaar
voor voorstellen, waarvan de opzettelijke overweging be-
denkelijk v/as behoefde men niet te schromen; parlementaire
beleefdheid belette doorgaans het verzet tegen nader onder-
zoek; uit de behandeling der voorloopige vragen sproot
alleen tijdverlies voort. Vandaar gaf men in bedenking de
zoogenaamde prise en consid�ration der voorstellen van
leden geheel af te schaffen. �Voor het doen vervallen be-
staat te meer aanleiding omdat men vroeger niet zonder
eenigen schijn van recht, haar strijdig verklaard heeft met
art. 111 der Grondwet, hetwelk de voorstellen uit de Kamer
voortgekomen, wat de wijze van overweging betreft, met
die des Konings op een lijn stelt." ³)

Hoe weinig de voorloopige vraag eigenlijk het voorgestelde
doel bereikte, daar de nadere overweging altijd toegestaan
werd, blijkt nergens duidelijker dan hieruit. In de zitting
van 1858/59 had de heer Sloet tot Oldhuis zijn bekend

\') Bijblad 26 April 1851.

²) Bijbl. 1870/71; Bijlagen b. 394.

3) liijbl. 1870/71; Bijlagen b. 1666.

voorstel tot afkoopbaarstelling der Tienden gedaan. Door
de Tweede Kamer aangenomen, werd het door de Eerste
verworpen. En nu diende de onvermoeide ijveraar voor de
bevrijding van den landbouw het voorstel, zooals het aan
de Eerste Kamer aangeboden was, in de volgende zitting
onveranderd weder bij de Tweede Kamer in. Zoo ooit dan
zou er toen sprake hebben kunnen zijn, de behandeling van
het voorstel te weigeren. Met alleen, dat zij met een
groote meerderheid toegestaan werd, noch in het verslag
der Eapporteurs, noch in de volle Kamer werd ernstig
over de prise en cotisid�ration getwijfeld. *) Bij een andere
gelegenheid, toen de heer \'s Jacob met vier medeleden een
voorstel deed tot het verleenen van subsidie aan een stoom-
bootdienst op Amerika, liep allereerst het afdeelingsonderzoek
meer over het ontwerp zelve dan over het in overweging
nemen. Het nut van het voorloopig onderzoek was meer
dan twijfelachtig; maar omtrent het beginsel heerschte nog
aarzeling en twijfel. Voor strijd met de Grondwet bestaat
meer dan schijn. Uit de boven gevoerde redeneeringen valt
waarlijk niets anders af te leiden, dan dat de Grondwet
��nvormige behandeling voorschrijft. Waarom zou zij ook
alleen voor het afdeelingsonderzoek dezelfde wijze van be-
handeling voorschrijven? Maar ook al wilde men het woord
overweging in art. 111 met den heer �uymaer van Twist tot
het afdeelingsonderzoek beperken, dan moest men nog elk
voorloopig onderzoek onwettig verklaren. De overweging
moet plaats hebben als ten aanzien van \'s Konings voor-
stellen is bepaald; het voorstel zelve, niet de waardigheid
of een of andere bijzondere eigenschap van het voorstel
moet dan in de afdeelingen onderzocht worden; na de over-
weging in de afdeelingen, openbare beraadslaging in de volle
Kamer, en niet zooals de Reglementen van Orde van \'46 en
van \'49 voorschreven, na de eerste openbare beraadslaging
wederom een onderzoek in de afdeelingen. Een overweging
die gelijk is aan die, welke ten aanzien van \'s Konings voor-



		56

		Maar met de Regeering in overleg te treden over de volstrekte of de betrekkelijke nuttigheid der gedane voor- dracht is in lijnrechte tegenspraak met den aard en de strekking van het initiatief, dat aan de Staten-Greneraal toegekend is. Door dat initiatief wordt aan de Regeering de wettelijke regeling van een of ander onderwerp op- gedrongen , terwijl zij zelve den tijd tot invoering of tot herziening nog niet gekomen achtte. "Wat is de houding, die zij tegenover dien dwang kan aannemen? Zij zou bij het overleg met de Rapporteurs nimmer het voorstel in bescherming kunnen nemen zonder zich zelf het verwijt van nalatigheid op den hals te halen. In de meeste gevallen zou zij, met meer of minder opzet, vooringenomenheid tegen de voorgestelde regeling opwekken. Tot het geven van inlichtingen aan de Kamer zijn van zelf de ministers altijd verplicht, maar daarom nog niet om mee te werken tot de invoering van een wet, waarvan zij de wenschelijk- heid nog niet hebben ingezien. Van die vreemde verhouding, van dien minder gewenschten invloed, was de Kamer ook blijkbaar overtuigd , toen zij op het overleg met de ministers niet verder aandrong.

		Maar dit brengt ons op de vraag, welke over het alge- meen de houding der Regeering zijn zal ten opzichte van een voorstel, dat uit den boezem der Staten-Generaal voort- spruit. �Waar het initiatief door de Kamer genomen wordt, kunnen de Ministers gebruik maken van hun bevoegdheid tot het uitbrengen eener raadgevende stem" zeide Thorbecke bij de discussi�n in 1845 over het voorstel tot Grondwets- herziening gevoerd, en voegde hij er bij �het gemeen overleg zal dus in ruime mate kunnen plaats hebben". ⁷) Of in- tusschen die bewering wel ten volle opgaat, mag betwijfeld worden. Van de raadgevende stem zullen de Ministers weinig gebruik kunnen maken, Onvoorwaardelijk aanraden

		\') Handel, p. 607.



		GC

		Het spreekt van zelf, dat de voorstellers zich op de letter der Grondwet beriepen, die geen hinderpaal tegen de behan- deling van het voorstel opwierp, dat ook inderdaad in nadere overweging werd genomen. \') In de discussi�n heeft de Regeering zich echter niet gemengd. Dit was toen minder noodig, omdat de denkwijze der Regeering van elders be- kend was, en de invloed daarvan op de stemming der Kamer ook zonder nadere toelichting scheen te werken. ²) Voor het Conflict dat uit de onthouding van de Koninklijke Sanctie aan een door de Staten-Generaal aangenomen voor- stel van een lid der Tweede Kamer ontstaan zou, zijn wij intusschen tot dusver gespaard gebleven. Zco dikwijls een voordracht door de Tweede �n door de Eerste Kamer goedgekeurd was, heeft ook de Kroon haar goedkeuring er aan gehecht.

		Toen de voorstellers van het ontwerp tot bevordering der stoombootvaart tusschen Vlissingen en New-York zich op de Grondwet beriepen om hun recht tot initiatief te staven, sneden zij verdere tegenspraak af. Behalve het voorstellen der Algemeene Begrootingswetten is aan de Regeering het initia- tief voorbehouden slechts van enkele onderwerpen. Alleen de Koning is bevoegd, een verandering in de troonopvolging voor te stellen; ook tot het voordragen van een opvolger, wanneer er niemand aan te wijzen is, wien die hoedanigheid volgens de regelen der Grondwet toekomt, zijn zoolang de Koning leeft de Staten-Generaal niet gerechtigd. ³) De laatste bepaling heeft grond genoeg in het gevoel van kiesch- heid, dat gekwetst zou worden, indien de Tweede Kamer een besluit nam, waarbij den Koning een opvolger gegeven

		\') Bijbl. 1870/71 Bijlagen \\>. 1681, p. 1794. Het voorstel is in de iit- ting van 11 Oct. 1871 verworpen. �) De TCegeering had kort te voren aan den heer Jansen subsidie voor het invoeren van een Amcrikaanschen Stoombootdienst geweigerd. 3) Grw. artt. 23, 24.



		74

		betreft, zulk een passieve houding niet kunnen aannemen. Bij de zoo even bedoelde gelegenheid verklaarde de minister inderdaad, dat indien de noodzakelijkheid blijken mocht dat de wetgever tusschen beiden kwam, hij zijn aarzeling zou overwinnen. Zoolang de Regeering niet, de Vertegen- woordiging w�l, van de behoefte aan wettelijke regeling doordrongen was, moesten de Kamers de wet voorstellen.

		Vragen wij nu: welk gebruik is door de Nederlandsche Vertegenwoordiging van het initiatief gemaakt en welk ge- volg heeft dat gebruik gehad ? Het antwoord op beide kan luiden: matig, zelfs wat de directe resultaten betreft, zeer matig. Wij zagen, dat reeds in de eerste jaren van het bestaan des Koninkrijks gebruik werd gemaakt van de bevoegdheid, die art. 113 der toenmalige Grondwet aan de Staten-Gene-, raal schonk. Behalve de reeds vermelde voorstellen van Membr�de, van Reyphins en van Kemper, kunnen wij nog wijzen op voordrachten, in de zitting van 1816/17 gedaan door leden uit de Zuidelijke Provinci�n, �en tot het heffen van invoerrechten op Katoen en op Zout, een ander tot het verbieden van den uitvoer van Granen. ^y) Nadat Kem- per\'s voorstel betreffende het Jachtrecht door de Eerste Kamer in 1819 verworpen was volgde ev een langdurige pauze, die afgebroken werd door het eveneens vroeger aangehaalde voorstel van Beelaerts in 1827, om den Koning reeds terstond, nog v��r de invoering van het nieuwe Burg. Wetb. in het bezit te stellen van de hem daarbij ge- schonken bevoegdheid tot het verleenen van dispensatie aan hem of haar, die met schoonmoeder, schoonzuster, oom of tante wenschen te huwen. Toen nu in het volgende jaar de Brouckere zijn voorstel deed tot afschaffing der Drukperswetten, klaagde Surlet de Chokier over het karige

		\') Zie boven, en Noordz. hand. *) Zie pag. 335, noot; en Slaats-cour. 3 April \'27.



