	v: A»\' •• \\ •
	••• •» V^., \'



	-m



- /- x



4r

Bij het verlaten dezer Academie is het mij een aangename
taak, U, Hoogleer ar en der Juridische Faculteit, dank te
zeggen voor het onderwijs, dat ik van ü heb mogen genieten
en voor de welwillendheid, die ik steeds in zoo ruime mate
van U heb ondervonden.

In het hijzonder mijn dank aan U, Hooggeleerde de Loutee,
hooggeachte Promotor, voor de hulp en voorlichting mij
betoond hij het sanienstellen van dit proefschrift.

Niet het minst hebt ook Gij, Hooggeleerde Molengraafe,
Eere-Voorzitter van het „Collegium Themis^\\ aanspraak op
mijne erkentelijkheid voor de groote bereidwilligheid waa,r-
mede Gij mij, gedurende mijn lidmaatschap van dat gezel-
schap, in mijne werkzaamheden heht terzijde gestaan.

Aan mijne Academische vrienden en kennissen eindelijk
roep ik een hartelijk „tot imerzien\'\'\' toe.

Waar gedurende de laatste jaren onze groote steden
zulk eene geduchte uitbreiding krijgen; waar het ééne
paleis naast het andere verrijst; geheele straten, geheele
wijken ontstaan; daar schijnt mij eene goede bouw-
■verordening een punt van overwegende zorg voor een
Gemeenteraad te zijn. Aan den eenen kant, de rechten
van den privaat persoon niet te schenden, aan den
anderen kant, de zorg voor de openbare orde, veiligheid
en gezondheid, ziedaar de hoofdpunten der richting,
Waarlangs een Gemeenteraad zijn bouwverordening
moet ontwikkelen.

Ik heb mij voorgenomen, in dit proefschrift de
verschillende rechtsvragen, waartoe eene bouwveror-
dening aanleiding kan geven, in het kort te bespreken
Een ontwerp-herziening der Utrechtsche verordening
op het bouwen en sloopen, in den zomer van 1891
door den Raad aangenomen en waarbij dit Uchaam
een geheel ander beginsel is toegedaan dan toen het

zijne vorige bouwverordening vaststelde, gaf mij daartoe
eene gereede aanleiding. Dit ontwerp in Februari 1.1.
afgekondigd en op den eersten Maart van dit jaar in
werking getreden, wensch ik aan het einde van mijn
proefschrift te toetsen aan de door mij gestelde prae-
missen.

Mocht het mij gelukken in deze kwestie, die blijkens
de vele vonnissen en arresten gedurende de laatste
jaren gewezen, van zulk actueel belang is, eenig licht
te verspreiden, althans door in een kort bestek samen
te vatten, wat hier en daar verspreid is, het onderzoek
daarvan te vergemakkelijken.

Zoowel in de wetenschap als in het positief recht
is het onbetwist, dat een onbegrensd recht tot uit-
oefening van het eigendomsrecht in geheel zijnen om-
vang niet vereenigbaar is met de eischen van den
modernen Staat. Het openbaar gezag zou nagenoeg
niets kunnen tot stand brengen, als het privaat belang
voor het publiek belang niet moest wijken, waar beide
met elkaar in botsing dreigden te komen.

Waar de grenzen echter zijn te stellen, binnen welke
het publiek gezag zich moet bewegen, indien zij perken
wil stellen aan de uitoefening van het eigendomsrecht,
daaromtrent heerschen de meest uiteenloopende mee-
ningen. In tal van administratieve en rechterlijke be-
slissingen zijn die grenzen ruimer of nauwer gesteld,
naar mate men aan het publiek belang meer of minder
overwicht toekende boven het privaat belang.

De Grondwet in Art. 151 het recht van onteigening
toekennende, erkent in een nieuw artikel (Art. 152)
het recht van het publiek gezag tot vernietiging en
onbruikbaarmaking van den privaat eigendom. Onder
onteigening versta ik het ontnemen van den eigendom,
het doen ophouden van de privaatrechtelijke betrekking
tusschen eigenaar en voorwerp; onder vernietiging en
onbruikbaarmaking van den eigendom, eene verandering
van den feitelijken toestand zonder aanranding van de
rechtsbetrekking door het publiek gezag, al kan ook die
verandering zich zoover uitstrekken, dat feitelijk het gan-
sche genot eener zaak voor den eigenaar verloren gaat.

Onteigening geschiedt door het Staatsgezag om in
het algemeen belang aan zichzelf of aan bijzondere
personen of corporatiën de beschikking over den eigen-
dom van een bepaald voorwerp te geven. Vernietiging
of onbruikbaarmaking geschiedt eveneens in het ai-
gemeen belang door het Staatsgezag, doch nu om den
invloed, de werking, die het voorwerp heeft, te niet
te doen.

Beide, onteigening en vernietiging of onbruikbaar-
making, geschieden dus in het algemeen belang, en
door het Staatsgezag, doch het motief van het eene
is geheel verschillend van het motief van het andere,
en daarin hgt het onderscheid.

Bij gene ligt het motief in het eigendomsrecht zelf;
bij deze alleen in het voorwerp van den eigendom,
terwijl men het recht onaangetast laat.

Dit motief kan hier zijn de zorg voor de veiligheid
of gezondheid der ingezetenen; daar b. v. de opening
van eenen nieuwen verkeersweg.

Bij onteigening wijzigt de wetgever het eigendoms-
recht niet, maar, terwijl hij het tegenover alle anderen
onvoorwaardelijk handhaaft, wordt dit recht ten opzichte
van enkele personen opgeheven; bij vernietiging of
onbruikbaarmaking daarentegen maakt de macht, aan
welke volgens de Grondwet de bevoegdheid is toegekend
om het eigendomsrecht te regelen, van die bevoegdheid
gebruik om eene nieuwe regeling of beperking in te
voeren. Vandaar dan ook dat in het eerste geval schade-
vergoeding moet gegeven worden, daar het onrecht zou
zijn, indien voor het opgeofferde recht geen ander in
de plaats kwam van gelijke waarde; in het tweede
geval echter niet, omdat er geen schade is geleden aan
het verzekerde recht. Niemand kan in eene geordende
maatschappij onbeperkt van zijn eigendom genieten, en
de macht, die bevoegd is den eigendom te regelen, binnen
hare grenzen handelende, is niet verplicht daarvoor
schadeloosstelling te geven. Zij kan dit in sommige
gevallen doen uit billijkheidsoogpunt, doch dit moet
uitzondering zijn.

Over beperking van den eigendom spreekt de Grond-
wet niet. Wat verstaan wij echter onder „beperking
van den eigendom"? Dikwijls heeft men getracht dit

begrip vast te stellen, doch zelden met gunstigen uit-
komst, mijns inziens, door begripsverwarring met
onteigening en vernietiging of onbruikbaarmaking.
Vergelijken wij daarom het begrip „beperking van den
eigendom" met de beide anderen, zooals wij die boven
hebben vastgesteld. Wij hebben daar gezien, dat én
onteigening, én vernietiging of onbruikbaarmaking van
den eigendom geschiedde door het Staatsgezag in het
algemeen belang. Zoo is het ook met de beperking
van den eigendom, ook deze is eene handeling, die
geschiedt door het Staatsgezag in het algemeen belang.
Dit wordt ook door allen toegegeven.

Wij hebben verder bij de bespreking van de ont-
eigening en de vernietiging of onbruikbaarmaking van
den eigendom gezien, dat het verschil tusschen beiden
lag in het motief. Bij deze lag het motief in het eigen-
domsrecht zelf, men liet het voorwerp onaangetast,
doch vernietigde den rechtsband tusschen voorwerp en
eigenaar. Bij vernietiging of onbruikbaarmaking lag het
motief in het voorwerp zelf, men liet dus de rechts-
betrekking tusschen voorwerp en eigenaar ongedeerd,
maar maakte zich van het voorwerp meester. Men
zeide: uw eetwaren, uw dolle hond zijn gevaarlijk; in
het algemeen belang vernietig ik ze, ik dood uwen
hond; maar gij zijt er eigenaar van, hier is het on-
schadelijke overblijfsel, doe daarmede wat gij wilt.

Zou het nu ook te ver gezocht zijn, indien het ken-
merk van de beperking van den eigendom ook in

het motief te vinden was? En dit motief zou dan lig-
gen in het gebruik daarvan. Het zou geen aanranding
zijn van de rechtsbetrekking tusschen voorwerp en
eigenaar, zooals bij onteigening, geen aanranding van
het voorwerp zelf, zooals bij vernietiging of onbruikbaar-
niaking, doch het zou hier aanranding zijn van het
gebruik. Het Staatsgezag zegt nu: Het gebruik dat gij
van uw eigendom maakt is tegen het algemeen belang,
derhalve moet het daarvoor wijken; ik zal het be-
perken, behoudens dit, zijt gij vrij. En evenmin als
nu bij onteigening, of bij vernietiging of onbruik-
baarmaking, een grens bestaat, hoever deze gaan
mogen, of zij voor het geheel of slechts voor een ge-
deelte den eigenaar van het genot van zijn eigendom
naogen versteken, zoo is er bij beperking van den eigen-
dom ook geen grens en mag het Staatsgezag zelfs
zoover gaan, dat het feitelijk alle genot van den eigen-
dom doet verloren gaan; doch hierover later.

Een enkel voorbeeld ter opheldering. Iemand heeft
een huis en erf in eigendom. Op zekeren dag breekt
er in dat huis brand uit, en het publiek gezag beveelt
tijdens den brand omverhaling van het perceel in het
openbaar belang. Wij hebben hier eene vernietiging
van den eigendom, het eigendomsrecht wordt niet aan-
getast, het voorwerp alleen onschadelijk gemaakt. De
eigenaar wil het huis nu weder opbouwen, doch eenige
meters achterwaarts plaatsen. Hierdoor echter komt hij
op een plaats minder dan 20 meter van bestaande hooi-

bergen van zijnen buurman, in welk geval de gemeente-
verordening hem verbiedt te bouwen. Het Staatsgezag be-
perkt hem dus in zijnen eigendom, daar het hem niet toe-
staat zijn erf binnen de bedoelde 20 meter tot bouwen te
gebruiken; eigendomsrecht en voorwerp blijven onaange-
tast, alleen het gebruik daarvan wordt aan banden gelegd.

Eenige jaren later zal er een nieuwe spoorweg wor-
den aangelegd, die het bedoelde huis en erf zal door-
snijden. De eigenaar wordt nu door onteigening van zijn
eigendom ontzet. Nu wordt zelfs de rechtsbetrekking, die
er tusschen eigenaar en voorwerp bestond, opgeheven.

Het is daarom onjuist, alsMr. J. L. deLeaoLagüna
in zijn praeadvies in de Vergadering van 1887 der Neder-
landsche Juristen-Vereeniging over het verschil tusschen
ontzetting en beperking van den eigendom zegt: 1) „Waar
namelijk eerstgenoemde ophoudt te bestaan, is aan laatst-
genoemde de haar toekomende plaats aangewezen. Mits de
wetgever zich onthoude van eenigen maatregel, die den
eigenaar uit zijn eigendom ontzet, in de ruime betee-
kenis, die eene gezonde opvatting van het woord mede-
brengt, is hem op het overig gebied van eigendoms
beperking volkomen vrijheid van beweging toegestaan".

Voor Vio mag men dus beperken, doet men het voor
\'Vio dan moet men onteigenen. Er bestaat echter
tusschen ontzetting en beperking van den eigendom
geen verschil in graad, maar in aard. De opheffiing

van een rechtsbetrekking tusschen eigenaar en voor-
werp grijpt meer in de maatschappelijke verhoudingen
in, dan een voorschrift, dat den eigenaar het be-
paalde gebruik van zeker voorwerp ontzegt. Evenzoo
Mr. H. Jacobi in zijn praeadvies waar hij zegt: De
geoorloofde beperking van het eigendomsrecht door
politieverordeningen bepaalt zich tot vernietiging van
een deel der vrijheid van genot en beschikking, die
aan den eigenaar toekomt. Slechts van een deel.
Want bij geheele opheffing der vrijheid van beschik-
king — ook al eigent het verordenend gezag zich althans
voorloopig niets daarvan toe — zou het eigendomsrecht
zelf, in stede van beperkt, feitelijk vernietigd worden,
immers alle beteekenis verliezen. Het eigendom zou
geene gebruiks- of handelswaarde behouden. Dit moge
al geen onteigening zijn, voor den beroofden eigenaar
doet de naam weinig ter zake." 1)

Bij vergelijking met de door mij ontwikkelde verschil-
punten tusschen onteigening, vernietiging en beperking,
zal ook deze redeneering blijken te falen. Dat het be-
perkte eigendom geen gebruiks- of handelswaarde meer
zou hebben, kan ik niet toegeven, gelijk later zal blijken,
wanneer ik den graad van beperking zal bespreken. In de
laatste zinsnede schijnt Mr, Jacobi echter weder op zijn
bewering terug te komen want bij zegt eerst: „Beperking
van den eigendom mag slechts voor een deel geschieden.

Doet men het voor het geheel, dan zou „het eigen-
domsrecht zelf vernietigd worden", d. i. zou er ont-
eigening plaats hebben. In de laatste zinsnede lezen
wij: „Dit moge al geen onteigening zijn enz." dus al-
geheele beperking van den eigendom is nu weer geen
onteigening. Mr Jacobi heeft zich in dezen, evenals
Mr. Laguna te veel laten leiden door de vraag, hoever
moet de beperking van den eigendom gaan, zonder eerst
met juistheid het begrip van beperking van den eigen-
dom vast te stellen, en zijn billijkheidsgevoel en het
medelijden met den armen beroofden eigenaar hebben
hem daarbij geen goede diensten bewezen.

Intusschen is het te bejammeren, dat dit rechts-
instituut nergens in onze wetgeving is geregeld.

De Staatscommissie van 1883 wilde de eigendoms-
beperking ook in art. 152 vermeld zien, doch dit lieeft
de Regeering geweigerd. Dat intusschen het recht tot
eigendomsbeperking door het publiek gezag in het al-
gemeen vast staat, neemt niet weg, dat er over den
omvang van dat recht, nu het in het geheel niet ge-
regeld is, veel onzekerheid heerscht. Wij moeten toch
niet vergeten, dat het openbaar gezag geen enkele
schrede kan doen op politierechtelijk gebied, zonder
aan den privaat-rechtelijken eigendom direct of zijde-
lings te raken, en dan vraagt men licht: hoever mag
nu de Staat gaan in het beperken van den eigendom,
of is hij daarin geheel vrij ?

den eigendom zoover gaan, dat de eigenaar feitelijk
gedwongen wordt alle genot van zijnen eigendom op te
offeren aan het algemeen belang, dat b. v. een eigenaar
weerhouden wordt op zijnen grond of op een gedeelte
daarvan te bouwen, omdat die grond is opgenomen in
een plan tot uitbreiding eener gemeente en tot ver-
breeding of aanleg eener straat moet dienen? Ik meen
deze vraag bevestigend te moeten beantwoorden, al
moet ik ook toegeven, dat deze beperking in sommige
gevallen zeer hard kan zijn voor den eigenaar.

