Pt« Uk

"W. H. J, ROYAARDS.

VEIUNDEIIINGEN

IN DE

^ijm^^ttdiiftt intlteltitjii ki

(Beseliöiiwiiïgeii naar aanleiding van ariikel 2 der Oroiidwet.)

STELLINGEN.

Utrecht j
J. DE KBUIFF.
1884.

£

VERANDERINGEN

GEMEENTELIJKE INDEELING DES RIJKS.

(Beschouwingen naar aanleiding van artikel 2 der Orondwet.)

VERANDERINGEN

nmtiiï iiDHiiiij DB mjïs,

(BESCHOUWINGEN

naar aanleiding van artikel 2 der Grondwet.)

PROEFSCHRIFT

tee veezeijgine tan den gbaad
VAN

m it Jtaat^i

AAN DE j^IJKS-pNIVERSITEIT TE JJTI^ECHT ,
na machtiging- van den eectoe-magnieicus

DR N. W. P. RAUWENHOFF,

Hoogleeraar in de Faculteit der Wis-\'en Natuurkunde,

VOLGENS BESLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVERSITEIT,
TEGEN DE BEDENKINGEN DER RECETSGELEERDE FACULTEIT

TE VERDEDIGEN
op DINSDAG, deii ïlclen NOVEMBEK 1884, des namiddags te 2 uren,

DOOK

WILLEM HERMAN JOHAN ROIJAARDS,

geboren te Uteecht.

UTEEGHÏ. — J. DE KllüYPE.
1884.

218

■3 - JïMfi^^tj-^g^»

INHOUD.

Blz.

Inleiding............. 1

Hoofdstuk I. Begrip van vereeniging en split-
sing van gemeenten......... 38

Hoofdstuk II. De wijze, waarop vereeniging

en splitsing tot stand komen. . . . . . . 72
Hoofdstuk III. De rechtsgevolgen van ver-
eeniging en splitsing....... . 105

Hoofdstuk IV. Verandering van grenzen tus-

. sclien gemeenten. . , . ......138

Hoofdstuk V. Oprichting en ontbinding van

gemeenten............160

Stellingen (Staatswetenschappen).....1T7

Stellingen (Rechtswetenschappen).....187

iiSKSi

Het doel^ hetwelk men hij het schrijven eener
dissertatie zich voor oogen stelt is mijns inziens
geen ander dan om op het uitgebreid veld der
wetenschap waarop men door de studie aan de
Hoogeschool slechts hier en daar een voetstap heeft
hunnen zetten een enkel punt aan eene meer gron-
dige beschouwing te onderwerpen^ en daardoor het
bewijs te leveren dat men niet geheel te vergeefs
eenige jaren aan eene Universiteit heeft vertoefd.

Hoewel de schrijver van een proefschrift meer dan
eenig ander schrijver op een welwillende beoordeeling
mag rekenen, grijp ik desniettemin gaarne de gelegen-
heid aan om eene welwillendheid in te roepen, die
ik zoozeer behoef.^ terwijl ik mij tevens daarbij van
een taak wensch te kwijten, waarvan de vervulling
m. i. niet als eene bloote formaliteit behoeft te worden
beschouiod. Immersdan alleen wanneer men zich

op een subjectief standpunt -plaatst.^ kan aan een
voorwoord als dit eenige waarde worden toegekend.
Mij althans is het een behoefte, hier een ivoord
van dank uit te spreken aan (7 Ifoo^^e^. de Louter,
niet alleen voor de vele wenken en kostbare oogen-
hlikken mij bij het opstellen van dit proefschrift
gegund.^ maar bovenal voor de vriendelijke ivelwil-
lendheid en hartelijke belangstelling, die ik steeds
van U heb mogen ondervinden.

Wees er van overtuigd, dat de wijze ^ waarop Gij
mij voorgingt hij de studie der staatswetenschappen ^
en vooral de hooge ernst die Ü voor de wetenschap
bezielde., bij mij een levendig en indruk hebben achter
gelaten., waarvan., naar ik hoopde vruchten niet
zullen worden gemist.

Ook zj, Hooggel. d\'aulïfis de Bourouill, tot
wien ik door den aard mijner studie der laatste
jaren in nauwere betrekking heb gestaan., breng ik
mijnen dank voor uwe lessen en leiding.

Maar zeker niet minder voel ik mij jegens U
verplicht Hooggel. Heer en ^ de Geer , Hamaker
en Pols , die mijne gidsen waart op d&it weg der
rechtsicelenschap. Meer dan één bewijs van belang-
stelling mocht ik van Uwe zijde ondervinden.
Ontvangt daarvoor mijnen hartelijken dank.

Moge ik nimmer vergeten wat ik aan U hen
verplicht!

Boe gaarne had ik hier den naam willen noemen
van mijn hoog geschalten leermeester Mr. J. A. Feüin ,
die eenige dagen geleden te vroeg aan de wetenschap
en aan onze Universiteit werd oïitrukt. Door zijn
heengaan ontviel aan onze Hoogeschool een der
sieraden harer juridische faculteit., en verliezen zijne
leerlingen een raadsman., die door zijne innemende
persoonlijkheid menig hart aan zich had verbonden.

U allen j Hoogleeraren der Utrechtsche Univer-
siteit., betuig ik mijne erkentelijkheid., voor de groote
welwillendheid mdj betoond., telkens loanneer de
omstandigheden mij met U in aanraking brachten.

Ten slotte een woord ook aan Z7, Utrechtsch
Studentencorps., in wiens midden ik onvergetelijke
dagen heb doorleefd, en waaraan de aangenaamste
herinneringen voor mij zullen blijven vastgeknoopt.

Bij den afscheidsgroet aan de Alma Materspreek
ik een loensch uit voor Uw bloei., omdat ik in uw
toekomst ook eene voortvaarde zie voor den bloei
van Utrechts Hoogeschool.

Al mogen zich stormen hoven uw hoofd samen-
pakken^ zoolang gij aan uwe traditien getrouiv, het
^.,consensus amicorum^^ hoog houdt hij al uwe daden.,
zoolang zult gij gelijk zijn aan den hoorn, die wel ■
voor de stormen buigt., maar door hen niet ivordt
ontworteld., en die meer en meer het bewijs levert.,
dat zijn stam diep in de aarde is geplant.

X N L E X D X N G>

De regeling der juiste verhouding tusschen de
deelen van den Staat en het geheel behoort niet tot
de gemakkelijkste vraagstukken, die door het positief
staatsrecht van eiken staat moeten worden opgelost, en
het weergeven dier verhouding in positieve wetsbepa-
lingen heeft in de praktijk tot groote moeilijkheden
aanleiding gegeven, omdat zij schier overal verschil-
lend, aan oorsprong en geschiedenis van eiken staat
zeer nauw is verbonden.

Hoe meer een zekere zelfstandigheid aan die onder-
deelen moet worden toegekend, hoe meer de rechten,
die zij niet dan ten koste hunner zelfstandigheid
kunnen prijsgeven, moeten worden geëerbiedigd en
gewaarborgd, des te moeilijker is het den band te
vinden, die door hen moet worden gedragen, en die
hen als deel aan de eenheid verbindt.

Want is het de taak des wetgevers aan de eene

zijde den kring aan te wijzen, waarbinnen de deelen
vrij moeten zijn in het regelen en behartigen hunner
eigene belangen, aan de andere zijde moet door
hem worden zorg gedragen dat „aan den Staat alle
„macht worde gewaarborgd, welke noodig is daarvoor
„te waken, dat de zelfstandigheid geen Souvereiniteit
„worde, en dus de eenheid der rechtsgemeenschap
„gehandhaafd blijve."

Wy willen in het kort de verhoudingen nagaan,
die men in het algemeen tusschen den Staat en zijne
deelen aantreft, en de stelsels, die daaromtrent bestaan.

Naarmate men aan de deelen van den Staat een zekere
zelfstandigheid toekent of hun alle zelfstandigheid
ontneemt, kan men zich die deelen in een meer of
minder los verband tot de eenheid voorstellen.

Neemt men die zelfstandigheid als criterium aan,
dan treden onmiddellijk op grond dezer onderscheiding
twee stelsels op den voorgrond, die men vaak,
hoewel zeer ten onrechte , als tegenstelling tegen-
over elkander ziet geplaatst.

1) Mr. J. T. Buys. De Grondwet, II, bl. 1.
3) Zie liieroncler bl. 11.

Wij bedoelen het stelsel van de autonomie^) der
deelen, en dat der centralisatie.

1) Te vergeefs zoekt men in de meeste leerboeken van privaat
of staatsrecht naar eene juiste bepaling van liet begrip »autonomie."

De meeste sclirijvers nemen het als bekend aan. Sommigen
vatten het in zijn woordelijke beteekenis op: het recht om naar
eigen wetten te leven.

Autonomie (avTovotiia) had bij de Grieken eigenlijk eene
volkenrechtelijke beteekenis.

Zij bedoelden daarmede de zelfstandigheid van den staat; het
begrip, hetwelk wij zouden weergeven door het woord »souvereiniteit."

In de Germaansche landen is hel; begrip tot ontwikkeling ge-
komen. Daar schijnt het niet, zooals bij de Grieken, onafhankelijk-
heid van den staat, maar in den staat te beteekenen, d. i. zelf-
standigheid van den staat om zijn eigen huishouding te regelen ,
hoewel het zeer wel mogelijk is dat de staat nog aan een anderen
staat onderworpen is.

Thans is het begrip autonomie geheel een staatsrechtelijk
begrip. Van autonomie van den staat te spreken is ongerijmd,
omdat elke staat, als staat, autonoom is.

Onder autonomie van gemeenten verstaat men in het algemeen
de zelfstandigheid in het regelen en besturen van de eigen huis-
houding.

Zie over het begrip autonomie:

Julius Weiske. Eechtslexïcon deel I bl. 541 en verder de
volgende schrijvers;

Von Gerber. Archiv für. civil. Praxis, Bd. 37 S. 35 flg. 1854.

Tegen de leer van Von Gerber verklaarden zich:

Maurer. Kritische Ueberschau der deutschen Gesetzg. und
Eechtswissenschaft, Bd. 2, S. 129 %.

Zöpfl. Staatsrecht 4 Aufl. § 313 fig.

Jollv. Kritische Ueberschau. Bd. 6. S. 380 flg.

4

Zijn de deelen autonoom , dan treden zij binnen hun
gebied niet alleen wetgevend, zooals het woord autonoom
zoude doen denken, maar ook besturend op, en
komt hun de bevoegdheid toe, hunne eigene huishou-
ding te regelen.

In het stelsel van centralisatie daarentegen treedt
de eenheid van den Staat zoo op den voorgrond^ dat
alle zelfstandigheid der deelen wegvalt, en dat alle
belangen, ook die welke aan de deelen meer in het
bijzonder eigen zijn, door éénzelfde bestuur, dat van
den staat, worden behartigd.

Wel verre van in eiken staat een dezer beide
beginselen absoluut toegepast te vinden, ontdek-
ken wy integendeel vele tusschenstelsels en schakee-
ringen , die bij oppervlakkige beschouwing de over-
tuiging doen veld winnen, dat het maken van
juiste en zuivere onderscheidingen uit eene zoo groote
verscheidenheid tot de onmogelijkheden behoort.
Evenwel heeft mr. J. T. Buys^) overeenstemming

Hermann. De autonoraia jur. Germ, forte 1859.
Wier meening weerlegd is door Gerber xu Gerber und Jbering\'s
Jahrbücher für Dogmatik, Bd. 3. S. 411 tig. 1859.

Bölilau. Mecklenb. Landreclit I § 57 die Autonomie der Ge-
meinden.

]) Grondwet, deel II, bl. 6 en vlgg.

gevonden, en gemeenschappelijke treklcen ontdekt,
welke men in geheele groepen van staten terug vind-t
en heeft op dien grond drie hoofdstelsels van binnen-
landsehe administratie outvouwd , waaronder hij meent
de staten van Europa te kunnen rangschikken.

Wij kunnen zeker niet beter doen dan in het kort
die stelsels aan zijne hand na te gaan.

In de eerste plaats onderscheidt mr. J. T, Buys
het Engelsche stelsel., een zuiver natuurproduct,
van oud-germaanschen oorsprong. De vorst, als
vertegenwoordiger van het centrale gezag, geeft de
wet, draagt zorg voor hare uitvoering, en beslist
in laatsten aanleg de geschillen, die naar aanleiding
van zyn gebod mochten zyn ontstaan.

Dg uitvoering der wet echter wordt aan de onder-
danen zelve overgelaten, die, beschikkende over de
stoffelijke middelen, tot uitvoering der wet noodig ,
tegenover den vorst, die slechts beveelt, weldra een
vrij zelfstandig standpunt innemen.

Yoor hetgeen in andere landen van Europa, eveneens
op Germaanschen bodem geplant, van dit stelsel het
gevolg was, dat nl. de eerste dienaren van de kroon
zich feitelijk tot sou vereinen verhieven en daar-
door de maclit van den vorst besnoeiden, liep

Engeland geen gevaar, omdat de kroon daar gebleken
is steeds machtig en sterk genoeg te zijn, haar ver-
heven standpunt te handhaven, en zoowel de kerk,
als de adel en de burgerij te dwingen, zich aanhaar
gezag tö onderwerpen niet alleen, maar ook de kos-
ten der uitvoering op zich te nemen. „Engeland is
„alzoo, eeuwen lang voordat aan het volkeenig aan-
„deel werd gegeven in de wetgevende macht, het
„land geworden van het „Selfgovernment", dat wil
„zeggen van het zelfbestuur, het land waar de burgers
„niet de wet gayen, maar de wet uitvoerden, welke
„een hoogere macht dan de hunne gegeven had, en
„waaraan zij verplicht waren te gehoorzamen."

Yoor autonomie der deelen is in Engeland geen
plaats, omdat aan den vorst alleen de wetgeving toe-
komt. Evenmin worden aldaar provinciën en ge-
meenten met een eigen vertegenwoordiging geroepen
hunne bijzondere belangen te behartigen. Op het ge-
heele engelsche territoir heerscht slechts één wet,
de wet door den vorst gegeven , en van die wet
zijn de burgers zelve, elk naar zijn rang en stand
in de maatschappij, de uitvoerders.

Het voordeel van dit stelsel van zelfbestuur be-
rust op het denkbeeld, dat het belang der onderdanen
niet alleen betrokken is bij den inhoud der wet,

maar veel meer bij de wijze, waarop die wet wordt
toegepast, omdat hunne rechten en belangen op die
wijze beter kunnen worden behartigd, dan wanneer
hun eenig aandeel in de wetgevende macht toekomt.
Maar boven dat alles hebben de onderdanen de macht
in handen om alle willekeur van de zijde der regeering
onmogelyk te maken , omdat zij de wetten van den
vorst uitvoeren, en daardoor ook betere waarborgen
tegen schending hunner recliten ontvangen, dan eenig
administratief stelsel hun immer had kunnen geven.

Het engelsche stelsel kent aan de deelen dus geen
autonomie toe, maar meer dan ergens anders wordt de
uitvoerende macht hun verzekerd.

Wij komen thans tot het tweede stelsel, dat der
centralisatie.

Dit stelsel, waarin de eenheid van den staat het
sterkst op den voorgrond treedt, ontneemt alle zelf-
standigheid aan de deelen. Het territoir van den
staat, te groot om op eens in zijn geheel naar behooren
te worden geadministreerd, wordt verdeeld in onder-
deelen , waarbij noch met traditie noch met oorsprong
wordt rekening gehouden, maar alleen naar onder-
werping aan het centrale gezag wordt gevraagd.

Frankryk is het land der absolute centralisatie.

Was in Engeland de groote kracht van het koning-
schap de bron der vrijheid, omgekeerd heeft de
zwakheid van datzelfde koningschap in Frankrijk alle
pogingen om de politieke vrijheid op vaste grond-
slagen te vestigen doen mislukken, en is zij steeds de
oorzaak geweest der grootste verdeeldheid tusschen de
verschillende klassen der maatschappij

Een gevolg van die zwakheid van het koningschap
zoude zijn geweest, dat de eenheidsstaat zich oploste
in tal van souvereine vorstendommen, waarby de
band tusschen kroon en adel geheel werd verbroken.
Om dit te voorkomen bediende de koning zich
tot handhaving van zijn gezag, van een kunstgreep,
die zijn toeleg volkomen deed gelukken. Door van
den bestaanden toestand partij te trekken, bestreed
hij beurtelings elke klasse met behulp van de andere,
en schiep, daar op onderwerping van geen enkelen
stand viel te rekenen, een grootere macht, die, door
hem bezoldigd, geheel van hem afhankelijk werd
gemaakt, en welke macht hij stelde tegenover die
van adel en steden.

Van daar de geheele samentrekking van de staats-
taak in handen der kroon, en van daar het ontstaan
van een staat die, „als een overwonnen soldaat zijne
„wapenen, al zijne oude regeeringsrechten moest

9

„overleveren aan de kroon, ten einde die voor het
„vervolg door haar en hare beambten te laten uit-
„ oefenen."

De revolutie, die in Frankrijk op het koningschap
volgde, heeft dat stelsel in al zijne consequenties
doorgevoerd, omdat ook zij er van doordrongen was,
dat absolute onderwerping der deelen aan het centraal
gezag eene hoofdvoorwaarde was voor haar bestaan.

In dit stelsel is dus noch voor autonomie noch voor
zelfbestuur plaats. Niet aan een zeker toezicht wor-
den de deelen onderworpen, maar integendeel wordt
elk initiatief hun ontnomen, hunne zelfstandigheid
vernietigd, en opgelost in den staat.

„Éen wil heerscht over alle deelen van het uitge-
strekt grondgebied." En niet ten onrechte zoude
men met van Hogendorp de ondergeschikte
besturen kunnen vergeleken „bij een marionetten-
„spel, waar een enkele hand aan de draadjes trekt
„om al de figuurtjes in beweging te brengen" en
het centraal gezag bij de spin, die in het middenpunt
van al de draden der webbe is gezeteld.

Ten slotte nog een derde stelsel, dat der autonomie.

1) Van Hogendorp, Bijdragen lot de huishouding van Staat,
Deel I, bl. 7.

10

Den oorsprong van dit stelsel zoeke men vooral hij de
diiitsche staten, die ontstaan zijn uit eene vereeniging
van vroeger geheel souvereine deelen.

Hier treden die deelen, de geledingen, waaruit
het organisme van den Staat bestaat, op den voor-
grond, ieder met zijne eigenaardigheden en historie.
Dit stelsel berust op het denkbeeld, dat oorsprong en
geschiedenis der deelen zoo zeer verschillend zijn, en
hunne maatschappelijke toestanden daardoor ook te veel
uit een loopen, om aan één wet te worden onderworpen.
Van daar dat aan de deelen het recht wordt
overgelaten, zelve hunne byzondere belangen te regelen
en te besturen, terwijl alleen de belangen, aan alle dee-
len gemeen, door het centraalgezag worden behartigd.

En in die behartiging door het centraal gezag
ligt de band, die de deelen aan de eenheid verbindt.

„De autonomie moge grooter of kleiner zgn , zij
„breekt met de centralisatie van de wet, en laat toe,
„dat de deelen van de eenheid in meerdere of min-
„dere mate leven naar regelen, welke zij zich zeiven
„opleggen en voor welker uitvoering zy ook zelve
„zorg dragen."

Wanneer wij deze stelsels nagaan, dan springt het
onmiddellijk in het oog, dat men het begrip autonomie

11

niet plaatsen kan tegenover het begrip centralisatie,
zooals wij reeds op bl 2 hebben opgemerkt, en wel
om de eenvoudige reden dat deze begrippen geene
tegenstelling vormen.

„De autonomie" zegt mr. J. T. Buus, „doelt op
„de splitsing van het wetgevend gezag, centralisatie
„op de inrichting van de uitvoerende macht."

Want zeer goed toch is het mogelijk, zooals niet
lang geleden nog in Pruissen het geval was, dat aan
de deelen, zoowel provinciën als gemeenten, volkomen
de bevoegdheid wordt overgelaten hunne eigene be-
langen te regelen en te besturen, terwijl toch de
wetten van den staat door van hem geheel afhan-
kelyke dienaren worden uitgeoefend; maar even goed
is het geval denkbaar, dat de staat aan de besturen der
autonome corporatiën de taak oplegt, de wetten van
het Rijk ten uitvoer te brengen, en dat alzoo een
toestand wordt aangetroffen, niet ongelijk aan dien
in ons eerste stelsel nader uiteengezet.

Wij zien dus, dat autonomie zoowel met centralisatie
als met zelfbestuur kan gepaard gaan.

In welke dezer drie stelsels, hierboven ontvouwd,
passen de staatsrechtelijke toestanden, waarvan de grond-
beginselen in de Grondwet van 1848 zijn neergelegd ?

12

Om deze vraag te beantwoorden moeten wy een
blik slaan op de geschiedeais van ons vaderland.

Beschouwen wij den politieken toestand onzer
provinciën en gemeenten tydens de Eepubliek der
Vereenigde Nederlanden, dan ontdekken wij terstond
de grootst mogelijke verscheidenlieid. Van centrali-
satie geen sprake.

Iedere provincie stond op zich zelf als een souve-
reine staat, en de eenige band die allen vereenigde
was de Unie van Utrecht, een verdrag, niet van
staatsrechtelijken maar van volkenrechtelijken aard.

Wel waren reeds vroeger pogingen aangewend door
de vorsten uit de Bourgondische en Oostenrijksche
Huizen om meer eenheid te verkregen , maar noch
de oprichting van het Hof van Holland door Philips
den Goede in 1434, noch het leggen der eerste grond-
slagen van den Hoogen Raad van Mechelen door
Karei den Stoute, noch de krachtige pogingen van
Karei V, om de privilegiën en eost urnen der steden
in schrift te brengen en te verzamelen, en de
zeventien provinciën onder éénen kreitz te ver-
eenigen (overeenkomst te Augsburg 1548), waren in
staat om de autonomie der provinciën en gemeenten
te breken. Integendeel, al deze pogingen, die waar-
schijnlijk ook hier die eenheid zouden hebben tot

13

stand gebracht, zijn mislukt tengevolge eener revolutie
om vryheid van godsdienst ontstaan, welke niet
alleen de aanleiding is geweest tot den 80-jarigen
oorlog, maar ook de oorzaak van den volkenrech-
telyken toestand, waarin tot 1798 de deelen van
ons Vaderland hebben verkeerd.