		Jjg./fyt jr,/S
		fv:A


		Het Iniliatief fler Staten Generaal.



		Het Initiatief der Sta ten-Generaal, door Mr. L. DE HARTOG.

		Ten gevolge van den stilstand onzer politieke ontwikkeling tijdens het bestaan van de Republiek der Zeven Provinci�n, en van het gemis van oorspronkelijkheid in de staatsinrich- tingen, die voor de Bataafsche Republiek ontworpen werden en korter of langer tijd op het papier althans golden, ontbreekt ons, even als de meeste nati�n van het Europeesche Vaste- land, de stof tot hetgeen de Engelschen Constitutional History noemen. Toch is het mogelijk, en somtijds de moeite waard, de ontwikkelingsgeschiedenis van een of andere onzer grond- wettige instellingen te schetsen. Wij zullen trachten iets van dien aard te leveren over het recht der Vertegenwoordiging om in de wetgeving het Initiatief te nemen, waarover wij in de thans vigeerende Grondwet de volgende hoofdbepalingen lezen: Art. 110. De Staten-Generaal hebben hetregt, voorstellen van wet aan den Koning te doen. Art. 111. De voord ragt daartoe behoort uitsluitend aan de tweede kamer, die het voorstel overweegt op gelijke wijze als zulks ten aanzien van \'s Konings voorstellen is bepaald. .. Dat ook de Koning het recht van initiatief bezit, behoeft niet herinnerd te worden; *) het komt ons natuurlijk en noodzakelijk voor, en toch treffen wij juist in het koninklijk initiatief d� eerste aanleiding tot een historischen terugblik. Volgens het wijsgeerig staatsrecht van de tweede helft der vorige eeuw was de Koning het hoofd der Uitvoerende

		\') Grw. art. 69. I



		20 zaken met haar Eaad of in overleg met de Edelen afdeed, omdat zij zich liever niet door algemeene regelen gebonden zag. ¹) "Wij zouden onder onze Grondwet ten opzichte van de koloniale wetgeving, in bepaalde omstandigheden, een zelfden gang van zaken kunnen beleven, indien b. v. de Eerste Kamer oordeelde dat de behoefte aan en de tijd voor de wettelijke regeling van eenig onderwerp, de koloni�n en bezittingen betreffende, gekomen was, maar de Regeering er van haar kant de voorkeur aan gaf, om de handen vrij te houden. Het recht van initiatief missend zou de Eerste Kamer zich moeten vergenoegen met een voorstel of een motie, waarbij de Regeering uitgenoodigd werd, om een wetsvoordracht te doen, en waarbij dan tevens kon blijken in welken geest de Kamer een wettelijke regeling met haar goedkeuring zou bekrachtigen. De Engelsche Oommons van de XIV^e eeuw maakten een- voudig van het onbetwiste en onbetwistbare recht tot het doen van verzoeken aan de Regeering gebruik, om een wetsvoorstel over een zaak van algemeen belang uit te lokken. Reeds de behoefte die de Regeering aan de gelde- lijke ondersteuning van de afgevaardigden der Gemeenten en Graafschappen had, noopte haar op de petiti�n te letten, en dus naar aanleiding van dit initiatief wetten of statuten te ontwerpen. In de eerste tijden bepaalde zich het aandeel dat de Oommons aan de wetgeving namen geheel en al tot dien eersten stoot. Bij het sluiten der Parlementszitting verklaarde de Koning, dat hij zich met die petiti�n ver- eenigd en dien overeenkomstig de verlangde wetten met zijn Kaad vastgesteld en in de officieele wetsverzameling (Statutb roll) opgenomen had. Nu gebeurde het echter niet zelden, dat Z.M.\'s Raad bij het opstellen der wet van gansch andere beginselen uitging dan de afgevaardigden der Bur-

		\') Hallam Midd. Ages 1. 1. p. 180. � De Lolme, on the Const. of Engl. (Chand., Ed.) p. 236. � Eiskin May, Parliam. Practice p. 417. � Ph. Vernon Smith, History of the Engl. Institut. (Lond. 1873) p. 181. Sqq. � Stubbs, Engl. Constit. (Lond. 1870) p. 46. Sqq.



		29

		gezetenen hadden aan te wijzen onder de Hoog Mogenden van de Eerste Kamer ¹). Maar �de Staten-Generaal vertegen- woordigen het geheele Nederlandsche volk", verkondigde ook diezelfde Grondwet. Hieruit volgt echter nog geens- zins, dat de leden de belangen van provinci�n of land- streken, die zij niet kenden of waarmee zij geen betrekking hadden, niet konden verwaarloozen of voorbijzien. Er zijn intusschen nog wel andere argumenten aan te voeren waarom men in 1815 aan de Eerste Kamer het recht van initiatief onthield. Deze Kamer was een schep- ping, die men aan de vereeniging met Belgi� te danken had, en waardoor de Zuid-Nederlanders een aristocratisch bestanddeel in de Vertegenwoordiging wilden brengen, een element, dat aan de oude provinci�n eigenlijk vreemd was. �De splitsing van de Staten-Generaal werd dan ingeruimd." \') Ingeruimd, maar als vertegenwoordiging werd hoofdzakelijk en terecht de Tweede Kamer beschouwd. Daarom werd ook bepaald dat althans het raadplegen der Tweede Kamer, zijnde de nationale vertegenwoordiging, zou plaats hebben in het openbaar___ �Hierdoor neemt de geheele natie deel aan de behandeling van hare zaken; hierdoor wordt de openbare meening gevoed en in staat gesteld; hieruit ontstaat een openbare en nationale geest. Deze zaak is vooral rijpelijk overwogen, en niet dan na een grondig onderzoek tot stand gebracht" ³) Aan de Eerste Kamer, die �n door den aard harer samenstelling �n door de wijze van beraadslaging zoo geheel buiten de natie stond, kon men het vermogen niet toeschrijven, om aan de Regeering en aan den anderen tak der Vertegenwoordiging mee te deelen, welk onderwerp wettelijke regeling behoefde, en hoedanig deze regeling zijn moest. Moest en kon zij minder toegankelijk zijn voor �de driften en dwalingen van het oogenblik" gelijk de ont- werpers der Grondwet van 1815 meenden, dan was zij ook

		») Grw. 1815, art. 80 en 81. ») v. Hogend. Bijdr. VII�VIII. p. 321. ») t. Hogend. 11.



		40 meening tusschen een groot aantal harer leden en de He- geering over de opportuniteit eener Grondwetsherziening veroorzaakte, dat kort daarna, in 1844 nog het initiatief der Staten-Generaal op een wijze gebruikt werd, waarvan de jaarboeken der constitutioneele monarchie�n geen of weinig voorbeelden kunnen aanwijzen. Negen leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal dienden een geheel uitgewerkt en duidelijk geformuleerd ontwerp tot Grondwetsherziening in. Ook vroeger waren wel eens voordrachten van wet van de Tweede Kamer uitgegaam, die in de politiek der Regeering diep ingrepen. Wij bedoelen b. v. het voorstel, door de Brouck�re in de zitting van 1828�29 ingediend, om de zoo beruchte en gehate Drukperswetten af te \'schaf- fen; ⁿ) ditmaal werd de bevoegdheid zeker tot de uiterste grenzen van wettelijkheid gedreven, nu het een herziening gold van de wet, die aan het geheele Staatsbestuur ten grond lag. Dat zij echter geheel binnen de grenzen der grondwettige bevoegdheid lag, kon niet ernstig worden be- twist; niet de wettigheid, maar de doelmatigheid werd be- streden. Hoe men dacht over de uitoefening van het ini- tiatief der Vertegenwoordiging en welke gedragslijn de Regeering hiertegenover volgde, stippen wij later aan. Na- dat het voorstel, behoorlijk toegelicht, in de afdeelingen onderzocht, de daar gemaakte aanmerkingen beantwoord en door enkelen wijzigingen gevolgd waren, nadat de alge- meene beraadslagingen gedurende vijf dagen en zeven zittin- gen in een voor dien tijd langdurige discussie, waaraan bijna alle leden *) deelgenomen hadden, voortgezet waren, nadat de Regeering zich bij monde van den minister van Jus- titie tegen de gedane voorstellen verklaard had, oordeelden de voorstellers, dat het voortzetten der beraadslaging over elk ontwerp in het bijzonder eerst dan vruchtbaar kon zijn, in- dien van de gezindheid der Kamer bleek, om het initiatief tot de voorgestelde wijzigingen te nemen. �De voorstellers"

		\') Staatscour. 29 Nov. \'38 en vlgg. *) Van de 58 leden hebben 5� het woord gevoerd.