Men heeft wel gezegd dat die beperking niet zoover
mag gaan, dat het genot van den eigendom feitelijk
ophoudt, want dat men in dit geval onteigenen moest.
Toch kan ik mij met deze opvatting niet vereenigen.
Wanneer men tusschen het een en het ander een grens
wil trekken, waar zal men die grens dan trekken? In
welke gevallen zal de beperking door politiegezag ge-
oorloofd zijn en wanneer vangt de onteigening aan?
Zulk een grens zal steeds willekeurig getrokken zijn.

Ook bij Fransche schrijvers en wetgeving vinden wij
dezelfde meening uitgesproken als welke ik voorsta.

In het „Traité de droit public et administratief van
Batbie," dl. I, bl. 345, lezen wij, wat betreft ont-
eigening: „Ce qui constitue l\'expropriation c\'est la dé-
possession matérielle. Il en résulte que là où il n\'y a
que simple dommage temporaire ou permanent, les
règles de l\'expropriation sont inapplicables." In een
noot zegt de schrijver ons wat hij onder die „dom-

mage temporaire et permanent" verstaat. „Dommage
temporaire," zegt iiij, „est celui qui ne se reproduit
pas, p. ex. la perte d\'une récolte. Le dommage per-
manent provient d\'une cause qui persiste et démembre
la propriété, néamoins il ne constitue pas une prise
de possession et demeure étranger à l\'expropriation
pour cause d\'utilité publique. Les dommages permanents
ou temporaires sont dans la compétence du conseil de
préfecture. (Voyez Loi 28 pluvoise an VII, Art. 4.)"

Verder vinden vs^ij in een wet van 21 Mei 1836, die
van kracht is naast de Fransche onteigeningswet van
3 Mei 1841, dat Art. 15: ,,Attribue à la voie publique,
sans expropriation ni payement préalable de l\'indemnité,
les portions de terrains non bâtis, qui sont pris sur
les côtés par les arrêtés d\'élargissement." De terreinen
moeten onbebouwd zijn, omdat volgens de wet van
8 Juni 1864 geen opruiming (suppression) van ge-
bouwen kan bevolen worden zonder onteigening. Indien
er geen verbreeding, doch aanleg van eenen nieuwen
weg moet plaats hebben, schrijft de Fransche wetgever
onteigening voor met schadevergoeding. Ik geloof dat
hier de Fransche wetgeving te ver gaat; in de eerste
plaats kan ik niet inzien waarom er bij verbreeding van
eenen weg geen, en bij het aanleggen van eenen nieuwen
weg wel onteigening moet plaats hebben ; bovendien be-
hoort, zooals hieronder blijken zal, die wegverbreeding
zelve toch nimmer te kunnen plaats hebben, dan met
onteigening van de daarvoor benoodigde perceelen.

Hetzelfde beginsel, hoewel ten onzent in geen wet
neergelegd, wordt toch ook door Nederlandsche juris-
prudentie gehuldigd. In het Arrest van den Hoogen Raad
van 13 Juni 1871 (Wkbl. 3354), treffen wij o. a. deze
overwegingen aan: „dat zoodanige beperking — het
gold hier het verbod van bedekken van huizen met
rieten daken en het plaatsen van hooibergen binnen
zekeren afstand van gebouwen — geen onteigening
medebrengt en daarvan in de verordening ook geen
rede is, daar de eigendom zelf van hetgeen in strijd
met de verordening wordt daargesteld, of in strijd
met dezelve is blijven bestaan, niet wordt ontnomen,
maar alleen het verboden gebruik daarvan wordt straf-
baar gesteld; dat ook de bevoegdheid bij Art. 180 der
Gemeentewet verleend, tot het, desnoods ten koste der
overtreders doen wegnemen, beletten of verrichten van
hetgeen in strijd met de verordening daargesteld,
ondernomen of nagelaten werd, niet is een onteigening,
maar middel om de uitvoering eener verordening te
verzekeren, en daarbij ook niet de rede is van ont-
neming van den eigendom eener zaak, maar van het doen
ophouden der daaromtrent bestaande overtreding" 1).

Ik geloof derhalve dat het recht van beperking van
den eigendom door politiegezag onbegrensd is, en
dus ook zoover kan gaan, dat het alle genot en

1) Vergelijk ook: vonnis Rbk. \'s Gravenhage 7 April 1884, Wkbl.
5144. Arr. H. K. 15 Februari 1886, Wkbl. 5278, en Arr. H. R.
19 October 1885, Wkbl. 5219.

alle gebruik van de zaak voor den eigenaar doet
verloren gaan, zonder dat men hier van onteigening
kan spreken. En dit openbaart zich, mijns inziens, ook
hierin, dat wanneer het uitbreidingsplan niet doorgaat
of de geprojecteerde weg wordt opgegeven, de eigenaar
weder terstond treedt in het onbepaalde genot van zijn
teruggewonnen grond, hetgeen natuurlijk, ware hier
van onteigening sprake, niet mogelijk zou zijn. Wij
moeten ons toch het geval zóó voorstellen. Iemand
heeft een stuk M\'armoezeniersgrond, dicht bij een
stad. De Gemeenteraad, voorziende dat de stad eerlang
in de richting van dat stuk land eene uitbreiding zal
krijgen en dat dit stuk land binnen korteren of längeren
tijd zal bebouwd worden, bepaalt, dat er in dit geval
drie straten zullen moeten worden aangelegd, en geeft op
een kaart nauwkeurig de eventueele ligging dier straten
aan, welk een en ander behoorlijk wordt bekend ge-
maakt. Wat geschiedt er nu ? De eigenaar blijft
volkomen vrij om met zijn eigendom te doen wat hij
wil; hij mag het land beplanten, als weiland inrichten;
hij mag het ook vervreemden, bezwaren of in vrucht-
gebruik afstaan; doch alleen mag hij, noch iemand anders
op het terrein dier geprojecteerde straten gebouwen of
getimmerten plaatsen, wel natuurlijk overal elders op
het land.

Wordt de verordening, die het uitbreidingsplan vast-
stelde later om een of andere reden op wettige wijze
ingetrokken, dan treedt, zooals ik gezegd heb, de

eigenaar weder in het onbeperkte genot van zijn
eigendom en mag hij dientengevolge weder overal op
zijn land bouwen en timmeren.

De eigenaar kan echter ook op zijn land huizen
zetten, of het met dit doel verkoopen aan anderen
een bouwmaatschappij b. v., dan moet de ondernemer
behalve de andere bepalingen van de bouwverordening,
ook deze in acht nemen, dat hij de drie projecteerde
straten vrij laat. Wij krijgen op dat stuk land dus
een wijk, met drie straten, doch dit alles is en blijft
particulier eigendom van den eigenaar van den grond,
zoodat de eigenaar die straten voor het publiek kan
afsluiten of niet. Wil de Gemeenteraad nu die stra-
ten bij de openbare verkeerswegen trekken, omdat hij
het b. v. in het algemeen belang noodig acht dat die
straten behoorlijk geplaveid en verlicht worden of om
welke reden van publiek belang ook, dan moet de
Gemeenteraad die straten door minnelijke schikking
van den eigenaar zien te verkrijgen en anders ten
algemeenen nutte onteigening aanvragen.

In de werkelijkheid komt echter zulk een onteigening
zelden voor, daar de bouwer, de noodzakelijkheid in-
ziende van een goed ingerichte straat en opziende
tegen de kosten daarvan, gewoonlijk zelf aan de Raad
die straten ter overname aanbiedt, hetgeen de Raad ook
meestal doet tegen door hem gestelde voorwaarden.

Ten slotte wil ik mij, in deze kwestie, gaarne aan-
sluiten bij Mr. J. L. de Leao Laguna, waar hij in

zijn belangrijk praeadvies zeide 1): „de omvang van het
politietoezicht van den Staat, als het inbegrip van de
geheele inwendige huishouding (justitie, financie en
defensie uitgezonderd) 2) neemt eene onbeperkte ruimte
in. De algemeene wetgever heeft als zoodanig geen
andere gedragslijn te volgen, dan die hij zelf naar
gelang van tijd of omstandigheden meent zich te
moeten voorschrijven. Inderdaad ligt alleen in het
feitelijk bestaan van eenig algemeen belang en in de
erkende noodzakelijkheid van politierechtelijke voor-
ziening van overheidswege het criterium van tusschen-
komst." Overal waar het algemeen belang het vordert,
moet het privaat belang wijken.

Wat nu geldt voor den gewonen wetgever, geldt
evenzeer voor den lageren wetgever, die van Provincie,
Gemeente, of Waterschap, behoudens het toezicht van
de hoogere op de lagere macht.

Wat nu in elk speciaal geval tot het gebied van den
gewonen en wat tot dat van iederen lageren wetgever
behoort, ligt hier niet op mijnen weg.

Als algemeenen regel zou men kunnen stellen, dat
waar de hoogere wetgever zich onthoudt, de lagere
gerechtigd is, eenig belang, waarbij de Provincie of
de Gemeente betrokken is, ter harte te nemen. Dat
intusschen eene regeling van het bouwen en sloopen

2) Over het begrip wet, politie-verordening en politie-maatregel, zie
Lorentz von Stein, „Die vollziehende gewalt." (Stuttg. 1869 2\' afl.)

in hiet bijzonder tot het gebied der Gemeente-wetgeving
behoort, hoewel zij gewoonlijk zeer vele belemmerende
bepalingen ten aanzien van de vrije beschikking over
den eigendom inhoudt, wordt in den regel toegegeven.

De Minister van Binnenlandsche Zaken zeide dien-
aangaande in eene missive van 30 April 1857 N". 138:
„dat de vraag, of dergelijke verordeningen op het
bouwen en betrekken van nieuwe, en op het ontruimen
van ongeschikte en voor de gezondheid schadelijke
woningen als strijdig met de wet zouden te beschouwen
zijn, vroeger aan de beoordeeling van den Koning was
onderworpen, en door Zijne Majesteit, na verhoor van
den Raad van State, in ontkennenden zin beslist. —
Daarbij werd overwogen dat Art. 625 B. W. de eigenaars
in de uitoefening van hun eigendomsrecht, aan de
openbare verordeningen onderwerpt, door eene krach-
tens de Grondwet bevoegde macht vastgesteld, en dat
de Grondwet in Art. 135 het maken van verordeningen,
die in het belang der gezondheid worden gevorderd,
uitdrukkelijk aan den Gemeenteraad opdraagt. Met
hetzelfde recht als de Gemeentebesturen, b. v. ter
voorkoming van brand, het bekleeden der huizen met
rieten daken verbieden, kunnen zij insgelijks bevelen,
dat de woningen en vertrekken eene gepaste ruimte
hebben, en op eene bepaalde wijze ingericht zijn, indien
een en ander werkelijk in het belang der openbare
gezondheid wordt vereischt — en dit laatste is indertijd
door deskundigen erkend."

Immers een rijkswet op het bouwen en sloepen kan
uit den aard der zaak niet anders dan onvolledig en
slecht zijn, daar op zoovele plaatselijke belangen moet
gelet worden, en elke Gleraeente hare eischen heeft,
voor welke alle in een algemeene wet geen plaats is.
Het verschil van bodem eischt verschillende bepalingen
omtrent de diepte en den aard der fundamenten; het
min of meer uitgebreide van het verkeer, verschillende
bepalingen omtrent de breedte der straten. Bij groote
waarde van den grond, moet men wel toelaten hooger
te bouwen, dan men dit bij goedkooper terreinen kan
toestaan. Kortom de eene Gemeente heeft vaak eischen,
die te veel verschillen met de andere, dan dat een
rijkswet voldoende alles zou kunnen regelen.

Ten overvloede wil ik hier nog herinneren aan een
Nederlandsche wet van 25 Juni 1814 Stbl. 73. Deze
wet verbood het sloopen van gebouwen, binnen steden
en plaatsen zonder uitdrukkelijke toestemming van het
plaatselijk bestuur; zij is echter ingetrokken bij de wet
van 18 December 1824 Stbl. 65, waarbij in het vervolg
aan provinciale en plaatselijke besturen uitdrukkelijk
werd overgelaten, om ter dezer zake zoodanige veror-
deningen te maken, als zij vermeenen te behooren.
Dat men van het beginsel van een algemeene wet
op dit punt is teruggekomen, en de regeling geheel
aan de prudentie der lagere wetgeving heeft over-
gelaten, geeft, dunkt mij, ook een steun aan mijne
meening.

Wanneer nu de bevoegdheid tot beperking van den
eigendom erkend wordt, kan die beperking dan plaats
hebben zonder schadeloosstelling?

De Staatscommissie van 1883 tot herziening van de
Grondwet meende, dat beperking van het gebruik van
den eigendom uit den aard geenen grond geeft tot schade-
vergoeding. Zij wenschte dat de wet de gevallen zou
aangeven, waarin deze handeling slechts tegen schade-
loosstelling zou kunnen geschieden.

Hierboven heb ik er reeds op gewezen, dat in geval
van onteigening een schadevergoeding moet gegeven
worden, omdat het onrecht zou zijn, indien voor een
opgeofferd recht geen ander in de plaats kwam van
gelijke waarde; dat bij vernietiging of onbruikbaar-
making hetzelfde niet kan gelden, daar er geen schade
is geleden aan het verzekerde recht. Ik voegde daar-
aan toe, dat niemand in een geordende maatschappij
onbeperkt van zijn eigendom kan genieten, en de macht,
die bevoegd is den eigendom te regelen, binnen hare
grenzen handelende, niet verplicht is daarvoor schade-
loosstelling te geven. Ditzelfde is ook van toepassing
op de beperking van den eigendom en wel des te
sterker, omdat dit veel minder inbreuk maakt op de
positie van den eigenaar, daar toch bij vernietiging en
onbruikbaarmaking het voorwerp zelf wordt aan-
getast, terwijl bij beperking alleen het gebruik daarvan
wordt aan banden gelegd. Waar dus bij vernietiging
of onbruikbaarmaking schadevergoeding uitzondering

en geen schadevergoeding regel behoort te zijn, zooveel
te meer geldt dit bij beperking van den eigendom,
daar dit instituut in zijnen aard zooveel minder
ingrijpend is.

Ook bij de behandeling van de Wet van 2 Juni 1875,
Stb. n". 95 betreffende inrichtingen die gevaar, schade
of hinder kunnen doen ontstaan, is het punt van
schadeloosstelling door den Heer van Eck ter sprake
gebracht.