De Nederlanders stelden van ouds hoogen prijs op
hunne individueele en corporatieve rechten, waaronder
de autonomie der provinciën en steden eene eerste
plaats bekleedde.

Het is daarom niet vreemd dat de Unie van
Utrecht alle privilegiën der steden bekrachtigde en
die steden bijna tot souvereine lichamen maakte.

Slaan wij op den staatsrechtelijken toestand nader
het oog.

De provinciën zonden hunne vertegenwoordigers
naar de Staten-Generaal. De afgevaardigden der
steden zaten met „mandat impératif\' in de Provin-
ciale Staten. Wel had de stadhouder als vertegen-
woordiger van het centraal gezag in het begin nog de
benoeming der ambtenaren, maar reeds in 1650 ging
dit recht van den stadhouder op de steden over.

Niet alleen dat de macht der steden hierdoor
toenam, de invloed, dien enkele regeeringsfamiliën zich
hadden verworven, werd daarby zoo groot, dat de

14

stadsregeeringen weldra een aristocratisch oligarchisch
karakter aannamen.

En inderdaad was de macht der steden zeer groot; wy
behoeven slechts op enkele feiten te wyzen.

De controle van den stadhouder en die der Pro-
vincialen Staten verminderden al meer en meer in
beteekenis.

Enkele burgemeesters verwierven, slechts met kennis-
geving aan de vroedschap, het recht van uitzetting.

De garnizoenen zwoeren trouw aan de stedelijke
besturen, zoodat de centrale regeering niet eens meer
op het leger kon rekenen.

En eindelijk waren er enkele steden, die met vreemde
mogendheden over onderwerpen betreffende politie en
economie zelfs internationale betrekkingen aangingen.

Kortom niet alleen wetgevende, uitvoerende, en rech-
terlyke, maar zelfs bevoegdheden van zuiver politieken
aard hadden de stedelyke besturen zich toegekend.

En dat alles geschiedde niettegenstaande art. 10
der Unie van Utrecht.

1) Art. X der Unie van Utreclit.

Dat gheen van dese voorsz. Provinciën, Steden ofte Leden
van dien eenigbe confederatiën ofle verbonden rnet eenighe na-
buren Heeren ofte landen snllen mogen maken sonder Consent
van dese glieunieerde Provinciën en de Bontglienoten.

15

Was vóór 1798 de autonomie der deelen een
natuurlijk gevolg van het feit, dat de Republiek der
Vereenigde Nederlanden een Statenbond vormde, door
den eenheidsstaat, die in 1798 werd gevestigd, moest
natuurlijk eene strenge centralisatie worden gehuldigd.

De revolutie, die haar tot stand bracht, en die
slechts ten doel had den politieken dampkring te
zuiveren, streefde, zoo als elke revolutie, haar doel
verre voorbi).

Onder den invloed der Fransche revolutionaire
begrippen van 1789 werd door de toen gevestigde
ééne en ondeelbare Bataafsche Republiek in 1798
eene zoo strenge centralisatie aangenomen, dat alle
verscheidenheid gedood, en alle gewestelijke en plaatse-
lijke autonomie op historische grondslagen gevestigd,
werd opgeheven.

Was het in Frankrijk de monarchie, die het volk
had uitgezogen en een wrok had doen ontstaan, die
de aanleiding is geweest tot de dagen van het Schrik-
bewind , bij ons was het de overheersching der
aristocratie, die, hoewel gehuld in het kleed eener
vrije Republiek, de grondslagen van het Staatsgebouw
had ondermynd, en den klimmenden tegenzin der
democratische elementen had opgewekt.

Een der hoofdbeginselen der revolutionaire staats-

16

regeling van 1798 was opheffing der provinciale
grenzen. Het grondgebied werd verdeeld in depar-
tementen onder het bestuur van 7 leden, die niets
anders waren dan organen van het centraal gezag.

De stedelijke besturen werden herschapen in ad-
ministratieve bureau X, die aan het uitvoerend bewind
ondergeschikt en verantwoordelijk, evenals de depar-
tementale besturen , ingeval van plichtverzuim door
dat bewind konden worden ontslagen.

En alsof dit niet reeds voldoende ware, de kroon
op dit centraliseerend regeeringstelsel zette art. 155
dierzelfde staatsregeling, waarby aan ieder departe-
mentaal bestuur een regeeringscommissaris werd toege-
voegd , en ten hoogste drie voor de gezamenlijke
gemeente-besturen in elk departement, om toe te zien
en zorg te dragen dat de wetten werden uitgevoerd.

Grooter reactie op den toestand van vroeger dagen
was wel niet mogelyk!

Deze indeeling echter was te weinig nationaal, dan
dat zij langen tyd kon worden geduld.

De constitutie van 1801 reeds ging van een geheel
ander beginsel uit. De departementen werden terugge-
bracht tot hunnen vroegeren provincialen omvang.

1) Art. 147, Staatsr. 1798.

2) Art. 31, Staatsr. 1801.

17

De besturen werden talrijker en hun ledental meer
geëvenredigd aan het cijfer der bevolking. Wel
zouden zg in de provinciën de uitvoerders zijn van
het centraal gezag, maar bovendien zou aan hen de
regeling der bijzondere provinciale belangen , die
betrekking hadden op politie , economie en finantiën,
worden opgedragen. Een wet moest de wijze bepa-
len overeenkomstig welke zij zouden worden gekozen.

Wy ontdekken reeds hier de kiem onzer tegen-
woordige regeling.

De constitutie van 1805 bracht weinig of geen
verandering. Toen echter ons vaderland in 1806
Koningrijk Holland werd, en de broeder van den fran-
schen Keizer tot Koning verheven , toen kon het wel
niet anders of zijne constitutie zou het stelsel van
centralisatie uit Frankrijk weder overnemen.

Bij de wet van 13 April 1807 tot inrichting der
departementale besturen werd aan het hoofd van elk
departement een landdrost geplaatst en 4 ä 6 asses-
soren , wier benoeming evenals die der gemeente-
besturen aan Lodewijk Napoleon werd opgedragen.

1) Art. 63, Staatsr. 1801.

2) Zie tijdens de inlijving bij bet Fransche Keizerrijk in 1810
de wet van 38 Pluviôse an VIII, betrekking hebbende op de
benoeming der maires en conseils municipaux.

2

18

Wij slaan de jaren 1810 tot 1814, het tijdperk
onzer vernedering over, en naderen na de restau-
ratié aan het stelsel der Grondwet van 1814.

Zooals uit de schets van G. K. van Hogendokp
hlykt, wenschte deze staatsman den toestand terug,
die vóór de revolutie van 1795 had bestaan. Zoo-
verre de reactie te drgven was echter de wensch der
natie niet. En de Grondwet van 1814 heeft door de
woorden „de provinciën behouden hare oude grenzen"
in art. 54 aangetoond, welk karakter zij aannemen
wilde.

De Souvereine Vorst, na advies te hebben inge-
wonnen bij eene cominissie uit elke provincie, zou
verder de samenstelling der provinciale besturen
regelen.

Deze regeling, die echter voor iedere provincie
verschillend moest zijn, kwam reeds den 16\'\'"" Aug.
1814 tot stand.

Wat de gemeenten betrof, behield de Grond-
wet van 1814 het onderscheid tusschen steden
en platteland (artt. 78—80). Ook volgens haar

Mr. G. J. Fortuijn. Verzameling van wetten, besluifen en
andere rechtsbronnen van Fransclien oorsprong, II, 101 vlg.

19

zouden reglementen, ontworpen door de bestaande
regeering of door byzondere commissiën benoemd
door den Souvereinen Yorst, en die, na overweging
der Provinciale Staten, tevens door dien Souvereinen
Vorst moesten worden bekrachtigd, de wijze van samen-
stelling en inrichting der gemeente-besturen regelen.

De commissiën tot het ontwerpen dier reglementen
waren nog werkzaam, toen eene herziening der Grond-
wet in 1815 , door toevoeging van België aan de
noordelijke provinciën, noodig werd.

In de Grondwet van 1815 treffen we evenals in
die van 1814 ruimte voor verscheidenheid in de
provinciale inrichtingen aan , zonder dat er evenwel
voor de provinciale autonomie veel plaats overbleef.

De Grondwet van 1815 (artt. 146, 147 en 155)
bedoelde wel de autonomie der provinciën te hand-
haven, doch de praktijk deed die autonomie niet tot
haar recht komen.

Om een voorbeeld te noemen wijzen wij slechts op
de macht, die den Commissaris des Konings in art.
137 werd toegekend.

Maar noch de indirecte verkiezingen, die der
burgerij weinig of geen invloed toekenden op de provin-
ciale regeering, noch de bepaling dat het aan den
geliefden Oranje-vorst zou worden overgelaten de

20

grenzen te trekken tusschen ryks- en gewestelijke
regeering, konden veel belangstelling in de regle-
menten van 1817 inboezemen. Van daar ook dat
het oordeel, door de negen mannen in 1844 uitge-
sproken , verre van gunstig was.

Op het programma der herziening stond wat de
provinciën betreft als dringend noodzakelijk voor-
eerst: hervormiug van het kiesstelsel en invoering
der directe verkiezingen, en ten tweede: het ver-
leenen van waarborgen van onafhankelijkheid tegenover
het centraal gezag, m. a. w. het trekken van scherpe
grenzen tusschen rijks- en provinciale regeering. De
Grondwet van 1848 zou daartoe de middelen geven.

De negen mannen van 1844 hebben helder in
woorden gebracht wat men eigenlijk wenschte.

De commissie van 17 Maart en de daarop volgende
regeeringsvoorstellen droegen reeds de inrichting en
bevoegdheid der provinciale besturen op aan de wet,
en dienovereenkomstig is de weg gevolgd door de negen
mannen aangewezen, en zijn de rechtstreeksche verkie-
zingen met afschaffing der standen vertegenwoordiging
in de Grondwet van 1848 ingevoerd.

Wat de gemeentebesturen betreft is door de Grondwet
een gelykluidend vonnis geveld.

21

Over de geschiedenis der commissie, die den 2B\'\'®
Juli 1825 de reglementen ontv^^ierp, weten wy
weinig. Het resultaat hunner bemoeiingen is ge-
weest , dat de reglementen in plaats van de door
de Grondwet gewilde verscheidenheid, provincies-
gewijze overeenstemming daarstelden, zoodat men
met Thorbecke zoude . kunnen zeggen dat de
reglementen te zamen vormden „één gebrekkige ge-
meentewet."

En toch was de toestand zonderling, dien zy in het
leven hadden geroepen. Van autonomie kon men
niet spreken, want het verwijt was niet ongegrond, dat de
gemeente-besturen door het centraal gezag „als on-
mondige kinderen" werden behandeld.

Wel kon men de reglementen eene reactie heeten
op den franschen centralisatie-geest in de wet van
1807 uitgedrukt, het organisch verband tusschen de
deelen en het geheel hadden zy geheel uit elkander

1) Zie o. a. circulaire van den Gouverneur van Zuid-Holland
van 13 Juni 1824, waarbij de Gemeentebesturen vermaand worden
slechts door tusschenkomst van den Gouverneur der provincie
te pclitioneeren. Een vreemde opvatting voorzeker van het grond-
wettig recht van petitie, en een groote inbreuk der door de
Grondwet gewilde zelfstandigheid der gemeente!

22

gerukt, zonder dat zij eene autonome regeering hadden
doen ontstaan.

Evenals vóór 1798 was de oude coteriegeest weder
ontwaakt, want alle macht berustte bij corporatiën.
Wij behoeven slechts te wijzen op de keuze der
gemeenteraadsleden; hunne levenslange benoeming ;
het instandhouden van het verschil tusschen stad en
platteland; en eindelyk de handhaving der middel-
eeuwsche voorrechten.

De burgemeesters werden verder door de kroon
benoemd, en hadden een overwegenden invloed. In
den raad was niet alleen elke openbaarheid der
handelingen uitgesloten, waardoor het politiek leven
verstikt werd, maar tevens ook alle debat onmogelijk
gemaakt, daar de leden slechts naar rang en ouderdom
het woord mochten voeren.

Op het platteland was het voorzeker niet beter
gesteld, want daar voerden de Gedeputeerde Staten
onbeperkte heerschappij , aangezien alle handelingen
der gemeente-besturen door hunne districts-commis-
sarissen streng werden gecontroleerd.

1) Bij besluit van 29 Juli 1814 werden eommissiëu door den
Souvereinen Vorst in de versohilleude steden benoemd en eenige

23

Kon bij zulk een toestand voor een gezond zelf-
standig gemeenteleven nog veel ruimte overblijven,
en is het niet volkomen waar, dat hoe lynreeht in-
stryd het fransche stelsel van centralisatie met den

punteii medegedeeld j die haar tot leiddraad moesten strekken bij
het makeu van Eeglementen.

Die punten vs^aren de volgende: zie Bijvoegsel tot het Staatsblad
1815, III, 1621 vlg.

Dat het eigenlijke justicieele geen onderwerp van de
stedelijke reglementen kan uitmaken , alzoo de wijze , waarop de
orimineele en civiele rechtbanken zullen worden ingesteld, door
de ontworpen Grondwet afzonderlijk is bepaald.

2°. Dat de leden van den Raad, die overeenkomstig art. 79
en 80 der Grondwet in iedere stad zal bestaan , zullen worden
aangesteld voor hun leven.

3". Dat de kiezers zullen ^benoemd worden voor drie jaren
en dat jaarlijks een derde gedeelte van dezelve zal aftreden.

4". Dat er twee, drie of vier burgemeesteren zullen kunnen
aangesteld worden, vau welk een of meer jaarlijks zullen aftreden ,
ter vervulling van welke vacatures de Eaad eene nominatie van
een dubbeltal aan den Vorst ter electie zal kunnen toezenden ,
waarop ook de aftredenden zullen moeten gebracht worden.

6". Dat burgemeesteren het stedelijk bestuur zullen uitoefenen.

6". Dat de volle Raad minstens eens in het jaar zal verga-
deren , om over de stedelijke finantiën te raadplegen.

7". Dat burgemeesteren nogtans den Raad kunnen oproepen,
zoo dikwijls als daartoe termen zullen zijn , hetzij om stedelijke
ordonnantiën aan denzelven voor te dragen , hetzij uit anderen
hoofde.

8". Dat in steden alwaar zulks noodig zal zijn, onder anderen
ook kamers van koophandel en industrie zullen kunnen worden

24

geest van onze Grondwet was, wij tocli feitelijk tot de
fransche praktyk waren teruggekeerd?

Deze toestand kon op den duur dan ook niet aan
de politieke gevoelens der natie beantwoorden. De
Grondwetsherziening in 1840 stelde reeds eene
verandering voor, die om haar anomalisch ka-
rakter echter niet kon worden gehandhaafd,
terwijl eindelijk de negen mannen, die ook weder

opgericlit, waarin de openvallende plaatsen door burgemeesteren
zullen vervuld worden.

Niet voor iedere stad verscheen een afzonderlijk reglement,
maar alleen voor Zwolle , Deventer , Kampen , Groningen , Am-
sterdam en Utrecht.

De andere steden kwamen ouder een reglement dat voor allen ,
in dezelfde provincie gelegen , hetzelfde was.

Op het platte land werd de Schout door den Koning benoemd
voor zes jaren en de leden van den Raad, waarvan jaarlijks een
derde aftrad, uit een dubbeltal door de Staten (art. 2 , Regle-
ment van Zeeland.).

1) (Art. 133, Grondwet 1840.)

De Grondwet van 1840 wilde dat niet de reglementen maar
de wet bepalen zou, welke de census op het platteland en in
de steden zijn zoude om kiezer te zijn.

Dit was zeker eene grove anomalie. In de memorie van toe-
lichting der negen mannen in 1844 , werd het ouvereenig-
baar geacht, de bepaling van den census , aan de wet op
te dragen, terwijl de inrichting der stedelijke besturen zoude
afhangen van de Reglementen.

Voor 1840 had men althans één macht, nl, den Koning.

25

hier den weg ter verbetering aanwezen, voorstelden
de inrichting en bevoegdheid der gemeente-besturen
op te dragen aan de wet. Dit beginsel is èn door de
commissie van 17 Maart 1848 èn door de regeerings-
ontwerpen en eindelijk ook door de vertegenwoordi-
ging beaamd en mitsdien tot grondwettig beginsel
verheven De wet, die aan dit Grondwettig voorschrift
voldoet, is die van 29 Juni 1851 (Stbl. 85).

Al moge in den tegenwoordigen tijd de ingenomenheid
met den grondslag, waarop onze staatsinstelling rust,
niet meer zoo algemeen zijn als in de dagen van 1848 ,
en worden er misschien door menigeen , zonder zelf
een beter te kunnen doen ryzen ^ steenen geslingerd
naar een gebouw, van welks vele deugden wij lange
jaren ons hebben kunnen overtuigen, waar blijft het —
wat Mr. Oppei^heim zegt, — „dat de herziene
„Grondwet, en hare in de gemeentewet uitgewerkte
„beginselen het mogelyk hebben gemaakt aan het
„Nederlandsche volk te toonen , dat zijne kracht nog,
„gelijk voor eeuwen, schuilt in zijne plaatselijke ge-
„meenten, en dat al blijveby de aanstaande herziening
„der Grondwet, ook de afdeeling „van degemeente-
„besturen" niet onaangetast, het onwaarschynlijk is
„dat de bepalingen van deze afdeeling, wordt zij niet
„ingekort, ingrijpende veranderingen zullen onder-

26

„gaan, want de ervaring heeft Imnne dengdelijliiieid
geijkt."

Na dit kort historisch overzicht hebben wij thans
de vraag te beantwoorden, welk stelsel van admini-
stratie is door de Grrondwetten van 1814, 1815,
1840 en 1848 ten opzichte der gewestelijke en
plaatselijke bestm^en gehuldigd?

Het is zeker zeer natuurlijk, dat na een toestand
als waarin wij tijdens onze Republiek verkeerden,
waarin de autonomie der deelen zoo zeer op den
voorgrond had gestaan, ook later in de Grondwetten,
waarvan die van 1814 het stelsel aanwees, die zelfde
autonomie al is het dan ook niet in die mate, toch
zeker in beginsel zoude worden gehuldigd.

De artt. 130, 133, 140, 141 en 142 der Grondwet
van 1848 sluiten die zelfstandigheid der provinciën en
gemeenten dan ook geenszins uit.

Evenals in het engelsche stelsel heeft de grond-
wetgever, juist in strijd met het beginsel van
volkomen centralisatie, de uitvoering althans van
een deel der rijkswetten, aan de besturen der onder-
deden zelve opgedragen, terwijl hy hun tevens

1) Mr. J. Oppenheim. Handboek voor de beoefening vau het
Nederl. Gemeenterecht bl. 7.

27

de regeling hunner eigene huishouding overlaat.

Ten onrechte heeft men daarom beweerd, dat in zakeu
van beheer de behandeling oogenschynlijk ligt by de
gemeenten, in het wezen der zaak by het hooger gezag.

Want bij de beschouwing der artt. 130 der Grond-
wet (in verband met de artt. 166 — 174 Prov. wet)
en de artt. 140, 141 en 142 Grondwet, (in verband
de artt. 150, 153 en 194 der Gemeentewet) moet
men niet vergeten, dat de provinciën en de gemeenten
blijvende lichamen zyn en onderdeden van den Staat,
en dat de Staat de macht hebben moet om hen te
boschermen tegen willekeurige handelingen hunner tyde-
lijke bestuurders , maar ook hen moet kunnen brengen
binnen den kring, waarin zij zich zelfstandig bewegen,
zoo dikwijls zij dien kring hebben overschreden.

Dan eerst zou men kunnen zeggen, dat deze artikelen
de autonomie der provinciën en gemeenten aantasten ,
indien het centraal gezag mocht treden in de plaats van
gewestelijke of gemeentelijke overheid; indien aan het
algemeen bestuur de macht gegeven ware, zijn wil op
te dringen in de plaats van hetgeen de besturen als hun
wil voor hun gewest en gemeente nuttig en goed
oordeelden.

Onder zelfstandigheid moet niet worden begrepen
volstrekte onafhankelijkheid.

En zeker voor de provinciën is evenzeer waar wat
Mr. Oppenheim^) zegt voor de gemeenten, „dat indien
„men centralisatie weet te onderscheiden van controle,
„men dan tot de erkenning moet komen dat Grondwet
„en Gemeentewet op gelukkige wyze de moeielijke
„opgaaf hebben verwezenlijkt door de Staatscommissie
„van 17 Maart 1848 \'gesteld : Aan de gemeentebe-
„ sturen onder behoorlijk toezicht de handen vrij te
„laten in het regelen der huishoudelijke belangen
„hunner gemeenten. De vrijheid van beweging is er.
„De w^aarborg tegen het aanranden dezer vryheid ligt
„in de onmogelykheid voor het centraal gezag der
„plaatselijke overheid de taak uit de handen te nemen."

In de Grondwet van 1848 w\'^ordt dus de autonomie
der deelen gehuldigd, maar tevens is de uitvoering
van een deel der rykswetten aan de hoofden der
autonome deelen opgedragen.

Wel is waar spreekt de Grondwet, wat gemeenten
betreft, in het geheel niet van de haar opgelegde
verplichting om ook als organen van het centraal
gezag werkzaam te zijn, en zou dus de bepaling van
deze hare verplichting geheel aan de wet kunnen

1) Handboek voor de beoefening van het Nederlandsch Ge-
meenterecht, bi. 15.

29

Wörden opgedragen; met Mr. J. T. BüiJS gelooven
wy, dat in de Grondwet, die by de Provinciale Staten
zoo uitdrukkelijk in art. 130 op die uitvoerende taak
heeft gewezen, ook voor de gemeenten een dergelijk
artikel niet had moeten worden gemist.

Op grond dezer onvolledigheid zou men daarom
geenszins mogen beweren, dat de Grondwet de ge-
meente enkel voorstelt als behartigende hare eig\'eue
huishoudelijke belangen, want zeker zou deze opvat-
ting niet passen in het stelsel, dat door haar is aan-
genomen.

Want autonomie met zelfbestuur is het beginsel,
dat door de Grondwet van 1814 is ingevoerd, en
waaraan de volgende Grondwetten steeds trouw zijn
gebleven.