		:.3

		wenschelijk was, het voorstel in nadere behandeling te nemen. Aldus besliste de volle Kamer ook die vraag niet, dan nadat zij met het voorstel zelve in de afdeelingen overwogen was. Wie dus de uitheemsche uitdrukking prise en consid�ration vermeed, deed dit uit een gramatisch en een reglementair purisme. \') Maar er werd bij de Tweede Kamer een gevoelen geuit, dat nog verder ging, en verkondigde, dat een voorloopige beslissing of het voorstel in nadere overweging genomen zou worden, hoe dan ook geregeld en voorbereid, strijdig was met de Grondwet, die voorstellen van leden op gelijke wijze overwogen wilde zien als die des Konings. Er mocht geen onderscheid bestaan; het mocht den schijn niet hebben, als of een voorstel van de Kamerleden minder waardig was dan een van de Kegeering; met �enerlei maat en eenerlei gewicht moest er gemeten en gewogen worden. Deze ernstige bedenking is niet alleen in \'46, maar ook in \'49, toen na de gewichtige gebeurtenis van het vorige jaar, ook het Reglement van Orde der Kamer aan een her- ziening onderworpen werd, ernstig ter sprake gekomer ; en is naderhand, toen ook dit vernieuwde Reglement de prise en consid�ration behouden had, herhaaldelijk aangeroerd bij de elkander opvolgende voorstellen tot afschaffing van Ac- cijnzen, waartoe in het eerste tiental jaren na de Grondwets- herziening in de Tweede Kamer telkens het initiatief genomen werd. ²)

		�) Toen de heer Ae. Mackay in 1857, ter gelegenheid van het voorstel van negen leden tot afschaffing van den Accijns op het Geslacht, met vaderlandslievende pathos verzekevd had: »Ik stem niet voor Ae prise en consid�ration, dat een Fransche uitdrukking is, maar voor het in overweging nemen, het voorloopig onderzoehen", liet hij er den wensch op volgen: »Ik hoop, dat de Hollandschc uitdrukking ook de legale in de Kamer zal olijven." Om deze inconsequentie te bedekken of meer in \'t oog te doen vallen is in het Bijblad aan den voet der bladzijde op het woord legale aangeteekend: lees wettelijke. Door wien ? ^J) In Nov. \'53 deden Negen leden het voorstel tot afschaffing van de Tonne- gelden en van den Accijns op het Geslacht. � Het volgend jaar deden vijf leden het voorstel tot afschaffing van den Accijns op Turf en Steenkolen. � Kort daarna stelden drie andere leden de afschaffing van den Accijns op de



		45

		�en of meer harer leden. Het denkbeeld van v. Kappard en eenige weinige anderen, alsof het voorstel, dat door de Kamer overwogen wordt, moet zijn haar eigen voorstel is inderdaad bij nader inzien ongerijmd; de voorloopige vraag, die hij nu gebiedend vordert zou dan ook z�o gedacht moeten zijn: Wil de Kamer haar eigen voorstel in overweging nemen? Maar \'t is haar voorstel nu in allen geval nog niet, en zoo het dit reeds was, verviel de vraag. Of aldus: Maakt de Kamer het voorstel van dit lid of deze leden tot het hare 1 Maar dan loopt zij op haar eindbeslissing vooruit, of werpt zij later door haar beslissing, ja zelfs door de dis- cussi�n, haar eerste antwoord weer omver. Men blijft, der- gelijk gevoelen omhelzende, in een cirkeltje ronddraaien. Er schiet niets over dan aldus te redeneeren: de voorstellen van art. 110, die de Staten-Generaal aan den Koning doen, zijn voorgedragen door de Tweede Kamer; het voorstel, dat de Tvveede Kamer volgens art. 111 onderzoekt en al of niet aanneemt, is het voorstel van �en of meer harer leden. Het is hiermee als met het recht van Amendement: de Tweede Kamer maakt de wijziging ¹), maar het voorstel er toe gaat van �en of meer der leden uit. Even als het aangenomen amendement overgegaan is tot de door de Kamer gemaakte wijziging, zoo is ook het aangenomen voorstel geworden tot het voorstel, dat de Tweede Kamer voordraagt, en eerst als zich de Eerste er mee vereenigt, heeft het de hoe- danigheid verkregen van een Voorstel der Staten-Generaal aan den Koning. De Staten-Generaal nemen het initiatief tot wetgeving; het voorstel daartoe wordt gedaan door �en van de leden der Tweede Kamer; dat voorstel wordt be- handeld. Zoo luidde ook de Fransche text van art. 114 Grw. \'15: �Le droit de provoquer une d�liberation des Etats-G�n�raux sur une proposition a faire au Roi appar- tient exclusivement aux membres de la seconde chambre." In dit opzicht nu is misschien de redactie der thans gel- dende Grondwet wel wat duidelijker en juister dan die der

		") Art. 107.



		52

		had. \'t Waren gelukkig slechts enkele leden, die zoo dachten. \') Zoo openbaarde zich telkenmale verschil in opvatting van het voorschrift zelve. Dat men over het algemeen in- tusschen de interpretatie van den heer Mackay huldigde, blijkt daaruit, dat men in het niet toestaan van nader onder- zoek een soort van onbeleefdheid jegens den voorsteller meende te zien, een verklaring dat het voorstel niet eens een uader onderzoek waard was, dat het � in niet parlementairen stijl uitgedrukt � kant noch wal raakte. Hiervan was men ten volle overtuigd in 1871, toen een wijziging van het Regie- ment van Orde der Tweede Kamer in behandeling kwam. De Commissie, die in 1869 benoemd was, om de wijzi- gingen voor te stellen, behield in haar oorspronkelijk voor- stel de price en consid�ration. ²J Hiermee konden zich, de afdeelingen echter, blijkens het Verslag der Commissie van Rapporteurs over het voorstel, niet vereenigen. Gevaar voor voorstellen, waarvan de opzettelijke overweging be- denkelijk v/as behoefde men niet te schromen; parlementaire beleefdheid belette doorgaans het verzet tegen nader onder- zoek; uit de behandeling der voorloopige vragen sproot alleen tijdverlies voort. Vandaar gaf men in bedenking de zoogenaamde prise en consid�ration der voorstellen van leden geheel af te schaffen. �Voor het doen vervallen be- staat te meer aanleiding omdat men vroeger niet zonder eenigen schijn van recht, haar strijdig verklaard heeft met art. 111 der Grondwet, hetwelk de voorstellen uit de Kamer voortgekomen, wat de wijze van overweging betreft, met die des Konings op een lijn stelt." ³) Hoe weinig de voorloopige vraag eigenlijk het voorgestelde doel bereikte, daar de nadere overweging altijd toegestaan werd, blijkt nergens duidelijker dan hieruit. In de zitting van 1858/59 had de heer Sloet tot Oldhuis zijn bekend

		\') Bijblad 26 April 1851. ²) Bijbl. 1870/71; Bijlagen b. 394. 3) liijbl. 1870/71; Bijlagen b. 1666.



		54

		stellen bepaald is, mag nimmer strekken, om de behan- deling van het voorstel te onderdrukken. E�n van beide toch, of men treedt reeds terstond bij de voorloopige over- wegingen en beraadslagingen in een grondig onderzoek naar het voorstel, � maar dan bereikt men hierdoor geen der gevolgen, die men beoogt; binnen de Kamer zal geen tijd, daar buiten geen agitatie gespaard worden; �f men vraagt alleen: zullen, mogen, willen wij het voor- stel nader overwegen? � maar dan begint men gansch iets anders te doen dan met de voorstellen der Kroon gedaan pleegt te worden. Over deze quaestie is echter in 1871 geen beslissing gevallen. Nadat de commissie die tot her- ziening van het Reglement benoemd was, verklaard had, ook niet bijzonder op de prise en consld�ration gesteld te zijn en haar uit het ontwerp gelicht had, kwam bij de open- bare beraadslaging niemand meer op de zaak terug. Dat de voorstellen waartoe door leden der Kamer het initiatief genomen was, op dezelfde wijze als de voorstellen der Kroon behandeld zouden worden, werd nu zonder discussie aange- nomen, en geldt bij het voorloopig ingevoerde herziene Reglement van Orde, dat sinds 1 Jan. 1872 den gang van de werkzaamheden der Tweede Kamer regelt. In het Britsche Parlement wordt een soort van prealabele kwestie gesteld, dat is waar. Ieder lid van het Lager Huis, een voorstel willende doen, moet om verlof daartoe vragen: �that leave be given to bring in a bill." Maar men merke hierbij op, dat die vraag ook gedaan wordt bij voorstellen, die van de Regeeringspartij of van de leden van het Oabinet nitgaan, die in hoedanigheid van parle- mentsleden, gelijk wij zagen, voorstellen doen. Voorts is die vraag eigenlijk niets anders dan een formaliteit; bij de dusgenoemde Eerste Lezing wordt in het algemeen over de opportuniteit van ieder voorstel beslist. Nog meer, voorstellen betrekkelijk de Kerk en die Nijverheid of Handel raken, komen bij het Lager Huis niet in aanmerking, dan nadat hiertoe in eenc geheime zitting, in a committee of the whole House, besloten is. Doch ook die maatregel treft



		55

		wederom alle bills die door leden, ook al zijn zij Ministers van het Oabinet, gedaan zijn. \') Bij de laatste herziening van het Reglement van Orde der Tweede Kamer was door de Oommissie van Rapporteurs over het voorstel tot wijziging ook het denkbeeld besproken, dat de Afdeelingen of haar rapporteurs bij het onderzoek van een voorstel, waartoe een lid der Kamer het initiatief ge- nomen had, in overleg zouden kunnen treden met dien Minister, tot wiens bestuurstak het gedane voorstel in betrekking staat. ²) Hiertegen verklaarde zich de Commissie, die met de wijziging van het Reglement belast was, op grond dat de Regeering langs dien weg te veel invloed op het lot der voordracht zou kunnen uitoefenen. Men liet toen ook dit denkbeeld eenvoudig varen. En te recht. Even als de commissie van Rapporteurs bij het onderzoek van voor- stellen der Kroon met de Ministers in overleg treedt, wendt zij zich, bij voorstellen van leden, tot de voorstellers, om nadere toelichting, tot bespreking van mogelijke of wen- schelijke wijzigingen. Is de voorsteller niet in staat zoo- veel licht te verschaffen, dat het door hem beoogde doel helder uit komt; kan of wil hij niet al die ophelde- ringen verstrekken, waaruit ook de gevolgen van het aannemen van zijn voorstel zooveel mogelijk onthuld worden , dan zal hij \'t zich zei ven te wijten hebben, wanneer het voorstel verworpen wordt, wanneer de Kamer zich niet vereenigt met een nieuwigheid, waarvan zij de oorzaak en de gevolgen niet genoegzaam doorziet. Natuurlijk staat bij ieder voorstel nog iets anders op het spel dan de zegepraal van het initiatief. In het algemeen belang is de Kamer verplicht om het voorstel nauwgezet te overwegen en van het opgeworpen denkbeeld het heilzaamste gebruik te maken.