In Art. 4 dier Wet wordt aan de Gemeentebesturen
de bevoegdheid gegeven in het belang van de openbare
orde, veiligheid of gezondheid, eene bepaalde plaats in
hunne Gemeente aan te wijzen, voor het oprichten,
hebben of gebruiken van een der in Art. 2 genoemde
inrichtingen, met verbod om elders in de Gemeente
het bedrijf of de bedrijven uit te oefenen, waartoe de
oprichting of het gebruik van die inrichting vereischt
wordt. Wanneer er dus in eene Gemeente fabrieken
aanwezig zijn, die niet mogen worden opgericht zonder
vergunning doch die vergunning verkregen hebben, en
het Gemeentebestuur maakt eene verordening, waarbij
de plaats wordt aangewezen, waar dergelijke fabrieken
mogen opgericht worden, met verbod om elders in de
Gemeente het bedrijf uit te oefenen, dan zouden de
bestaande fabrieken moeten gesloten worden. Dit is
eene beperking van het gebruik, want de fabrieken
v^-orden niet onteigend, hoewel het bijna gelijk staat
met onteigening, daar men niets meer aan die fabrieken

De Heer van Eck meende dat men de bestaande
fabrieken in wezen moest laten, of dat men schade-
vergoeding moest geven. De Minister heeft zich met
deze zienswijze niet vereenigd; hij meende dat de
plaatselijke wetgever, binnen de grenzen van zijn be-
voegdheid eene verordening makende, de Oemeente
niet aan eenen eisch tol schadeloosstelling blootstelt.
Ook de Heer Godefroy heeft dit betoogd. Hij noemde
politierechtelijke beperking van den eigendom eene
volkomen geoorloofde daad van den wetgever, die geen
recht op schadevergoeding geeft.

Nu is het waar, dat de macht van het publiek gezag
zeer groot is, en het gebruik aanmerkelijk kan inkorten.
Daarom heeft men, toen in de Grondwets-Commissie
werd gewezen op het artikel over onteigening, en men
begreep, dat in de Grondwet moest onderscheiden wor-
den onteigening, die ten doel heeft om den onteigenaar
den eigendom te geven van hetgeen onteigend werd,
en het eenvoudige vernietigen of onbruikbaar maken
van goederen, die schadelijk worden geacht, en over-
tuigd, dat die vernietiging of onbruikbaarmaking even-
als alle beperking van het gebruik van den eigendom,
door politieverordeningen kan bepaald worden, er tevens
op gewezen, dat voor enkele gevallen, waarin het al-
gemeen belang die beperking eischte, wel niel het
recht, maar de billijkheid vorderde eene schadever-
goeding toe te kennen.

Men meende daarom te moeten opnemen Art. 152
van het voorstel der Staatscommissie: „Waar in het
algemeen belang eigendom door het openbaar gezag
moet worden vernietigd of onbruikbaar gemaakt, o f d e
uitoefening van het eigendomsrecht moet
worden beperkt geschiedt dit, in de gevallen bij
de wet aangewezen, niet dan tegen schadeloosstelling."

De Regeering, die van oordeel was dat bij vernietiging
of onbruikbaarmaking de schadevergoeding regel moest
zijn en alleen in de bijzondere door de wet aan te
wijzen gevallen geen schadevergoeding moest worden
gegeven, meende dat hetzelfde niet kon worden toe-
gepast op de beperking van het gebruik. Daarom heeft
zij gemeend van het laatste te moeten zwijgen; het
aantal uitzonderingen zou dan ook nog al groot worden.
Daarbij zal het steeds moeielijk zijn een juiste grens
te trekken, daar men met zoovele plaatselijke toestanden
moet rekening houden. Wat hier billijk zou zijn, zou
het elders wellicht niet meer wezen.

De argumenten der Regeering echter waren, dat „de
wetgever niet van het beginsel kan uitgaan, dat ieder
der beperkingen, door de daartoe bevoegde macht aan
het eigendomsrecht gesteld, aanspraak op schade-
vergoeding geeft. Er zoude dan aan de eischen tot
schadevergoeding geen einde zijn. Niet alleen iedere
toepassing van Art. 180 der Gemeentewet, maar iedere
nieuwe verordening over wegen, wateren, voetpaden,
afsluitingen, alignement, ieder bevel om honden vast

te leggen, of vee af te zonderen, zou in die categorie
vallen. Deze zaak kan naar het oordeel der Regeering
gerust aan den gewonen wetgever, hetzij algemeenen
of plaatselijken, worden overgelaten. Art. 625 B. W.
regelt de zaak in beginsel voldoende." 1)

De regel is dus, dat geen schadevergoeding wordt ge-
geven voor beperking van den eigendom; alleen kan uit
oogpunt van billijkheid aan den eigenaar in sommige
gevallen eenige vergoeding worden geschonken, doch
dit is geheel overgelaten aan de prudentie van den
wetgever.

Waar nu vaststaat dat het openbaar gezag, dus
ook het Gemeentebestuur, bevoegd is beperkingen te
stellen aan het gebruik van den eigendom zonder
schadeloosstelling, daar komen wij nu tot de vraag of
men den plaatselijken wetgever te dien aanzien door
vaste regels kan binden? Volgens Art. 135 Gemeente-
wet is de Raad bevoegd verordeningen te maken in het
belang der openbare orde, zedelijkheid en gezondheid.
Dit belang is in de eene Gemeente volstrekt niet
hetzelfde als in de andere. Het is geheel plaatselijk
en daarom is het verkeerd als een hooger gezag dan
het plaatselijke over dit belang oordeel velt. De
algemeene wetgever zal dus niet aan eenen Gemeente-
raad kunnen zeggen: Het belang eener goede politie
vordert in uwe Gemeente deze of gene bepaling wel

of niet. De Gemeenteraad, die volgens Grondwet en
Gemeentewet bevoegd is tot beperking van den eigen-
dom, zooals ook door Art. 625 B. W. erkend wordt,
moet ook de mate van beperking kunnen beoordeelen.
Dergelijke beperkingen kunnen nu wel zeer belemmerend
en hard, wellicht onverstandig zijn, doch onwettig
naar mijne meening niet.

De algemeene wetgever kan alleen in \'t algemeen
voor alle verordeningen waarborgen geven, tegen die
groote macht aan de Gemeentebesturen gelaten, en
hij heeft dit gedaan door aan de Kroon het rechttoe
te kennen om verordeningen die in stijd met de wet
of het algemeen belang zijn, te schorsen of te ver-
nietigen. Indirect vinden de ingezetenen nog eenen
waarborg in de aan den rechter toekomende verplich-
ting om de toepassing eener onwettige verordening
achterwege te laten.

Het beste komt het mij voor, om den plaatselijken
wetgever geheel vrij te laten en gene vaste regelen
te stellen. Deze zal het best zorgen voor de belangen
der ingezetenen, en waar de billijkheid zulks eischt,
eenige schadevergoeding ook niet achterwege houden.

Op den Gemeenteraad rust nu de zware taak van
te omschrijven, in welke gevallen en onder welke om-
standigheden zeker gebruik van een zaak zal verboden
zijn,- en op welke voorwaarden in elk van die gevallen
en onder elke van die omstandigheden van het verbod
zal kunnen worden afgeweken. Zwaar noem ik die
taak, omdat een der eerste plichten van eenen wetgever
is te zorgen voor rechtszekerheid. Hoe ingewikkelder
nu een onderwerp, dat geregeld moet worden is, hoe
meer kans er bestaat, dat die rechtszekerheid verloren
gaat, en zij gaat verloren, als de wetten en verorde-
ningen den Staatsburger in het onzekere laten omtrent
hetgeen hem geoorloofd of verboden is. De wet of
verordening behoort dit derhalve met juistheid te
omschrijven, althans zoo juist als maar eenigzins moge-
lijk is. Vaak echter heeft de politiewetgever zich wel
wat luchtig van zijn taak afgemaakt, en dat wellicht
uit onbekendheid met het onderwerp dat hij wilde

regelen. Hij trachtte dit dan op de volgende wijze
te verbloemen. De wetgever droeg de bepaling van
de voorwaarden, waaronder het bouwen of sloopen al
of niet geoorloofd zou zijn, eenvoudig aan een ander
op, met strafbedreiging tegen de overtreders der voor-
schriften, welke uit kracht van deze opdracht zouden
worden gegeven. Delegatie van wetgevende macht dus.

Wanneer men dit middel aanwendt, dat namelijk de
beoordeeling eener zaak aan het uitvoerend bewind kan
worden overgelaten, dan worden, bij consequente door-
voering van dit beginsel, eigenlijk alle verordeningen
van den Raad, waarin a priori nauwkeurig bepaald is
wat in de Gemeente geoorloofd of verboden zal zijn,
overbodig. De Raad zou dan eenvoudig kunnen vol-
staan met eene verordening te maken, waarin aan het
uitvoerend bewind de bevoegdheid werd opgedragen,
om te verklaren wat met het openbaar belang der Ge-
meente strijdig was, of daardoor werd gevorderd, en
voorts aan de ingezetenen de verplichting werd op-
gelegd, om aan den last en de voorschriften, die het
uitvoerend bewind dienovereenkomstig zou meen en te
moeten geven, te voldoen op straf van boete of hechtenis.
Dit laatste, de strafbepaling, zou evenwel altijd in de ver-
ordening van den Raad moeten zijn opgenomen, daar
nergens straf bepaald is op de niet nakoming van de
voorschriften door Burgemeester en Wethouders ter
uitvoering van plaatselijke verordeningen gemaakt. Art.
161 der Gemeentewet geeft aan den Raad alleen het

recht straf te bedreigen op de overtreding van de
reglementen en verordeningen door genoemd collegie
zelf vastgesteld. Er mag derhalve slechts straf wor-
den bepaald op de overtredingen van de plaatselijke
verordeningen zelve. Men zou dus een plaatselijke
verordening krijgen als volgt: Het is verboden een
huis te bouwen, anders dan volgens voorschrift van
Burgemeester en Wethouders, op straf van......

Bovendien zou zulk een verordening geen rechtszeker-
heid geven, maar de ingezetenen zouden overgelaten zijn
aan eigen oordeel van Burgemeester en Wethouders.
De wetgeving zelf wordt alzoo aan het uitvoerend be-
wind opgedragen, terwijl wetgeving en uitvoering toch
streng gescheiden behooren te blijven. In de boven-
genoemde missive van den Minister van Binnenland-
sche Zaken van 30 April 1857, 138 die het stel-
sel der delegatie huldigt, wordt als grond opgegeven,
dat in dergelijke verordeningen bezwaarlijk alles wat
ter zake dienstig of noodig geacht wordt kan worden
bepaald. Doch, wanneer wij de functiën van den Ge-
meenteraad en van het collegie van Burgemeester en
Wethouders willen nagaan, hebben wij alleen te doen
met de wet, en niet met het meer of min bezwaarlijke
van de taak. En de wet draagt aan den Raad uit-
drukkelijk op de wetgeving (Art. 135) en aan Burge-
meester en wethouders de uitvoering van de verorde-
ningen van den Raad (Art. 179 a en b.)

Zeeland over 1856. Men leest daar, dat volgens de
zienswijze der Regeering in een verordening op het
; , bouwen wel kan worden voorgeschreven, dat de schets

legd, maar geenszins dat op het plan of bestek van een
\' ^ te stellen gebouw de goedkeuring van Burgemeester

dergelijke bepaling de verzekering van den openbare
gezondheidstoestand beoogd, de daartoe strekkende voor-
schriften behooren in de verordening zelf te worden
opgenomen, daar, door de zaak geheel aan Burge-
I meester en Wethouders over te laten, op deze een be-

voegdheid wordt overgebracht, die volgens de Gemeente-
wet aan den Raad behoort. 1)

D«Ltde Regeering ten dezen opzichte dezelfde be-
ginselen aanhangt blijkt uit de missive van den
I Minister van Binnenlandsche Zaken van 7 Maart 1891

393 aan de Gedeputeerde Staten van Utrecht naar
aanleiding van de verordening op het bouwen en sloe-
pen in de gemeente Utrecht. Wij lezen daar: „Het
\' komt mij voor, dat Art. 1 2) der verordening, (sc. de

aan Burgemeester en Wethouders die bevoegdheid ont-
leenen, in strijd is met de Grondwet. Deze bepaalt
in Art. 142, dat de bevoegdheid der Gemeentebesturen
zal worden geregeld bij de wet, en door geen wet is
aan den Gemeenteraad de bevoegdheid gegeven, het
stellen, herbouwen, veranderen, sloopen en uitbreken
van gebouwen afhankelijk te maken van eene vergun-
ning van Burgemeester en Wethouders." En verder:
„Zulk een vergunning van Burgemeester en Wet-
houders kan alleen geëischt worden voor handelingen,
die door den Raad als schadelijk of gevaarlijk voor de
openbare orde, zedelijkheid en gezondheid in het al-
gemeen zijn verboden, maar onder bijzondere omstan-
digheden door Burgemeester en Wethouders, bij wijze
van dispensatie, kunnen worden toegelaten (bijv. als
in Art. 13 der Utrechtsche verordening 1). In zulke
gevallen is dan ook de straf inderdaad gesteld op het
plegen van de verboden handeling; niet, op het niet
hebben der vergunning van Burgemeester en Wethou-
ders. Het behoeft geen betoog dat het niet de bedoeling

1) Art. 13 luidt: Tot het plaatsen van gebouwen, welke niet
onmiddelijk aan eene bestaande of aan eene nieuw aan te leggen
straat of weg zijn ontworpen, zal in geen geval vergunning worden
gegeven, indien die gebouwen niet, ter beoordeeling van Burge-
meester en Wethouders, met de brandbluschmiddelen gemakkelijk
te bereiken zijn.

Zulke gebouwen zullen echter nimmer mogen bewoond worden
tenzij met bijzondere vergunning van Burgemeester en Wethouders.

van den Gemeenteraad van Utrecht is, het „stellen,
herbouwen, veranderen, sloopen en uitbreken van ge-
bouwen" als schadelijk of gevaarlijk voor de openbare
orde, zedelijkheid of gezondheid te verbieden, behou-
dens dispensatie van Burgemeester en Wethouders.
Daarom behoort het in Art. 1 der verordening be-
oogde toezicht van Burgemeester en Wethouders slechts
een middel te zijn tot handhaving van de door den
Raad ten aanzien van het bouwen en sloopen gegeven
\' voorschriften, gelijk beslist is door den Hoogen Raad

bouw of slooping kunnen worden opgelegd. (Zie K. B.
I , van 31 Maart 1862, Stbl. 35)."