Uit hetgeen wij hierboven hebben uiteengezet blijkt,
dat door het stelsel van centralisatie aan te nemen ,
de staatsregeling van 1798 het eerst het begrip der
staatseenheid sterk op den voorgrond heeft geplaatst.

De overgang van eene souvereiniteit der provinciën
en absolute autonomie der steden tot de strenge

1) Mr. J. T. Buijs, deel II, bl. 155.

30

centralisatie van alle gezag, was echter te plotseling
geschied, dan dat daardoor toen reeds het juiste begrip
der eenheid voor goed zou zyn vastgesteld.

Vandaar de reactie in 1801. Vandaar dat in de
Grondwetten van 1814, 1815 en 1848 slechts traps-
gewijze met de overblyfselen van het foederalisrae kon
worden gebroken. Maar vandaar ook dat eene bepaling
als die van artikel 2 onzer Grondwet, eerst
in 1848 als grondbeginsel kon worden gehuldigd.
In dat tweede artikel wordt het recht van ver-
eeniging en splitsing van provinciën en gemeenten,
in tegenstelling met vroegere Grondwetten-, waarin
over dat recht niet werd gesproken, aan den gewonen
wetgever opgedragen. En terecht, want de veran-
dering der politieke indeeling des Rijks is een recht
dat den Staat als wetgever toekomt.

„ Veränderungen in der politischen Eintheilung des
„Statsgebietes sind Sache des Gesetzes. Der Stat hat
„in allen Stufen der Abtheilung auch seine Gesammt-
„ interessen und die Harmonie seines Organismus zu
„wahren."

De meeste staten zijn namelijk verdeeld in onder-
deden , in kringen of groepen, waaruit het organisme

1) Bluntsclili. Algeraeines Statsreclit, deel I, bl. 320.

31

van den staat bestaat, en die veelal langzamerhand
gev\\rorden, als producten van zuiver historischen aard
kunnen worden beschouwd.

Deze deelen zijn intusschen hetzij al of niet histo-
risch geworden, uit een rechtsoogpunt slechts uitvloeisels
van den staatswil, want de staat heeft, door hun
eene zekere mate van zelfstandigheid in te ruimen,
of wel door ze tot uitvoerders van zyn wil te ge-
bruiken , hun een publiekrechtelijk karakter verleend.

Hieruit volgt, dat noodwendig aan den Staat de
macht moet worden gegeven die verdeeling tot
stand te brengen, want ontneemt men hem dat recht,
en geeft men aan die kringen zelve de bevoegdheid
over hunne eigen uitbreiding of inkrimping te beslissen,
dan handelt men in strijd met het beginsel der
staatseenheid, dus in strijd met het een en ondeel-
baar oppergezag zelf. En ongetwyfeld ligt tevens
in het feit, dat die kringen door den staat tot
administratieve doeleinden gebruikt worden, opge-
sloten dat de Staat alleen ook over hun omvang en
aantal beslist.

De Nederlandsche Staat, in 1814 op nieuwe grond-
slagen gevestigd, heeft de bestaande kringen, nl. de
provinciën en gemeenten, als verdeeling aangenomen.

Te weinig evenwel was, zoo als wij gezien hebben.

32

het eenheidsbeginsel nog doorgedrongen, dan dat de
Grondwetten van 1814 en 1815 het volkomen zouden
hebben in toepassing gebracht. In art. 55 der
Grondwet van 1814 en in art. 3 van die A^an 1815
werd aan de wet slechts de bevoegdheid verleend, nauw-
keuriger de grenzen der deelen te bepalen. De
deelen zeiven mocht zij niet aantasten; de provinciën
zelfs waren met name in de Grondwet vastgesteld.

Juist hierin ligt het groote verschil met onze
Grondwet van 1848, dat art 2, in tegenstelling met
do vroegere, het recht van den Staat om ook die
deelen zeiven aan te randen duidelyk op den voor-
grond stelt, en dat daardoor dus eindelijk na 50 jaren
het groote beginsel der staatseenheid met al zijne
gevolgen dimrzaam in ons staatsrecht is opgenomen.

Evenwel was ook in 1848 deze overwinning niet
zonder veel strijd behaald en is het oude be-
ginsel nog met geestdrift in de Kamer verdedigd. „Is
„niet ieder Nederlander, zeide o. a. de Heer Menso ,
„zoo aan zijn gewest gehecht, dat hij er roem op
„draagt een Zeeuw, een Fries of een Gelderschman
„te heeten ? Zijn de provinciën niet telkens weder
„hersteld, waar zij bij eene algemeene zucht tot om-

1) Zitting 16 Augustus 1848.

83

„verwerping van al het bestaande, of later gedurende
„de Fransche overweldiging gedurende een zeer korten
„tyd hnnnen naam en hun bestaan hadden verloren ?
„Sedert eeuwen, maar vooral bij de grondwetten
„van 1814 en 15 was de provinciale indeeling voort-
„ durend van kracht. Provinciale reglementen werden
„vastgesteld; openbare werken van algemeen nut werden
„uit de provinciale kassen bezoldigd; provinciale schulden
„aangegaan. Het waren even zoovele afzonderlijke huis-
„houdingen die in Nederland grondwettig waren ge-
„vestigd en zoude men ze thans door den gewonen
„wetgever doen vernietigen

Hoe verklaarbaar misschien zijne gehechtheid aan
het oude provincialisme ook zijn moge, van over-
drijving is de heer Menso zeker niet vrij te pleiten.
Terecht voerde de tijdelijke Minister van Justitie
hiertegen aan, (Mr. Donker Curtius , zitttng 18
Aug, 1848) dat, indien in de Grondwet eene con-
stitutioneele vestiging omtrent het aantal provinciën
werd opgenomen, men dit met hetzelfde recht ten
aanzien der bijzondere gemeenten zou kunnen vor-
deren, en ieder zou toch zeker erkennen, dat zulks
strydig is met alle denkbeeld van eenheid.

„Het Ryk is één geheel onder het gezag van een
„erfelijk koning. Provinciën en gemeenten zyn slechts

34

„onderdeeien van dat geheel; zij hebben wel een
„zekere zelfstandigheid, welke de algemeene regeering
„ontslaat van den last om in alle deelen van het
„inwendig beheer werkzaam te zyn, maar het opper-
„gezag in den staat, de wetgevende macht door den
„Koning en volksvertegenwoordiging uitgeoefend, kan
„met geen mogelykheid aan dergelyke onderdeden des
„Rijks zoodanig grondwettig aanzien geven, dat alleen
„eene grondwetsherziening daarin verandering zou
„kunnen brengen."

„De vertegenwoordiging, zooals die nu is ingesteld,
„verliest alle geest van localiteit. Zij zal en moet niet
„leiden tot centralisatie van alle beheer, maar alleen
„tot centralisatie van de werking der wet. Zij moet
„dus in overeenstemming met de Kroon, om het
„geheel goed, in het waar belang van het alge-
„meen en van de localiteit zelve te kunnen regelen,
„het recht hebben de provinciale en gemeentelijke
„verdeeling te wijzigen, anders zoude de wetgevende
„macht slechts ten deele aan hare roeping kunnen
„voldoen.

„Art. 2 der Grondwet is in overeenstemming met
„de eenheid des rijks en het gezag, dat de wetge-
„vende macht daarover moet uitoefenen; eene an-
„dere bepaling zoude eene gewestelijIse en gemeente-

35

„lijke souvereiniteit daarstellen, in strijd met die
„eenheid"

De gemeente is een pubhekrechtelyk lichaam, zij
is als politieke corporatie een der gronddeelen van
den staat. Evenals de wetgeving der gemeente in
harmonie moet zyn met en ondergeschikt aan de
wetgeving van den Staat, aan welken zij ais politieke
corporatie is onderworpen, zoo moet ook de wetgevende
macht van den Staat hare medewerking verleenen,
waar nieuwe gemeenten gevormd en bestaande ge-
meenten veranderd worden , — maar thans ryst als
van zelf de vraag : waarom beslist in deze de wetgever,
en waarom niet dit belangrijk recht den koning als
hoofd van de uitvoerende macht overgelaten ?

De beantwoording van deze vraag hangt zamen
met onzen staatsrechtelijken toestand, dien wij reeds
hierboven hebben gepoogd uiteen te zetten.

Wat is, volgens onze grondwet, de beteekenis
eener verdeeling van den Staat in provinciën en
gemeenten ?

In het stelsel onzer Grondwet, dat wy hierboven
hebben aangegeven, zien wij een tweeledig beginsel

I) Mr. J. C. Voordnijn. Gescliiedenis en Beginselen der
grondwet van het Koningrijk der Nederlanden, bl. 89.

36

sa

gehuldigd, nl. het beginsel van centralisatie gecom-
bineerd met dat der autonomie.

Zekere groepen der bevolking zijn, wat betreft de
behartiging van de belangen aan allen gemeen, on-
derworpen aan één en dezelfde wet, leven volgens
eenvormige rechtsbeginselen ; maar tevens wordt aan
die groepen, waar het geldt belangen te behartigen
aan elk dier groepen meer in het bijzonder eigen,
de mogelijkheid overgelaten om onder toezicht van
den staat zelfstandig die belangen te verzorgen.

Het is derhalve onmogelijk, om ook wanneer men
haar historisch karakter geheel ter zijde laat, de
verdeeling van het land in provinciën en gemeenten
een daad te noemen louter van administratieven aard-

Immers deze daad grijpt in het rechtsbestaan der
burgers in. Zij kent aan bepaalde groepen de uitoefe-
ning van rechten toe, die andere of geheel of gedeeltelijk
missen, en zy schept bestuurslichamen die, gegrond
op het beginsel van vertegenwoordiging, niet uitsluitend
hebben te zorgen voor de toepassing van de door het
hooger gezag gegeven wetten, maar die ook zelf over
den rechtstoestand van hen, die zij vertegenwoordigen,
hebben te beslissen.

De verdeeling van het land in provinciën en ge-
meenten kan dus nooit de taak zijn der uitvoerende

37

macht, maar enkel die der wetgeving. Zij behoort
zoozeer tot de organisatie van het Rijk , zij is een
daad zoo absoluut organiek, dat het recht haar te
plegen nooit den Koning kan worden opgedragen.

Ziehier dus beginsel en beteekenis van het tweede arti-
kel der Grondwet van 1848, een artikel noodwendig in
een staatsrechterlijken toestand zooals bij ons in 1814
werd geboren, maar ook dubbel noodig omdat art. 1
door het opnoemen der provinciën misschien nog aan
den vroegeren toestand zou doen denken.

En wij kunnen niet anders dan ons vereenigen met
het ontwerp der Staatscommissie tot grondwetsher-
ziening van 11 Mei 1883 , hetwelk in het eerste artikel
het opnoemen der provinciën overbodig acht, maar
ook in art. 3 ons beginsel nog scherper in het licht
stelt waar het zegt:

„De wet kan provinciën en gemeenten vereenigen
en splitsen en nieuwe vormen."

1) Mr. L. B.Lenting. Schets van het Ned. Staatsbestuur enz. bl. 21.
wDe ingezetenen toch moeten gewaarborgd worden dat zij van
//de uitoefening hunner rechten, voor zooverre die af hankelijk zijn
//van den zetel hunner inwoning, niet verstoken kunnen worden,
«b. V. van het recht om de leden van gemeenteraden en provin-
«ciale staten te kiezen; van dat om voor hunne eigene rechters
«te verschijnen enz. dan om wettige redenen."

HOOFDSTUK ïx

Begrip van vereeniging en splitsing van gemeenten.

Wat verstaat men onder vereeniging en splitsing
van gemeenten ?

Onder vereeniging van gemeenten verstaat men in
den regel het voegen van een of meerdere gemeenten
of van een of meerdere deelen van gemeenten by eene
andere gemeente.

Onder splitsing het vormen eener nieuwe gemeente
uit deelen van een of meerdere gemeenten.

Gemakkelijk is het echter niet steeds zuiver de
grenzen dezer begrippen te trekken, want schier by
de behandeling van elk wetsontwerp tot vereeniging
of splitsing van gemeenten is de vraag gedaan, wanneer
er van vereeniging en splitsing sprake is en dus de

39

bepalingen door de gemeentewet gesteld moeten
worden nageleefd, en wanneer bloot aan verandering
der grensscheiding moet worden gedacht, waaromtrent
do wet geen enkele bepaling voorschrijft.

Thoebeckb zelf heeft in de memorie van beant-
woording van het wetsontwerp tot grensverandering
tusschen Dordrecht en Dubbeldam (Wet van 15 Juli
1869 Stbl. 128) erkend, dat de beantwoording van
deze vraag hoogst moeielyk is, en dat dus in
elk concreet geval door den wetgever moet worden
beslist.

Maar hieromtrent bestaat geene onzekerheid, dat
hoewel oppervlakkig beschouwd verandering van gren-
zen tusschen gemeenten niets anders is dan het splitsen
van een deel eener gemeente en het vereenigen van dat
deel met eene andere gemeente, door de regeeriugin
de verschillende wetsontwerpen wel degelijk onderscheid
is aangenomen , en dat nooit het begrip van grensver-
andering onder het begrip van vereeniging en splitsing
is begrepen,

In hoeverre wij het met deze zienswijze eens zijn ,
zullen wy hieronder trachten uiteen te zetten.

De geschiedenis van art. 2 der G-rondwet toont
onzes inziens duidelijk aan, dat de wetgever met dat

40

recht van vereeniging en sphtsing niet willekeurig
mag omspringen.

„Bij de erkenning van de zelfstandigheid van
„provinciën en gemeenten als staatslichamen heeft
„de Grondwet gewild dat de wetgever over bestaan
„en grenzen der gemeente zoude beslissen. Deze
„beweeggrond is eene aanwijzing dat bij de wetten,
„waarby de grenzen der gemeenten, geregeld worden
„niet alleen op zielental maar ook op omstandigheden
„van plaatselijk belang zal gelet worden.

„Volgens de Grondwet kunnen de gemeenten ver-
„eenigd en gesplitst worden tegen hare begeerte. De
„Grondwet stelt geen grens maar des te meer is dan
„de wetgever zedelijk verplicht op de belangen der
„ingezetenen acht te geven."

Wanneer de wetgever van het hem bij art. 2 der
Grondwet toegekend recht gebruik maken moet, en

1) //Je höher aber die Stufe, um so entscheidender wirken die
/.offentlichen Interessen, um so freiere Hand hat der Stat in der
«bestimmung der Grenzen. Die tiefste Stufe dagegen, die Ge-
«meinde, steht ihrem Zwecke nach in so vielfältigen und engen
«Beziehungen zu den bestehenden Gemeindecorporationen , dasz hier
«der Wille auch dieser vorzüglich in Betracht kommt. BlünUchli
»allg. Statsrecht, deel I, bl. 320.

2) Jhr. mr. J. de Bosch Kemper. Handleiding tot de kennis
van Ned. Staatsrecht en Staatsbestuur, bl. 594.

41

welke motieven hem tot die vereeniging of splitsing
kunnen leiden, is eene vraag die by gebrek aan
positieve wetsbepalingen zoowel in Grondwet als in
Gemeentewet hoogst moeielijk is te beantwoorden.

Maar om op grond der zelfstandigheid der gemeenten,
vereeniging of splitsing alleen geoorloofd te achten
wanneer de betrokkene gemeenten er in toestemmen,
is niet in beginsel met de Grondwet in overeenstemming.

„Ontegenzeggelijk," zeide Mr. Kappeyne van de
coppello in de zitting der Tweede Kamer van 24
Februari 1879 , „kent onze staatsinrichting aan de
„gemeenten autonomie toe, maar die autonomie is
„geen wiskunstige formule, waaruit men bloot logische
„gevolgtrekkingen maken kan.

„Men mag niet vergeten, dat de gemeente altijd eene
„schepping der wet is, dat zij haar recht uitsluitend
„aan de wet ontleent, en dat deze, die de autonomie
„aan de gemeente toekent, tevens bepaalt dat als
„een verandering in de grensbeschrijving, vereeniging
„of splitsing noodig is, die behoort te geschieden
„door de wet.

„Als men daarom op grond der staatsrechtelijke
„zelfstandigheid, die aan de gemeente toekomt, wilde
„beweren dat zij niet vereenigd of gesplitst of dat
„hare grenzen niet zouden kunnen worden veranderd

42

„dan met hare toestemming, dan zou men zich in
„tegenspraak stellen met de G-rondwet, die het recht
„van vereeniging en splitsing handhaaft.

„De wetgever heeft alleen te heslissen loat eischt
^het algemeen belang,\'\'\'\'

Dat belang is ook volgens ons de eenige maatstaf;
voor dat belang van het algemeen moet elk plaatselijk
belang wyken; en toch, wanneer men de beraadslagingen
der verschillende wets-ontwerpen nagaat, waarin over
vereeniging en splitsing van gemeenten wordt ge-
handeld, ziet men dat schier overal juist voor
dat plaatselyk belang de grootste stryd is gevoerd,
terwyl men tot de overtuiging komt, dat het vaak
moeileijk is in elk concreet geval te beslissen of het
algemeen belang groot genoeg is om de gemeente-
lyke zelfstandigheid aan te randen.

Bij de behandeling der wetsontwerpen tot vereeni-
ging en splitsing van gemeenten, die in 1854 na het
tot stand komen der gemeentewet in 1851 aan het
oordeel der Staten-Generaal werden onderworpen, zien
wy, dat onder de voorstanders der vereeniging eene
onderscheiding kan worden aangenomen, die wij in het
kort zullen nagaan. Men zou hen volgens de beraadsla-
gingen kunnen verdeelen in drie categorieën. De eerste
categorie bestaat uit hen, die om reden van bezuiniging

43

en gemakkelyke administratie aan eene vereeniging
qnand même hunne goedkeming hechten; de tweede
uit diegenen, die slechts in een niet al te ver gedreven
vereeniging of splitsing het algemeen belang zien
gebaat; terwyl eindelijk een derde categorie vereeni-
ging of splitsing slechts voorstaat onder twee voorwaar-
den , nl. dat de goedkeuring der betrokkene gemeenten
aanwezig zij en dat erkende noodzakelijkheid het gebiede.

Het beginsel door de voorstanders quand même
gehuldigd kan niet door ons worden verdedigd en in
vele opzichten kunnen ook wij ons vereenigen met
de woorden door den Heer van Deinse gesproken,
toen deze artt. der gemeentewet in de Kamer werden
behandeld, waar hij met kracht te velde trok tegen
de zucht der grootere provinciën en gemeenten om
de kleinere te verzwelgen.

Dit beginsel terecht door genoemden Heer met
zooveel kracht bestreden is dan ook nooit in wets-
ontwerpen by vereeniging en splitsing door de regee-
ring aangenomen.

Steeds is de noodzakelykheid, het algemeen belang,
het motief geweest dier vereeniging.

Waarin de noodzakelykheid bestaat, wat het alge-
meen belang is, ligt in elk concreet geval aan de
beslissing des wetgevers.

44

Ook met het oordeel der derde categorie der voor-
standers vau vereeniging en splitsing, nl. van hen die
slechts onder twee voorwaarden, de toestemming der
betrokkene gemeenten of erkende noodzakelijkheid,
vereeniging en splitsing goedkeuren, kunnen wij niet
instemmen, omdat wij ons meerdere gevallen kunnen
denken, waarin het ondergaan van zulk een proces
als waarvan hier sprake is voor gemeenten wen-
schelijk kan wezen.

Züoals reeds hierboven met een enkel woord is
aangetoond, zouden wij ons bij een keuze het
best kunnen scharen bij hen, die eene niet al te ver
gedrevene vereeniging voorstaan, mits deze voorwaarde
gelijkluidend is met de reeds hierboven door ons
gestelde, dat het algemeen belang de vereeniging ot
splitsing eischt, en dat daarbij voor zooverre het
algemeen belaag het toelaat, met locale toestanden
rekening worde gehouden

Stemmen de betrokken gemeenten toe in de ver-
eeniging of splitsing, dan zeker kan geen grond tot
weigering bestaan. De gemeenten zeiven zullen het
best hunne belangen weten te waardeeren.

Maar ook zooals wij hierboven gezien hebben,
als de toestemming ontbreekt.

In het stelsel onzer staatsinrichting moet zooveel

45

mogelijk op het belang der deelen acht gegeven
worden, maar nooit mag dat belang in strijd zijn
met het belang der gemeenschap.

De geest onzer wetgeving op dit gebied is niet
om historische toestanden moedwillig te verbreken,
maar evenmin moet de toekomst aan het verleden
worden opgeofferd.

Wel is waar erkent de Grondwet zelve de zelf-
standigheid der gemeenten, aan hare besturen wordt
de regeling harer huishoudelyke belangen vrij ge-
laten , doch wie bepaalt ook hier wat tot de ge-
meentehuishouding behoort en wat dus niet valt onder
de bevoegdheid van den rijks- of provincialen wetgever?

Die hoogere machten zeiven traceeren immers de
grenslijn, die door de gemeentebesturen niet mag
worden overschreden.

Welnu diezelfde om.zichtigheid, die door rijks- en
provincialen wetgever moet worden betracht om niet op
het terrein van den gemeentewetgever te komen, diezelfde
omzichtigheid moet ook den rijkswetgever bezielen om
niet willekeurig de zelfstandigheid der gemeente aan te
randen, zoo dikwyls hij art. 2 der Grondwet toepassen wil.

Wij willen thans eenige gevallen nagaan waarin
O. i. vereeniging wenschelijk is, en wel:

46

1". ingeval liet aantal kiezers in eene gemeente te
klein is om eene behoorlijke keuze voor de leden van
den gemeenteraad te kunnen doen;

2". ingeval eene gemeente niet in staat is in de
kosten harer huishouding te voorzien en

3°. ingeval door uitbreiding eener groote gemeente
de vereeniging met een aangrenzende gemeente in
het belang dier gemeenten wordt vereischt.

1". In het verslag der Gedeputeerde Staten van
Zuid-Holland over het jaar 1854 wordt het gevoelen
verdedigd dat alle gemeenten, waarin geen 25 kiezers
voor den Raad wonen, met andere gemeenten moeten
worden vereenigd.