		\') E. May, Parliam. Pract. p. 421 In the house of Lords any Peer is at liberty to present a bill. ²) Men had toen het oog op het voorstel � van Houten tot wijziging der Personeele Belasting, �waarbij zooveel aankwam op de kennis van bijzonder- heden van het administratief of finantieel beheer waarover de Regeering licht kan verspreiden."



		57

		zullen zij zeker niet, zij zouden dan de Regeering van ver- zuim beschuldigen en den Koning bij voorraad de handen binden, terwijl hij vrij moet blijven in zijn recht tot aan- neming of verwerping zoolang ook de Eerste Kamer zich niet met het voorstel vereenigd heeft. Om dezelfde redenen zal de Regeering bezwaarlijk ook het brengen van wijzi~ gingen in overweging kunnen geven. Het voorstel daartoe zou zij, ook al wilde zij, niet mogen doen; dit recht is haar niet toegekend. Zoo niet de voorsteller of een ander lid der Kamer de aangeraden wijziging tot een voorstel maakt, wordt zij niet eens aan stemming onderworpen. ^]) En werd nu zulk een wijziging, op raad van een Minister, in het voorstel opgenomen, dan was hierdoor de bewilliging des Konings eenigermate verbonden. Ontraden is ook in de meeste gevallen niet wenschelijk. Dat de Regeering de wettelijke regeling, die behandeld wordt, niet verlangde, althans niet noodig achtte, blijkt uit haar stilzitten. Zal zij nu nog uitdrukkelijk verklaren , de regeling af te keuren? Indien het gedane voorstel tegen de uitdrukkelijke verkla- ringen dor Regeering indruischt, zoodat er meer dan een verwijt van verwaarloozing, zoodat er zelfs een bestrijding in gelegen is, dan moet zij ongetwijfeld zooveel vertrouwen stellen in haar tot dusver gevolgde gedragslijn dat zij ge- rust de beraadslaging in de Kamer haar gang moet laten gaan, niet beducht voor de beslissing die te wachten staat; niet ontraden, maar haar eigen standpunt aantoonen , ge- biedt dan plicht en verstand. Wij kunnen te dien aan- zien op twee voorbeelden wijzen, waarmee wij reeds boven hebben kennis gemaakt. Toen de Brouck�re in Nov. \'28 zijn voorstel deed tot afschaffing der beruchte Drukperswetten ²), had de Koning bij het openen van de zitting der Staten-Generaal, nog maar i) Modderman bij de discussi�n over het voorstel tot Grondwetsherziening 1845, Handel p. 603. ²) N. 1. Wet v. 10 April 1815 houdende voorschriften tot spoedige en kracht- dadige beteugeling van onrust en kwaadwilligheid, Stbl. N°. 32, en van de daarbij behoorende K. B. von 20 April\'15 en de Wet v. 6 Mrt.\'18 (Stbl. N°. 11).



		58

		twee maanden te voren verklaard, dat hij last gegeven had, om de �wettelijke verordeningen, die in de eerste jaren zijner Regeering omtrent de beteugeling van onrust en kwaad- willigheid vastgesteld waren, door andere te doen wijzigen." Inderdaad meenden ook Luzac, Donker Ourtius en andere leden uit de Noordelijke Provinci�n , dat daarom het nemen van het initiatief ontijdig moest heeten; terwijl eenige leden uit het Zuiden beweerden , dat de Kamer juist daar- door kon toonen, nog sterker dan de Regeering overtuigd te zijn, dat de aangelegenheid voor nieuwe regeling rijp geworden was. \'t Was echter juist de vraag, hoe die door de Regeering beloofde wijziging zou uitvallen. Daarom was het niet ten onpas, dat de Min. v. Justitie, van Maanen, bij de debatten deed uitkomen, dat �een beteugeling van het kwaad, dat de vrijheid van drukpers ondermijnt en ver- woest" wel degelijk in de bedoeling der Regeering lag, die �de ongrondwettige leer der onbeperkte drukpersvrijheid niet huldigde." \') Deze verklaring af te leggen, was ook daarom minder gewaagd, omdat uit de adviezen reeds bleek, dat voor eenvoudige afschaffing van alle beperkingen der drukpers geen meerderheid zich zou verklaren. Zoo luidde de ondubbelzinnige verklaring van den Minister van Justitie, voorafgegaan door een protest, waarin hij �n zijn verplich- ting tot deelneming aan het debat �n de ministerieele ver- antwoordelijkheid nadrukkelijk ontkende. In 1845, bij de discussi�n over het voorstel tot Grond- wetsberziening, liet de Min. v. Justitie, de Jonge van Cam- pens Nieuwland, onder de betuiging van de noodzakelijkheid voor de Regeering, om aan het debat deel te nemen, zich vrij wat onduidelijker uit. De denkwijze der Regeering was geen geheim: zij wachtte nog altijd op het geschikte tijd- stip. Meer vertelde de Minister nu ook niet. De Regeering, zoo verklaarde hij, was van de noodzakelijkheid eener her- ziening niet overtuigd; ware zij dit, dan had zij zelve het initiatief genomen, gelijk thans minder gepast door leden

		^a) Sts. Cour, 5 Dec. \'28.



		59

		der Kamer geschiedde. Daarom maakte de minister van zijn raadgevende stem gebruik om aan de �Edel Mogende Heeren in overweging te geven hun goedkeuring aan alle de in beraadslaging zijnde voorstellen van wet te onthouden." Hij deed dit nog wel �ofschoon de tot dusver gehouden beraadslagingen hem mochten doen veronderstellen, dat het gedane voorstel de goedkeuring der meerderheid niet ver- werven zou." \') Een dergelijke verklaring zou alleen dan eenig nut kunnen hebben, wanneer de Regeering of een meer zekere kans voorspiegelde waarom zij het initiatief aan zich zelve wenschte te houden, of nieuwe afdoende argumenten te berde bracht. Door enkel ontraden een pressie op wankelende leden uit te oefenen, is inderdaad beneden de waardigheid eener Eegeering, die haar verhouding tot de Vertegenwoordiging begrijpt. Intusschen kon daar in 1845 geen sprake van zijn, toen het begrip van een par- lementairen Regeeringsvorm slechts aan weinigen bekend en bij nog minder geliefd was; toen de ministers geen ver- ant woordelijk Ministerie vormden; toen de Kamer niet ont- bindbaar was. Zou thans de Tweede Kamer een wetsvoorstel aannemen , dat tegen de overtuiging der Regeering aandruischt, dat zij meent niet te kunnen of niet te mogen uitvoeren, dan is de weg afgebakend: �f aftreden van het Ministerie �f ontbinding der Kamer. *) Een Regeering, die door middel Tan de adviezen der ministers een dergelijke oplossing zou moeten afsmeeken of dreigend ontraden, kan niet op kracht en vertrouwen bogen. Bij de menigvuldige voorstellen tot herziening of af- schaffing van belastingen, waartoe een twintigtal jaren ge- leden herhaaldelijk in de Staten-Generaal het initiatief ge- nomen werd, heeft de Regeering ook op de beslissing der Tweede Kamer niet anders ge�nfluenceerd dan door het open- baren van de redenen, waarom zij zelve het bestaande

		\') Handel, p. 642. ^!) Thorbecke wees er op in 1845, Hand. p. 625,



		60

		vasthield of haar wijzigingen begrensde. Nimmer poogde zij het besluit, om zulk een voorstel in nadere overweging te nemen, te verijdelen. Terecht verklaarde de Min. van Financi�n, van Doorn., bij een dergelijke gelegenheid, dat eerst de grondige behandeling het voorstel in het juiste licht zou plaatsen en voor ieder duidelijk zou maken, wat het welbegrepen belang des lands vordert of toelaat. \') En nu bij de beraadslagingen au fond? Dat de Eegeering zich niet ten gunste van een voorstel van de leden der Tweede Kamer uitgegaan, kon verklaren, ligt in den aard der zaak. Al is het initiatief der Staten-Generaal geen poging, om de Regeering doodelijk te treffen of zelfs te vewonden, een verwijt van nalatigheid, een zedelijke dwang is er altijd in gelegen. \') Wat moet nu de Regeering hiertegenover in acht nemen? Zij kan niet anders dan zoodanige toelichtingen verstrekken, waaruit de rechtvaar- diging van haar onthouding voortvloeide. Zoo handelde in Dec. \'53 de Minister van Finanti�n Vrolik, toen hij tegen- over het voorstel om het Tonnegled en den Accijns op het Geslacht af te schaffen hoofdzakelijk zich op den toestand der schatkist beriep, en tevens liet doorschemeren , dat hij van de voorgestelde ontheffing van het Geslacht geen goed- koopte van de levensmiddelen voor de lagere volksklasse zou voorzien. Verder had de Kamer te beslissen, en zij stelde de Regeering in het gelijk. Niet lang daarna kon de Regeering een argument van anderen aard tegen het initiatief van de Kamer overstellen. Groen van Prinsterer stelde in den loop der zitting van 1854 voor, het geven van verlof tot oprichting van bijzon- dere scholen aan den Koning te brengen. De Grondwet van \'48 had het beginsel van vrijheid voor het bijzonder onderwijs uitgesproken, maar de wet van 1806, die gelden moest tot- dat zij door een andere regeling van het Lager Onderwijs

		\') Bijbl. Nov. 1853. ²) liijbl. Dec. \'53 lij voorsiel der 9 leden tot afschaffing van het Tonne geld en den Accijns op het Geslacht.