Het goldt hier eene Gemeenteverordening die bepaalde,
dat de ingezetenen transporten per as ten behoeve der
Gemeente moesten doen, ingeval dit voor het huis-
houdelijk belang der Gemeente door den Burgemeester
noodzakelijk werd geacht. De H. R. overwoog: „dat
het hier niet geldt eene bloote uitvoering eener door
den Raad vastgestelde verordening, maar integendeel
een door den Raad op den Burgemeester overgedragen
macht, zonder eenige, onafhankelijk van de beschou-
wing der uitvoerende macht, door den gemeentelijken

wetgever zelf vastgestelde huishoudelijke bepaling; dat
bij de Grondwet aan den Raad is overgelaten de rege-
ling en het bestuur van de huishouding der Gemeente,
en dat derhalve alleen de uitvoering van de door den
Raad gemaakte verordeningen, niet de regeling zelve
kan worden overgedragen, en dat eene tegenover-
gestelde opvatting zou ontnemen den bij de Grondwet
daargestelden waarborg, dat namelijk de bedoelde rege-
ling uitgaat van den aan het hoofd der Gemeente
staanden en met de gemeentelijke wetgeving belasten
Raad, en alles daarentegen zou kunnen doen overlaten
aan het uitvoerend gezag."

Evenzoo een Arrest van den H. R. van 5 Maart 1883
(Wkbl. 4893) waarin de delegatie-kwestie voor de
bouwverordening in de gemeente Haarlem werd beslist.
Wij lezen daar: „dat Art. 146 der HaarlemscheGemeente-
verordening, bevattende het verbod om te bouwen
zonder in achtneming van de door Burgemeester en
Wethouders in het belang der openbare orde, veilig-
heid en gezondheid te geven voorschriften, ten aanzien
van de plaats waar \'t gebouw of de gebouwen zullen
worden opgericht, wel niet formeel reglementeerende
bevoegdheid aan het Dagelijksch Bestuur overdraagt,
maar dit in werkelijkheid wel doet; dat toch een
opdracht aan Burgemeester en Wethouders om, zonder
eene daarvoor door den Raad bij verordening gemaakte
regeling, voor ieder voorkomend geval bijzondere voor-
schriften te geven, gelijk staal met een opdracht tot

regeling van dit onderwerp, zoodat Burgemeester en
Wethouders dan, ofschoon in eenen anderen vorm,
zouden hebben te verrichten, wat Art. 135 der Gemeente-
wet, aan eene andere macht heeft opgedragen; dat
volgens genoemd Art. der Gemeentewet aan den Raad
de regeling behoort van hetgeen in \'t belang der
openbare orde, zedelijkheid en gezondheid vereischt
wordt, en Burgemeester en Wethouders wel volgens
Art. 179a geroepen zijn, om bij wijze van uitvoering,
in ieder bijzonder geval betreffende de toepassing dier
regeling te beslissen, maar niet, om zonder zoodanige
regeling zelfstandig te oordeelen, wat daartoe noodig
mocht zijn."

In den zelfden zin besliste nog kort geleden de H. R.
in haar Arrest van 17 Maart 1890 (Wkbl. 5854).

Dit Arrest betrof eene overtreding van Art. 136
eener verordening der Gemeente Zandvoort, bepa-
lende dat: „Alle voor het publiek openstaande we-
gen , straten, paden, of pleinen, niet aan de Gemeente
toebehoorende, moeten door of van wege de eigenaars
of beheerders en ten hunnen koste in behoorlijken staat
worden gebracht en gehouden op de wijze door Bur-
gemeester en Wethouders te bepalen."

De H. R. overwoog o. a.: „dat blijkens de Artikelen
van de Gemeenteverordening niet door den Gemeente-
raad zelve is geregeld, welke de vereischten zijn die
voor den aanleg en het onderhoud der daarbij bedoelde
wegen wordt gesteld, maar aan de eigenaars en

beheerders dier wegen, eene onbepaalde verplichting
wordt opgelegd, waarvan de bepaling wordt overgelaten
aan het oordeel en goedvinden van Burgemeester en
Wethouders; dat wel bij Art 135 der Gemeentewet,
ook in verband met Art. 625 B. W, aan den Gemeente-
raad de bevoegdheid is toegekend, om^verordeningen
in \'t belang der openbare orde, veiligheid en gezond-
heid en van andere betreffende de huishouding der
gemeente te maken, maar dat deze verordeningen dan
ook moeten behelzen, welke verplichtingen den eigenaar
door den Gemeenteraad, als in deze de eenig bevoegde
macht, worden opgelegd, en de bepaling daarvan niet
in de verordening afhankelijk mag worden gesteld van
het oordeel en goedvinden van eene andere macht;
dat, vermits genoemd Art. 135 der Gemeentewet aan
den Raad het maken van verordeningen en Art. 179
a en 6 dierzelfde wet aan Burgemeester en Wethou-
ders het uitvoeren dier verordeningen en het beslissen
der over die uitvoering gerezen geschillen opdraagt, in
deze, in strijd met de wet, aan Burgemeester en Wet-
houders is overgedagen, wat aan den Gemeentenraad
behoort." 1)

Uitvoering en wetgeving, ik herhaal, moeten dus»
streng gescheiden worden. Zoo schrijft Mr. J. Leon
in een zeer lezenswaardig opstel in Themis: „Aan

1) Zie Terder: Arr. H. R. 3 Dec. 1883, Wkbl. 4983. Kantonger.
Amsterdam 31 Juli 1890, Wkbl. 5911.

den Gemeenteraad is de wetgevende, aan het Collegie
van Dagehjksch Bestuur de uitvoerende macht op-
gedragen. De Raad moet de regels stellen, de voor-
schriften geven, die den ingezetenen tot wet strekken.
Burgemeester en Wethouders moeten zorgen, dat de
verordeningen, door den Raad gemaakt, behoorlijk
worden nageleefd." 1) Geen van beiden dus mogen zij
in eikaars werkkring ingrijpen, evenmin als de wet-
gevende macht inbreuk mag maken op hetgeen tot
het gebied van de uitvoerende macht behoort, evenmin
mag omgekeerd de Raad een gedeelte van zijn be-
voegdheid aan het Dagelijksch Bestuur afstaan.

Deze scherpe scheiding wordt echter door sommigen
ontkend. Mr. Addens onder anderen in zijn disser-
tatie over „Delegatie van wetgevende macht" 2) zegt,
waar hij deze kwestie bespreekt: „Ook de Artikels van
de Gemeentewet wijzen zulk een scherpe afbakening
van de grenzen tusschen wetgevende en uitvoerende
macht niet aan. Arl. 134 Gemeentewet heeft dezelfde
strekking als Art. 94 Prov. wet. Ook Artt. 135 vv.
hebben niet ten doel om het bestuur te verdeelen
tusschen den Raad en Burgemeester en Wethouders
(dit doet Art. 134 in verband met § 1 van het derde
Hoofdstuk, Titel II, afd. II) maar om aan te duiden.

2) Mr. H. N. Addens Q-zn., „Delegatie van Wetgevende macht",
Groningen, 1884, bladz. 117.

wat onder genaeentelijke aangelegenheden moet gerang-
schikt worden. En ofschoon alleen de Raad veror-
deningen mag maken, volgt daaruit m. i. niet dat juist
de regeling van alle bijzonderheden daarin moet worden
opgenomen en niets daarvan valt binnen het begrip
uitvoering."

Met deze laatste conclusie echter kan ik mij niet
vereenigen, want zij leidt tot rechtsonzekerheid. Ik
geloof dat wel degelijk de Gemeentewet in Art. 134
en § 1 Tit. II, Afd. II, Hoofdst. 3 de grenzen tusschen
beide machten heeft afgebakend.

De cardo quaestionis ligt zooals Mr. Addens terecht
zegt in Art. 135 juncto art. 179a Gemeentewet. Deze
artikelen dragen aan den Gemeenteraad het maken van
verordeningen, aan Burgemeester en Wethouders de
uitvoering daarvan op. De vraag is nu maar: wat be-
hoort tot de wetgeving, wat tot de uitvoering der
verordeningen? Moet de wetgever alles regelen, zoodat
er niets overblijft voor het uitvoerend gezag dan elk
bijzonder voorkomend geval te toetsen aan den alge-
meenen regel, of kan de wetgever zich vergenoegen
met het stellen van eenige algemeene regelen en verder
aan Burgemeester en Wethouders de uitwerking over-
laten, aan hen overlaten het opleggen van verplich-
tingen die de verordening niet vermeldt? In het eerste
geval is hel verschil tusschen de begrippen wetgeving
en uitvoering materieel, in het tweede formeel. Wat is
nu de bedoeling geweest van Art. 135 Gemeentewet?

Vergelijken wij met elkaar de Artt. 134, 135 en 179«
Gemeentewet, dan zien wij, dat de wetgever in Art.
134 de regeling en het bestuur van de huishouding der
Gemeente eenvoudig heeft verdeeld tusschen den Raad
en het Dagelijksch Bestuur d. i. den Burgemeester
alleen of Burgemeester en Wethouders. Art. 135 geeft
aan den Raad de wetgevende bevoegdheid en 179a aan
Burgemeester en Wethouders de uitvoerende macht.
Zij kunnen als zoodanig niet treden buiten hetgeen
de Raad heeft verordend. Wetgeving is het stellen
van gedragsregelen, het geven van voorschriften aan de
ingezetenen; uitvoering is het toepassen dier gedrags-
regelen, het toetsen van elk bijzonder geval aan die
voorschriften. Daardoor is de uitvoerder aan de wet,
in ruimen zin opgevat, gebonden, want zijn er geen
voorschriften dan kan hij die niet toepassen, mist hij
zijnen toetssteen. De wetgever moet dus zelf regelen,
moet alle voorschriften, die hij wil zien nagekomen,
zelf opnoemen, dan heeft de uitvoerder een vaste bazis
waarop hij, bij zijne beoordeeling van het bijzonder
geval, steunen kan.

Uitvoering is echter nog meer. Bij Thorbecke in
zijn „Aanteekening op de Grondwet" vinden wij eene
kernachtige definitie van dit begrip. „Uitvoering, zegt
bij, omvat drie hoofdverrichtingen. Zij omvat vooreerst
de bevelen ter uitvoering gegeven, vervolgens het toe-
zicht op de richtige uitvoering, ten derde de beslissing
der „moeilijkheden of administratieve geschillen". Haar

werkkring is dus drieërlei; ten eerste voorbereidings-
handelingen vóór de uitvoering, dan de eigenlijke
uitvoering zelve, en eindelijk beslissing over geschillen
bij of na de uitvoering gerezen.

Het verschil tusschen wetgeving en uitvoering is dus
zeer materieel. De een heeft een geheel ander karak-
ter dan de ander. Het zijn twee machten in het Staats-
verband, de eene tot wetgeving, de ander tot uitvoering
geroepen, die nu ieder een in de wet afgebakende
werkkring vinden aangewezen. Mag men nu aannemen
dat een verordening, het product van die wetgevende
bevoegdheid, de in de wet aangegeven grensscheiding
kan uitwisschen? Ik meen deze vraag ontkennend te
moeten beantwoorden.

En zoo komen wij van zelf tot een ander vraagpunt.
Vele plaatselijke Gemeenten, inzienden dat een veror-
dening, waarin zulk een uitgebreide macht aan Bur-
gemeester en Wethouders gegeven werd, gevaar kon
opleveren voor willekeur, hebben aan hunne verorde-
dening de bepaling toegevoegd, dat van het uitvoerend
bewind bij elke beslissing beroep mogelijk was op
den Raad. Is nu zulk eene verordening als in over-
eenstemming met de wet te beschouwen ? Mijns inziens
„neen". Wanneer de Raad in hooger beroep uitspraak
doet op een beslissing van Burgemeester en Wet-
houders, op een daad van uitvoering dus, dan doet
die Raad hier een daad van uitvoering zelf, iets
waartoe noch de Grondwet, noch de Gemeentewet hem

heeft gerechtigd. In Art. 134 Gemeentewet toch staat,
dat aan den Raad, met betrekking tot de regehng
en het bestuur van de huishouding der Gemeente
(dat is de hem door de Grondwet in Art. 144 op-
gedragen taak) alle bevoegdheid behoort, die niet bij
die of bij eenige andere wet aan den Burgemeester
of aan Burgemeester en Wethouders is opgedragen.
Daarbij zijn in Art. 179 a enb Burgemeester en Wet-
houders bepaaldelijk met de uitvoering der verorde-
ningen van den Raad en met de beslissing der over
die uitvoering gerezen geschillen belast, tenzij die
beslissing aan anderen opgedragen zij. De Gemeente-
wet heeft dus uitdrukkelijk aan Burgemeester en Wet-
houders, en alleen aan hen of aan personen van hun-
nentwege, de beslissing van geschillen over uitvoering
opgedragen. Tegenstanders van deze meening beroepen
zich op de woorden: tenzij de beslissing aan
anderen opgedragen zij. Die „anderen" zeggen
zij, kan niemand anders zijn dan de Raad. De Raad
kan aan anderen dan aan Burgemeester en Wethouders
de beslissing van geschillen bij de uitvoering eener ver-
ordening opdragen, dus ook aan zichzelve voorbehouden.
Ik kan mij met deze meening niet vereenigen. Ik geloof,
dat met die „anderen" bedoeld zijn, lagere ambtenaren
meer bekend met onderdeelen van de taak van Bur-
gemeester en Wethouders. Zoo kunnen de beslissingen
over geschillen bij de uitvoering van eene verordening
op het marktwezen b. v. aan den marktmeester; die

eener verordening op de aanlegplaatsen in havens aan
den havenmeester opgedragen worden. En voor mijne
meening vind ik steun in de Memorie van Beant-
woording bij Art. 179 b, waar de Regeering ongeveer
hetzelfde zeide, en dat op vraag van enkele leden
van de Tweede Kamer, die meenden, dat het be-
slissen der over de uitvoering gerezen geschillen niet
aan Burgemeester en Wethouders maar aan den Raad
moest worden opgedragen.

Waar nu aan den eenen kant Gemeenteverordeningen
worden aangetroffen, waarbij aan Burgemeester en
Wethouders wordt overgelaten de wijze te bepalen,
waarop zal worden gebouwd, onderhouden of gesloopt,
daar vindt men er aan den anderen kant, die in
vage termen eenige regelen inhouden, en de in-
gezetenen noodzaken in elk bijzonder geval de ver-
gunning te erlangen van Burgemeester en Wethouders,
die de verordening naar eigen goedvinden kunnen uit-
breiden en aanvullen; want is het geen uitbreiding of
aanvulling eener verordening, wanneer Burgemeester
en Wethouders buiten de verordening naar eigen
oordeel en goedvinden een vergunning tot bouwen
kunnen geven of onthouden?