De Minister van Binnenlandsche Zaken deelde
toen aan Gedeputeerde Staten mede, dat, gelijk reeds
vroeger was te kennen gegeven in verband met het
te dezer zake bij de Staten Generaal verhandelde,
door de Regeering een ander beginsel is aangenomen ,
en wel dat slechts dan tot vereeniging van gemeenten
moet worden overgegaan, wanneer de gemeenten er zelve
genoegen mede nemen of wanneer het getal kiezers voor
den gemeenteraad zoo gering is, dat er op grond van
art. 139 Grondwet, hetwelk voorschrijft dat aan het
hoofd van iedere gemeente een Raad staan moet, geene

mÊÊÊÊ

47

behoorlijke keuze voor dien Raad kan worden gedaan.

Dit geval moet geacht worden dan te bestaan
wanneer in de gemeente geen 15 kiezers aanwezig zijn.

Er zijn meerdere personen geweest die met de
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland het getal 25
kiezers als minimum aannamen, als noodig voor de
keuze van een Raad, en die, wanneer het getal kie-
zers beneden dat minimum was gedaald, op dien
grond de zelfstandigheid eener gemeente wilden zien
opgeheven. Het argument, waarop zij deze bewering
steunden, was een beroep op art. 293 der gemeentewet

Naar onze meening bestaat daarvoor geen enkele
grond. Vooreerst geeft art. 293 in dien zin geen
positieve bepaling. Art. 293 maakt alleen op art.
131 gemeentewet eene uitzondering wat betreft „de
wijze der benoeming der in die artikelen bedoelde Com-
missie" en stelt, wat de artikelen der kieswet betreft,
alleen een tijd van schorsing voor in gemeenten die
geen 25 kiezers tellen. In dat geval zal er moeten
worden voorzien. Nu is vereeniging zeker eene
voorziening maar niet de eenige mogelijke.

1) wArt. 293. In gemeenten, geen 35 kiezers voor den RiiacI
«tellende, blijft de werking der artt. 4\'—39, 131—132 dezer
»wet, voor zooveel de benoeming der bij deze laatste artikelen
»bedeelde commissie betrefr,, voorloopig geschorst."

48

Bovendien is het volstrekt niet gezegd, dat 25
kiezers niet zeer goed zeven gemeenteraadsleden
zullen kunnen afvaardigen.

Iets anders is het, of niet uit art. 139 der Grond-
wet indirect zou kunnen worden afgeleid, dat
het wenschelyk ware , gemeenten, waar geen voldoend
aantal kiezers woonde, met andere te vereenigen.

Is dit het geval, dan is het minimum kiezers in eene
gemeente niet 25, want dat getal is willekeurig, maar
15 „omdat" zeide de Regeering, „het noodig is dat
„tegenover het wettelyk getal raadsleden eene meer-
„derheid van kiezers over sta, om in geval de
„bestaande Raad niet langer het vertrouwen der
„meerderheid van de ingezetenen bezat, in staat te
„zijn een anderen Raad te benoemen."

Het getal leden van den gemeenteraad is volgens
de gemeentewet minstens zeven. Een kiezer meer
dus dan het dubbel van het getal raadsleden, is
noodig om te voorkomen, dat de Raad zich zeiven
kiest. Komen alle kiezers niet op, dan wordt het
gewenschte resultaat niet verkregen, maar hierop
mag de wet niet rekenen.

Hoewel in 1857, door het ophouden der schorsing
der artt. 4—39 en 131 —132 der gemeentew^et, eene
verkiezing voor gemeenteraadsleden heeft plaats ge-

49

had door slechts 4 kiezers en men, zich beroepende
op de artt. der wet, geene enkele bepaling kan aan-
wijzen, die een dergelijke praktijk absoluut verbiedt,
zoo gelooven wij evenwel niet, dat op zulk eene
verkiezing als een navolgenswaardig antecedent kan
worden gewezen.

Wanneer dus eene gemeente geen 15 kiezers telt,
dan zien ook wij daarin een motiet voor den wet-
gever om tot vereeniging dier gemeente met eene
andere over te gaan.

Evenwel ook hier moet door den wetgever op
andere omstandigheden worden gelet, die de ver-
eeniging wenschelyk maken.

Want ongerijmd zoude het zijn het aantal kiezers
alleen als criterium aan te nemen voor het bestaan
of de opheffing eener gemeente. Immers heden zal
eene wet een census van ƒ 10, later van f 50
of ƒ 100 voorschrijven, en deze vaak willekeurig
gekozen som kan niet alleen de oorzaak zijn, dat
tot den grondwettigen moord eener gemeente worde
overgegaan.

1) Zie Weekblad voor B. A., n". 415.

2) Zie redenen tot vereeniging der gemeenten Egmond-Binnen
en Wimmersum. Wet 13 Juni 1857 , (Stbl. 58.)

50

2". Een tweede reden der vereeniging kan liggen
in den hulpbehoevenden toestand eener gemeente.

Op de staatsbegrooting van 1870 kwam eene som
voor van f 2500.—, als onderstand aan gemeenten,
die buiten staat waren in alle of in sommige kosten
harer huishouding te voorzien.

Zeer terecht vroeg Mr. Dümbar of zulke gemeenten
niet moesten worden vereenigd.

De minister PocK was het met dit beginsel volkomen
eens; evenwel waren er tegen de vereeniging dier
bedoelde gemeenten Egmond Binnen en Egmond aan
Zee zulke bezwaren, dat op dat oogenblik niet aan
vereeniging kon worden gedacht.

Elke gemeente, die de voorwaarden niet kan ver-
wezenlijken die noodig zyn voor het bestaan van een
zich zelf regeerende corporatie, moet door den wet-
gever, zoo althans geene zeer byzondere redenen
zich daartegen verzetten, hare zelfstandigheid niet
worden waardig gekeurd.

3°. In de derde plaats doet zich bij de groote aan-
trekkingskracht, die de groote steden uitoefenen, en
de sterke toeneming harer bevolking, telkens de

1) Zie redenen tot vereeniging der gemeente Eeeuwijk met
de gemeente Sluipwijk en de opheffing der gemeente Stein. Wet
1 Juni 1870 (Stbl, n^. 87.)

mm

51

Yraag voor, of vereeniging dier groote steden met om-
liggende gemeenten niet wensehelyk moet worden
geacht, en of de wetgever ook tegen den wil der
gemeenten , die zullen worden toegevoegd, aan een
dergelijke vereeniging zijne goedkeuring mag hechten.

De grenzen der gemeenten in ons vaderland zijn
in vroegere jaren, vooral ook door de heffing der
plaatselyke accynsen die eene doeltreffende tollinie
noodzakelijk maakte, zeer nauwkeurig geregeld.

Die plaatselijke accijnsen zijn afgeschaft en sedert
is de toestand zeer veranderd.

In de nabijheid der meeste groote steden hebben
zich langzamerhand volkryke buurten gevormd, die
inderdaad meer het aanzien kregen te behooren by
de aangrenzende stad, dan wel deel uittemaken van
die gemeente, tot wier grondgebied zij behoorden.

Op deze wijze zijn inderdaad de grenzen uitgebreid
en behoort werkelyk tot Amsterdam een aanzienlijk
deel van Amstelveen en Nieuwer Amstel, tot Rot-
terdam een deel van Delfshaven en Kralingen, tot
Leiden een deel van Leiderdorp, Zoeterwoude en
Oegstgeest. Wij zeggen inderdaad, omdat de grenzen
schijnen uitgewischt, daar de ingezetenen der aan-
grenzende gemeente meer belangstellen in, en voordeel
trekken van de voordeelen, die de nabij gelegen stad

62

aanbiedt; kerken, scholen, instellingen van openbaar
nut en uitspanning, winkels en magazijnen voldoen
evenzeer aan hunne behoeften als aan die der inwoners
der steden.

Zij verschillen echter van deze laatsten, dat zij niet
in de belastingen der groote gemeenten zijn aangeslagen.

De betrekking tot de gemeente, waartoe zij behooren,
blyft hoofdzakelijk slechts daarin merkbaar, dat zij
onderworpen zijn aan de plaatselijke verordeningen
en deelen in de plaatselijke lasten, maar ook aan
het bezwaar onderhevig zyn, dat zij dikwyls op verren
afstand wonen van de kom der gemeente, dat is van
het raadhuis en secretarie, van de bureaux van den
ontvanger en van de politie.

Zoude het niet op grond van het hierboven ge-
noemde billyk zijn, den bestaanden toestand naar den
werkelijken of feitelijken te wijzigen?

Deze vraag was o. a. van gewicht, toen in 1879
een wetsvoorstel aan het oordeel der vertegenwoordi-
ging werd onderworpen tot verandering van grenzen
tusschen Stad- en Ambt Almelo,

Almelo was vroeger niet anders dan de kom van
eene gemeente, zonder dat er iets buiten die kom
was, behalve de plattelands gemeente, het Ambt,
Nu is langzamerheid door de ontwikkeling die in

53

de „Stad" plaats vond, de ruimte gevuld, de kom
volgegroeid en eindelijk overgeloopen. Die overvloed
van „de Stad" heeft zich langs den rand neergezet en
op die wijze een element in de landsgemeente gebracht
dat er niet in behoorde en in zijn aard „stadsch" was.

Wat nu natuurlijker dan die twee deelen, die
bij elkander behooren in bevolking, in bedryf, in
oorsprong, te vereenigen?

Maar ook de orde en regelmaat eischten dringend
verandering van den bestaanden toestand.

Zoo gaven de politieverordeningen, die door de
gemeentebesturen van twee verschillende gemeenten
werden uitgevaardigd, aanleiding tot de grootste onre-
gelmatigheden. Om een voorbeeld te noemen: er be-
stond in de „Stad" eene verordening, dat de herbergen
te 10 uur moesten gesloten zijn, in het Ambt was het
uur van sluiting dikwijls veel later; ging dus de deur
links dicht, welnu men stapte de straat over en vond
de deur rechts open.

Ook de toepassing der schutterijwet was oorzaak,
waarom op vereeniging zeer werd aangedrongen.

Het groote argument echter voor de vereeniging

1) Zitting der Tweede Kamer 24 Pebr. 1879, bl. 594 der
handelino-en.

54

was dit. De stad Almelo kon /ich niet uitbreiden
binnen hare tegenwoordige grenzen zooals hare ont-
wikkeling het vorderde.

Almelo is een fabriekstad, die zeker een toekomst
heeft. Nu kan men wel bepalingen maken, zeide
Mr. Kappeyjs\'e van de Coppello , waardoor het Ambt
Almelo de Stad Almelo helpt, maar dit juist bewijst,
dat het belang tusschen beide gemeenten hetzelfde is.

Het is toch regelmatiger dat zich de Stad Almelo
vrij kan uitbreiden, terwijl het Ambt Almelo beperkt
wordt tot het landbouwend gedeelte, of, zoo er geen
onoverkomelijke bezwaren zijn, die uit locale om-
standigheden voortvloeien, de gemeente Ambt Almelo
met de Stad Almelo worde vereenigd. Want in het
belang van het algemeen is het zeker, dat een toestand,
die de uitoefening der politie en eene goede adminis-
tratie zoo zeer bemoeilijkt, niet langer worde bestendigd.

Bij splitsing van gemeenten gelden uit den aard
der zaak dezelfde beschouwingen als bij vereeniging.
Ook hier moet door den wetgever dezelfde omzichtig-
heid worden in acht genomen.

Het is natuurlijk, dat splitsing minder voorkomt
dan vereeniging, want splitsing strekt meestal tot
verbrokkeling der financiële krachten en verhindert

55

daardoor het tot stand komen van nuttige werken,
terwijl in een tegenovergesteld geval in menige kleine
gemeente, waar thans uit gebrek aan middelen aan
het onderwijs, aan de verpleging der armen en aan
andere nuttige zaken weinig of niets kan worden ten
koste gelegd, eene vereeniging met eene andere ge-
meente een gewenscht resultaat kan doen verkrijgen.

Wij hebben hierboven aangetoond, hoe bezwaarlijk
het was een criterium te vinden dat den wetgever
tot maatstaf zou dienen wanneer tot vereeniging van
gemeenten moet worden overgegaan. Bij splitsing
bestaat dezelfde moeielijkheid.

Hebben wy evenwel eenige gevallen hierboven
aangegeven, waarin naar ons inzien vereeniging
wenschelijk is, gedeeltelijk kunnen zij in tegenover-
gestelden zin tot splitsing aanleiding geven.

Zoo is het in het eerste geval denkbaar, dat de groote
oneenigheid en partyschappen, welke onder de kiezers be-
staan , en waardoor het tot stand komen van elke voor de
gemeente wenschelijke zaak wordt onmogelijk gemaakt,
den wetgever nopen eene wet tot splitsing in te dienen.
Van het tweede geval behoeven wij natuurlijk hier
niet te spreken.

Maar thans het derde geval.

56

Wij vonden daar aanleiding tot vereeniging in het
toenemen der bevolking eener groote gemeente, en
het samenvloeien dier bevolking met de bevolking der
omliggende kleinere gemeenten.

Zoo is het omgekeerd mogelyk, dat de groote uit-
gestrektheid van het territoir der gemeente en de
weinige samenhang tusschen de bevolking, oorzaak
zijn, dat splitsing van die gemeente een nieuw tydperk
van bloei doet aanbreken.

Als voorbeeld hiervan kunnen v^ij noemen de ge-
meente Opsterland in Friesland,

Deze gemeente bestond uit een vlek en veertien dorpen
en had een lengte van omstreeks zes en een halfuur.
De bevolking had sterk op splitsing aangedrongen, en
zeer goed was het te begrypen, dat over eene gemeente
beslaande eene oppervlakte van 23044 hectares en be-
woond door i 1333 zielen, de zorg van het gemeentebe-
stuur niet over alle deelen gelykelijk zich kon uitstrek-
ken en dat de afstand van den zetel van het bestuur
voor vele ingezetenen een werkelijk ongerief was.

Een eigen bestuur, waardoor meerdere zorg aan
de gemeente zou worden besteed, zou ongetwijfeld
grootere welvaart en meerdere ontwikkeling brengen
in een streek, waar nog ruimschoots de gelegenheid
tot ontginning bestond.

57

Bovendien was de gemeente Opsterland zeer geschikt
om te worden gesplitst, daar in elk deel een hoofd-
plaats kon worden gevonden.

Deze beweeggronden zijn onzes inziens terecht door
de Tweede Kamer geacht van genoeg gewicht te
zijn, om tot splitsing over te gaan, zoodat ook het wets-
ontwerp met groote meerderheid werd aangenomen.

Bij vereeniging en splitsing moet door den wetgever
zooveel mogelijk op het belang der deelen gelet
worden, alleen moet het plaatselijk belang wijken voor
het belang van het geheel, van de gemeenschap.
Alleen verandering dus in de politieke indeeling des
Rijks als algemeen belang het eischt, maar nooit
meer dan voor het algemeen belang noodig is.

In strijd met deze beginselen is het vereenigen van
gemeenten tegen haren wil enkel om den finantiëelen
toestand van eene andere gemeente te verbeteren.

In strijd met deze beginselen is de annexatiezucht

1) Zie Weekblad voor B. A. n". 393.

De Eerste Kamer verwierp met 17 tegen 14 stemmen (zitting
van 27 Dec. 1856) bet wetsontwerp hetwelk door de Tweede
Kamer was aangenomen. De gronden, waarop zij baar votum
steunde, motiveeren m. i. deze beslissing niet.
Zie Weekblad voor B. A. n». 396.

58

der groote gemeenten om zich ten koste van kleinere
uit te breiden.

Een beroep op art. 2 der Grondwet is in dit geval
niet voldoende, want ook hier geldt: non omne quod
licet honestum est. Bij de vraag of vereeniging en
splitsing in een bepaald geval wenschelijk en geoor-
loofd zijn , moet men niet vergeten dat er wetten zijn
ook voor den wetgever, onveranderlyke beginselen van
billijkheid en rechtvaardigheid , die hem steeds tot richt-
snoer moeten verstrekken, zal de wet steeds blijven dat
wat zij behoort te zijn , de uitdrukking van het recht.

Voordat wy dit hoofdstuk eindigen willen wij nagaan
hoe de vereeniging en splitsing der gemeenten zijn
geregeld in het land, dat in oorsprong en geschiedenis
het meest met het onze gemeen heeft, nl. in België.

De Belgische gemeentewet van 30 Maart 1836

1) Art. 151. Lorsqu\'une fraction de commune aura été
erigée en commune, un arrêté royal ordonnera une convocation
immédiate des électeurs de la fraction qui se sépare, réglera
tout ce qui est relatif à la première élection, et fixera la première
sortie périodique en concordance avec les sorties générales pres-
crites, par la présente loi.

Les conseils communaux règlent, de commun accord , le par-
tage des biens communaux entre les habitants des territoires
séparés, en prenant pour base le nombre des feux, c\'est à dire

59

heeft aan de gemeente ook eene zekere zelfstandigheid
toegekend.

De eigen huishouding behoort ook daar aan magi-
straten direct door het volk gekozen.

Alle daden van gemeentelijke administratie staan
volgens de wet onder toezicht van de hooger e autori-
teiten , wier toezicht echter evenals bij ons binnen
een bepaalden kring weder is uitgesloten.

Het verschil tusschen onzen toestand en dien in
België ligt daarin , dat in België de regelen der

des chefs de famille ayant domicile dans ces territoires, ils
règlent également ce qui concerne les dettes et les archives.

Les deliberations relatives à ces objets sont soumises à
l\'approbation de la deputation permanente du conseil provincial.

En cas de dissentiment entre les conseils communaux , la depu-
tation permanente nomme trois commissaires, et les charge de
régler les diiîerends sous son approbation et sauf recours au Eoi.

S\'il s\'élève des contestations relatives aux droits resultant de
titres ou de la possession, les communes seront renvoyées devant
les tribunaux.

Art. 153. Lorsqu\'une commune ou traction de commune aura
été declarée réunie à une autre commune, on procédera, quant
aux intérêts communs, d\'après les dispositions de l\'article précédent.

Si l\'adjonction de cette commune ou fraction de commune
nécessite une augmentation du conseil communal de la commune
à la quelle elle est réunie, il sera procédé commune au même
article.

60

voogdijschap van de hoogere autoriteiten over de lagere
meer bindend zijn dan bij ons het geval is.

Wy vinden hiervan het bewys o. a. ook bij ver-
eeniging en splitsing van gemeenten.

Want over het tot stand komen der vereeniging en
sphtsing zelve behelst de belgische gemeentewet geen
enkele bepaling. De regeling daarvan wordt een-
voudig aan eene ministeriëele resolutie overgelaten;
en van de waarborgen, die hier de wet aanbiedt
opdat de rechten der gemeenten niet willekeurig zou-
den kunnen worden aangerand, wordt in België geen
melding gemaakt.

De artt. 151 en 152 der Belgische gemeentewet
handelen over dit punt.

Wanneer een deel van eene gemeente tot eene
gemeente zal zijn ingericht, zullen bij koninklijk
besluit de kiezers van dit gedeelte worden opgeroepen,
en zal alles worden geregeld wat met de eerste
verkiezing in verband staat.

De gemeenteraden regelen met gemeen overleg de
verdeeling der bezittingen van de gemeenten tusschen
de inwoners der grondgebieden, die van elkander
gescheiden zijn , terwijl zij tot maatstaf nemen het
getal der huisgezinnen, dat is de hoofden van familiën,
die op elk grondgebied wonen.

61

Al wat betreft de schulden en de archieven wordt
insgelijks door hen geregeld. De besluiten hierop
betrekking hebbende worden aan de goedkeuring der
Gedeputeerde Staten onderworpen.

Ingeval van verschil tusschen de gemeenteraden
benoemen de Gedeputeerde Staten eene commissie
van drie leden , aan wie de regeling onder hunne
goedkeuring en behoudens hooger beroep op den
Koning wordt opgedragen. Ontstaat er verschil over
rechten, voortspruitende uit eene titel of uit bezit, dan
zal de rechtbank uitspraak moeten doen.

Wordt eene gemeente of een deel eener gemeente met
eene andere vereenigd, dan zal wat de algemeene belan-
gen betreft op dezelfde wijze als hierboven omschreven
is te werk gegaan worden. Indien door de by voeging
van eene gemeente of van een deel eener gemeente de ver-
meerdering van het getal raadsleden noodzakelijk wordt
zal op dezelfde wijze moeten gehandeld worden.

Dit wat de gemeentewet aangaat.

De Belgische constitutie spreekt wel in art. 1

1) Art. 1 al. 3. Il appartient à la loi de diviser, s\'il y a
lieu, le territoire en un plus grand nombre de provinces.

Art. 2. Les subdivisions de provinces, ne peuvent être élablies
que par la loi.

Art. .3. Les limites de l\'Etat, des provinces et des communes
ne peuvent être changées ou rectifiées qu\'en vertu d\'une loi.

■il

62

va,ii verdeeling in provinciën door de wet en van
onderverdeelingen der provinciën in art. 2. Van
vereeniging en splitsing der gemeenten wordt met
geen enkel woord afzonderlijk gewag gemaakt.

Alleen in zooverre elke vereeniging en splitsing
noodzakelijk verandering van grenzen zal ten gevolge
hebben , zal een wet die grenzen moeten vaststellen.

Zooals wij reeds hierboven hebben opgemerkt,
worden in onze Grondwet en gemeentewet beter de
rechten der gemeenten gewaarborgd tegen de mogelijke
willekeur van het centraal gezag.

Van onze gemeentewet kan men met grond beweren,
dat zij ook weder wat dit onderwerp betreft,
nog meer dan de belgische wet de gemeenten ver-
trouwen inboezemt voor de centrale regeering, en
meer den band verzekert, die er moet bestaan tusschen
den staat en zyne autonome deelen.

Wij hebben hierboven gesproken over verandering
van grenzen, en merkten daarbij op, dat ook in enkele
wetsontwerpen tot verandering van grenzen tusschen
gemeenten de bepalingen der wet, voorgeschreven
bij vereeniging en splitsing, waren in acht genomen.

1) Art. 3 der Belgiscbe constitutie.

63

De vraag doet zich daarom voor, moet onder ver-
eeniging en splitsing ook bloot het veranderen der
grenzen worden verstaan en zijn derhalve de wets-
bepahngen, voorgeschreven bij vereeniging en splitsing

ook by verandering van grenzen verbindend ?