		61

		Vervangen was, vorderde voor Let oprichten van bijzondere scholen het verlof der plaatselijke autoriteit. Van \'s Lands Regeering verwachtte de heer Groen meer onpartijdigheid dan van de gemeentebesturen. Tegenover deze poging, om de oude en nieuwe beginselen te vermengen deed de Regee- ring genoeg met te verklaren, dat een nieuwe wet op het Lager Onderwijs in bewerking was, en zij verkreeg de afstemming van het voorstel-Groen. \') Op dergelijke toelichtingen of verklaringen mag de ver- tegenwoordiging aanspraak maken. Wanneer de Regeering zich beklaagt over het initiatief, zich verbitterd toont en er een hatelijke oppositie in ziet, dan handelt zij ongrond- wettig naar den geest althans der Grondwet, en zeker niet staatkundig. Even verkeerd is het, als zij een anderen weg bewandelt en voor haar gevoelen niet durft uitkomen, waar toch een overtuiging bestaan moest, Toen in Nov. \'58 het voorstel van den heer Sloet tot afkoopbaarstelling der Tienden in de Tweede Kamer behandeld werd, poogde de Regeering haar stilzwijgen met de volgende redeneering goed te maken. Zij zou zich wel over het beginsel willen uitspreken , verklaarde de Minister van Justitie, Boot, bij de algemeene beraadslagingen over het ontwerp zelve, maar het gold hier ook de wijze waarop het beginsel in toepassing werd gebracht, de wijze waarop het beweerde belang van den landbouw met het recht der tiendhefFers in overeen- stemming gebracht werd; van die regeling lig het af, wat de ministers den Koning zouden aanraden. Maar was dan die toepassing van het beginsel niet blijkbaar uit de artikelen van het wetsontwerp ? En zoo ooit door een lid der Kamer het initiatief genomen werd tot het stellen van een beginsel zonder toepassing, dan stond de Regeering niet tegenover een voorstel maar voor een motie. De Re- geering wilde eenvoudig de handen vrij houden; tegen het beginsel durfde zij zich niet verklaren, en het beginsel omhelzende moest zij, bij verschil van meening met den

		i) Bijb 1. 14 en 15 Juli 1854.



		62

		voorsteller, zelve een ontwerp toezeggen. Om aan dit di- lemma te ontkomen, werd het sophisme ingeroepen, dat wij hierboven lazen. De Tweede Kamer begreep inderdaad nu aan de Regeering de toepassing van het beginsel te moeten wijzen en nam het voorstel-Sloet aan. Het is be- kend, dat de Eerste Kamer aan de Regeering de onaange- naamheid bleef besparen, om haar gevoelen te openbaren. Wanneer nu de Eerste Kamer zich wel met het voorstel vereenigd had, dan had de Regeering toch een besliste houding moeten aannemen. Dan had zij een weigering niet kunnen gronden op de toepassing van een beginsel, dat zij niet beoordeelen wilde, zonder tegelijkertijd te verklaren, of er van haar kant een voorstel te verwachten was of niet. Raadde het Ministerie den Koning daarentegen de bekrach- iiging aau, dan zou de Regeering allicht de blaam van volgzaamheid verworven hebben. Toch laat zich zulk een resultaat denken. Zonder de redeneering van minister Boot te beamen, kan men toch erkennen, dat de Regeering zich niet over ieder voorstel, waartoe het initiatief bij de Staten-Generaal opkomt, zal behoeven te verklaren. Wanneer het Ministerie nog twij- felt, een onderwerp nog quaestieus acht, nog geen beslissing kan nemen, dan mag de stemming der Kamers de vraag practisch oplossen. Echter niet, wanneer het hoofdbegin- selen van regeeringsbeleid betreft of wanneer herhaaldelijk bij de vertegenwoording het initiatief genomen wordt tot voorstellen, die onderling met elkander in verband staande tot een bepaald gebied van staatkundige of maatschappe- lijke belangen behooren. In dergelijke gevallen moet de Regeering haar bezwaren uiteenzetten of haar voornemens openbaren, en zal zij, in geval het voorstel aangenomen wordt, het beleid der zaken niet langer in handen kun- nen houden. Zoo kan de houding der Regeering tegenover het initiatief der Kamer naar de omstandigheden verschillen. Inderdaad hebben de ministers van Finanti�n bij de beraad- slagingen over de voorstellen van leden tot afschaffing van belastingen wel degelijk de denkbeelden der Regeering uit-



		63

		eengezet; en zoo konden boven meer voorbeelden aangewezen worden van verklaringen door een minister afgelegd bij de discussi�n over voorstellen van leden. De min. Geertsema bleek derhalve met deze precedenten niet bekend te zijn, toen hij bij de behandeling van het voorstel- van Houten over den Kinderarbeid, de Tweede Kamer er aan herinnerde, dat bij een vroegere toepassing van het recht van initiatief de Kegeering zich steeds pleegde te ont- houden van adviezen en te wachten, tot dat het ontwerp door de beide Kamers werd aangenomen. .. Een stand- punt, dat de minister niet verlaten wilde , maar dat hij toch opgaf. Niet ten onrechte. In verband met de staathuis- houdkundige vraagstukken van den dag was de beperking van den arbeid van kinderen een onderwerp waarover de Regeering een opinie moest hebben: de regeling van het werk van kinderen beneden een aangewezen leeftijd kon de eerste stap zijn op de baan der Sociale bemoeiingen van den Staat. Een Regeering wie het doen van dien stap voorge- schreven werd kon niet geacht worden te leiden en te be- sturen. Gelukkig kon hier op een bijzondere omstandigheid gewezen worden, waarin de Regeering mocht erkennen, dat zij volgde en niet voorging. De minister van Binnenlandsche Zaken riep in het geheugen der Kamer terug, dat hij vroeger het kwaad vau den kinderarbeid wel erkend maar toen tevens gezegd had, dat vooralsnog van hem geen geneesmiddel te verwachten was. Sedert hij echter aan dit onderwerp meer aandacht gewijd, sedert hij er veel over gehoord, gelezen en nagedacht had, was hij van meening veranderd: hij achtte een wettelijke regeling van den kinderarbeid goed en nuttig.¹) Nadat dus het initiatief door een lid der Vertegenwoordiging reeds genomen was, kwam de Regeering zoover, dat ook zij zelve wettelijke regeling voor nuttig erkende; nu behoefde zij tegenover het voorstel der Staten-Generaal geen eigen voor- dracht te stellen, maar kon zonder haar zelfstandigheid te verloochenen, zich voor het gedane voorstel verklaren. Dat

		^l) Zitting van 1 Mei 1874.



		64

		dit buitengewone verschijnsel echter bijzondere toelichting verdiende, betuigde de minister zelfgenoegzaam, toen hij later in de Eerste Kamer de positie der Regeering als zeer moeilijk schilderde. Zij kon het voorstel niet bestrijden, omdat zij het niet schadelijk of ontijdig oordeelde. Schonk er daarentegen de minister zijn ondersteuning aan, dan haalde hij zich het verwijt op den hals : waarom hij zelf het onder- werp verwaarloosd had. ^]) In de Tweede Kamer reeds hebben wij den minister de oorzaak van deze buitengewone houding hooren verklaren en wat hij nu verder daaraan toevoegde moest het standpunt der Eegeering nog nader aanwijzen. �Wan- neer de Kamer mocht kunnen besluiten, zekere grens van leeftijd te steLen, die niet te sterk indruischte tegen de denkbeelden der .Regeering, dan zou zij genegen zijn, om tot de uitvoering mee te werken." In de Eerste Kamer kon, daar die wenk in den anderen tak der wetgevende macht opgevolgd was, de minister gerust verklaren, dat hij deu Koning tot bekrachtiging zou adviseeren. In Groot Britanje, waar de uitoefening van het parlemen- tair initiatief, uit haar aard en oorsprong onbeperkt, ten- gevolge van de practische noodzakelijkheid door de Vertegen- woordiging zelve geregeld is, wordt voor de aanneming van sommige voorstellen altijd aanbeveling van de zijde der Kroon verlangd, terwijl voor sommige onderwerpen het initiatief uitsluitend aan de Kroon is toegekend. ²) Onze geschreven Grondwet, bij ons de eenige bron van de bevoegdheid en van haar beperking, stemt in zoover met de Engelsche ge- woonte overeen, dat ook zij het initiatief voor de Begrooting aan de Kroon voorbehoudt. Verder dan dat uitdrukkelijke voorbehoud van art. 120 Grw. kan het bij ons echter niet uitgestrekt worden. �De ontwerpen der algemeene begrootingswetten worden jaarlijks van wege den Koning aan de Tweede Kamer aangeboden" .. . Voorstellen tot het ondernemen van publieke werken, het vestigen van nieuwe