Deze soort van verordeningen staan gelijk met de
Vroeger besprokenen. Er is in beide gevallen verboden
delegatie van wetgevende macht, doch deze laatste soort
is veel gevaarlijker, omdat zij onder eenen schijn van
wettigheid aan Burgemeester en Wethouders een veel

grootere macht geeft. Onder schijn van wettigheid zeg
ik: Want als de wetgever alles nauwkeurig had ge-
regeld, de gevallen had opgesomd, of de omstandigheden
had aangegeven waaronder Burgemeester en Wet-
houders eene vergunning tot bouwen konden weigeren
of toestaan, en den tijd had aangegeven, waarbinnen
een aanvraag om te bouwen moest worden beantwoord,
dan zou er geen bezwaar bestaan tegen het ver-
gunningstelsel, ja zelfs het zou in sommige gevallen
wenschelijk zijn. Er zijn toch enkele handelingen, die
bijna altijd en overal gevaarlijk of hinderlijk zijn en
van weinig of geen nut, zoodat de wetgever wel doet
ze in het algemeen te verbieden, echter de gelegenheid
openstellende om er vergunning voor te verkrijgen,
wanneer deze zonder nadeel voor de openbare orde,
gezondheid of veiligheid kan worden verleend, b.v. het
aanleggen van een schietbaan.

Er zijn ook nog andere handelingen, die over het
algemeen zoo onschadelijk van aard zijn, dat het
niemand in de gedachte zal komen ze te verbieden of
te belemmeren, doch tevens kan gebleken zijn dat zij,
bij gebreke van de noodige voorzichtigheid onder be-
paalde omstandigheden gevaar voor de openbare orde,
gezondheid of veiligheid kunnen doen ontstaan. Wat
in het open veld of bij klaarhchten dag niemand zal
hinderen, kan gevaarlijk zijn in een dicht bebouwde
buurt of bij nacht. Z^oolang dit gevaar door het nemen
van bepaalde voorzorgsmaatregelen kan worden voor-

komen, behoort de politiewetgever, zich te bepalen tot
het verbieden van de handelingen, onder als gevaar
opleverend aangewezen omstandigheden zonder het
aanwenden van de aangewezen voorzorgen. De veror-
dening moet dus aangeven onder welke omstandigheden
zekere handelingen gevaarlijk zijn, en welke voorzorgs-
maatregelen daartoe moeten worden aangewend; Bur-
gemeester en Wethouders moeten toezien dat een en
ander wordt in acht genomen. Hiertoe is het eischen
van een vergunning, van Burgemeester en Wethouders
een aangewezen middel. Dikwijls echter is eene een-
voudige kennisgeving van de voorgenomen handeling
aan Burgemeester en Wethouders met inzending der
plannen reeds voldoende.

Wat zien wij echter gebeuren? Dit, dat schijnbaar
de wetgever alles geregeld heeft, doch in zulke vage
termen, dat hij in werkelijkheid de ingezetenen prijs
geeft aan den willekeur van het uitvoerend gezag.
Niemand, al stelt men nog zooveel vertrouwen in de
eerlijkheid en het billijkheidsgevoel onzer Burgemeesters
en Wethouders, niemand zal altijd even objectief oor-
deelen, zal zich nooit door personen of omstandigheden
laten influenceeren. Bovendien, verschillende personen
hebben verschillende opvattingen, van daar ongelijkheid
in toepassing en onzekerheid voor de ingezetenen.
Wat nü geoorloofd is, kan morgen verboden worden
en omgekeerd. De rechtszekerheid voor de ingezetenen
is ook hier weder in gevaar.

Reeds Mr. Olivier heeft in 1847 zulk een handelwijze
van de Gemeentebesturen bestreden. In zijn „Proeve
over de beperking van den eigendom" bldz. 134 noot,
behandelt hij een Rotterdamsche ordonnantie van 1825,
waarin Art. 10 luidde: alle bordessen, stoepen, etc.,
worden gehouden te staan ter gedooge en keuze van
Heeren Burgemeesters en Wethouders om verminderd,
gekort, — of ook geheel weggenomen te worden, ten
allen tijde als zulks mocht worden geordonneerd. De
schrijver noemt dit willekeur, geen uitvoering. „Uit-
voering veronderstelt voorafgaande regel, toepassing
van beginsel. Wat Burgemeester en Wethouders
heden toestaan, kunnen zij morgen verbieden, wat zij
den eenen vergunnen, kunnen zij den anderen weigeren.
Een regel, die zoo weinig regelt, doet inderdaad niets
anders, dan aan het gezag van uitvoering tevens het
gezag der regeling opdragen. Doch Staatsrechtelijke
bevoegdheden zijn voor geen vervreemding vatbaar.
Burgemeester en Wethouders zijn niet bevoegd tot de
taak, die aan den Raad der Gemeente is voorbehouden."

Evenzeer vinden wij; in een vonnis van het Kanton-
gerecht te Amsterdam van 31 Juli 1890 (Wkbl. 5911)
door Mr. Verkouteren als Kantonrechter-plaatsver-
vanger gewezen, naast eenige utiliteitsgronden, de
volgende overweging: ,,Dat de Burgemeester en Wet-
houders hun weigering alleen mogen gronden op zorg
voor openbare orde, veiligheid en gezondheid, maar
dat volgens Artt. 134 en 135 der Gemeentewet, de

Gemeenteraad zelf moet bepalen wat die zorg eischt,
zonder dat hij die taak aan Burgemeester en Wet-
houders mag overdragen, terwijl Art. ll\'èb dier wet
wel de zorg voor de veiligheid van de openbare
wegen opdraagt aan Burgemeester en Wethouders,
maar dat voorschrift alleen ziet op maatregelen van
uitvoerend gezag en aan Burgemeester en Wethouders
de bevoegdheid niet geeft om nieuwe en hoogere
eischen te stellen dan de verordening zelf en dus de
verordening aan te vullen, die zij alleen hebben uit te
voeren. Dit vonnis, dat overigens wel aan eenige beden-
king onderhevig schijnt te zijn, vinden wij nader be-
sproken in een onlangs te Leiden verschenen dissertatie
van Mr. D. Spanjaard „over Vergunning tot Bouwen
in Plaaselijken Verordeningen", en reeds vroeger in een
stuk van Mr. Vos, voorkomende in Themis, dl. LIIN". 2.

Mr. Spanjaard zegt dienaangaande: „Naar het ook
mij met Mr. Vos voorkomt, behelst dit vonnis echter
naeer utiliteits- dan rechtsgronden, die meer in eene
wetenschappelijke verhandeling, dan in eene rechterlijke
beslissing op hunne plaats zijn. In plaats van den eenigen,
voldoenden grond voor onwettig vei^klaring, — verbodene
delegatie van macht, — worden daarna nog verscheiden
gronden aangevoerd, die mij deels onjuist, deels over-
bodig, deels misplaatst voorkomen. Onjuist schijnt mij o.a.
het beroep op Art. 625 B. W.: „De eigenaar mag wel
in zijn gebruik worden beperkt, maar die verordeningen
mogen niet het meest normale gebruik, dat de eigenaar

van zijn eigendom kan maken, geheel afhankelijk stel-
len van \'t goedvinden van B. en W." Waar is de wette-
lijke regel, tenzij Art. 179 Gemeentewet die dit verbiedt?
Het B. W. erkent niet een „normaal gebruik" dat ook
door wetgevende lichamen te eerbiedigen zou zijn; en
tegenover onze medeburgers is dat recht van gebruik
onbeperkt, voor zoover het niet door de wet zelf of
door verkregen rechten van derden beperkt is.

„Art. 625 stelt als regel: de eigenaar mag alles doen,
wat hem niet uitdrukkelijk is verboden. De bouwver-
gunning keert dien regel om: den eigenaar is alles
verboden, wat hem niet uitdrukkelijk door B. en W. is
toegestaan".

Afgezien weer, dat de bouwvergunning zich niet
bemoeit met wat Art. 625 B. W. als regel tusschen
de burgers stelt — waarom mag ze dien regel niet
omkeeren, wanneer ze maar op de wet steunt?

Een ander argument is, dat B. en W. geheel vrij
zouden mogen oordeelen, niet over de doelmatigheid,
maar ook over de rechtmatigheid van een bouw; de
vraag naar de rechtmatigheid wordt dus aan den straf-
rechter onttrokken en overgebracht naar B. en W.
terwijl aan den rechter slechts de geheel feitelijke
vraag wordt overgelaten, of er in eenig geval al of
niet vergunning was verleend; zoodoende nu worden
B. en W. rechters gemaakt in hun eigen zaak, en nog
wel zonder appèl, en de bouwer wordt aan zijn wetti-
gen rechter onttrokken, daar de beslissing van alle

overtredingen aan den kantonrechter is opgedragen, en
de rechtspraak alleen mag worden uitgeoefend door
rechters die de wet aanwijst — Het gold hier de
Amsterdamsche bouwverordening, die zelve voorschrif-
ten op het bouwen geeft, doch daarnevens vergunning
aan B. en W. eischt. B. en W. kunnen dus, door op
eigen hand voorschriften te geven, de verordening
aanvullen." "
In dergelijken zin laat zich Mr. Vos uit. 1)
Een Gemeenteraad moet dus in zijn bouwverorde-
ning zoo uitvoerig mogelijk uitgewerkte voorschriften
geven, dat hij alles zou kunnen regelen is ondoenlijk
en eischt de wet ook niet. Hij moet een duidelijken
en gemakkelijken richtsnoer geven voor Burgemeester
en Wethouders, zoodat deze weten, waaraan zij zich
bij de uitvoering hebben te houden. Daarbij kan, zooals
ik boven reeds gezegd heb, een vergunning geeischt
worden, soms ook is reeds kennisgeving van de voor-
, genomen handeling voldoende. Bij vervolging zal dan
dé rechter te beslissen hebben, niet over de vraag of
vergunning is gegeven, of kennisgeving behoorlijk is
gedaan, maar of er gebouwd is in strijd met de ver-
ordening d. i. met de voorschriften op het bouwen zelf.

1) Zie ook nog Kantongerecht Amsterdam 6 April 1887 (Wkbl.
5496). Dit vonnis werd vernietigd door het vonnis van Arr. Rbk.
Amsterdam 8 Juni 1887. (Wkbl. 5463). De H. R. bevestigde ech-
ter het vonnis van den Kantonrechter in zijn arrest van 28
liTovember 1887. (Wkbl. 5512).

Evenals nu een verordening mag bepalen, dat deze
of gene handeling, al geschiedt ze geheel volgens de
voorschriften der verordening, toch niet mag plaats
hebben zonder vergunning van Burgemeester en Wet-
houders, evenzoo mag een verordening ook bepalen,
dat Burgemeester en Wethouders in bepaalde, in de
verordening aangewezen gevallen, vrijstelling mogen
geven van de daar gegeven voorschriften, een dispen-
satie dus, want ook dat valt, mijns inziens, onder het
begrip van uitvoering. Ik bedoel namelijk eene vrij-
stelling in dezen vorm: ,,Burgemeester en Wethouders
kunnen vergunnen, dat in deze of die gevallen van
deze of die bepaling worde afgeweken." Van een on-
bepaald dispensatierecht kan hier natuurlijk geen sprake
zijn, want dan zouden wij weder verbodene delegatie
van wetgevende macht krijgen. Immers, wanneer men
in eene verordening eenvoudig de bepaling neerschreef,
dat van dit en dat artikel Burgemeester en Wethouders
vrijstelling konden geven, men zou in den grond het-
zelfde krijgen, als wij bij het geven van vergunningen
aantroffen, alleen de zin wordt hier negatief. Eerst was
het: ,,Gij moogt dit of dat niet doen zonder vergunning
van Burgemeester en Wethouders"; nu is het: „Gij
moet dit of dat doen, behalve wanneer Burgemeester
en Wethouders er u van vrijstellen." Beide bepalingen
komen dus op hetzelfde neer, de bezwaren van de eene
gelden dus ook voor de andere. Doch is er van dele-
gatie van wetgevende macht sprake, wanneer de Ge-

raeentewetgever, een bepaald voorschrift makende, voor-
ziet, dat er omstandigheden kunnen zijn, waarin dit
voorschrift onbillijk zou zijn, en daarom aan Burge-
meester en Wethouders de bevoegdheid toekent, om
in die bepaalde omstandigheden vrijstelling te geven
van het bedoelde voorschrift? De Wetgever drukt dit
dan uit in zijn verordening, en laat de uitvoering, de
toepassing, over aan Burgemeester en Wethouders.
Ik meen van niet. De Wetgever maakt een voor-
schrift en bepaalt dat in een of ander geval Burge-
meester en Wethouders daarvan vrijstelling mogen
geven. Burgemeester en Wethouders hebben hier dus
een wet (in ruimeren zin) en toetsen daaraan het
concrete geval dat hun wordt voorgelegd, verrichten
dus een daad van uitvoering.

Dat deze meening niet door elkeen gedeeld wordt, en
er sommigen zijn, die in het geven van het dispensatie-
recht aan de uitvoerende macht altijd, en in alle ge-
, vallen delegatie zien van publiek gezag, blijkt o. a. uit
hét gevoelen der negen mannen in 1844. Deze namen
in hun ontwerp van de Grondwet de volgende bepaling
op: „Dispensatie wordt door den Koning slechts ver-
leend in de gevallen door de wet omschreven." In
de memorie van toelichting zeiden zij: „Een artikel als
het voorgestelde schijnt noodig, dewijl anders, zonder
dergelijke vergunning der Grondwet, dispensatie van
wetten, evenmin als eenige andere verrichting
van wetgevende macht, door de wet zou kunnen

worden overgedragen." De negen mannen beschouwden
het dispensatierecht dus als wetgeving, en ontkenden
dat zonder het grondwettig artikel (Art. 67) de wet-
gevende macht bevoegd zou zijn aan den Koning dat
recht van dispensatie toe te kennen. Ik meen echter,
dat zoo juist gebleken is, dat de door de wet aan het
uivoerend gezag verleende dispensatie geheel het ka-
rakter heeft van uitvoering, zoodat, al ware dit grond-
wettig artikel niet geschreven, de wetgever toch be-
voegd zou zijn aan den Koning het dispensatierecht
toe te kennen, wanneer hij zich maar strikt houdt aan
zijn taak, en alle gevallen en omstandigheden opsomt,
in welke het uitvoerend gezag tot die vrijstelling be-
voegd is.

Vele, vooral kleine Gemeenten, tengevolge van rech-
terlijke beslissingen tot de ontdekking gekomen zijnde
dat hunne bouwverordening moest herzien worden,
hebben het recht om vergunning al of niet te geven,
van Burgemeester en Wethouders op den Raad zelf
overgebracht. Het spreekt vanzelf, dat al de bezwaren
tegen het vergunningstelsel onveranderd blijven be-
staan. Waar zulk een verordening niet anders bevat
dan dat er niet gebouwd mag worden behalve naar
de door den Raad te geven voorschriften, dan is daar
uit wettelijk oogpunt niets tegen te zeggen en moet
\' de rechter haar toepassen; de Kroon echter zou die

Bevatte zulk een verordening het voorschrift, dat
slechts een vergunning v^^ordt vereischt, terwijl de ver-
ordening zelf de regelen voorschreef, waaraan een aan-
gevraagde vergunning kon getoetst worden, de zoozeer
gewraakte delegatie van wetgevende macht zou ver-
dwenen zijn, maar daarvoor in plaats getreden een
usurpatie van uitvoerende macht door den Raad zelf,
dewijl deze dan aan zich getrokken had, wat Art.
179 a en b der Gemeentewet uitdrukkelijk aan het
Dagelijksch Bestuur heeft opgedragen, namelijk de
uitvoering van de door den Raad vastgestelde veror-
deningen en de beslissing over de daaruit ontstane
geschillen. Bovendien zal eene regeling waarbij alles
aan den Raad wordt opgedragen in eene eenigszins
groote Gemeente uitvoerbaar zijn? Zal de Raad niet
meestal de meening aannemen, die Burgemeester en
Wethouders hem voordragen, en waar blijft dan zijn
zelfstandige beslissing? Ten slotte zijn het toch weer
Burgemeester en Wethouders, die naar eigen oordeel
ovér het eigendom der ingezetenen oordeelen.