Wanneer ontwerpen tot verandering van grenzen

tusschen gemeenten aan het oordeel der vertegenwoor-
diging werden onderworpen, is deze vraag inderdaad
meermalen gedaan.

Gemakkelijk is het zeker niet haar te beant-
woorden, en de onderscheiding die dikwijls wordt
gemaakt, dat vereeniging en splitsing dan slechts
plaats heeft wanneer geheele gemeenten worden
vereenigd of gesplitst of althans groote belangen der
ingezetenen er mede gemoeid zijn, kan niet in alle
gevallen als criteruim worden aangenomen.

De vraag, of niet de bepalingen vervat in de art.
128—133 der gemeentewet moesten worden toege-
past , werd O. a. gedaan toen wetsvoorstellen tot ver-
anderingen van grenzen tusschen de gemeenten Zutphen
en Brummen (wet 16 Dec. 1862 Stbl. 212) en tusschen
de gemeenten Bergh en Gendringen (wet 4 Juli 1863
Stbl. 106) by de vertegenwoordiging aanhangig
waren.

Door het wetsvoorstel Zutphen—Brummen werd

64

voorgesteld om niet minder dan 17 hectares van
Brummen by Zutphen te voegen.

Bovendien waren hier werkelyk groote belangen
der ingezetenen op het spel. Het deel van Brummen
vormde daarbij een op zich zelf staande buurtschap,
en de finantieele aangelegenheden der ingezetenen,
waaronder zich zelfs kiesgerechtigden bevonden, waren
van zulk een gewichtigen aard, dat daarop eene vroeger
beproefde splitsing was afgesprongen.

Bij het voorstel Bergh—Gendringen kan nog moeie-
lijker aan eene bloote grens verandering worden
gedacht. Daarbij werd een geheel kerkdorp met
308 zielen van de eene gemeente bij de andere ge-
voegd. En ook de Gedeputeerde Staten hadden de zaak
van den aanvang af als eene vereeniging beschouwd.

De regeering verdedigde haar voorstel met de
bewering dat, hoewel vereeniging en splitsing ook
altijd verandering van grondgebied medebrengt, onder
verandering van grenzen, zooals art. 2h der
Grondwet haar opvat, meer uitsluitend wijziging
van grondgebied moet worden verstaan ter wille van
eene meer doelmatige afscheiding, terwijl vereeniging
of splitsing meer geschiedt met het oog op de alge-
meene belangen der ingezetenen. En om deze reden
antwoordde Thorbecke, dat, hoewel hij zelf erkende

65

dat het hoogst moeielijk was in het algemeen te
bepalen, waar de juiste grens tusschen de twee be-
grippen valt, in het geval Zutphen—Brummen slechts
aan verandering van grensscheiding kon worden ge-
dacht, aangezien er van de 8475 hectares slechts 17
zijn afgenomen.

In het geval Bergh—Gendringen erkende de regee-
ring indirect, dat het moeilijker was eene eensluidende
beslissing te nemen, want hoewel de wet bij verandering
van grenzen geen enkele formaliteit voorschrijft, waren
toch de bepalingen der Gemeentewet vervat in de artt,
128—133 opgevolgd. Burgemeester en wethouders,
zoowel als de Raden der betrokkene gemeente waren ge-
hoord, het ontwerp der Gedeputeerde Staten was aan
het oordeel eener commissie onderworpen; alleen was
alinea 2 van art. 133 niet opgevolgd, omdat de regee-
ring voor het nemen van maatregelen voor de verkiezing
van een nieuwen raad geen voldoenden grond vond.

Volgens onze bescheidene meening ging zij uit van
de hoogst twijfelachtige stelling, dat hier slechts dan
noodzakelykheid tot de verkiezing van een nieuwen
Raad zou bestaan, wanneer uit die verkiezing eene
geheel of gedeeltelyke vernieuwing van den bestaanden
Raad te verwachten was.

En dit w^as hier het geval niet.

5

66

Immers de toeneming of het afnemen eener be-
volking, die slechts 19 kiezers telt voor den gemeente-
raad , kon niet van invloed zijn op de samenstelling
der gemeenteraden van Bergh en Gendringen , wier
leden door 220 en 225 kiezers verkozen werden. Was
het te voorzien, zoo zeide de Regeering, dat als in casu
dezelfde raadsleden zouden worden herkozen, waartoe
zou het uitschreven eener nieuwe verkiezing dienen ?

Wij laten de vraag ter zyde, of hier eene vereeni-
ging der gemeenten Bergh en Gendringen wenschelijk
ware geweest, maar wanneer een zoo aanzienlijk
deel eener gemeente aan eene andere wordt toegevoegd,
zooals hier het geval was, waardoor een zoo aanmer-
kelijke invloed wordt uitgeoefend op de materieele
belangen der gemeenten, zoowel wat de plaatselijke
belastingen betreft als wat de wijziging aangaat, die
waarschijnlijk de gemeenteverordeningen met betrek-
king tot dat nieuwe deel zullen moeten ondergaan, daar
meenen wij, dat de wenschelijkheid van het optreden
van een nieuwen Raad niet geheel kan worden

1) Ditzelfde beginsel huldigde de regeering bij de verande-
ring der grenzen tusschen de gemeenten Zutphen en Brummen
(wet 1862 Stbl. 212) en tusschen de gemeenten Alkemade en
Vrije en Lage Boekhorst en van de gemeenten Hillegom en de
Vennip (Wetten van 11 Juli 1855 Stbl. 95 en 96.)

67

ontkend. Nocli het klein aantal kiezers, noch de geringe
in\\doed, die door hen op de vorming van den Raad
zal worden uitgeoefend, kan die wenschelijkheid
ophefPen.

Hoevele periodieke verkiezingen zouden op deze
wijze niet overbodig worden , en hoevele bepalingen
treffen wij niet in onze wetten aan, die streng moeten
worden nageleefd, omdat zij als waarborgen der rechten
der burgers in de wetten zijn neergelegd, hoewel
zij niet in elk concreet geval die rechten tegen
aanranding hebben te beveiligen ?

Maar bovendien, geheel ondenkbaar zou het hier
niet zijn , dat juist met het oog op de nieuwe toe-
voeging van grondgebied een ander hd ter plaatselijke
vertegenwoordiging zoude worden afgevaardigd.

Onzes inziens had de regeering in deze wet zeer
zeker ook bepalingen moeten opnemen tot voorziening
in de keuze van een nieuwen Raad, en hadden de
kiezers in de gelegenheid moeten gesteld worden hun
votum uit te brengen.

Uit deze voorbeelden hebben wij gezien, hoe gering
het practisch verschil zijn kan tusschen vereeniging

1) Zie Weekblad voor B.. A., n«. 736.

68

en splitsing van gemeenten en verandering van grenzen,
en hoe wenschelijk het in sommige gevallen is om
de bepalingen, door de gemeentewet voorgeschreven
by vereeniging en splitsing, ook bij grensverandering
toe te passen.

Immers ook bij grensverandering kunnen er ge-
wichtige belangen op het spel zijn , zoowel die der
deelen der eene gemeente, die bij eene andere wordt
gevoegd, als de belangen van het geheel, dat vergroot
wordt. Bestaande verordeningen kunnen bij de toe-
passing groote moeielijkheden ondergaan, eene geheele
verandering in het ambtenaarspersoneel kan nood-
zakelijk geworden zijn door de toevoeging of
afneming van een deel der gemeente. Het getal
raadsleden kan vermeerderd of verminderd moeten
worden enz, enz.

Redenen te over, dat ook hier met de meeste
omzichtigheid worde te werk gegaan, en zeker de
voorzorgen, door de gemeentewet bij vereeniging en
splitsing genomen, ook bij de grensverandering niet
geheel overbodig zijn.

Voor deze beschouwing moge veel te zeggen zijn,
wij gelooven evenwel niet, dat zij in het algemeen
als stelregel behoort te worden aangenomen.

Terecht wordt door de regeering steeds onderscheid

69

gemaakt tusschen vereeniging en splitsing van ge-
meenten en tusschen verandering van grenzen,

In de eerste plaats beroepen wij ons op art. 2 der
Grondwet, hetwelk in al. a spreekt van vereeniging
en splitsing en in al. h van verandering van grenzen.

Had de grondwetgever onder vereenigen en splitsen
ook veranderen van grenzen willen begrijpen, dan
ware het zeker onnoodig geweest in een afzonderlyke
alinea nogmaals melding te maken van provinciën
en gemeenten; alinea h zou alleen gesproken hebben
van de grenzen van den staat.

De Grondwet toch mag men zonder grond niet van
tautologie beschuldigen. Maar er is meer.

De gemeentewet maakt met geen enkel woord melding
van verandering van grenzen, en spreekt alleen van
vereeniging en splitsing. Had zij ook verandering van
grenzen willen begrijpen onder vereeniging en splitsing
dan zoude ons inziens eene enkele bepaling die bedoe-
ling wel nader aan het licht hebben mogen stellen.

Want van hoeveel gewicht deze onderscheiding is
voor het rechtsgeldig zyn der plaatselyke verorde-
ningen op dat deel der gemeente, hetwelk bij het grond-
gebied van eene andere gemeente wordt gevoegd, zullen
wy later in het Hoofdstuk trachten aan te toonen.
Tele schrijvers zyn van een tegenovergesteld ge-

70

voelen, en nemen geen onderscheiding aan tusschen
gi\'ensverandering en vereeniging en splitsing, of althans
verklaren de bepalingen der gemeentewet in beide
gevallen van toepassing.

Ook de memorie van toelichting schijnt grensver-
andering onder het begrip vereeniging en splitsing op
te nemen; ad art. 128 zegt zy : „Het is billijk,
„alvorens tot vereeniging of splitsing van gemeenten
„over te gaan, daaromtrent het gevoelen in te winnen
„van de Raden der betrokkene gemeenten, dat is van
„die welke met andere zullen worden vereenigd , of
welke een deel zal worden afgenom,en,\'^
Vereeniging en splitsing en verandering van grenzen,
zijn in tusschen geheel verschillende begrippen. Zij staan
niet tot elkander als het meerdere tot het mindere.

Elke gemeente is een organisch geheel met een
eigen inrichting en eene eigen geschiedenis. Elke
gemeente is eene persoonlijkheid, eene persona juris
met staatsrechtelijke zelfstandigheid.

Bij verandering van grenzen blijft haar persoonlyk-
heid, haar wezen, intact; slechts haar vorm, haar

1) Zie ook Van Embdeii, Eeclitspraak, Deel I, bl. 381,
Mr. L. E. Lenting , Schets van het Nederl. Staatsbestuur, bl. 31,
Gemeentestem , N". 1390,

71

lichaam ondergaat eene meerdere of mindere verande-
ring. Bi] vereeniging en sphtsing daarentegen wordt
de persoonlykheid zelve aangetast. Zij wordt ont-
bonden om met eene andere gemeente weder eene
nieuwe gemeente te vormen, of zij wordt verdeeld
om weder in twee of meerdere kleinere maar nieuwe
gemeenten te voorschyn te treden.

Vandaar de grootere zorg, die door den wetgever
aan vereeniging en splitsing wordt besteed, dan
waar het bloot eene verandering van grenzen geldt.

Vandaar de vele formaliteiten, die moeten worden
nageleefd, voordat de wetgevende macht het dood-
vonnis over eene gemeente uitspreekt.

En ontkennen kunnen wij niet, dat wij juist in de
artt. 128—133 der gemeentewet een reden te meer
zien, dat door "de wetgevende macht niet dan met de
grootste omzichtigheid van het haar toegekend jus
vitae ac necis mag worden gebruik gemaakt.

Een beginsel dat o. i. volkomen past in het kader
onzer geheele staatsinrichting.

1) Zie verder Hoofdstuk IV, bl. 138.

ÏX00FD8TÜX1 ïïx

üe wijze, wsiarop vereeinging en splitsiiig tot
stand komen.

Het moge wellicht stoutmoedig schijnen in dagen
als die wy thans beleven den grondwetgever van
1848 onomwonden onze hulde te brengen, onmo-
gelijk is het zeker te ontkennen , dat de politieke her-
vorming , waarvan onze tegenwoordige constitutie het
resultaat is geweest, op het gebied der gemeente-
lijke wetgeving meer dan eene heilzame verandering
heeft voortgebracht.

Zooals uit ons eerste hoofdstuk blijkt, treffen wij
reeds in het tweede artikel,, handelende over de politieke
verdeeling des ryks, een dier veranderingen aan. De
wet kan provinciën en gemeenten vereenigen en
splitsen. De grenzen van den Staat, van de pro-

73

vinciën en gemeenten kunnen door de wet worden
veranderd.

Wij hebben in het eerste hoofdstuk er reeds op
gewezen, waarom in de Grondwetten van 1814 en 1815
over dit punt niet werd gesproken, en daar opgemerkt
dat het groote beginsel der staatseenheid, hetwelk alleen
aan de wetgevende macht de bevoegdheid toekent
om over bestaan en grenzen van provinciën en ge-
meenten te beschikken, niet zoozeer door de natie
werd gehuldigd, dat eene bepaling, als die wij thans
in ons art. 2 aantreffen, in de Grondwetten van 1814
en 1815 kon zyn opgenomen.

Het praktisch gevolg van het grondwettig vast-
stellen der deelen in de constitutie van 1815 is een
geheel ander geweest dan men oogenschynlijk ver-
wachten zou.

Bij het gemis aan wettelijke bepalingen was alle
macht aan het uitvoerend gezag overgelaten, en werden
slechts door een Koninklijk Besluit, nadat het advies
van Gedeputeerde Staten en van de plaatselyke besturen
was ingewonnen, gemeenten opgericht en ontbonden.

De negen mannen in 1844 drongen het eerst in
art. 2 van hun ontwerp op wettelijke verandering van

1) Art. 2, Commissie 1844.

De tegenwoordige grenzen der provinciën onderling kunnen

74

de grenzen der gemeenten aan en stelden daarom voor,
de oprichting en ontbinding te stellen onder de hoede
der wet. Op veel instemming konden zij echter niet
bogen, want het feit, dat de twee ontwerpen, die
door de regeering den Maart 1848 werden inge-
diend, daaromtrent geen enkele bepaling inhielden,
werpt volgens onze bescheiden meening op nieuw een
helder licht op de gevoelens, die in die dagen door
velen werden gekoesterd, om, nl. meer vertrouwen
te stellen in den geliefden Oranjevorst dan in de
wetgevende macht, en daarom ook Hem liever dan
aan de wet de bevoegdheid te zien toegekend op de
zelfstandigheid der plaatselijke huishouding een in-
breuk te maken.

Yan daar dan ook de zeer zeker vreemde, maar
toenmaals door velen geuite bewering, dat door het
stellen onder den waarborg der wet, de zelfstandig-
heid der onderdeelen zou worden aangetast en
opgeofferd.

De commissie van 17 Maart deelde echter dat
gevoelen niet, maar nam het denkbeeld der negen

door de wet worden gewijzigd.

De omschrijving der plaatselijke gemeenten kan slechts worden
veranderd, gelijk ook eene gemeente opgericht of ontbonden,
naar de regels door de wet te stellen.

75

mannen van 1844 over, en sprak in art. 2 van haar
ontwerp haar oordeel in andere bewoordingen uit

De regeering volgde hun voorbeeld, waarna ons
tegenwoordig tweede artikel ook door de vertegenwoor-
diging , alleen met verandering der eerste alinea:
„de wet kan provinciën en gemeenten vereenigen en
splitsen" tot grondwettig beginsel verheven werd.

Vreemd is het, dat de provinciale wet niets bevat
omtrent de tot vereeniging of splitsing van provinciën
in acht te nemen vereischten.

Misschien omdat toen de w^enschelijkheid eener
aanranding der provinciale grenzen tot de onmoge-
lykheden werd gerekend.

Dit blijkt O. a. uit een rapport aan den Koning
van 13 November 1848, door het ministerie uitge-
bracht, waar het zeide:

„Later zal moeten worden overwogen of het getaJ
der provinciën zal tunnen worden verminderd; voor
het oogen blik valt daaraan niet te denken."

1) Art. 3, Commissie van 17 Maart.

De wet kan het getal der provinciën gelijk der plaatselijke
gemeenten verminderen of vermeerderen.

De grenzen van den Staat, van de Provinciën en Gfemeenten
kunnen door de wet worden veranderd.

76

Anders in de gemeentewet ten aanzien der ge-
meenten, alwaar in de artt. 128—132 breedvoerig
over de voorwaarden, wijze, vorm en gevolgen eener
vereeniging of splitsing wordt gehandeld.

„Het is noodig", zoo merkt de memorie van toe-
lichting op, „de instructie en voorbereiding eener
„zoodanige wet door eenige algemeene regels te be-
„sturen," en het is vooral het belang der gemeente,
hetwelk de nakoming dezer algemeene regels vordert,
telkenmale als de wetgever van de hem bij art. 2
der Grondwet toegekende bevoegdheid gebruik maakt.

Wij zullen thans meer in het bijzonder de
artikelen nagaan, en de moeielijkheden trachten
op te lossen, die uit deze voorschriften zijn voort-
gevloeid.

De Gedeputeerde Staten der provinciën, waarin de
gemeenten liggen, of, indien de gemeenten in meer
dan eene provincie liggen, eene commissie uit gemelde
colleges, ontwerpen de wijze en de voorwaarden der
vereeniging of splitsing, echter niet dan nadat de

1) Art. 128, Gemeentewet.

Tot vereeniging- of splitsing van gemeenten wordt niet overge-
gaan, dan nadat de bepalingen der artt. 129—132 zijn in acht
genomen.

77

burgemeesters der betrokkene gemeenten zijn gehoord
geworden

De vorm, dien de Gedeputeerde Staten aan een
dergelijk ontwerp geven, is gewoonlyk de vorm van
een ontwerp van wet.

Dit ontwerp wordt vervolgens aan het oordeel
onderworpen van de Raden der betrokkene gemeenten,
en aan het oordeel eener Commissie, gekozen uit de
ingezetenen buiten de leden van den Raad; van die
Commissie is de burgemeester voorzitter.

1) A-rt. IS9. De wijze en voorwaarden der vereeniging of
splitsing worden , nadat Burgemeester en Wethouders der betrokkene
gemeenten zijn gehoord, ontworpen door Gedeputeerde Staten, of,
zoo de gemeenten in meer dan eene provincie liggen , door eene
Commissie uit de Gedeputeerde Staten dier provinciën,

A.rt. 131. Het ontwerp wordt in elk der betrokkene gemeenten
voorgelegd aan het oordeel van den Eaad , en van eene door de
kiezers voor den Eaad tenzelfden getale, als diens leden , te
kiezen Commissie uit de ingezetenen, waarin de burgemeester
voorzit.

De leden dier Commissie worden , op de bij de kieswet be-
paalde wijze, buiten de leden van den Kaad, gekozen, en benoemd
met de meeste stemmen. Daarbij gelden de bepalingen der 1®\'®
zinsnede van art. 13 en der artt. 13—15.

Art. 133. Het gevoelen van den Eaad en dat van de Commissie
worden schriftelijk aan Gedeputeerde Staten uitgebracht en door
hen vervolgens met hun advies aan het Departement van Binnen-
landsche Zaken ingezonden.

78

Deze commissie, met de meeste stemmen, op de
wijze ais de kieswet bepaalt, gekozen, bestaat uit een
even groot aantal leden als de Raad, de burge-
meester niet mede gerekend. Schriftelijk deelen de
Raad der gemeente en de commissie.uit de ingezetenen
ieder afzonderlijk hun advies mede aan de Gedepu-
teerde Staten, die hun ontwerp van wet met hun
advies en de adviezen van de Raden en commissiën
opzenden aan het Departement van Binnenlandsche
Zaken.

De minister beslist dan op grond der door hem
ontvangen adviezen, of hij het wetsontwerp tot
vereeniging of splitsing aanhangig maken zal en zoo
ja, of hij het ontwerp der Gedeputeerde Staten of
een ander by de vertegenwoordiging zal indienen.

Komt op deze wijze een wet tot stand, dan is
het op haar gezag dat volgens art. 2 der Grondwet
de vereeniging of sphtsing plaats vindt.

De hierboven opgenomen algemeene beginselen
zijn bij de beraadslaging in de Tweede Kamer
heftig bestreden.

De Heer vabr Goltstein vooral voerde namens de
oppositie het woord.

Vooreerst waren volgens hem, de artt, 128—132
hier niet op hunne plaats, daar de gemeentewet alleen

79

de samenstelling en bevoegdheid der gemeentebesturen
regelt. Maar erger nog , „die voorschriften zeide
hij „zijn niet in overeenstemming met de Grondwet,
„die den gewonen wetgever oproept om een oordeel
„te vellen over de vereeniging of splitsing van ge-
„ meenten, en daarom staat het alleen in de macht der
„Grondwet te dien aanzien den wetgever te richten:
„en in de derde plaats waren de hier voorkomende
„bepalingen niet aannemelijk, want er wordt hier
„voorgesteld een ontwerp te vormen over die vereeni-
,, ging en splitsing; dat ontwerp zal moeten worden
„onderworpen aan het oordeel van de gemeenteraden,
„met bijvoeging van eenige afgevaardigden uit de
„gemeente zelve , terwijl eindelyk het verslag daarover
„uitgebracht met het advies van Gedeputeerde Staten
„zal worden voorgelegd aan den Minister van Bin-
„nenlandsche Zaken."

„Ziedaar dan eene administratieve regeling van deze
„zaak, van de wijze, waarop de Minister van Binnen-
„landsche Zaken het noodige licht zal putten over dit
„onderwerp."

„üe Minister zal daarbij het licht inroepen van een
„college door de Grondwet niet erkend, van een
„college samengesteld uit leden van den Raad en uit
„afgevaardigden van de gemeente."

80

„Zou men niet kunnen zeggen dat hier aan de
„bevoegdheid der wetgeving te kort wordt gedaan?"

„Immers de wetgeving behoeft zich niet aan die
„voorschriften te houden. Het initiatief is verbleven
„zoowel aan deze Kamer als aan de Kroon, en dat
„initiatief moet zuiver bewaard blijven."

„Wanneer de Grondwet daarin eenige beperking
„had willen aanbrengen, behoorde dit ten duidelijkste
„te zijn uitgedrukt."

Tegen alle deze bezwaren is door de regeering het
volgende aangevoerd.