		\') Zitting van 1 Juli \'74. ^a) E. May Parliam. Pract p. 408, 420, 512.



		o5

		instellingen enz., die uitgaven boven de bij de algemeene begrooting opgegevene zullen veroorzaken mogen van de leden der Tweede Kamer ongetwijfeld uitgaan. Sinds eenige jaren beeft zich wel in bet Britscbe Lagerhuis de gewoonte ingedrongen en ten slotte gevestigd, dat voorstellen waar- uit lasten voor de schatkist zullen voortspruiten, niet in overweging genomen worden dan na een aanbeveling van de zijde der Regeering. ⁿ) Bij ons echter is noch de beraadslaging noch de beslissing van het oordeel der Regeering afhankelijk. Toen de heer Wintgens in de zitting van 1855/56 zijn voorstel deed tot het instellen van plaatselijke Raden van Gezondheid, een maatregel die van zelf blijvende uitgaven veroorzaken moest, bewaarden de ministers het diepste stil- zwijgen , en dat niettegenstaande de heer Godefroi aan de Regeering het verwaarloozen der algemeene gezondheids- belangen verweet. ²) Toen de heer \'s Jacob in 1871 met vier andere leden het voorstel deed tot bevordering eener geregelde stoombootvaart tusschen Vlissingen en New-York, \'t geen daarop neerkwam, dat de Regeering dien stoom- bootdienst gedurende tien jaren zou ondersteunen met een subsidie van hoogstens �600,000, \'s jaars, toen gevoelden vele leden der K; mer, hoe eigenaardig hel is, de Regee- ring tot een uitgave de dwingen, waaruit dan verder voort- vloeit, dat men haar de verplichting oplegt, om er de noodige middelen voor te vinden. In het Verslag der Oomm. van Rapporteurs werd opgemerkt, dat in de Afdeeliugen betwijfeld was, of het recht van initiatief der Kamer wel op een voorstel van dezen aard behoort te worden toegepast. Uit dit voorstel zou toch volgen, dat de Staatsbegrooting gedurende een reeks van jaren met een aanzienlijk cijfer verhoogd moest worden. Zulk een greep in \'s lands Finanti�n moest niet dan op aanraden der Regeering tot stand komen.

		\') In de zitting van \'66 werd de hiertoe strekkende new standing order aangenomen. Todd, on par). Gov. in Engl. I. 492. ²) B^blad April 1856. Na de afstemming van het eerste artikel werd de voordracht door den voorsteller ingetrokken.



		67

		wordt. Maar waarom mag het voorstel tot verandering in de opvolging , een voorstel dus tot afwijking van de Grond- wet, alleen van den Koning uitgaan? �Zulk een verande- ring kan vele oorzaken hebben" zegt van Hogendorp \'); maar dat die oorzaak in elk bijzonder geval alleen door den Koning ontdekt of aangevoerd mag worden, is eenigszins zonderling. Ongetwijfeld behoort de opvolging ook tot het Familierecht van het Regeerende Huis, maar op het pu- bliekrechtelijk karakter wijst genoegzaam de regeling er van bij de Grondwet. Voor een lichtvaardig initiatief tot verandering in de troonopvolging behoeft geen schroom te bestaan; zij vereischt al den omslag eener grondwetsher- ziening. Zoo rest dan ook hiervoor niets dan een argument van kieschheid: aan den Koning verblijve in de allereerste plaats het oordeel over de noodzakelijkheid eener verandering in de Successie. Het geval is intusschen denkbaar, dat de Koning liever hiertoe een voorstel van de Staten-Generaal ontvangt dan zelf het voorstel doet. �) Ook Eidderorden kunnen alleen op het voorstel des Ko- nings ingesteld worden. ³) Als the fountain of honours, gelijk de Engelschen het uitdrukken, mag alleen de Vorst ver- diensten met Eidderorden beloonen; aan hem is het daarom overgelaten, te oordeelen of het wenschelijk is, dergelijke orden in te stellen of aan de bestaande nieuwe toe te voegen. Op deze weinige uitzonderingen na is het initiatief der Staten-Generaal onbeperkt; zijn zij bevoegd, den eersten stap te doen op ieder gebied van wetgeving. Ook om van een wet te dispenseeren. Onder vigeur der Grondwet van \'15 werd dit weleens betwijfeld, op grond van de voorschriften van art. 68, dat een �ingenomen advies van den Hoogen Eaad in materie van Justitie, en behoorlijk \') Grondwet, Bijdr. VII�VIII p. 326. ²) Dat de St.-Gen. gerechtigd zijn het initiatief te nemen tot het bc- noernen van Voogden en Regenten over een minderjarigen Koning, is niet te betwijfelen, vgl. Handel. Grondwhrg. 1845. p. 118, 119, 178, 179. � Handel. Grondwhrg 1848: I 450, II 266, 291, 295. ^s) Grw. art. 64.



		68

		onderzoek der zaken bij de overige departementen van alge- meen bestuur, welke zulks aangaat" voorschreef, om te doen blijken dat de �vrijstelling van wettelijke bepalingen iQ billijkheid" vereischt werd. Terecht werd er intusschen op gewezen, dat deze voorschriften alleen golden voor den Koning, indien hij alleen, zonder medewerking der Staten-Generaal dispensatie verleende: de factoren der Wetgevende macbt waren geheel vrij in den weg, dien zij volgen wilden om zich van de doelmatigheid der dispensatie te overtuigen. Nu het art. 67 onzer tegenwoordige Grondwet, dat de Koninklijke macht in het geven van dispensatie aanmerkelijk beperkt heeft, ook geen voorschriften meer inhoudt, die de Koning bij het uitoefenen van dat recht, voor zoover het hem gelaten is, behoeft in acht te nemen, is zeker iedere twijfel opgeheven. De vraag was in 1827 aangeroerd, toen zich iemand met verzoekschrift tot de Tweede Kamer gewend had, om verlof te verkrijgen tot een huwelijk met de zuster zijner overleden vrouw, \'t geen volgens den Code Napoleon ongeoorloofd was. Tegen het verleenen dezer dispensatie werd toen mede aangevoerd een bezwaar, dat gelegen zou zijn in de uit- drukking voorkomende in art. 116, 2°. (tegenw. art. 112), volgens welke de Eerste Kamer \'s Konings bewilliging ver- zoekt �oordeelende dat het nevensgaande voorstel zoude kunnen strekken tot bevordering van \'s Rijks belangen." Maar andere grondwetsartikelen houden dezelfde termen in, waar het voorstellen der Kroon geldt; ⁿ) ook de Koning zou dus geen dispensatie-wet mogen voorstellen, omdat zij een bijzonder belang betreft. Zeer juist bestreed echter Fockema deze tegenwerping: Dispensatie, hoewel ten voordeele van particulieren verleend, is niettemin een maatregel van al- gemeen nut. ²)

		\') Artt. 110 en 111, Grw. 1S1B; artt. 108 en 109 Grw. ²) Staatscour 8, 17 en 19 Maart 1827. � Daar de Tweede Kamer toen meermalen geadieerd werd door verzoeken om verlof tot een huwelijk met schoonbroeder of � zuster, met oom of tante, maar toch zelden in de gelegen-



		69

		Stellen wij de vraag, wie in den regel het initiatief be- hoort uit te oefenen, de Eegeering of de Vertegenwoordiging, dan zal het antwoord zonder aarzelen gegeven worden. Wij gingen bij onze vroegere beschouwingen van het denkbeeld uit, dat de Eegeering iets anders is dan bloot de Uit- voerende Macht, dan een werktuig, dat slechts door de le- vende kracht van anderen bewogen wordt. Op de Eegeering rust de plicht, om het staatsorganisme levendig te houden; voor velerlei aangelegenheden brengt het belang der vrij- heid mede, dat wettelijke regeling aan de handelingen der Eegeering ten grondslag ligge ; omdat nu de Eegeering hande- len moet, tot besturen verplicht is, is zij ook in de allereer- ste plaats geroepen, om wettelijke regeling te provoceeren, wanneer zij zonder een wet niet gerechtigd zou zijn , in de maatschappelijke toestanden in te grijpen, of zondereenwet gedwongen zou zijn, een weg te blijven volgen, die oud en vervallen naar herstel verlangt of verlegd dient te worden. Aan de andere takken der Wetgevende Macht, aan de Vertegenwoordiging dan de taak, om de Eegeering in haar organiseerende werkzaamheid hij te staan, indien zij haar overtuiging deelt, of te beletten dat een regeling tot stand komt, die haar schadelijk toeschijnt. Heel wat beter dan de vertegenwoordiging is de Eegeering in staat de behoefte aan organisatie en reorganisatie te gevoelen; uit den dage- lijkschen gang der zaken blijkt aan de hoofden der Departe- menten van Algemeen Bestuur beter dan aan iemand anders de noodzakelijkheid en de mogelijkheid, om van een of ander maatschappelijk belang een voorwerp van staatszorg te maken of voor een of anderen tak van staatdienst nieuwe regelen vast te stellen. �Over de voorwaarden van het gewoon be- leid zullen de Staten-Generaal te recht de verklaring van hetgeen het gouvernement noodig oordeelt te gemoet zien," !) zeiden de Negen Leden in de beantwoording van het voor- heid was, om te onderzoeken of er gronden tot inwilliging voorhanden waren, nam Beelaerts nog in dezelfde zitting van 1826�27. het initiatief tot het voorstel om art. 8 van het toekomstige Burg. Wetb. reeds terstond in te voeren. \') Handel. Grwhrg. 1845, p. 158.