Eindelijk dient hier nog eene plaats ingeruimd te
worden aan de vraag, of de rechter eene verordening,
als in strijd met de wet, mag terzijde leggen. Art, 153
Gemeentewet geeft aan de Kroon de bevoegdheid om
plaatselijke verordeningen, voor zoover zij in strijd
zijn met de wet of het algemeen belang, te schorsen
of te vernietigen, terwijl in hetzelfde Hoofdstuk (Hoofd-
stuk II) de wijze wordt aangegeven waarop die schor-

sing of vernietiging wordt verkregen. Doch èn ten
gevolge van Art. 171 Gemeentewet, èn tengevolge van
het feit, dat misschien niet alle plaatselijke verorde-
ningen de Regeering bereiken, treden vele verordenin-
gen, die feitelijk in strijd zijn met de wet of het
openbaar belang, in werking en binden de ingezetenen.

Wanneer nu zulk eene verordening wordt overtreden
en de dader zich voor den rechter moet verantwoorden,
mag de rechter dien dader dan ontslaan van rechts-
vervolging, op grond dat het door hem gepleegde feit
niet strafbaar was, immers de verordening in strijd
was met de wet, d. i. mag de rechter dan die ver-
ordening als in strijd met de wet terzijde stellen?

Wij moeten in de eerste plaats ons antwoord zoeken
in de Artt. 150 en 151 van de Gemeentewet. Beide
Artt. zeggen eigenlijk hetzelfde, namelijk dat naast
eene hoogere verordening een Gemeenteverordening, die
„hetzelfde onderwerp" regelt, onbestaanbaar is. Art 150
toch zegt dit voor het geval dat de Gemeenteverorde-
ning posterieur is aan de wet of hoogere verordening,
Art. 151 voor het geval dat de wet of hoogere ver-
ordening iets regelt dat reeds door den plaatselijken
wetgever was vastgesteld, althans dit is de meest ver-
breidde meening zooals die ook in de Arresten van den
FI. R. van 11 Februari 1862 (Wkbl. 2356) en 3 Fe-
bruari 1863 (Wkbl. 2454) wordt uitgesproken, bij welke
Jurisprudentie zich ook Prof. Buys in zijn „Grondwet",
dl. II, bl. 193 aansluit. Dat de H. R. echter niet altijd

zoo geoordeeld heeft bewijst ons een Arrest van 15 Mei
1855 (Wicbl. 1645) waarbij Art. 151 Gemeentewet ook
toepasselijk wordt verklaard als de wet aan de veror-
dening voorafgaat. Terecht is de H. R. van die Juris-
prudentie afgeweken, want het wil mij toeschijnen, dat
zij een verwarring brengt tusschen de Artt. 150 en 151,
waar deze Artt. bij een scherpe onderscheiding duide-
lijk blijken.

De vraag is nu: wat verstaat men onder de uitdrukking
,,hetzelfde onderwerp", wat beteekent hier dit woord?
Ik bedoel dit, om een voorbeeld te noemen dat wij ook
vinden in een stuk van Mr. Vos 1). Art. 424 Wetboek
van Strafrecht bepaalt: „Hij, die op of aan den open-
baren weg of op eenige voor het publiek toegankelijke
plaats, tegen personen of goederen eenige baldadigheid
pleegt, waardoor gevaar of nadeel kan worden teweeg-
gebracht, wordt, als schuldig aan straatschenderij, ge-
straft met . . .." Op grond van deze wetsbepaling werd
eene plaatselijke verordening, waarbij verboden was:
„op, van en naar markten, straten en openbare wegen
met steenen, sneeuwballen of harde lichamen, van
welken aard ook, te werpen", van rechtswege vervallen
verklaard. De H. R. oordeelde dat ,,Art. 161 Gemeente-
wet dan toepasselijk is, zoodra de latere wet, niet al-
leen hetzelfde feit, maar hetzelfde onder werp regelt
als de plaatselijke verordening. De wet moet geacht

worden hetzelfde onderwerp te hebben geregeld als de
verordening, zoodra zij voorzieningen bevat tegen de
soort van feiten, waartoe die behooren, welke de
verordening verbiedt 1).

Mr. Vos teekent hierbij aan: „dat het niet aangaat,
zich aan een mogelijke letterlijke beteekenis van het
woord onderwerp vasthechtende, het den Gemeente-
besturen onmogelijk te maken ook andere baldadigheden
tegen te gaan, wanneer het hun voorkomt, dat dit in
het belang der Gemeente noodig is. Blijvende buiten
de baldadigheid van Art. 424 moeten de Gemeente-
raden vrij zijn om elke andere baldadigheid met straf
te bedreigen, wanneer zij dit wenschelijk achten. Ver-
vallen zij daarbij in een zucht van te veel te regelen,
in wat men noemt een keuromanie, het staat niet aan
den rechter dit te verhoeden, maar aan de Kroon, om
krachtens Art. 153 Gemeentewet, de voldoening aan
die lust wegens strijd met het algemeen belang
onmogelijk te maken."

Dezelfde vraag heeft zich voorgedaan ten opzichte
van verordeningen op de zoogenaamde „openbare hui-
zen van ontucht." De Artt. 250 en 452 van ons Straf-
wetboek en tevens Art. 188 Gemeentewet, zouden door
eenige voorschriften omtrent deze materie te geven de
bordeelen wettig erkennen; een plaatselijke verordening.

1) Yergel. nog o.a. Arr. H. R. 7 October 1887, (Wkbl. 5482, 5483).
Arr. H. R. 4 Juni 1888, (Wkbl. 5566).

die het houden van bordeelen verbood, zou derhalve
treden in hetgeen rijksbelang is. Hiertegen is aan-
gevoerd dat genoemde artikelen wel eenige bijzondere
regelen geven, doch dat daarin over de wettigheid
van het bedrijf van bordeelhouder niets wordt gezegd.
De artikelen gaan uit van de onderstelling, dat er
personen zijn die zulk een bedrijf uitoefenen. De
wetgever neemt alleen den feitelijken toestand aan 1).

Voor zoover mij bekend is, is tot nu toe geen plaat-
selijke verordening, die de openbare huizen van ontucht
afschafte, als strijdende met de wet door de Regeering
vernietigd, noch die van de gemeente Utrecht van het
jaar 1890, noch die van ouderen datum van Kampen
en Venlo.

Dit jaar heeft zich dezelfde vraag in Haarlem voor-
gedaan, doch de beraadslagingen hebben tot eene
andere beslissing geleid, als in de bovengenoemde ge-
meenten.

Een „nieuw argument" — zooals hij zeide — is in
de\' zitting van den Gemeenteraad van 3 Maart 1892
door Mr. Rethaan Macaré, tegen deze kwestie aan-
gevoerd. 2)

„In Art. 251 van onze Strafwet, wordt aan den
rechter de bevoegdheid gegeven, om, wanneer zekere

1) Yoor de nadere kennis van dit onderwerp zie: Verslag van
de TJtrechtsche Gemeenteraadszitting van 26 Juni 1890, (Bijvoegsel
TJtr. Sted. en Prov. dagblad, 4 Juli 1890).

misdrijven door beklaagden in hun bedrijf zijn uit-
geoefend, aan hen voor eenen bepaalden tijd de uit-
oefening van hun bedrijf te verbieden. Dit artikel was
in de wet gekomen door een amendement van Jhr. de
Jonge en overgenomen door den Minister Modderman.
In de toelichting op het amendement zeide de Voorzitter,
dat hij hierbij voornamelijk op het oog had het tappers-
en bordeelhoudersbedrijf. Hieruit blijkt dus wel ten
duidelijkste de erkenning door den Rijkswetgever van
dit bedrijf

Het is mij niet bekend of dit argument overwegend is
geweest, doch zeker is het dat 22 van de 24 leden van den
Haarlemschen Gemeenteraad van oordeel waren, dat
de Raad niet bevoegd was de bordeelen af te schaffen.

Het betoog, hier uit Art. 251 Wetb. van Strafrecht,
dat de Rijkswetgever het bedrijf van bordeelhouder er-
kent, dunkt mij vrijwel overbodig, want onze wetgever
noemt het bedrijf zelf in Art. 452 Wetb. van Strafrecht,
I en regelt daar de verplichtingen van den uitoefenaar

Mij aansluitende bij Mr. Vos, zal naar mijne mee-
\' ning ook juist dan alleen Art. 151 Gemeentewet

regelt als de verordening. Het onderwerp in zijn ge-
f heel is van zulk eenen ruimen omvang, dat daarbinnen

die er niet, dan gelden de bepalingen uit de alge-
meene wet, anders de plaatselijke voorschriften. Deze
staan niet tegenover gene, doch zijn een nadere detail-
leering van het algemeene onderwerp en maken er
alzoo een deel van uit.

Alleen zal elke Gemeenteraad op twee punten moe-
ten letten: 1® dat hare regeling niet in strijd zij met
die eener hoogere macht, want de lagere rang kan
niet ongedaan maken wat de hoogere wilde, 2® dat zij
niets regele, wat reeds door een hoogere macht gere-
geld is, omdat van dit oogenblik af zijn voorschriften
doelloos zouden zijn.

De rechter zou derhalve alleen in het geval, dat de
betrokkene verordening hetzelfde feit regelde als de
wet of algemeene maatregel, haar bindende kracht
mogen ontzeggen, In geval van Art. 151 Gemeentewet
voorzeker, de verordening heeft dan ipso jure opgehou-
den te gelden, de rechter moet haar dus buiten toepas-
sing laten. In geval van Art. 150 Gemeentewet blijft
"de verordering bestaan, tot dat zij door de Kroon
wordt vernietigd. Het is in dit geval onzeker of de
rechter haar buiten toepassing mag laten. Ik meen
dat hij dit wel mag doen, in de gevallen en op de
gronden, welke ik hier beneden zal aanvoeren voor de
andere verordeningen, die niet onder die van Art. 150
en 151 Gemeentwet kunnen worden gerangschikt.

De rechter heeft toch in de laatste jaren meer en
meer verordeningen aan de wet getoetst en als strij-

dig daarmede ter zijde gezet. En volkomen juist. De
wetten zijn onschendbaar, zegt Art. 121 der Grondwet,
d. w. z. de geldigheid der wet mag door niemand
worden betwist of aangerand, dus ook niet door den
rechter. Maar Art. 121 spreekt alleen over wetten
en niet over verordeningen, en als de wetgever ook
deze aan het gewichtig beginsel van onschendbaar-
heid had willen onderworpen zien, dan zou hij het wel
uitdrukkelijk vermeld hebben. Doch nergens, hetzij
in de Grondwet, hetzij in de Gemeentewet vinden wij
hiervan een enkel spoor.

De rechter mag niet de innerlijke waarde en billijk-
heid eener verordening beoordeelen en moet in elk
geval volgens de wet recht spreken, zegt Art. 11 A. B.
Doch, doet hij dit altijd als hij een verordening als in
strijd met de wet ter zijde plaatst? Beoordeelt hij dan
in elk geval de innerlijke waarde en de billijkheid
eener verordening? Spreekt hij niet juist volgens de
wet recht, waar hij een verordening als strijdig met
de wet buiten toepassing laat ? Het is waar, een rechter
mag geen ontslag van rechtsvervolging uitspreken bij
overtreding eener verordening, omdat hij de daarin
vervatte bepaling hard of wellicht onverstandig vindt,
dit zou beoordeeling der innerlijke waarde zijn, en dit
komt aan de Kroon toe, doch hij mag wel zoo hande-
len wanneer de verordening door een onbevoegde
macht is daargesteld. Zeer juist blijkt, mijns inziens,
deze zienswijze in een Arrest van den H. R. van 19

April 1865 (Wkbl. 2706) waar deze overwoog: „dat de
rechter verplicht is te onderzoeken of ten aanzien
eener verordening de wettige vorm is in acht genomen,
of zij gemaakt is binnen de grenzen der Grondwettige
bevoegdheid der authoriteiten, van wie zij is uitgegaan,
en of zij uit eenigen anderen boofde met de Grondwet
of eenige algemeene wet in strijd is; dat, wel is waar bij
Art. 11 A. B. is bepaald, dat de rechter »volgens de
wet rechtspreekt en de innerlijke waarde of billijkheid
eener wet niet mag beoordeelen, dat met dit beginsel
evenwel niet in tegenspraak is, dat de rechter, bij strijd
eener plaatselijke verordening met de wet, zoodanige
verordening niet toepast; dat de toetsing eener plaatse-
lijke verordening aan de wet niet begrepen is onder
de beoordeeling harer innerlijke waarde, waardoor hare
deugdelijkheid, gepastheid en billijkheid wordt verstaan;
dat deze opvatting evenmin strijd met de bepalingen
der Gemeentewet; dat toch Art. 153 Gemeentewet de
wijze betreft van vernietigen van plaatselijke verorde-
ningen door de administratieve macht ter oorzake van
strijd met de wetten of het algemeen belang; dat
echter daardoor geenszins aan den rechter verboden
wordt eene plaatselijke verordening aan de wet te
toetsen, en, bij bevinding van strijd met de wet, haar
niet toe te passen, terwijl toch door hare zoodanige
niet-toepassing de verordening niet wordt vernietigd,
maar alleen in een bepaald geval buiten toepassing
blijft; dat alzoo de wetgever het onderzoek des rech-

ters niet heeft willen uitsluiten, omtrent het niet-bin-
dende eener verordening op grond van strijd met de
wet, ofschoon de vernietiging ook op dien grond door
den Koning kan worden uitgesproken." 1)

Ik meen hieruit, met gerustheid te kunnen con-
cludeeren, dat de rechter telkens, waanneer hij eene
bouwverordening heeft toe te passen, deze, voorzoover
zi] strijdt met de wet, terzijde mag zetten. Op deze
wijze leveren zoodanige verordeningen, alvorens zij
door de Kroon zijn vernietigd, het minste gevaar op.