Tegen de eerste bedenking van den Heer van Golt-
stein voerde de Minister aan: „Waar anders dan in
„de gemeentewet behoort dit onderwerp te worden
„geregeld?

„ De Grondwet zegt, dat de wet gemeenten kan
„vereenigen en splitsen en nu stelt deze wet regelen,
„in acht te nemen by de voorloopige behandeling\' of
„instructie van dergelijke zaak, vóórdat zy aanhangig
„wordt gemaakt by de wetgevende macht. Die rege-
„ling zelve is niet doeltreffend, is niet juist, heeft
„men gezegd; hier wordt, meent hij, bij dit artikel een
„ college gevormd dat bij de Grondwet niet bekend is, hier
„worden buiten de leden van den Raad anderen opge-
„roepen, die een advies zullen geven. Ik geloof niet,

81

„dat de Grondwet, wanneer zy spreekt van den Raad,
„uitsluit het hooren van een gedeelte van de burgery
„buiten den Raad, inzonderheid daar waar het het
„bestaan van een gemeente moet gelden."

Onzes inziens volkomen terecht.

Anders echter de bedenking, die ook buiten de
Kamer meermalen is geopperd, dat bij deze regeling
de bevoegdheid der wetgevende macht wordt verkort,
omdat, wanneer de Tweede Kamer van het haar by
de artt, 110 en 111 der Grondwet toegekend recht
van initiatief wil gebruik maken, zij tevens verplicht
is de voorschriften der gemeentewet in acht te nemen.

Naar onze bescheiden meening is dit bezwaar door
Thorbecke niet uit den weg geruimd.

„Mij dunkt," zeide hij, „de vraag is deze of het

„noodig en nuttig is, of het voor de wetgevende macht

„in bijzondere gevallen nuttig zal kunnen worden

„geacht, dat, by vereeniging of splirtsing van gemeen-

„ten een dergelijk onderzoek als hier is voorgeschreven

„zal voorafgaan, en zoo dat noodig en nuttig is, het-

„geen meer dan waarschijnlijk is, van waar zullen dan,

„zoo de wetgevende macht een voorafgaande instructie

„mocht verlangen, beter al die inlichtingen te ver-

„krygen zijn dan op deze ofïicieele wijze, die door de

„artt. 128—132 wordt voorgeschreven ? "Waarom,"

6

82

zoo ging Thoebecke verder, „zoude dan eenigszins
„aan de bevoegdheid van de wetgevende macht zijn
„te kort gedaan, indien de wet voorschrijft hoe en op
„welke wijze die voorloopige behandeling moet plaats
„hebben ?

Is nu door deze woorden de vraag wel beslist ?

Wij gelooven geenszins.

Wel stelde de minister door zijn antwoord de groote
wenschelijkheid aan het licht van het uitbrengen der
adviezen ; het bezwaar echter, hetwelk door Mr. ya\'N
Goltstein werd opgeworpen, dat nl. het initiatief der
Tweede Kamer door de bepalingen der gemeentewet
feitelijk zoude worden aangerand, werd niet door hem
weerlegd. O. i. hgt de groote moeielijkheid niet hierin,
dat de gemeentewet de wijze regelt, waarop eene
vereeniging of splitsing tot stand komen zal, maar
veeleer dat door die bepalingen een recht der ver-
tegenwoordiging, haar door de Grondwet gewaarborgd,
wordt uitgesloten.

Want, maakt een lid der Kamer gebruik van het
hierboven genoemd recht, welke gedragslijn zal dan
door hem moeten worden gevolgd ?

Mk. Oppenheim voelt ook het bezwaar, waar

1) Mr. Oppenheim, Handboek, bl. 37.

83

hy zegt, dat de eenige oplossing deze zal zyn, dat
het lid hetwelk van zyn recht gebruik wil maken,
het initiatief tot zulk een wet nemen moet door
tusschenkomst van den Minister van Binnenlandsche
Zaken, en deze zal verzoeken de Gedeputeerde Staten
aan het werk te zetten.

Dat die Gedeputeerde Staten vervolgens de ad-
viezen der Gemeenteraden en der commissiën uit de
ingezetenen zullen inwinnen, alles volgens de voor-
schriften van art. 132 der gemeentewet, maar dat
dan de minister weder zorg zal moeten dragen dat ont-
werp en adviezen het kamerlid bereiken, hetwelk
het initiatief heeft genomen.

De moeielijkheid wordt intusschen hierdoor evenmin
opgelost; het kamerlid toch kan niet anders dan den
minister verzoeken ; indien deze weigert, geeft de wet
geen enkel middel aan de hand, om het hoofd van
het departement te dwingen, een voorstel als waar-
van hier sprake is aan Gedeputeerde Staten en Ge-
meenteraden en Commissiën op te zenden.

"Wat ons betreft, bijna zouden wij met Thorbecke
geneigd zijn de moeilijkheid te ontwijken, omdat
hier ongetwyfeld strijd bestaat tusschen Grondwet en
gemeentewet. Want maakt de Tweede Kamer van
het haar bij de artt, 110 en 111 der Grondwet

84

toegekend recht gebruik, dan maakt de gemeente-
wet, by dergelyke wetsontwerpen, het haar feitelyk
onmogelyk, aan dat initiatief gevolg te geven.

Doch hoe dan dit vraagstuk op te lossen? Onzes
inziens alleen door verandering der gemeentewet;
immers by strijd zal steeds de organieke wet voor
de Grondwet moeten wijken.

En toch, al moge deze questie theoretisch van
groot gewicht zyn, in de praktyk zal zij zeker zel-
den tot moeilijkheden aanleiding geven, omdat, al
werd onze wetgeving in dien zin veranderd, dat aan
de Kamer de macht werd gegeven den minister te
dwingen in een dergelijk geval de bepalingen der
artt. 128—132 der gemeentewet na te leven, deze
dan toch, na het indienen van een dergelyk wets-
ontwerp , zeker weigeren zoude ooit daaraan zijn
naam te verbinden.

Zooals wij reeds zeiden, zijn wy er van overtuigd,
dat een dergelijke moeielijkheid zich zeer zelden zal
voordoen, maar daarom blyft zij toch mogelijk, en
achtten wy het van belang op het bezwaar van Mr. van
Goltstein eenige oogenblikken de aandacht te vestigen.

Blijft het recht van initiatief onverkort, dan vloeit
daaruit voort, dat ook het recht van amendement
ongedeerd aan de Kamer blijft toevertrouw^d.

85

Uit hetgeen wij hieronder zullen uiteenzetten zal
dat nog nader blyken.

De mogelijkheid doet zich daarom voor, dat een
voorstel, sterk geamendeerd , eene zeer groote veran-
dering kan ondergaan, zonder dat het oordeel der
gemeente daarover is vernomen.

De groote waarde van de artikelen der gemeentewet
ligt hierin, dat zij voorschriften geven, die de bestaande
gemeenten tot eenigen waarborg en gerustheid zullen
verstrekken, maar die tevens den wetgever een geschikt
richtsnoer aanbieden.

Meer dan een richtsnoer zijn die bepalingen niet, en
wij behoeven slechts de geschiedenis van menig ontwerp
tot vereeniging of splitsing van gemeenten na te gaan
om tot de overtuiging te komen, dat ook in de praktyk
menig Minister van Binnenlandsche Zaken zich niet
heeft gebonden geacht een voorstel tot vereeniging en
splitsing , hetwelk den weg door de gemeentewet aan-
gewezen had doorloopen , al dan niet zooals Gedepu-
teerde Staten het hadden ontworpen, bij de vertegen-
woordiging in te dienen.

Het voorstel zooals Gedeputeerde Staten het hebben
geconcipieerd moet aan de Raden en commissiën der

86

betrokkene gemeenten worden voorgelegd, opdat deze
inbrengen mogen wat uit het oogpunt van het ge-
meentelijk belang omtrent de zaak is op te merken,
en opdat provinciaal en landsbestuur het ontwerp
aan het algemeen belang mogen toetsen. Is dit geschied
dan blijft de wetgevende macht volkomen vry, de
vereeniging of splitsing al dan niet tot stand te brengen
en dat te doen op eene wyze, die zij het best oordeelt.

In 1867 heeft de regeering dienovereenkomstig ver-
klaard bij monde van den minister Heemskerk, dat,
waar tusschen de beide phasen van art. 132 en 133 der
gemeentewet hetbelangrykst oogenblik in het wordings-
proces der wet tot vereeniging of splitsing gelegen is, de
regeering zonder eene uitdrukkelijke bepaling in de ge-
meentewet niet kan aannemen, dat de wetgever bedoeld
heeft, dat de Hooge Regeering gebonden is om het geheele
advies aan te nemen of te verwerpen. Volgens haar
is zij daarin niet meer gebonden dan door elk ander
ter harer voorlichting verstrekt advies.

Wij willen daarom niet ontkennen, dat het zeer
wenschelijk is, dat er overeenstemming zij tusschen de
wetgevende macht en de regeering en de adviezen
der Gedeputeerde Staten , der Gemeenteraden en der
commissiën. Maar ook al is dit het geval niet, dan geeft
de Gemeentewet voorschriften van vorm, die omslachtig

87

zijn misschien , maar toch ten doel hebben zoo mogelijk
die overeenstemming te verkrijgen. Gelukt dit niet,
welnu de wet is daar, om de zaak zoo mogelyk naar
billijkheid te regelen.

Uit het voorgaande blijkt, dat nooit de beslissing
over de wenschelijkheid eener vereeniging of splitsing
van gemeenten aan Gedeputeerde Staten of aan de
Gemeenteraden is opgedragen, hoewel zij misschien
het best over die wenschelijkheid een oordeel zullen kun-
nen vellen. De Grondwet spreekt duidelijk, de wet kan
gemeenten vereenigen en splitsen; aan de wetgevende
macht dus de bevoegheid over die wenschelijkheid
te beslissen.

Wij achten dit punt daarom ook van zoo groot
belang, omdat niet lang geleden by de behandeling
van een wetsontwerp tot grensverandering tusschen
de gemeenten \'s Gravenhage en Wassenaar in de
sectiën door vele leden der Tweede Kamer der regee-
ring is verweten, dat niet het voorstel der Gedeputeerde
Staten gevolgd was , maar dat eene geheele andere
grensregeling in haar ontwerp van wet is aangenomen.

1) Zie ontwerp van Wet tot verandering van grens tusschen
de gemeenten \'s Gravenhage en Wassenaar. Voorloopig verslag
§ 2. Wet 34 ^ipril 1884. Stbl. 64.,

Toen twee jaren geleden de Minister van Binnenl. Zaken , jhr.

De leden, die zich tegen deze praktijk hebben verzet,
schynen te vergeten dat de artt. der gemeentewet
slechts dienen tot betere voorlichting van den mi-
nister.

Ware het anders en de minister verplicht zich
te houden aan het advies der Gedeputeerde Sta-
ten , dan immers zoude deze en niet de Koning
feitelijk het wetsontwerp der vertegenwoordiging
aanbieden, en het recht van initiatief behalve aan
Regeering en Tweede Kamer ook nog aan het
provinciaal bestuur moeten toekomen. Voorzeker
een ongehoord beginsel in ons constitutioneel staats-
recht !

De minister Heemskerk heeft bovendien in zijne
memorie van beantwoording opgemerkt, tot welk een

mr. W. Six, een wetsontwerp indiende tot grensverandering
tusschen de gemeenten Amsterdam en Nieuwer-Amstel, dat later
door den Minister mr. C. Pijnacker Hordijk weder werd ingetrok-
ken, zal een ieder zich nog wel den hevigen strijd herinneren,
dien de pastoor Brouwers uit Bovenkerk tegen de annexatiezucht
der hoofdstad aanbond. Een zijner argumenten was ook tegen
voornoemd ontwerp-Six, dat de Minister een ander wetsont-
werp indiende dan dat der Gedeputeerde Staten van Noordr
Holland omtrent de grensregeling tusschen Amsterdam en Nieuwer-
Amstel.

mmm

89

dwaze consequentie eene dergelijke beschouwing zou
moeten leiden.

In de bepalingen der gemeentewet wordt een
recht aan de gemeenten toegekend, en de leden
der vertegenwoordiging en der regeering zullen zede-
lyk gedwongen zijn op de adviezen acht te slaan.
Dwingende kracht hebben die voorschriften echter
nooit.

De vraag heeft zich voorgedaan, welke gedragslijn
heeft de wetgevende macht te volgen wanneer b. v.
de Gedeputeerde Staten of Gemeenteraden weigeren
een advies uit te brengen. Zoude de regeering een
dwangmiddel hebben om die colleges tot het uitbrengen
van een advies te dwingen?

Bij gemis aan wettelijke bepalingen gelooven wij
hierop niet anders dan ontkennend te kunnen ant-
woorden.

1) De woorden van mr. Heemskerk luiden als volgt : «Eene
//Uitlegging der gemeentewet in dien zin zou liet logisch gevolg
»moeten hebben, eensdeels dat zoodra aan eene door den Kaad
//of de Commissie gemaakte bedenking werd toegegeven en dien
//tengevolge het wetsontwerp werd gewijzigd, de behandeling volgens
«art. 129 en volgende der wet weder van voren af aan zoude
//moeten geschieden; andersdeels dat ook het recht van amende-
//ment der Kamer ten aanzien van dergelijk wetsontwerp verviel,
//hetgeen zeker niet aan te nemen is."

90

Al moge het wenschelijk zyn, dat de wet in een
dergelijk geval voorzag, met den minister Geertsema
(zitting van 17 Maart 1874) gelooven ook wy:
„dat het niet te ontkennen valt, dat meer dan eens
„een voorschrift van gemeente- of provinciale wetge-
„ving moeielyk is toe te passen, wanneer men te doen
„heeft met recalcitrante besturen.

„De wetgever, uitgaande van het denkbeeld dat bij
„alle besturen eerbied voor de wet zal voorzitten, kan
„niet in elk geval op tegenwerking bedacht zijn."

Aan het hoofd van elke gemeente staat een Raad,
die uit de ingezetenen gekozen als vertegenwoordiger
der gemeente optreedt en alle hare belangen behartigt.

In één geval echter schryft de gemeentewet nog
een ander college voor, hetwelk eveneens uit de
ingezetenen gekozen evenals de Raad zijn stem heeft
uittebrengen.

Wij bedoelen de commissie, waarvan art. 131 der
gemeentewet gewag maakt.

Het schijnt ons bij eene behandeling van de artt.
128—132 niet geheel overbodig in het kort deze
vragen te beantwoorden: hoe is de wetgever aan
een zoodanig college gekomen, en treffen wy reeds

91

vroeger tydens de Republiek sporen van een der-
gelijk lichaam aan ?

In de laatste tijden der Middeleeuwen ontdekt men
een krachtig streven van de zijde des volks om deel
te nemen aan de regeering. Dat het eerst het oog
wordt geslagen op de regeering van den eigen kring
of groep, waartoe men behoort, is natuurlijk. De
bloei der plaats of stad, die het meest in ieders bereik
lag, eene goede administratie der goederen, die tot
de gemeenschap behoorden, ging den ingezetenen van
zulk een plaats te veel ter harte, dan dat zij niet
hun oordeel wilden gevraagd zien, waar belangrijke
maatregelen werden genomen.

In de eerste tijden kwamen allen tegelyk bijeen
tot het bespreken dier belangen, later door de toe-
neming der bevolking ontstond het beginsel van
vertegenwoordiging.

Uit dit stelsel van vertegenwoordiging ontstonden
verschillende corporatiën j zoo zien wij al spoedig
gewag gemaakt van Raden, Vroedschappen, Wijs-
heid enz., die allen oorspronkelijk hun macht aan
het volk ontleenden.

Maar een der krachtigste bewijzen van eene volks-
vertegenwoordiging, van het recht des volks om in

92

alle gewichtige maatregelen, die het stadbestuur raken,
gekend te worden, vinden wij in een college, dat
alleen in de oostelijke en noordelijke provinciën van
ons land heeft bestaan. Van dit college, bestaande
uit afgevaardigden, eveneens uit de burgers gekozen ,
en „gezworene gemeente" of wel „college van ge-
meenslieden" genaamd, moeten wij in de middeleeuwen
reeds den oorsprong zoeken.

Later in de 16® eeuw heeft zyn macht het toppunt
bereikt. Onder de latere stadhouders, die het plaat-
selijk bestuur zeer drukten, begon het te kwijnen,
totdat eindelijk na de revolutie van het einde der
vorige eeuw men niet meer van dergelijke corporatiën
vindt gewag gemaakt, daar alle oude instellingen voor

1) De naam «gezworene gemeente" moet men opvatten als
een pars pro toto voor de gansclie gemeente ; de bijvoeging der
qualiticatie «gezworene" doet denken aan den ambtseed, die door
de leden moest worden afgelegd.

Pestel. Commentarii de Hepublica Batava. Uitgave van 1873,
bl. 370.

2) Het aristocratisch oligarchisch karakter, hetwelk de besturen
der gemeenten tijdens de Republiek der Vereenigde Nederlanden
in ons vaderland hadden aangenomen , kon aan die besturen min-
der aanspraak op den naam eener volksvertegenwoordiging geven.
Geen wonder, dat juist toen bij sommige gemeenten naast die
besturen het oordeel van een betere volksvertegenwoordiging werd
ingeroepen, telkens wanneer gewichtige belangen op het spel
stonden.

93

de nieuwe toestanden moesten wyken en eene nieuwe
regeling der plaatselyke besturen volgens de Staats-
regeling van 1798 werd ingevoerd.

Men heeft deze gezworene gemeenten wel eens
vergeleken bij de tribuni plehis der Romeinen, omdat
ook zij als een bolwerk der burgerij den magistraat
paal en perk hadden te stellen zoo dikwijls deze zich
al te groote macht aanmatigde. En dit was in waar-
heid ook de taak dier gezworene gemeenten.

Tegenover de aristocratisch gezinde magistraat
strekte dit college, zelf ook uit het volk voortgekomen,
meestal tot eene waarborg van de rechten der burgery.

Daden van bestuur pleegde het niet, slechts
controleerend was het karakter zijner werkzaamheid.
Het waakte, dat de magistraat zijn macht niet uit-
breidde ten nadeele der burgers, en verleende toe-
stemming telkens wanneer belangrijke besluiten in
enkele gewichtige aangelegenheden door dien magi-
straat moesten worden genomen.

In de meeste steden was aan dat college de keuze
opgedragen van de leden van den Raad, welke keuze
niet altijd geheel vry, op sommige plaatsen aan
de afgevaardigden uit de gemeenslieden gebonden was.

In de rechtspleging hebben zij nooit eenig aandeel
gehad.

94

De justitie is steeds, met uitsluiting van ieder
ander, in handen geweest van den magistraat.

Over de macht, ambtsduur en verkiezing dier
colleges eindelyk, zullen wij hier niet spreken,
omdat de geschiedenis van dit college in elke
stad in het byzonder zoude moeten worden nage-
gaan. Het ligt voor de hand, dat eene dergelyke
beschryving niet valt binnen het bestek van dit
proefschrift.

Misschien heeft in 1851 de gemeentewetgever aan
dit college gedacht, waar hij voorschriften gaf, die in
acht moesten worden genomen, wanneer voor eene
gemeente eene zoo hoogst gewichtige bepaling moest wor-
den toegepast als waa-rvan art. 2 der Grondwet spreekt.

Evenwel vinden wij nog eens voor het tot stand
komen der gemeentewet van eene dergelijke commissie

1) Zie Mr. A. H. Metelerkamp. Het voormalig aloud Staats
Stadhouderlijk en Stedelijk bestuur in Holland. Tweede hoofd-
stuk § 183.

Zie verder over de gezworene gemeente:

De gezworene gemeenten van Overijssel en Gelderland naar
aanleiding van art. 131 Gemeentewet, historisch toegelicht.
Dissert. Mr. Th. Ruijs JPz., Utrecht 1873.

95

gekozen uit de ingezetenen en naast den Raad staande,
melding gemaakt.

Zeer waarschijnlijk heeft de gemeente wetgever op
het voetspoor van dat artikel van het Koninklijk
Besluit, waarin van zulk eene commissie sprake is,
de bepalingen van art. 131 der Gemeentewet neer-
geschreven.

Wij bedoelen art, 2 van het Koninklijk Besluit
van 14 Februari 1846 (StbL 8).

In dat artikel wordt het inwinnen van het gevoelen
der belanghebbende gemeenteraden voorgeschreven,
die tevens hunne colleges hebben vergroot door toe-
voeging van een aantal grondeigenaars, ingezetenen
der provincie, voor dat een Koninklijk Besluit de
verdeehng of indeeling eener gemeente beveelt.

1) Art. 2. K. B. 14 Februari 1846 (Stbl. 8), //desniettemin
//zal alvorens tot zoodanige vereeniging of indeeling worde be-
iz sloten , het gevoelen der belanghebbende gemeenteraden behooren
//te worden ingewonnen, die zich naar aanleiding van de bepa-
1/lingen van art. 36 van het Reglement voor het bestuur ten
//platten lande in de provincie Noord-Brabant en het daarmede
//overeenstemmend artikel der reglementen voor het bestuur ten
//platten lande in de andere provinciën , vooraf een zeker getal
//grondeigenaars in de gemeente, ingezetenen der provincie zijnde,
«buiten den gemeenteraad zullen toevoegen , om kennis van de
//zaak te nemen en ook wijders overeenkomstig het bij dat artikel
//bepaalde zullen handelen."

96

En toch, het blijkt ten duidelykste, dat oorspronke-
lyk het plan niet bestond, om in de gemeentewet
eene dergelijke commissie op te nemen; want in het
ontwerp, dat aan de Provinciale Staten ter beoordee-
ling werd toegezonden, (art. 128) was alleen ver-
plichtend gesteld het hooren van de Raden der be-
trokken gemeente en van de Gedeputeerde Staten;
van eene commissie werd niet gesproken.

In het tweede ontwerp echter, opgemaakt nadat
het staten-advies was ontvangen, treffen wij nog
eene bepaling aan om ook een gedeelte der burgerij
buiten den Raad te raadplegen, omdat hier het
bestaan der gemeente werd aangerand.

Onwaarschynlijk is het niet, dat het advies der
Staten van Zuid-Holland op het aannemen dezer wgzi-
ging in het tweede ontwerp van invloed is geweest.