		70

		loopig verslag, dat over hun voorstel tot Grondwetsherzie- ning uitgebracht was. Wat zij er onmiddellijk op lieten vol- gen , was onder de toenmalige omstandigheden waar. �Maar ten aanzien der verklaring eener nationale behoefte aan hervorming der grondwettige instellingen van den Staat zal een gouvernement met meer recht op de vertegenwoordiging, dan de vertegenwoordiging op het gouvernement wachten." Volkomen juist zoover de gedachtenwisseling tusschen Re- geering en Volksvertegenwoordiging aangaat; door laatst- genoemd orgaan kunnen de volkswenschen aan de Kroon kenbaar gemaakt worden. Maar of een Eegeering voor die wenschen het oor mag sluiten , ze miskennen, ja verloo- chenen, zoolang tot dat eindelijk de Vertegenwoordiging zelve, raadgevingen en wenschen opgevende, stoutweg de griffel ter hand neemt, om de tafelen der wet te beschrijven, daar- van heeft de uitkomst het wenschelijke niet gestaafd. Ook in Groot Britanje denkt men er heden niet anders over. Het initiatief van het Lager Huis wordt er hoofd- zakelijk uitgeoefend door of onder de leiding van die leden, die tevens zitting hebben in het Cabinet, en die gehouden zijn aan het Parlement de wetten aan te bevelen, waardoor de volkswelvaart gebaat, waardoor de staatkundige of maat- schappelijke vooruitgang bevorderd wordt. �Dit is een natuurlijk gevolg van de boven alles uitstekende plaats, die de ministers in de beide Parlementshuizen innemen, waarin zij immers gezamenlijk het gezag der Kroon vertegenwoor- digen, en de resultaten kunnen meedeelen van het doorzicht en van de practische ondervinding, die door hen verkregen kan en moet zijn in iedere vertakking van de onderscheidene departementen van algemeen bestuur ... Sinds de Reform- wetten van 1832 is in beginsel aangenomen, dat alle be- langrijke maatregelen op wetgevend gebied hun oorsprong moeten hebben bij, en in de parlementaire behandeling toegelicht en verdedigd moeten worden door de raadslieden der Kroon.... \'t Is zoo goed als een regel geworden, dat alle groote en belangrijke maatregelen van publiek belang van de Eegeering moeten uitgaan. Het omgekeerde zou thans



		71

		niet kunnen plaats grijpen, zonder van de zijde der ministers een zwakheid te verraden, die onbestaanbaar is met de ver- houding tusscheu Eegeering en Parlement. Naar het hedcn- daagsche gebruik zullen, zoodra een groot vraagstuk voor practische oplossing vatbaar is, of zoodra een klein vraagstuk gewichtig wordt, in het Parlement stemmen opgaan, dat de zaak door de Eegeering ter hand genomen moet worden. Met een richtig instinct gevoelt men , dat alleen op deze wijze aan de behandeling van zulke kwesti�n die krachtige stoot kan worden gegeven, die gevorderd wordt, om ze tot een oplossing te brengen, waarbij tevens die eenheid van voor- stelling en gedachte heerscht, die aan een wettelijk voor- schrift het karakter van een goed sluitend geheel verleent/\'\') In hoeverre de minister zich zonder opoffering van zijn zelfstandigheid en zonder het vermoeden van zwakheid op te wekken, bij voorgestelde amendementen kan nederleggen, hangt voornamelijk van den omvang en de strekking der voorgestelde wijzigingen af. Ook behoort die vraag niet juist tot het onderwerp, dat ons bezig houdt. Alleen dit kunnen wij hier aanstippen, dat het initiatief niets be- teekent, wanneer het niet zo� opgevat wordt, dat de Eegee- ring een wetsvoorstel doet, waaruit haar denkwijze over de onderwerpelijke zaak blijkt, dat haar niet alleen boven maar zelfs met uitsluiting van alle andere regelingen aannemelijk voorkomt, en dat aangenomen, zooals \'t voorgedragen is, behoorlijke uitvoering mogelijk maakt. Hoezeer tot gemeen overleg bereid, mag de Eegeering zich nimmer onverschillig toonen jegens haar eigen voordracht. Vatbaar voor de over- tuiging, dat een wijziging inderdaad verbetering zal aan- brengen, moet de Eegeering toch beginnen met haar voorstel het beste te achten , dat onder de gegeven omstandigheden, volgens haar inzichten te doen was. Deze vastheid, dat

		\') A. Todd, on Pari. Gov. in Engl. II. 308 vlgg. Zie op p. 305 vlgg. voorbeelden van important public �ills, die de direct consent and co�peration of ministers missende, never obtained the sanction of both Houses of Par- liament.



		72

		zelfvertrouwen werd wel wat te bereidvaardig aan het ge- meen overleg opgeofferd door den min. v. Binn. Zaken Geertsema, toen hij, bij de discussi�n over het ontwerp tot afschaffing der plaatsvervanging bij de Nationale Militie, de Kamerleden als \'t ware aanspoorde, om amendementen voor te dragen; als de Kamer zich maar voor het beginsel verklaart, was het den minister onverschillig, of zij zich met alle onderdeelen vereenigde. Hierop kon de oppositie het verwijt van onvastheid, van krachteloosheid niet terug houden, dat niet alleen fortiter in re, maar verre van suaviter in modo eenige dagen later den minister werd toegediend. Een Regeering, zoo verklaarde de heer Jonck- bloet, moest wetsontwerpen voordragen, die z�o toegelicht en z�o ingericht waren, dat zij niet behoefden te worden geamendeerd, laat staan aangevuld. Niet alleen om het beginsel, maar ook om de uitwerking, om de omkleeding, om de toepassing is het te doen. \') Inderdaad, wie het initiatief neemt, moet iets voorstellen, dat aangenomen kan, volgens zijn oordeel, onveranderd aan- genomen moet worden. Iets anders is het, wanneer leden der Vertegenwoordiging het voldoende achten, om een beginsel aan stemming te onderwerpen, waarop de Regeering de wet zelve kan uitwerken. Een motie, verklarende dat deze of gene maatregel, ook op wetgevend gebied wenschelijk is, voldoet reeds aan den plicht, dien de afgevaardigde te vervullen heeft, om n. 1. den wil, den wensch des volks, de behoeften die zich daarbij openbaren, aan de Kroon te leeren kennen. Niet eens moties, niet eens adressen worden daarvoor ge- vorderd; een wensch bij onderscheidene gelegenheden, her- haaldelijk met volharding uitgesproken, zal ten slotte ver- hoord worden. Langs dezen weg kan de samenwerking tusschen Vertegenwoordiging en Regeering tot heilzame ge- volgen leiden. \') Ingelicht omtrent de behoeften en de

		<) Bijbl. 28 Juni, en 30 Juni 1873. ) Nciirby all the* erreat reforms which have reccived the sanction of Parliament» duriug the present century have originatcd in this manner. A Todd II p. 309.



		73

		wenschen der natie zal de Regeering er toe moeten komen, om overeenkomstig de geopenbaarde noodzakelijkheid wette- lijke maatregelen voor te dragen; een Ministerie, dat bezwaar maakt, om den Koning hiertoe te raden, zal in ernstige gevallen een van de twee bekende middelen moeten aar- grijpen, die tot oplossing dienen kunnen van de moei- lijkheden, die in den parlementairen regeerings*orm ont- staan. Dat intusschen de Vertegenwoordiging ook bevoegd is om de wenschen en behoeften naauwkeurig te formuleeren, om een hierop gegrond wetsontwerp voor te dragen, om het initiatief te nemen, is alleszins billijk, en past in de samenwerking tussehen de verschillende takken der wet- gevende macht. Het stellen van het enkele beginsel kan soms te onbepaald zijn, om bij de Regeering genoegzamen aandrang tot het nemen van een maatregel uit te oefenen; soms zelfs te onbepaald, om een meerderheid in de Kamer zelve te verwerven, wier verklaring inderdaad iets beteekent. Dan dient het initiatief door diegenen der vertegenwoor- digers genomen te worden, die oordeelen dat de tijdsom- standigheden voor een behoorlijke wettelijke regeling rijp zijn. Dat bedoelde Thorbecke, toen hij den heer van Houten, die op verbod of beperking van den arbeid van kinderen aan- gedrongen had, toevoegde: �Indien een lid der Kamer op wet- telijke regeling van eenig onderwerp aandringt, en zegt dat hij alle gevolgen daarvan heeft berekend, dan is zijn taak, eerder zelf het initiatief te nemen dan een minister, die nog aarzelt, er toe aan te moedigen." \') Ja altijd, omdat geen beslissende stemming der Kamer den wensch, de noodzake- lijkheid aan den minister kenbaar heeft gemaakt; omdat de afgevaardigde zelf erkent, dat ook hij eerst na lange twijfe- ling de wenschelijkheid eener wettelijke regeling omhelsd had. Anders toch zou de Regeering ten aanzien van een gewichtig regeeringc-beginsel, waar het een belangrijk deel van de staatszorg of algemeene maatschappelijke behoeften

		\') Bybl. 23 Nov. \'71.