De gevolgen van het een zijn ook geheel anders dan
van het andere. Wordt eene verordening als in strijd
met de wet of het openbaar belang, door de Kroon
vernietigd, dan is deze vernietiging bindend voor allen,
vervalt de verordening en is de Gemeenteraad verplicht
een nieuwe te maken. Stelt daarentegen de rechter
eene verordening terzijde wegens strijd met de wet,
dan geldt dit slechts voor dat bepaalde geval, waarvoor
zijn beslissing is ingeroepen, de verordening zelve blijft
van kracht. De Kroon beoordeelt of een verordening
strijdt met het algemeen belang, de rechter niet. Beide
oordeelen wel of een verordening strijdt met de wet,
doch op verschillende wijze, zooals blijkt uit het
bovenstaande betoog over de bevoegdheid van den
rechter. Het kan dus voorkomen, dat de Kroon een

verordening als in strijd met de wet vernietigt, die de
rechter als overeenkomstig de wet heeft toegepast.
Dit kan, omdat de Kroon de innerlijke waarde der
verordening wel mag beoordeelen, de rechter niet.
De bevoegdheid van de Kroon strekt zich dus veel
verder uit, dan die van den rechter. Zij is dan ook
een veel ruimer waarborg voor de ingezetenen tegen
machtsovertreding van den lageren wetgever en voor
de beveiliging hunner rechten.

Ik mag deze verhandeling niet besluiten, voordat ik
de nieuwe Utrechtsche Bouwverordening, die door den
Raad dier Gemeente in zijne vergadering van 7 Augus-
tus 1891 is vastgesteld, en na behoorlijk afgekondigd
te zijn op 1 Maart 1892 is in werking getreden,
heb getoetst aan de beginselen, die ik hierboven heb
vastgesteld.

Er was reeds in het voorjaar van 1891 door de Com-
missie voor de Strafverordeningen een ontwerp-verorde-
ning op het bouwen en sloopen bij den Raad ingediend,
doch dit ontwerp was door dit lichaam wederom aan
de Commissie teruggezonden tot het verscherpen van
eenige technische voorschriften. Toen kwam eene mis-
sive van den Minister van Binnenlandsche Zaken van
7 Maart 1891, inhoudende eenige bedenkingen tegen
de bestaande verordening, met verzoek deze te willen
herzien en te verbeteren ten einde eene eventueele ver-
nietiging te voorkomen. Deze missive heb ik boven

reeds aangehaald 1). Sommige leden van de Commisie
voor de Strafverordeningen wilden nu het bestaande ont-
werp geheel omwerken; anderen alleen aan den Mi-
nister mededeelen, dat men met het vaststellen eener
nieuwe verordening in den Raad bezig was; weer an-
deren wilden alleen een herziening van het bestaande
ontwerp. Dit laatste is geschied en heeft aanleiding
gegeven tot een tweede ontwerp, in den geest van den
Minister. In de zittingen van den Gemeenteraad van
21 Juni, 21 Juh en 8 Augustus 1891 is dit ontwerp
behandeld en ten slotte in eene zeer onvoltaUige
vergadering aangenomen met 15 tegen 3 stemmen. De
afkondiging had plaats op 16 Februari 1892 en,
zooals ik reeds zeide, trad de verordening op 1 Maart
1892 in werking.

Wanneer wij de Artt. 1—7 van de nieuwe veror-
dening opslaan en deze vergelijken met de Artt. 1—8
der oude, dan merken wij daarin een groote verande-
ring op. Art. 1 (oud) luidde: „Het is verboden een
gebouw te stellen, te herbouwen of te veranderen, te
sloopen of uit te breken, zonder of niet overeenkomstig
voorafgaande schriftelijke vergunning van Burgemeester
en Wethouders." Dit artikel drukte het beginsel uit,
dat de geheele bouwverordening beheerschte; de Artt.
2—8 waren slechts eene uitwerking hiervan. Art. 1
huldigde nu, zooals blijkt, het stelsel van delegatie

van wetgevende macht. Het was verboden te bouwen
enz. zonder vergunning van Burgemeester en Wet-
houders. Deze vergunning moest worden aangevraagd
bij verzoekschrift. Burgemeester en Wethouders moes-
ten na bepaalden tijd hierop beschikken door het geven
van vergunning tot bouwen. Een afwijzende beschik-
king kon slechts gegeven worden om redenen van open-
bare orde, veiligheid of gezondheid. Zuiverder delegatie
was, dunkt mij, niet wel mogelijk. Art. 135 der Gre-
meentewet draagt aan den Raad op het maken van
verordeningen in het belang der openbare orde, zede-
lijkheid en gezondheid. De Raad droeg in Art. 5 van
genoemde verordening deze bevoegdheid over aan Bur-
gemeester en Wethouders. Want of dit nu verordening
of beschikking heet, doet niets ter zake; een verorde-
ning is een regeling van den Gemeenteraad, een be-
I schikking een regeling van Burgemeester en Wethou-

(gezondheid, welke de Raad moest vaststellen en waar-
naar Burgemeester en Wethouders zich bij hunne
beschikking moesten richten, waren geheel aan deze
I laatsten opgedragen; hierboven heb ik trachten aan

Wij kunnen ons bij de beschouwing van de Art. 8
tot 47 drie mogelijkheden voorstellen. In de eerste
plaats dat die artikelen overbodig zijn, dat Burgemeester
en Wethouders in het geheel niet door die artikelen
gebonden worden, doch op eigen gezag ten gevolge
van de hun gedelegeerde wetgevende macht over
gevallen van openbare orde, veiUgheid of gezondheid
kunnen beslissen; ten tweede, dat Burgemeester en
Wethouders, uitsluitend zich naar de artikelelen der
verordeningen moeten richten; ten derde, dat zij
daaraan wel gebonden zijn, doch de bepalingen in het
belang van openbare orde, veiligheid of gezondheid
kunnen uitbreiden. Het eerste geval nu kunnen wij
bezwaarlijk aannemen. Het uitvoerend gezag kan zich
niet bewegen buiten de wetgeving; dit kan de wet-
gever nooit gewild hebben, en bovendien strijdt dit
met het begrip „uitvoering." De uitvoerder is steeds
gebonden aan, afhankelijk van den wetgever, anders was
hij geen uitvoerder meer, doch werd hij zelf wetgever-
Wetgever en uitvoerder zijn altijd twee afzonderlijke
personen, alleen over de grenzen hunner macht kan
men twisten. Ook het tweede geval, dat de uitvoerder
uitsluitend aan de artikelen der verordening is gebonden,
acht ik in de gegeven artikelen niet wel mogelijk,
aangezien daarvan nergens, zooals ik zeide, een be-
paling te vinden is. Het waarschijnlijkst komt mij
het derde geval voor. Burgemeester en Wethouders
zijn gebonden door de bepalingen van den Raad, en

moeten deze uitvoeren; zij kunnen echter in het belang
van de openbare orde, veiligheid of gezondheid de
vergunning weigeren, ook al stemt het bouwplan geheel
met de verordening overeen. In waarheid zijn de
bepalingen der verordening geheel overgelaten aan
het oordeel van het College van Dagelijksch Bestuur.
De Raad maakt volgens de Gemeentewet hare voor-
schriften in het belang der openbare orde, veiligheid
of gezondheid, en geeft aan Burgemeester en Wet-
houders het recht in datzelfde belang bij de uitvoering
die voorschriften uit te breiden of in te krimpen. Het is
dus maar de vraag, welke opvatting hebben deze van
de begrippen openbare orde, veiligheid of gezondheid.
Hierin zijn zij volkomen vrij; zij kunnen een engere
of ruimere opvatting daarvan hebben dan de wet-
gever; niets bindt hun, de wellicht engere opvatting
van dien wetgever aan te nemen. Derhalve regelen
de vele artikelen der verordening de materie slechts
in schijn.

Bovendien geeft de laatste alinea van dit art. aan
Burgemeester en Wethouders nog uitdrukkelijk de be-
voegdheid, de verordening van den Raad uit te breiden,
doordien zij in elk bijzonder geval aan hun vergunning
de noodige voorwaarden kunnen verbinden, eveneens in
het belang der openbare orde, veiligheid of gezondheid.

Van dit beginsel, dat in het eerste ontwerp-herziening
nog voorkwam, is men na de boven door mij aan-
gehaalde missive van den Minister van Binnenlandsche

Zaken teruggekomen. Feitelijk heeft men een soort
van vergunning behouden, v^^ant of men bepaalt, dat
men niet mag bouwen dan na bekomen vergunning op
een verzoekschrift, of na gedane beschikking als ant-
woord op eene kennisgeving, komt vrijwel op het-
zelfde neer. Trouwens Art. 12 b. v. der nieuwe ver-
ordening gebruikt zelf het woord „vergunning."

Is nu de bedoeling der verordening, dat kennis-
geving en daarop gevolgde beschikking als deelen van
ééne handeling moeten worden beschouwd; evenals
eene vergunning, zoo, dat het strafbaar is te bouwen,
zonder dat men de beschikking van Burgemeester en
Wethouders in handen heeft; of wel dat beide als af-
zonderlijke handelingen zijn te beschouwen, zoodat het
reeds geoorloofd is met het werk aan te vangen, zoodra
de kennisgeving aan Burgemeester en Wethouders is
ter hand gesteld, terwijl men dan later de beschik-
king op die kennisgeving ontvangt. Het verschil is
duidelijk, in het eene geval is men strafbaar, wanneer
men de beschikking van Burgemeester en Wethouders
niet heeft afgewacht; in het andere geval alleen, indien
men gebouwd heeft, zonder de vereischte kennisgeving
te doen. Ik meen, dat het de bedoeling van de nieuwe
verordening is, dat men de beschikking van Burge-
meester en Wethouders moet afwachten, voor dat men
tot bouwen mag overgaan. Ten eerste, op grond van de
woorden van Art. 1. Ware het de bedoeling, dat men
reeds kon beginnen te bouwen na de kennisgeving, een

goede redactie van genoemd artikel zou dan eischen dat
men de eerste alinea splitste, en bepaalde: ,,Het is ver-
boden enz. zonder of niet overeenkomstig voorafgaande
kennisgeving aan Burgemeester en Wethouders", en in
een tweede alinea: „Burgemeester en Wethouders geven

blijkt enz." Bovendien Art. 2 spreekt ook in een\'
adem van ,,kennisgeving en beschikking".

In sterke mate pleit voor mijne meening Art. 5 al. 2
waarbij bepaald is, dat een afschrift van de
beschikking van Burgemeester en Wethou-
ders ten allen tijde op het werk aanwezig
moet zijn. Hoe is dit mogelijk, indien het reeds
geoorloofd is te bouwen voordat de beschikking is
ingekomen.

Ook Art. 6 schijnt zulk een opvatting voor te staan,
waar wij lezen: ,,Indien binnen zes maanden,
nadat de beschikking van Burgemeester en
Wethouders ter kennis is gebracht van be-
langhebbende, geen aanvang met de werk-
zaamheden is gemaakt enz."

Verder Art. 24: Waar voor het maken, openen of
herstellen van putten of riolen enz. schriftelijke
vergunning van Burgemeester en Wethou-
ders noodig is. De wetgever schijnt hier geheel
te hebben vergeten, dat hij met de vergunningen had
gebroken, en daarvoor kennisgevingen had in de plaats
gesteld. Al deze artikelen, die nog met verscheidene

anderen zouden te vermeerderen zijn 1), wijzen, dunkt
mij, duidelijk aan dat de wetgever gewild heeft, dat er
niet zou gebouwd worden, alvorens de beschikking van
Burgemeester en Wethouders was ingekomen, doch wan-
neer dit waar is, dan is vergunning of beschikking
feitelijk hetzelfde, en derhalve de verandering van geen
beteekenis.

Ik meen ook reeds te hebben aangetoond, dat
hiertegen geen bezwaar bestaat, mits men voorzichtig
zij, dat met het eischen eener vergunning de delegatie
van wetgevende macht niet binnensluipt. 2)

Het belang van de verandering echter ligt hierin, dat
volgens Art. 1 juncto Art. 5 al. 4 van de nieuwe ver-
ordening Burgemeester en Wethouders de beschikking
alleen kunnen weigeren in geval in het bouwplan
wordt afgeweken van de voorschriften bij
wet, koninklijk besluit of verordening van
den Raad gegeven; zoo zijn zij dus gebonden aan
de door den wetgever gemaakte voorschriften en is
alle uitbreiding daarvan uitgesloten. Althans zoo meen
ik, dat de bedoeling is van het niet zeer fraai ge-
redigeerde artikel. Ik geloof dat men te zeer heeft
vastgehouden aan de woorden door den Minister in
zijne missive gebezigd, waar hij ook van „kennis-
geving" spreekt.

Hetzelfde beginsel zou, mijns inziens, even goed
en misschien duidelijker bewaard zijn op deze wijze:
„Het is verboden een gebouw te stellen enz.
zonder ofniet overeenkomstig voorafgaande
schriftelijke vergunning van Burgemeester
en Wethouders.

Volgen eenige bepalingen omtrent een in te dienen
verzoekschrift en den termijn binnen welken Burge-
meester en Wethouders daartoe moeten beschikken,
en dan:

Burgemeester en Wethouders mogen deze
vergunning alleen weigeren wanneer in het
bouwplan wordt afgeweken van voorschrit-
ten bij Wet, Koninklij k B esluit of Ver orde-
ning van den Raad gegeven. Doch dit is eene
kwestie van redactie. Het voornaamste is, dat Burge-
meester en Wethouders gebonden zijn aan de bepalin-
gen van wet, koninklijk besluit of verordening van
den Raad, waardoor eene delegatie van wetgeving
wordt voorkomen. Burgemeester en Wethouders zijn
nu metterdaad uitvoerders geworden van de veror-
deningen van het wetgevend gezag.

Evenzoo vinden wij in de laatste alinea van Art. 5
ook wel de bepaling, dat Burgemeester en Wethouders
in elk bijzonder geval de noodige voorwaarden mogen
stellen, doch deze mogen ook slechts zijn ontleend
aan voorschriften bij Wet, Koninklijk Besluit of Ver-
ordening van den Raad gegeven.