De Staten van Zuid-Holland waren voor het be-
ginsel in het Koninklyk Besluit van 1846 neergelegd,
omdat zij vreesden, dat de gemeenteraden vooral van
kleine gemeenten zich tegen vereeniging of splitsing
zouden verklaren „ uit gehechtheid aan hun werkkring",
welken zij daardoor zouden verliezen.

Zie hier dus de oorsprong der commissie, waarvan
art. 131 der gemeentewet spreekt en het be-
wys geleverd, dat reeds vroeger in onze geschie-

97

denis de sporen eener dergelijke commissie zijn te
vinden.

Welke bepalingen treffen wij omtrent die com-
missie in onze gemeentewet aan?

Art. 131 spreekt over de wijze der verkiezing.

De keuze geschiedt evenals die voor de leden van
den Raad en door dezelfde kiezers. Buiten de leden
van den Raad om worden zij benoemd met de
meeste stemmen, op eene bij de kieswet bepaalde wijze.

Hierbij gelden de bepalingen der zinsnede van
art. 12 en de artt. 13—15.

1) Ook in de vroegere Fransche wetgeving vindt men van eene der-
gelijke maatregel melding gemaakt. De gemeenteraad werd nam.
versterkt door een gelijk aantal uit de hoogst aangeslagenen in de
belasting, m, a. w. uit hen, die bij het bestaan der gemeente het
meeste belang hebben.

Loi du 18 Juillet 1837.

Art. 3. Toutes les fois qu\'il s\'agira de réunir plusieurs com-
munes en une seule, ou de distraire une section d\'une commune,
soit pour la réunir à une autre, soit pour l\'ériger en commune séparée,
le prefet prescrira préalablement, dans les communes intéressées,
une enquête, tant sur le projet en lui-même que sur ses conditions.

Les conseils municipaux, assistés des plus imposés, en nombre
égal à celui de leurs membres, les conseils d\'arrondissement et
le conseil général donneront leur avis.

Deze bepaling verviel echter bij art. 3 der nieuwe gemeentewet
van 5 April 1884.

3) Art. 13a. Het bureau van stemopneming, waarbij de
opening der stembriefjes is geschied , zendt ten spoedigste aan den

7

98

Naar aanleiding dezer verkiezing hebben zich eenige
vragen voorgedaan, die AA\'^y thans zullen trachten te
beantwoorden.

Vooreerst deze vraag; Welke stukken moeten de leden
der commissie na hunne verkiezing overleggen, behalve
het proces-verbaal, waarvan art. 12a gemeentewet
spreekt ?

Wy meenen met een beroep op de wet, dat de
leden der commissie volstaan kunnen met het proces-
verbaal van art. 12 al. a. A.rt. 17 gemeentewet
spreekt van de stukken, die de tot leden van den
Raad benoemden moeten overleggen. Art. 131 gé-

benoemde een door den Voorzitter en een der stemopnemers
geteekend afschrift van het in art. 67 der wet regelende het
kiesrecht bedoeld proces-verbaal.

Art. 13. De benoemde geeft bij het bekomen van het afschrift
een bewijs van ontvangst daarvoor af en binnen acht dagen na
de dagteekening van dat bewijs kennis aan Burgemeester en
Wethouders of hij de benoeming aanneemt. Hij wordt, laat hij
dien tijd zonder kennisgeving voorbij gaan , geacht de benoeming
niet aan te nemen.

Art. 14. Wanneer een benoemde zijne benoeming niet aan-
neemt of de in het vorig artikel bepaalde tijd verstreken is,
geschiedt binnen veertien dagen eene nieuwe keuze.

Art. 15. De dag voor de, ter verkiezing van een lid van
den Eaad, noodige herstemming of nieuwe stemming wordt
bepaald door Burgemeester en Wethouders.

99

meentewet noemt dit artikel niet, maar verwy st bij
uitsluiting naar art. 12« en de artt. 13—15.

Yoor eene commissie ad hoe als die, welke de
gemeente-wetgever by vereeniging en splitsing op het
oog heeft, zyn ook de verklaringen en het uittreksel
uit het geboorteregister, waarvan art. 17 melding
maakt, niet zoo noodzakelijk.

Een tweede vraag is: Wie onderzoekt de als
geloofsbrieven overgelegde stukken?

Volgens art. 16 gemeentewet dragen burgemeester
en wethouders zorg, dat van de in art. 12 bedoelde
processen-verbaal afschriften worden gezonden aan
Gedeputeerde Staten, terwijl volgens art. 31 de raad de
geloofsbrieven der nieuw inkomende leden onderzoekt.

Deze artikelen worden niet in art. 131è opgenomen.
Wie is dan in dit geval de aangewezen autoriteit ? Van
den Raad kan natuurlijk geen sprake zijn.

Het is in ons positief staatsrecht een algemeen
beginsel, zoowel door Grondwet (art. 93) als door
provinciale wet (art. 70) en gemeentewet (art. 31)
gehuldigd, dat elk lichaam de geloofsbrieven zyner
leden onderzoekt. Onzes inziens bestaat er geen
bezwaar, dat beginsel bij analogie hier toe te passen
en mitsdien de commissie zelve daartoe bevoegd te
aehten.

100

Ieder lid van den Raad moet, voordat hy zitting neemt,
den eed afleggen, dien art. 39 gemeentewet voorschrijft.

Bestaat dezelfde verplichting voor de leden der
commissie waarvan art. 131 spreekt?

Wij gelooven het niet; art. 131 schryft slechts
voor, dat de verkiezing zal plaats hebben op de bij
de kieswet bepaalde wyze, zonder meer.

De formaliteiten kunnen zich o. i. bepalen tot het
onderzoek door den burgemeester of de verkiezing
heeft plaats gehad op de wyze als de wet bepaalt
en of de gekozenen ingezetenen zijn.

De eed wordt niet gevorderd en mag dus niet
worden afgenomen of opgelegd.

Naar aanleiding der benoeming van leden dier com-
missie met meeste stemmen, zooals ook in de memorie
van beantwoording ten overvloede wordt bevestigd,
(art. 131 al. 2.) heeft zich eindelijk nog een eigen-
aardig geval voorgedaan.

By eene verkiezing vereenigden 14 leden de meeste
stemmen op zich, terwijl er slechts 13 leden moesten
gekozen worden m. a. w. n". 13 verkreeg evenveel
stemmen als n°. 14.

1) Zie Gemeentestem, 1230.

101

Wie nu als gekozen aan te merken?

Art. 10 al. 3 wordt in art. 131 gemeentewet
niet genoemd, maar er ligt toch o. i, geen bezwaar
in het daar gehuldigde beginsel, hetwelk ook in art.
103 al. 3 der kieswet is aangenomen, hier bij analogie
toe te passen, en alzoo ook in dit geval de oudste
in jaren voor benoemd te verklaren.

Wij gelooven evenwel in het gemis eener derge-
lijke bepaliag eene leemte in onze gemeentewet te
kunnen aanwezen.

In het verslag der Tweede Kamer is de bedenking
geopperd, of wel de leden der commissie in afwij-
king van de kieswet met de meeste stemmen moesten
worden benoemd.

De regeering heeft hierop geantwoord, dat het be-
noemen der commissie met volstrekte meerderheid te
veel tijd zou doen verloopen.

De keuze bij betrekkelijke meerderheid biedt het
voordeel aan van slechts eenmaal het opkomen der
kiezers te vorderen, en schijnt voor de benoeming
van

inderdaad voldoende.

Niet onbelangrijk is ook de vraag, of, nadat eene
verkiezing voor leden der commissie heeft plaats

102

gehad, die commissie eene vereenigde vergadering
houden moet met de leden van den Raad, of moeten
Raad en commissie met het oog op art. 132 gemeente-
wet ieder afzonderlijk vergaderen.

De beantwoording dezer vraag is niet moeielijk.

Oorspronkelijk luidde art. 132. „Het gevoelen van

den Raad en van de commissie wordt"......enz.

maar om nu beter te doen uitkomen dat het twee
afzonderlijke adviezen waren heeft de regeering, naar
aanleiding der vragen in het verslag der Tweede
Kamer gedaan, den aanhef van art. 132 gewijzigd.
„Het gevoelen van den Raad en dat van de commissie.\'\'

Hier zullen twee adviezen meer licht verspreiden
dan één.

Daaruit volgt, dat Raad en commissie afzonder-
lek moeten vergaderen. Het zijn twee afzonderlijke
lichamen, zooals ook uit art. 131 duidelyk blykt.

Wy moeten thans nog een geval behandelen, waarin
van de artt. 131 en 132 wordt melding gemaakt.
Wy bedoelen het voorlaatste artikel der gemeentewet.

In die gemeenten welke geen 25 kiezers tellen, zegt
art. 293, blyft de werking der artt. 131 en 132 voorloo-
pig geschorst. De omvang dier gemeenten is te gering,
om deze bepalingen daar van toepassing te verklaren.

103

Evenwel heeft dit voorschrift wat art. 132 betreft
volstrekt geen gevolg. Want zooals art. 293 zegt,
blijven de artt. 131 en 132 voorloopig geschorst, „wat
betreft de benoeming der in die artikelen bedoelde
commissie." In art. 132 nu wordt van die commissie
met geen enkel woord melding gemaakt, zoodat on-
mogelijk art. 293 op dit artikel van invloed kan zijn.

Het is trouwens zeer goed te verklaren, welke de
reden is dat in art. 293 van art. 132 wordt ge-
sproken.

In de regeeringsontwerpen waren de bepalingen
der artt. 131 en 132 niet geschorst voor de gemeenten,
die geen 25 kiezers tellen,

Bg de behandeling van dit artikel in de Tweede
Kamer stelde de Heer Lotsy als amendement voor
om bij art. 293 de woorden te voegen: „en artt. 4—39,
131 en 132 voor zooveel de benoeming en de taak
der bij deze laatste artikelen bedoelde commissie
betreft."

De minister erkende de juistheid van het amende-
ment wat betreft de benoeming, maar wat de taak
aangaat der bedoelde commissie meende hij, dat die
moest worden opgedragen aan eene commissie samen-
gesteld op de wijze, welke art 41 van het reglement
ten platten lande voorschrijft, luidende:

104

„Bij alle verrichtingen van den Gemeenteraad,
„waarbij de grondeigenaren geacht kunnen worden
„belang te hebben, en waaromtrent door de Staten
„algemeene voorschriften zullen worden gegeven, zal
„een zeker getal grondeigenaren in de gemeente,
„ingezetenen der provincie zijnde buiten den Gemeente-
„raad genomen, worden geroepen om kennis van de
„zaken te nemen.

„ Deze zullen derzelver gevoelen en bevinding hoof-
„delijk uitbrengen, waarvan door den secretaris in het
„proces-verbaal van het verhandelde aanteekening zal
„worden gedaan om insgelijks aan de Staten te worden
„medegedeeld."

Dit amendement werd aangenomen, maar men
vergat art. 132 uit artikel 293 te lichten.

HOOFX)STUK XXÏ>

De rechtsgevolgen van vereeniging en splitsing.

In het eerste hoofdstuk van dit proefschrift hebben
wij getracht het begrip van vereeniging en splitsing
van gemeenten vast te stellen of nader te bepalen,
en daaraan eenige algemeene beschouwingen vastge-
knoopt; in het tweede hoofdstuk hebben wij gezien
op welke wijze vereeniging en splitsing tot stand komt;
thans blijft ons nog over na te gaan, welke rechts-
gevolgen daaruit voor eene gemeente geboren worden.

De artt. 130 en 133 der gemeentewet bevatten
eenige bepalingen, die op de rechtsgevolgen der ver-
eeniging en splitsing betrekking hebben. Art. 130
zegt, dat de Gedeputeerde Staten reeds bij het ont-
werpen der wet, welke zij naar de gemeenten en
later naar den Minister van Binnenlandsche Zaken

106

zullen opzenden, in het oog moeten houden, dat in
geval van vereeniging eener gemeente of van een
deel daarvan met eene of meer andere gemeenten de
bezittingen en lasten van die gemeenten of van dat
deel ten voor- of nadeele der vereeniging komen,
„tenzy," voegt alinea a daaraan toe, „bijzondere
omstandigheden eene andere schikking eischen" ; dat
bij splitsing eener gemeente de openbare gebouwen
en werken zooveel mogelijk het deel waarin zij ge-
legen zijn volgen; en eindelijk dat in beide gevallen,
de vruchten welke hetzg alle, hetzij bepaalde inge-
zetenen in natura uit een gemeente-eigendom trekken,
aan hen, die ze genoten, zullen blijven toegekend.
In het kort kan men dus zeggen, dat bezittingen en
lasten eener corporatie, welke door de vereeniging of
splitsing wordt ontbonden, op de nieuwe corporatie
overgaan, die na de vereeniging of splitsing wordt
geboren, terwyl daarbij zooveel mogelijk de bestaande
rechten der ingezetenen worden geëerbiedigd.

1) Art. 130. Hierbij wordt in het oog gehouden :
dat, ingeval van vereeniging eener gemeente of van een deel
daarvan met eene of meer andere gemeenten de bezittingen en
lasten van die gemeente of van dat deel komen ten voor- en
nadeele der vereeniging, tenzij bijzondere omstandigheden eene
andere schikking eischen.

datj ingeval van splitsing eener gemeente , de openbare ge-

107

Ook by de behandeling dezer bepalingen is in
de Tweede Kamer een warme discussie gevoerd.
Sommige leden der vertegenwoordiging verklaarden
niet helder in te zien, hoe het eerste lid van
art. 130 in harmonie kon zyn met het beginsel,
in het derde lid van hetzelfde artikel vervat.

„By het eerste lid wordt bepaald," zeide o. a. de
Heer van Hall, „dat de eigendommen gemeen worden,
„ten ware byzondere omstandigheden eene andere
„schikking eischen; by het laatste lid wordt het be-
„ginselaangenomen, dat de vruchten, die de ingezetenen
„in natura uit een gemeente-eigendom trekken, aan
„hen die ze trokken, verblyven. Ik veronderstel,
„dat men door het woord ingezetenen hier ver-
„ staat niet hen die ingezetenen zijn op het oogen-
„blik der vereeniging en hunne erven, maar
„hen die ingezetenen zijn, woonachtig in dat
„gedeelte van de gemeente, dat genot had van de
„bezittingen in natura, zoodat in de toekomst al de
„ingezetenen die in dat gedeelte van de nieuwe ge-

bouwen en werken zooveel mogelijk het deel waarin zij gelegen
zijn volgen ;

dat de vruchten, welke de ingezetenen in natura uit een

gemeente-eigendom trekken , aan hen die ze trokken verblijven.

108

„meente woonachtig zijn, het genot in natura zullen
„trekken. Men wil geen erfpacht aan de actueele
„ingezetenen geven, maar alleen toekennen een recht
„aan die personen, die, wanneer dan ook, in dat
„gedeelte van de gemeente zullen wonen, dat vroeger
„eigenaar was van de bezittingen, waarvan vruchten
„in natura werden genoten."

Eene tweede bedenking, tegen die bepaling in
het midden gebracht, lag in de bewering, dat men
in ons art 130 eene verkorting zag van het eigen-
domsrecht.

De gemeente toch is een zedelijk lichaam en is
als zoodanig in het bezit van burgerlijke rechten en
dus ook eigenaresse van hare goederen; bij eene
vereeniging of splitsing worden die goederen haar
onttrokken en overgedragen op een ander lichaam,
uit een deel van haar, of uit haar en andere ge-
meenten gevormd.

Wordt eene gemeente, die zeer vele bezittingen heeft,
met eene andere, die niet in even gelukkige omstandig-
heden verkeert, vereenigd, dan geeft dit artikel het recht
om de rijkdommen van de eene met die van de
andere te vereenigen of liever te vermengen, en
gaat het dan wel aan om de krenking van het
eigendomsrecht te voorkomen door eenvoudig tot

109

de gemeente te zeggen: „gy bestaat niet meer, want
wij hebben uwe persoonlijkheid opgeheven!"

Het is hier echter de vraag, welk eigendom bedoeld
wordt.

In het begin van dit proefschrift hebben wij reeds
aangetoond, dat in onze Grondwet de gemeente is
een publiekrechtelijk orgaan niet alleen, dat als zoo-
danig voorzien is van openbare middelen en inrichtingen,
maar dat ook, uit een civielrechtelijk oogpunt be-
schouwd , subject van vermogen is en als zoodanig in
het bezit van eigendommen zyn kan.

Haar eigenares te noemen van de wegen, water-
leidingen en andere goederen, die tot algemeen
gebruik zijn bestemd, gaat o. i. niet aan. Zij

1) De goederen echter, die de gemeente publiekrechtelijk bezit,
kunnen vruchten voortbrengen, die dan weder privaatrechtelijk
aan de gemeente toebehooren, en waarover zij, even als ieder
privaat persoon op de meest volkomen wijze mag beschikken.

Het karakter van het publiekrechtelijk bezit wordt daardoor in
het geheel niet veranderd.

De bestemming toch en het gebruik, die het criterium uit-
maken of een bepaalde zaak tot de gemeente staat in een publiek
rechtelijke betrekking, gaan niet over op de vruchten, die de
zaak voorbrengt.

Om een voorbeeld te noemen. Een weg, welke eene gemeente
publiekrechtelijk toebehoort, levert gras op. Den weg afsluiten
om er meer vruchten vau te trekken kan de gemeente niet ,

110

heeft er slechts het toezicht over om ze voor allen
te behouden en om er allen genot van te doen
hebben; deze zaken behooren haar publiekrechte-
lijk toe.

Dat na de vereeniging of splitsing de nieuwe
corporatie van dat publiekrechtelyk bezit genot
hebbe, levert o. i. geen enkel bezwaar op.

Maar als subject van vermogen is zy zeker ook
in het bezit van goederen, waarover zij evenals ieder

omdat zij over dien weg niet vrijelijk mag beschikken en omdat
alle inwoners der gemeente tot dien weg vrijen toegang
hebben.

Het genot der vruchten van dien weg behoort niet aan de
inwoners, daarover heeft de gemeente alleen de vrije beschikking.
Het gras, hetwelk langs den weg groeit, behoort aan de gemeente
privaatrechtelijk. Ook de lasten, waarvan art. 130 al. 1 spreekt,
zijn van privaatrechtelijken aard.

1) Jhr. Mr. C. de Jonge. Iets over het toezicht op de
besluiten volgens art. 1—41 Grondwet. Bijdragen deel IV, bl.
36. „Jure publico behooren aan de gemeente die zaken, welke
«tot algemeen gebruik en ten algemeenen nutte bestemd zijn.
«Bestemming en gebruik voor den openbaren dienst is dus het
«criterium ter beoordeeling of de goederen jure publico eigendom
«der gemeente zijn."

De band, welke die zaken aan de gemeenten verbindt, is van
publiekrechtelijken aard.

Men kan dus geenszins van publiekrechtelijk eigendom spreken
omdat de eigendom enkel en alleen een privaatrechtelijk karakter
draagt."

337

privaat persoon op de meest volkomene wijze mag
beschikken en welker inkomsten zij te haren eigen
bate gebruiken kan. Deze maken den privaten
eigendom der gemeente uit.

Dat over den privaten eigendom der gemeente in
alinea b en d van art. 130 wordt gesproken behoeft
geen betoog.

Maar daarom juist doet zich hier de vraag voor,
of de staatsrechtelijke vereeniging van gemeenten,
welke hier bedoeld wordt, kan beschouwd worden als
eene wettige ontbinding, waardoor het zedelijk lichaam
ook voor zoo veel het zijne burgerlijke rechten be-
treft wordt vernietigd, en of art. 147 der Grondwet,
hetwelk de eigendomsrechten van bijzondere personen
in bescherming neemt, ook niet voor zedelijke licha-
men eene dergelijke vernietiging dier rechten ver-
hindert.

Het aldus beschikken over de eigendommen der
gemeente werd ook in het verslag der Eerste Kamer
hoogst bedenkelijk geacht, omdat men aldus beschikt
over het eigendom van een zedelijk lichaam, hetwelk
als politieke gemeente alleen schijnt te worden ont-
bonden.

En waarom dan voor enkele ingezetenen eene
uitzondering gemaakt, waar in het eerste lid van

112

dit artikel de regel zoo algemeen mogelyk werd
gesteld ?

Maar bovendien niet minder uit een staatkundig
oogpunt vond dit stelsel by velen afkeuring, niet
alleen omdat eene vereeniging der eigendommen geen
noodzakelyke voorwaarde sebynt te zijn van die der
gemeenten, maar ook omdat de ontevredenheid van
vele, zoowel grootere als kleinere gemeenten, het
onvermydelijk gevolg zal zyn van zulk een maat-
regel. Men vond het onredelijk daartoe aanleiding
te geven, wanneer men, gelyk uit art. 217^)blykt ,
voor het bestaande een ander stelsel zal kunnen
volgen.

Wij zullen trachten alle die bedenkingen te weer-
leggen en kunnen dat zeker niet beter doen dan

1) Art. 317 Gemeentewet.

In gemeenten wier afdeehngen of dorpen een afzonderlijk ver-
mogen, afzonderlijke inkomsten of lasten hebben, kan dit onder-
scheid blijven bestaan.

Buiten de gevallen, waarin de wet, bij vereeniging van ge-
meenten zoodanig onderscheid vaststelt, kunnen afzonderlijke
lasten en inkomsten in bijzondere afdeehngen eener gemeente,
waar het noodig, bij een besluit van den Gemeenteraad, onder
Onze goedkeuring. Gedeputeerde Staten gehoord, worden toegelaten.

Gedeputeerde Staten regelen, onder onze goedkeuring, het
verband dezer afzonderlijke huishoudingen met de algemeene
huishouding der gemeente, overeenkomstig het stelsel dezer wet.

113

door de argumenten over te nemen door Thorbecke ,
reeds in 1851 in het midden gebracht.

Vooreerst de strijd tusschen het tw^eede en laatste
lid yan artikel 130.

Dit bezwaar verklaarde de Regeering niet te deelen.

In alinea h wordt gesproken over den eigendom,
waarvan de gemeente genot heeft, en in de laatste
alinea is er alleen sprake van eigendom, waarvan
niet de gemeente, maar alle of sommige ingezetenen
het genot hebben en de vruchten trekken ; die inge-
zetenen nu, en zy, die later in denzelfden toestand
komen als waarin de tegenwoordige vruchttrek-
kenden zijn, zegt het artikel, zullen in dat genot
blyven.