		75

		gebruik van het initiatief, waartegen �van den beginne zeker vooroordeel gebeersclit heeft, alsof men door van dat recht gebruik te maken, aan den eerbied jegens de Eegeering te kort deed." \') Het is inderdaad te verwonderen, dat men bij \'t ontbreken van het recht van Amendement, toen niet meer gebruik maakte van het initiatief, om ontwerp tegenover ontwerp te stellen. Een voorbeeld van dergelijke handelwijze hebben wij in het voorstel van Barthelemy en drie andere leden, in Febr. \'29 gedaan, tot een nieuwe Rechterlijke Organisatie in de plaats van de in \'27 tot stand gekomen wet; bij welk ontwerp vele wijzigingen voorgedragen werden, die twee jaren te voren als wensche- lijk waren aanbevolen. \') In de tien eerste jaren na den Belgischen opstand treffen wij van het initiatief der Staten- Generaal slechts twee voorbeelden aan, een voorstel n. 1. van H. van Reenen in \'34, om de wet op de Personeele Belasting te wijzigen; en twee jaar later een voorstel van hetzelfde lid der Tweede Kamer, betrekkelijk de taxatie van het Mobilair. ³) Gewichtiger stap werd, na aanneming van de regeeringsvoorstellen tot Grondwetsherziening in 1840 door Asch van Wijk, Oorver Hooft en van Sytzama ge- nomen, die voorstelden, om in de Grondwet de bepaling op te nemen, dat wijziging in de bestaande regeling van de samenstelling der Provinciale Staten voortaan bij de wet zou geschieden. \') Niet minder belangrijk was twee jaar later het voorstel van Bruce, Luzac en Tromp, om de overeen- komst tusschen de Regeering en de Handel-Maatschappij bij wet te doen bekrachtigen. ⁵) Boven alles munt in doel en strekking het in 1844 gedane voorstel der Negen Leden tot Grondwetsherziening uit.

		\') Staats-cour. 2 Dec. \'28. Het voorstel werd verworpen door de Tweede Kamer. ²) Staats-cour. 13 en 21 Febr. \'29. Ook dit voorstel werd door de Tweede Kamer verworpen. ³) Staats-conr. 8 April \'35; 5 Dec. \'36. *) Staats-cour. 11 Juni 1840. ⁵) H. W. Tydeman, de Ned. H. M. (Leid. \'67), p. 295.



		76

		Na de herziening van _848 zijn de gevallen iets minder zeldzaam. In de zitting van 1850�51 deed de heer Schooneveld met 3 medeleden een voorstel tot het toekennen van schade- loosstelling aan de leden der voormalige Eerste Kamer. \') Met een voorstel tot wijziging van den Accijns op het Ge- slacht, door de Fremery en anderen in de zitting 1851�52 gedaan, werden de aanvallen ingewijd, die gedurende de eerstvolgende jaren herhaaldelijk tegen de Accijnzen gericht werden, en waarvan wij hoven melding maakten. ²) Uit datzelfde tijdvak vermeldden wij reeds het voorstel-Groen betreffende het verlof tot oprichting van scholen, in 1854; dat van Wintgens, in 1856, tot het instellen van plaatselijke Kaden van Gezondheid; en dat van Sloet tot afkoopbaar- stelling der Tienden. De heer Sloet, wij vermeldden het insgelijks reeds boven, gaf een uniek voorbeeld, toen hij in de zitting van 1859�60 zijn voorstel op nieuw indiende, nadat het zoo even door de Eerste Kamer verworpen was. Als verontschuldiging beriep hij zich op �het overwegende nationale belang, waarop men jaarlijks moest terugkomen," terwijl hij tevens verzekerde, dat �sinds de verwerping vele tiendheffers tot nadenken waren gekomen." ³) Eerst na een verloop van bijna vier jaren ontmoeten wij het voorstel- Cool, om de schadeloosstelling van de vroegere eigenaars der vrijgelaten slaven op St. Martin te verhoogen. Wederom een pauze. In de zitting van 1866�67 deed de Brauw zijn voorstel tot wijziging van de wet op het Lager Onderwijs;\') in die van 1868�69 stelde de heer van Kuijk de wijziging van de artt. 45 en 48 der Armenwet voor. *) Het zittings- jaar 1870�71 werd door twee voorstellen van leden der Tweede Kamer gekenmerkt; de heer van Houten droeg een wijziging in de Personeele Belasting voor, ⁵) de heer s\' Jacob

		\') Door de Tweede Kamer aangenomen werd het voorstel door de Eerste verworpen. ²) Zie p. 309, noot 2). \') Mem. van Toel. Bijlagen 1859/60 p. 137. ⁴) Door de voorstellers ingetrokken. ⁵) Na verwerping van art. 1 ingetrokken.



		77 i deed met eenige andere leden het reeds besproken voorstel, tot bevordering eener geregelde stoomvaart op Amerika. In het volgende jaar beproefde de heer Begram met vier medeleden, voor Gorinchem een nitzonderingswet ten op- zichte der plaatselijke belasting te verkrijgen. In de zitting van 1872�73 deed de heer Nierstrasz een wetsvoorstel tot verhooging van de pensioenen bij de Zeemacht in zekere omstandigheden, en de heer de Roo van Alderwerelt een voorstel tot herziening der wet, regelende de bevordering, het ontslag en het op pensioen stellen van de officieren der Landmacht, terwijl eindelijk de heer van Houten zijn voor- stel deed �om overmatigen arbeid en vervvaarlooziug van kinderen tegen te gaan." Op het oogenblik zelve is nog aanhangig een voorstel van den heer Oldenhuis-Gratama en eenige medeleden in \'t vorige jaar ingediend, tot af- schaffing van de bescherming van het Jachtbedrijf. Is aldus het gebruik, dat van het initiatief door de leden der Tweede Kamer gemaakt werd, noch bovenmatig, noch hinderlijk voor de regeering geweest; de vrees, in 1828 door een afgevaardigde uit het Zuiden geopperd, dat het recht wel eens in vergetelheid kon geraken, is door dat gebruik genoegzaam gelogenstraft. Intusschen zijn de resul- taten niet zeer weelderig te noemen. Gedurende de zestig jaren, die na het herstel van ons zelfstandig volksbestaan verloopen zijn tot op heden, heeft het Staatsblad slechts vijf wetten aan te wijzen, die door de Staten-Generaal aan den Koning waren voorgesteld: de wet van 23 April 1827, waarbij het bepaalde bij art. 7 der wet van 26 Juli 1822 (Stbl. n°. 12) in werking wordt gebracht (Stbl. n°. 22), op initiatief van Beelaerts tot stand gekomen; de wet van 4 September 1840, bepalende een bijvoeging tot art. 130 der Grondwet (Stbl. n°. 59), waartoe Asch v. Wijk c. s. het initiatief namen; de wet van 10 Juli 1842, houdende bekrachtiging van de overeenkomsten tusschen het Dep. van Koloni�n en de Ned. Handelmaat- schappij (Stbl. n\'. 22), door Bruce c. s. voorgesteld; de wet van 5 Juli 1864, houdende verhooging der tegemoetkoming aan de slaveneigenaren op het eiland St. Martin (Stbl. n°. 83).



		78

		op het initiatief van den heer Cool c. s., eindelijk: de Wet van 19 September 1874, houdende maatregelen tot het tegengaan van overmatigen arbeid en verwaarloozing van kinderen (Stbl. n°. 130), uit het initiatief van den heer van Houten voortgekomen. Indien gedurende een tijdsbestek van 60 jaren het Staats- blad zoo weinig wetten kan aanwijzen, die aan het initiatief der Staten-Generaal zijn ontsproten, dan behoeven wij zeker voor misbruik van dat recht niet beducht te zijn. Of de Tweede of de Eerste Kamer ontzegde haar goedkeuring aan een maatregel, tot welks invoering de Regeering nog niet genegen scheen te zijn, of de voorsteller zelve gevoelde liet ontijdige van zijn voorstel en trok het in. Oonstitutionneele beperkingen zijn voorwaar in dit opzicht noch noodig, noch wenachelijk, daar zij wel klachten over beperking van de machtsbevoegdheid der vertegenwoordiging zouden veroor- zaken, maar niet konden beletten, dat ook binnen het vrije gebied geen misgrepen begaan worden. Zoovele bevoegd- heden, die aan �en der Staatsmachten toegekend zijn, worden door de omstandigheden beheerscht: van Interpellati�n, van Amendementen, van Enqu�tes, van Kamerontbindingen kan misbruik gemaakt, maar het gebruik niet voorgeschreven wor- den. Eerst door langdurige ondervinding en voortdurende oefening wordt de waarde van de toepassing der parlemen- taire bevoegdheden gekend. Wanneer men bedenkt, hoe ver in theorie zich de macht van het Britsche Lager Huis uit- strekt, moet men de soberheid bewonderen, waarmee die ver- gadering haar bevoegdheden uitoefent. Ook bij het recht van initiatief hebben de Commons in Standing-orders en Reso- luties zelve hun macht grenzen gesteld; zelve, en zelve alleen zijn zij dus bevoegd ook die bakens weer te verzetten, als het tij een anderen loop zal aangenomen hebben. Die Stan- ding-orders binden het Huis niet sterker dan onze Kamer het Reglement van Orde, maar zij hebben een ruim, een on- begrensd veld voor zich, daar zij zich niet, zooals het Reglement van Orde, om een Grondwetsartikel te bekommeren hebben. Om de vraag naar de priae en conaid�ration bij ons mogelijk