Een andere verbetering is, dat in § 2 Art. 7 en 8,
waar over aanleg van straten en wegen wordt ge-
handeld, lütdrukkeliik wordt gezegd, dat de as en de
breedte van de wegen en straten door den Raad wordt
vastgesteld. Dat dit de taak van den Raad is, behoeft,
dunkt mij, wel geen betoog, toch is het ter wille van
een juiste en goede redactie wenschelijk het er bij te
voegen. Tot bevestiging van de meening, dat het vast-
stellen van de as en de breedte der straten en wegen
en het bepalen der rooilijn tot de taak van den Ge-
meenteraad behoort, herinner ik slechts aan een vonnis
van den Arr. Rechtbank te Maastricht van 30 Januari
1890 (Wkbl. 5835), bevestigd door het Arrest van het
Hof te \'s Hertogenbosch van 9 Februari 1892 (Wkbl
6-153). Een artikel der Maastrichtsche bouwverordening
bepaalde, dat in bestaande straten, waarvan de rooiing
niet door den Raad was vastgesteld, aan Burgemeester
en Wethouders was opgedragen aanwijzing te doen
omtrent het geregeld beloop der rooiing. Op grond
■van dit artikel werd iemand gedwongen zijn aange-
vangen bouw te staken, omdat hij, zonder die aanwij-
zing van Burgemeester en Wethouders af te wachten,
eenen nieuwen gevel gebouwd had en wel buiten een
bestaande rooiing, doch op de plaats waar de vroegere
gevel gestaan had. De Arr. Rechtbank oordeelde, dat
dit artikel der verordening verbodene delegatie van
wetgevende macht behelsde en dat dus de bepaling
als niet geschreven moest worden beschouwd. Ook de

Advokaat-Generaal Mr. F. G. H. Rritsma sloot zich
in zijne lezenswaardige conclusie (Wkbl. 6153) bij deze
bewering aan.

Art. 11 geeft ons een geval van dispensatie. Dit
Art. verbiedt het bouwen, herbouwen of veranderen
aan een straat of weg in twee gevallen. Ten eerste,
als die straat of weg slechts van ééne zijde toe-
gankelijk is en op de plaats van den bouw eene
mindere breedte heeft dan 5 meters; ten tweede,
wanneer de toegang niet althans aan ééne zijde on-
overdekt en ten minste 5 meters breed is. Verder
kunnen Burgemeester en Wethouders wél vergunning
tot bouwen enz. in die twee gevallen geven indien
daardoor het openbaar belang wordt bevorderd. Uit
hetgeen ik boven gezegd heb over dispensatie in
verband met Art. 135 Gemeentewet volgt, dunkt mij,
duidelijk dat dit Art. onjuist is 1). Burgemeester en
Wethouders wordt hier de bevoegdheid gegeven naar
eigen oordeel te bepalen, waardoor het openbaar be-
lang bevorderd wordt iets, wat wij weten, dat de
Gemeentewet aan den Raad heeft opgedragen. Was
het de bedoeling, dat men toch in sommige gevallen
het bouwen onder deze omstandigheden wilde toe-
laten, dan had hier de verordening zelve de ge-
vallen moeten opnoemen, waarin de dispensatie door
Burgemeester en Wethouders kon gegeven worden.

Evenals met Art. 11 is het ook met Art. 21 al. 3
gesteld: „In bijzondere gevallen, ter beoordeeling
van Burgemeester en Wethouders, kunnen in
plaats van steenen trappen, ijzeren trappen worden toe-
gestaan." In welke gevallen? Als ijzer wat goedkooper
is? Beter is Art. 22 laatste alinea. „In gevallen, waar
geen bijzonder brandgevaar bestaat, kan van
de bepalingen van dit artikel (sc. verbod tot maken van
rieten daken) door Burgemeester en Wethouders vrij-
stelling worden gegeven;" b. v. voor een alleenstaande
schuur. Zoo ook Art. 23 al. 5 luidende: „geen privaat,
dat uitmondt in eenen put of vergaarbak, mag tot
watercloset worden ingericht zonder schriftelijke ver-
gunning van Burgemeester en Wethouders. Deze ver-
gunning wordt alleen dan gegeven wanneer ge-
bleken is, dat het afvoerriool naar den put
of vergaarbak en de put of vergaar bak zelf
waterdicht zijn."

\' Verder Art. 32: „De bestaande rookleidingen of
andere inrichtingen tot verwijdering van rook of damp,
als in Artikel 31 bedoeld (rookleidingen uit werfmuren
langs de grachten), zullen niet vernieuwd of hersteld

1) Met vergunning van Burgemeester en Wethouders kan van
doze bepaling worden afgeweken, waar het betreft: een hoekgebouw,
tot de hoogte die het gebouw hebben mag aan de breedste straat,
waaraan het staat.

mogen worden zonder schriftelijke vergunning van
Burgemeester en Wethouders. Deze vergunning zal
slechts worden gegeven, wanneer de eigenaar
een door Burgemeester en Wethouders
vroeger afgegeven bewijs voor het bestaan
dier rookleidingen of inrichtingen kan
overleggen." Dit artikel heeft nog een bijzonder-
heid, die ik hier ter loops wil vermelden. Hierboven
zeide ik, sprekende over schadevergoeding bij beperking
van den eigendom 1): ,,Het beste komt mij voor,
om den plaatselijken wetgever geheel vrij te laten
en geen vaste regelen te stellen. Deze zal het best
zorgen voor de belangen der ingezetenen, en waar de
billijkheid zulks eischt, eenige schadevergoeding ook
niet achterwege houden." In Art. 32 al. 2 zien wij
nu, dat de Gemeenteraad van Utrecht werkelijk ook
dit gevoelen is toegedaan. Wij lezen daar: ,,Wordt
in weerwil van het bestaan van dergelijk bewijs toch
weigering noodig geacht, dan zal de reden daarvan
worden opgegeven en kan den eigenaar op zijn ver-
zoek door den Raad eene schadevergoeding worden
toegekend. Ieder, die eenigszins met de plaatselijke
toestanden in Utrecht bekend is, weet, dat deze rook-
leidingen op de werven van onze grachten veelvuldig
voorkomen, waar vele bakkerijen, palingrookerijen of
kuiperijen sinds jaren in de kluizen onder de straat

zijn gevestigd terwijl de v^rinkel boven aan de straat
is. Het zou dus voor de neringdoenden eenen zeer
gevoeligen slag zijn, indien hier de Raad hun zonder
eenige schadeloossteUing zoover in hun eigendom be-
perkte, dat zij hun bedrijf elders moesten uitoefenen,
vandaar de opneming van Art. 32 al. 2.

De laatste alinea van dit artikel geeft met ver-
wijzing naar Art. 15, eenige regelen omtrent het ver-
zoek tot schadeloosstelling aan den Raad en de wijze,
waarop de Raad dit verzoek zal behandelen. Liever
had ik gezien dat in plaats van die verwijzing naar
Art. 15, hier de woorden zelf van Art. 15 waren
herhaald, daar het verschillende gevallen zijn. Art. 35
spreekt van een beroep op den Raad, terwijl men in
Art. 32 niet van een beroep op den Raad kan spreken,
maar eenvoudig van een verzoek, om iets anders na
eene afwijzende beschikking van Burgemeester en Wet-
houders op een eerste verzoek. Art. 32 stelt een alter-
natief, Art. 15 niet. Bovendien is het nog de vraag
of Art. 15 kan blijven bestaan.

\' Na deze uitwijding wensch ik nog even terug te
keeren tot de vraag, die ons op het oogenblik bezig
houdt, namelijk het dispensatierecht zooals het in de
nieuwe bouwverordening te Utrecht is geregeld. Wij
vinden dan weder in tegenstelling met de drie laatst-
genoemde artikelen in Art. 36 laatste alinea. „In
bijzondere gevallen zijn Burgemeester en Wet-
houders bevoegd schriftelijke vergunning te verleenen

om van dit voorschrift af te wijlien." Ook hier dus is
aan Burgemeester en Wethouders feitehjk de bevoegd-
heid gegeven de verordening uit te breiden, daar
de bepaüng van de bijzondere omstandigheden geheel
aan het eigen oordeel van deze authoriteiten is over-
gelaten.

Uit de vergelijking van de verschillende hier door
mij aangehaalde artikelen blijkt, dat de Utrechtsche
Gemeenteraad lang niet overal het in Art. 1 gehuldigde
beginsel heeft volgehouden Op verscheidene plaatsen
is de delegatie, die men eerst had buitengesloten, weder
binnengetreden, misschien omdat het in de bedoelde
artikelen te moeielijk was de stof nauwkeurig te rege-
len. Ik wil gaarne toegeven, dat het in sommige gevallen
len zeer lastig is een nauwkeurige regeling te treffen,
waarnaar Burgemeester en Wethouders zich kunnen
richten, doch wanneer het onmogelijk blijkt zulk een
regehng vast te stellen, dan moet men dit wijten aan
het onderwerp, dat daarvoor niet vatbaar is, en gaat
het niet aan verordeningen te maken, die feitelijk met
de wet in strijd zijn. Men zou er zich in zulk een
geval toe moeten bepalen eenige zeer algemeene, abso-
luut noodzakelijk voorschriften te geven in het belang
der openbare orde, veihgheid en gezondheid, en alle
détails vermijden.

Ten slotte nog een enkel woord over Art. 15. Dit
artikel, het eenige van § 4, regelt, blijkens het op-
schrift van genoemde paragraaf, het beroep op den

Raad. Personen, die zich bezwaard gevoelen door de
beschikking van Burgemeester en Wethouders ten
hunnen aanzien, kunnen zich met een verzoekschrift
wenden tot den Raad en diens beslissing inroepen.
Een appél dus van Burgemeester en Wethouders op
den Raad.

Straks heb ik reeds trachten aan te toonen, dat zulk
een beroep onjuist is; ik zal dit hier niet herhalen. 1)
Het is evenwel mogelijk, dat er tusschen Burgemeester
en Wethouders en een particulier geschil ontstaat
over de toepassing of uitlegging van eenig artikel der
verordening. Een eerste beslissing behoort nu vol-
gens Art. 179 der Gemeentewet aan Burgemeester en
Wethouders, doch het is niet wenschelijk, dat aan
deze authoriteiten de eenige beslissing worde opgedra-
gen, omdat zij in het geschil partij zijn en alzoo rech-
ters worden in hun eigen zaak. Daar nu een beroep op
den Raad niet geoorloofd is, heeft de tegenpartij, de
particulier, geen gunstige positie. Hij kan of zich neer-
leggen bij de beslissing van Burgemeester en Wethouders,
\' bf aanvangen met bouwen, en als hij door het uitvoerend
gezag in die handeling wordt verhinderd, de beslissing
van den strafrechter inroepen; doch deze laatste handel-
wijze is natuurlijk verre van wenschelijk. Het blijkt dus
ook hier wederom hoe noodig ten onzent een regeling
der administratieve rechtspraak is. Bestond er bij ons

een administratieve rechter, aan hem zou de beslissing
in hooger beroep van Burgemeester en Wethouders
met vrucht kunnen worden opgedragen.

Zoo zien wij, dat de nieuwe Utrechtsche Verordening
op het bouwen en sloopen, hoewel nog lang niet vol-
doende aan de te stellen eischen, toch reeds eene be-
langrijke verbetering is. Het is wellicht jammer, dat het
eerste ontwerp niet geheel is omgewerkt, zooals in de
commissie voor de strafverordeningen ook is voorgesteld;
de verschillende inconsequenties zouden daarbij dan
zeker meer aan het licht getreden en verbeterd zijn;
bij eene eenvoudige herziening, zijn zij hier en daar
aan de aandacht der commissie ontsnapt. Het wil mij
toeschijnen, dat de commissie niet doordrongen is geweest
van bet groote beginsel, dat zij in Art. 1 juncto Art. 5 der
nieuwe verordening aannam, doch, meer ter wille van
den Minister van Binnenlandsche Zaken, en om eene
mogelijke vernietiging van de verordening te voorkomen,
\'s Ministers woorden heeft overgenomen. Vandaar dat
zij vergeten heeft vele artikelen in den zin van Art. 1
te veranderen, zoodat zij nu niet meer in de verorde-
ning passen en haar afbreuk doen. Wij moeten echter
het goede, dat deze verordening bevat op prijs stellen.
Ik spreek natuurlijk niet over de bouwkundige verbete-
ringen, immers dit ligt buiten mijn competentie.
Juridisch echter hebben wij eene verordening gekregen,
die in beginsel overeen stemt met Grondwet en
Gemeentewet, en blijkens de vonnissen en arresten, met

de heerschende rechtsovertuiging onzer Juristen, zoodat
wij in deze ook geen verouderde beginselen huldigen.
De uitwerking echter van het beginsel laat nog te
wenschen over.

Hoe deze verordening nu werken zal, is niet met
zekerheid te zeggen, doch moge het blijken, dat de
woorden eenmaal in den Raad bij de openbare be-
handeling uitgesproken: „Er staat wel meer onzin
in deze verordening", zooal niet geheel, dan toch verre
overvleugeld mogen worden, door den velen „zin,"
welke de verordening bevat.

Wanneer tot Burgemeester wordt benoemd iemand,
die in eerste of tweede graad van bloedverwantschap
of zwagerschap staat tot een hd van den Raad, behoeft
het Raadshd niet af te treden vóór den afloop van zijnen
tijd van zitting.

Een plaatselijke verordening tegen welker overtreding
straf is bedreigd, is niet verbindende in dat gedeelte
der Gemeente, dat daaraan eerst na de afkondiging
is toegevoegd, alvorens er in of voor dat gedeelte op-
nieuw eene afkondiging heeft plaats gehad.

Terecht stelt het nieuwe ontwerp op het Nederlander-
schap voor naturalisatie het vereischte, dat men heeft
opgehouden lid te zijn van een vreemd Staatsverband.

De rechter is bevoegd een plaatselijke verordening
op grond van strijd met de wet ter zijde te stellen.

Art. 37 Wetboek van Strafrecht had moeten luiden:
„Niet strafbaar is hij die ten opzichte van de handeling
wegens de gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke storing
zijner verstandelijke vermogens buiten machte is ge-
weest zijnen wil vrijelijk te bepalen."

Gratie kan ook ongevraagd worden verleend, en kan,
eens verleend, niet worden geweigerd.

Een verplichting van den Staat tot schadevergoeding
aan onschuldig veroordeelden of vrijgesproken beklaag-
den kan niet worden aangenomen. Alleen in zeer enkele
gevallen zou den rechter bij de wet de bevoegdheid
kunnen verleend worden om uit billijkheidsoogpunt
die schadevergoeding uit te spreken.

De toelating van de bekentenis als bewijsmiddelin een
proces tot echtscheiding strijdt niet met Art. 263B. W.

De bewijslast rust op hem, die beweert, dat een
olographisch testament niet geheel door den erflater
geschreven is.

Een contract tusschen afwezigen komt tot stand op
het oogenblik dat de partij, die het aanbod om te
contraheeren ontving, de verklaring, dat hij het aanbod
aanneemt, aan de andere partij of aan een derde, met
den last haar aan de andere partij over te brengen,
heeft overgegeven.

De woorden „Koop en Verkoop van eens anders
goed is nietig enz." in Art. 1507 B. W. beteekenen:
„Levering tengevolge van Koop en Verkoop van eens
anders goed draagt geen eigendom over."

Het is geoorloofd elke verbintenis, als ze op schrift
is gebracht, aan „order" te stellen.

Ook een vreemdeling kan de zoogenaamde „Caütio
Judicatum Solvi" van een vreemdeling vorderen.

De strike is een wettig verweermiddel van den
arbeider tegen zijnen patroon, dat van Staatswege geen
belemmering behoort te ondervinden.