Men sprak van huur of pacht in geld te voldoen,
maar alinea d ziet alleen op vruchten in natura, wel
van eigendommen, die aan de gemeente toebehooren,
maar vruchten, die niet worden gestort in de gemeen-
tekas om ten algemeene nutte van de gemeente te
worden gebruikt, maar die iiidividueel toekomen aan
en genoten worden door de ingezetenen van de ge-
meente, welke op het vruchtgenot recht hebben.

Dat vruchtgenot blijft aan die ingezetenen, die tot
dusverre er het genot van hadden, „want," zeide de
minister „de ingezetenen verliezen hunne persoon-

114

„lykheid, hun eigen bestaan doox de vereeniging der
„gemeente niet. Bleef het genot dier vruchten hun
„niet verzekerd, werkelijk zou hun door de vereeni-
„ging een burgerlek recht worden ontnomen, en dit
„nu ware zeker niet rechtvaardig noch billijk.

Het is toch zeker het doel des wetgevers, zoo-
veel mogelyk de bestaande rechten te eerbiedigen.

En wat de andere bedenkingen betreft, het juiste
beginsel van vereeniging en splitsing, hetwelk de
regeering in 1851 ook verdedigde, weerlegt die vol-
komen.

Wij hebben in ons eerste hoofdstuk gezien, dat
vereeniging eener gemeente met eene andere haar
doet ophouden als zelfstandig geheel, als afzonderlijk
zedelyk lichaam te bestaan. Zij wordt ontbonden
om met eene andere gemeente als een nieuw lichaam
te voorschyn te komen, en vervalt daarmede zelf als
subject van rechten.

De burgerlijke rechten, die zij vroeger als zedelijk
lichaam bezat, kan zij dus blijkbaar ook niet langer
uitoefenen.

De eigendommen vervallen , en behooren dus van
het oogenblik der vereeniging aan de nieuwe corporatie.

Maar daarom is niet gezegd , dat eene bijzondere
wet, die de vereeniging gebiedt, niet tevens aan dat

115

deel der corporatie, dat vroeger de oude gemeente
uitmaakte, als onderdeel van het nieuwe lichaam
het blijvend genot harer vroegere eigendommen ver-
zekeren mag.

Immers de woorden van het laatste gedeelte van
alinea h van artikel 130 „tenzij bijzondere omstan-
digheden eene andere schikking eischen,"^) toonen
voldoende aan, dat ook met betrekking tot de eigen-
dommen der gemeenten alles aan de beschikking der
toekomstige bijzondere wetten wordt overgelaten.

Van verkorting van het eigendomsrecht kan dus
geen sprake zijn.

De gemeente, die tot nu toe bestond, heeft haar
leven geëindigd^ en haar volle nalatenschap is op
het nieuwe lichaam, dat in haar plaats kwam, over-
gegaan.

Art. 130 ai. h is een natuurlijk gevolg van het
ontbindingsproces, hetwelk heeft plaats gehad.

Het doel van die ontbinding is eenheid te ver-
krijgen, één lichaam te doen ontstaan. Maar nu
veronderstelt de wet in het laatste gedeelte van
alinea h van artikel 130, dat dit doel niet kan

1) In art. 217 heeft de wetgever afscheiding mogelijk gemaakt.

116

worden bereikt en van daar de bijvoeging „tenzy
bijzondere omstandigheden eene andere schikking
eischen."

Het biyft daarom niet onmogelijk, dat die bijzon-
dere omstandigheden zoo overwegend zyn, en de
vereeniging met zoovele voorwaarden van afzondering
gepaard gaat, dat het misschien in het belang der
gemeente zyn zou de geheele afzondering te doen
voortduren.

Het laatste gedeelte van alinea b strijdt niet met
het beginsel van het geheele artikel, dat in het
algemeen de vereeniging regelt, maar de vrijheid niet
uitsluit om er op te letten of bijzondere omstandig-
heden het noodig maken, dat by eene vereeniging
afzonderlek eigendom behouden bly ve ten behoeve van
eene der te vereenigen gemeenten, nadat zij deel der
nieuwe corporatie zal geworden zyn.

En eindelyk het argument, dat artikel 147 der Grond-
wet hier geldt en dat alleen ten algemeene nutte de
gemeente van haar eigendom kan worden beroofd, is
hier ook geenszins van toepassing.

Een der eerste vereischten toch bij onteigening is
deze , dat de persoon of het zedelijk lichaam , wiens
goederen ten algemeene nutte werden onteigend, ook
na de onteigening blijve bestaan.

117

Hier verliest immers de gemeente haar bestaan,
en wat niet meer is kan geen eigendom hebben noch
onteigend worden.

Hoe duidelijk de wet ook spreekt hebben zich toch
bij de toepassing van artikel 130 eenige moeielijk-
heden voorgedaan, die wij niet geheel kunnen voorbij
gaan.

Wij hebben hierboven reeds opgemerkt, dat de
bepalingen der gemeentewet niet verbindend zijn voor
den wetgever, maar slechts dienen om de instructie
en voorbereiding van een wetsontwerp tot ver-
eeniging en splitsing door eenige algemeene regels te
besturen.

Wanneer nu een wetsontwerp eene bepaling mist,
welke volgens de gemeentewet daarin had kunnen
en moeten voorkomen, raag dan de gemeenteraad
later door een besluit zulk een maatregel nemen,
waardoor als het ware het wetsontwerp wordt aan-
gevuld ?

Wij willen onze bedoeling met een voorbeeld toe-
lichten.

Bij de wet van 13 Juni 1857 (Stbl. 72) werden
de gemeenten Leersum en Darthuizen vereenigd.

Bij artikel 3 dier wet was bepaald dat alle bezittingen

118

en lasten der beide gemeenten geheel ten voor- en
nadeele der vereeniging zouden komen, zoodat voortaan
de ingezetenen van het voormalig Darthuizen thans
evenveel recht zouden hebben als de ingezetenen van
Leersum op alle eigendommen der nu vereenigde
gemeenten.

Bij een besluit van 6 September 1859 nu beschikte
de gemeenteraad van Leersum afwijzend op een verzoek
der ingezetenen, wonende in de afdeeling welke
vroeger de gemeente Darthuizen had uitgemaakt, om
op dezelfde wijze als de overige ingezetenen van
Leersum, niet wonende in ovengenoemde afdeeling, de
gemeente-heiden te mogen gebruiken. Bij dit besluit
beriep zich de gemeenteraad op alinea d van artikel 130
der gemeentewet. Evenwel ten onrechte. Want zooals
gebleken is uit de door het gemeentebestuur gedane
verkoopingen en verhuringen, en uit de aanwijzingen
van zijnentwege gedaan van bepaalde stukken voor het
steken van plaggen^ was die heidegrond geen gemeente-
eigendom, waaruit de inwoners van het voormalig
Leersum in den zin der wetsbepaling vruchten in
natura trokken, maar integendeel gronden, waarop
zij geen recht hadden.

Maar bovendien, al ware dit anders, toch zou de
gemeenteraad van Leersum niet het recht hebben

119

eene byzondere omstandigheid aan te nemen, waar de
wet haar niet had ontdekt.

Ten onrechte dus werden de inwoners van het
vroegere Darthuizen verstoken van het genot der
gemeenteheiden om die te beweiden en te gebruiken,
en de oppositie, die dit raadsbesluit in het leven riep,
was van dien aard, dat Gedeputeerde Staten zich met
de zaak moesten inlaten en dat een Kon. Besluit
van 31 October 1860 (Stbl. 65). de beslissing
der gemeentevertegenwoordiging van Leersum ver-
nietigde.

By dit besluit is dus aangenomen, dat indien de

]) Koninklijk Besluit 31 October 1860 (Stbl. 65).

Wij Willem III, enz.

Op het rapport .Vcan onzen Minister van Binnenlandsche Zaken
van den 10 October 1860, n°. 139, afdeeling, ten geleide
van een voorstel van Gedeputeerde Staten van Utrecht tot ver-
nietiging van een besluit van den Gemeenteraad van Leersum
van 6 September 1859;

Overwegende , dat dit raadsbesluit strekt tot afwijzing van het
verzoek van ingezetenen dier gemeente, wonende in de afdeeling
Uarthuizen, om de gemeente-heiden op gelijke wijze als de overige
ingezetenen van Leersum , niet wonende in evengenoemde afdeeling,
te mogen beweiden en gebruiken;

„dat bij art. 3 der Wet van 13 Juni 1857 (Stbl. n°. 72) tot
vereeniging der gemeenten Leersum en Darthuizen, is bepaald,
dat alle bezittingen en lasten der beide gemeenten geheel ten

120

wet, welke de vereeniging of splitsing regelt, niet aan
bepaalde ingezetenen het recht op de gemeente-eigen-
donimen toekent, maar in het algemeen de bezittingen
en lasten ten voor- en nadeele der vereenig\'ng verklaart,
de Raad der nieuwe gemeente niet de bevoegdheid
heeft, aan die ingezetenen zoodanig recht toe te
kennen.

Maar is tegen dit besluit nu geen enkele bedenking
te maken?

Wij gelooven zeer zeker.

voor- en nadeele der vereeniging komen , zoodat de ingezetenen
van Darthuizen met recht gelijke aanspraak maken op de bedoelde
gemeente-heiden als de ingezetenen van het voormalig Leersum ;
dat wel de Raad zich in deze beroepen heeft op art. 130 alinea 3
der gemeentewet, doch ten onrechte;

«dat immers hier niet geldt gemeente-eigendom, waaruit de
inwoners van het voormalig Leersum in den zin dier wetsbepaling
vruchten in natura trokken, maar dat, gelijk uit de door het
gemeentebestuur gedane verkoopen en verhuringen van gemeente-
heiden en de aanwijzingen van zijnentwege gedaan van bepaalde
stukken voor het steken van plaggen blijkt, de ingezetenen zelve
geen recht op de bedoelde gronden hadden ;

«dat bovendien de bepalingen van art. 130 der Gemeentewet
als alleen de regelen stellende, die de wetgever bij vereeniging
van gemeenten te volgen heeft, maar niet zelve de vereeniging
regelende, in deze niet rechtstreeks van toepassing kunnen zijn;

»dat de wet van 13 Juni 185 7 (Stbl. 72) tot vereeniging der
gemeenten Darthuizen en Leersum , geene bepaling inhoudt over-

121

Wel heeft de Koning de bevoegdheid een gemeen-
teraadsbesluit te vernietigen, zoo dikwijls hij meent
dat het strijdt met de wet of het algemeen belang.

Wel geeft de gemeentewet eenige regels, die moeten
worden in acht genomen, en zegt artikel 130 uitdruk-
kelijk, dat als regel de bezittingen en lasten der
gemeenten , die vereenigd zullen worden, ten voor- en
nadeele der vereeniging zullen komen, tenzij bijzondere
omstandigheden eene andere schikking eischen.

Wel weten wij, dat het alleen aan het oordeel des
wetgevers ligt, te bepalen, wanneer die bijzondere

eetikomende met art. 130, 3" lid der Gemeentewet, waaruit volgt
dat de wetgever het bedoelde reclit van de ingezetenen der
afdeeling Leersum niet heeft erkend, te meer daar hij zoodanig
recht bij andere vereenigingen , zooals hij die, vastgesteld bij de
wetten van 13 April 1854 (Stbl. 30 en 31), uitdrukkelijk heeft
gehandhaafd ;

/\'dat alzoo het bedoelde raadsbesluit strijdig is te achten met
de wet;

//Gelet op art. 153 der Gemeentewet ;

//Den Raad van State gehoord (advies van den 19 October
1.1. n". 11);

1/Gezien het nader rapport van Onzen Minister van Binnen-
landsche Zaken van den 29. October 1880 n». 235 , 3" afd.;

//Hebben goedgevonden en verstaan ;

//Het besluit van den gemeenteraad van Leersum van 6 September
1859 , te vernietigen.

//Onze Minister, enz,"

122

omstandigheden aanwezig zyn, en daarom streefde de
gemeenteraad van Leersum ook o. i. zijne bevoegdheid
voorbij , waar hij bijzondere omstandigheden aannam,
waar de wetgever ze niet had ontdekt. Maar aan
de andere zijde gelooven wij toch ook in alle beschei-
denheid de vraag^^hier te mogen stellen, of door den
rijks wetgever wel al die zorg en omzichtigheid was
in acht genomen, welke de gemeentewetgever door
het geven zijner voorschriften heeft noodig en billijk
geoordeeld.

Immers waar een toestand wordt aangetroffen, zooals
wy te Leersum hierboven hebben aangestipt, en de
inwoners van het voormalig Darthuizen het zelfs
noodig oordeelden het gebruik der heiden van den
gemeenteraad van Leersum op te eischen , hetwelk
hun rechtens toekwam, waar niet alleende Gedeputeerde
Staten zich met de zaak inlieten, maar zelfs een
Koninklijk Besluit door hen werd uitgelokt, daar
gelooven wij, dat het aanwezig zyn van byzondere
omstandigheden niet geheel valt te ontkennen en dat
de wet, welke de vereeniging der gemeenten Leersu^
en Darthuizen vaststelde, zeker wel al is het dan
ook met een enkel woord over die gemeente-heiden
had behooren te spreken.

En daarom achten wij het wenschelijk, dat zoowel

123

by vereeniging als bij splitsing het wetsontwerp
een opgave bevatte van alle bezittingen der ge-
meenten met aanduiding zoo noodig van het ge-
deelte der gemeente waartoe zij in het vervolg zullen
behooren.

Niet alleen voor de bezittingen, ook ten aanzien
der lasten is dit hoogst wenschelijk om later moeielijk-
heden te vermijden.

Ook dit zullen wij trachten met een voorbeeld
aan te duiden.

Bij de wet van 1 Juni 1870 (Stbl. 88) zijn
de gemeenten Zuid- en Noord-Waddinxveen en
het noordelijk gedeelte der gemeente Broek met
elkander vereenigd, terwijl het zuidelyk deel der
gemeente Broek aan de gemeente Gouda werd toe-
gevoegd.

Volgens art. 4 dezer wet kwamen alle ge-
meentebezittingen en lasten van Noord- en Zuid-

1) Het eenig bezwaar, dat met het vaststellen van eene der-
gelijke opgave gepaard gaat, ligt in de omstandigheid, dat bij de
aanduiding van het gedeelte der gemeente, waartoe in het vervolg
de bezittingen der gemeente zullen behooren , zich moeilijkheden
van privaatrechtelijken aard kunnen voordoen, waarvan de beslis-
sing aan de rechterlijke macht toekomt.

De wetgever trede in dat geval nooit op het gebied van den
rechter!

124

Waddinxveen ten voor- en nadeele der vereenigde
gemeente Waddinxveen, met uitzondering van de
vóór het tot stand komen der vereeniging ge-
maakte schulden, wier aflossing en rentebetaling
ten laste der afdeeling bleef, die ze had gemaakt,
met de bepaling verder, dat in die aflossing en
rentebetaling door de heffing van afzonderlijke
belastingen der betrokken afdeeling zoude worden
voorzien.

Door de gemeente Broek nu was vóór het tot
stand komen van de genoemde wet van 1870 in
September 1869 eene leening aangegaan tot afdoening
van armenschulden, van welke leening bij het tot
stand komen ter vereeniging nog eene som onafgelost
was gebleven van ± f 1600.

Het gemeentebestuur van Waddinxveen beweerde,
dat aangezien bij het aangaan der bedoelde schuld
de gemeente Broek nog in haar geheel was, de
schuld op alle de ingezetenen van die voormalige
gemeente moest blijven drukken, en dat dus ook
de ingezetenen van dat gedeelte hetwelk thans met
Gouda was vereenigd, moest worden begrepen in den
hoofdelijken omslag, die tot afbetaling der bedoelde
schuld werd geheven.

De gemeenteraad van Gouda was van \'eene andere

125

meeniag. Hg geloofde dat door het woord „afdeelmg"
in gemeld artikel 4 de drie afdeelingen der nu ver-
eenigde gemeente Waddinxveen bedoeld werden en
dat, aangezien genoemde wet geen enkele bepaling
inhield, volgens welke de ingezetenen van de voor-
malige gemeente Broek, die thans tot Gouda behoor-
den, verplicht waren een deel der bedoelde schuld
te dragen, deze daarvoor ook niet konden worden
aansprakelyk gesteld.

Het rapport, hetwelk in den Raad van State werd
uitgebracht, was eensluidend met het gevoelen van
den gemeenteraad van Gouda.

Wel is waar, bepaalde artikel 4, dat iedere
schuld, vóór het tot stand komen der vereeniging
ontstaan, ten laste bleef der afdeeling, die ze in het
leven had geroepen, maar op de bedoelde schuld der
voormalige gemeente Broek konden deze woorden niet
worden toegepast, omdat die schuld niet door eenige
afdeehng der gemeente Waddinxveen was gemaakt,
noch door de afdeeling der gemeente Gouda afkomstig
van Broek aangegaan, maar door de nu opgeheven
gemeente Broek in haar geheel.

]) Eaad van State, (Afcleeling //Geschillen van Bestuur") deel
XI, b. 366. — Belinfante \'s Hage 1873.

126

De bepaling der wet behoorde daarom te worden
opgevat in dien zin, die het meest met de bedoeling
des wetgevers overeenstemt.

Die bedoeling is niet geweest de aflossing en rente-
betaling der schuld te brengen ten laste van de
beide deelen, waarin de opgeheven gemeente Broek
is gesplitst, niet alleen omdat de wetgever ook alle
overige lasten en alle baten zonder onderscheid uit-
sluitend dat gedeelte der gemeente heeft doen volgen,
dat met Noord- en Zuid-Waddinxveen is vereenigd,
maar vooral omdat hy, indien hij gewild had, dat
deze schuld op beide gedeelten zoude bly ven drukken,
onvermijdelijk had moeten bepalen in welke evenredig-
heid zij tusschen beide gedeelten zou moeten worden
verdeeld, en zeker zou de wetgever, indien hij belasting
had willen heffen over twee tot verschillende gemeenten
behoorende afdeelingen, zulks bepaaldelijk in de wet
hebben uitgedrukt.

En eindelijk werd in meer vermeld artikel 4 tegen-
over de gemeente Waddinx veen gesteld kare afdee-
lingen, waarom in alinea è, waar gesproken werd
van plaatselyke belasting der betrokken afdeeling,
alleen eene afdeeling dier vereenigde gemeente kon
zijn bedoeld.

De in 1869 aangegane schuld door de gemeente Broek

127

kwam dan ook uitsluitend ten laste van dat gedeelte,
dat met Noord- en Zuid-Waddinxveen was vereenigd.

Het rapport, hetwelk in den Raad van State werd
uitgebracht, is o. i volkomen in overeenstemming met het
begrip van vereeniging, dat wij hierboven hebben ontwik-
keld , en het is juist daarom ook, dat wij het verschil
der gemeente Waddinxveen en Gouda hier vermelden.

Door de vereeniging bestaat de vroegere gemeente
Broek niet meer, na de vereeniging is er geen enkele
band , die het aan de gemeente Gouda toegevoegde
deel aan de vroegere gemeente Broek verbindt.

Wij zouden hier evenwel weder dezelfde vraag als
boven kunnen opwerpen: zou het niet billyker geweest
zijn, dat de wetgever hier het aanwezig zijn eener
bijzondere omstandigheid had aangenomen, en ook
het deel van Broek, hetwelk bij Gouda is gevoegd,
had doen bijdragen in een schuld, door dat deel voor
een gedeelte gemaakt.

1) Moeielijkheden bij de toepassing van art. 130 G-em. wet.

K. B. 9 Maart 1868 in zake een geschil tusschen de gemeenten
Berlicum en Schijndel (Noord-Brabant) aangaande het onderhoud
van de te Midderode onder eerstgenoemde gemeente gelegen
Aa-brug.

Raad van State (Afdeeling ^Geschillen van bestuur") 12 Februari
1868, deel VIII, bl. 56, — Belinfante.

Zie ook W. B. A. n". 736 en 737. Geschil over armenfondsen
van vereenigde gemeenten (\'art. 4 Armenwet.)

128

Het tweede artikel, dat over de rechtsgevolgen van
vereeniging en splitsing handelt, is artikel 133
waar gesproken wordt over den pnbliekrechtelyken
toestand der vereenigde of gesplitste gemeenten of
deelen der gemeenten.

Artikel 133 handhaaft in de vereenigde of gesplitste
gemeenten de bestaande plaatselijke verordeningen,
ambtenaren en machten, totdat zij door andere volgens
de wet zijn vervangen.

De wet, welke de vereeniging of splitsing beveelt,
verordent de noodige maatregelen ter verkiezing van
een nieuwen Raad.

Welk is het doel van deze bepaling ?

Door het feit van de vereeniging of splitsing der
gemeenten houden de bestaande verordeningen op van
kracht te zijn in het vereenigde of gesplitste gedeelte,
en kunnen de verordeningen van de gemeente, waar-
mede het vereenigd wordt, onmogelyk van toepassing zy n.

I) Art. 133. Wanneer de wet eene vereeniging of splitsing
van gemeenten heeft bevolen , blijven de bestaande plaatselijke ver-
ordeningen, ambtenaren en machten in de vereenigde of ge-
splitste gemeenten voortduren, totdat zij door andere volgens de
wet zijn vervangen.

De wet, die de vereeniging of splitsing beveelt, verordent de
noodige maatregelen ter verkiezing van den nieuwen Raad.

129

De ambtenaren en machten hebben door de ver-
eenigmg of splitsing hun gezag verloren, en gedesor-
ganiseerd is de toestand, waarin de gemeenten zich
bevinden. "Wat doet nu artikel 133?

Het voorziet in dien toestand van verwarring en
stremming in den dienst, die daarvan een noodzake-
lijk gevolg is, en bepaalt daarom , dat de bestaande
verordeningen zullen gehandhaafd blijven, dat de be-
staande ambtenaren en machten hunne functiën zullen
uitoefenen, totdat in de nieuwe gemeente het wetgevende
en uitvoerende gezag opnieuw zal zijn geregeld.

De rechtstoestand eener vereenigde of gesplitste
gemeente blijft dus in staUi quo, totdat eene geheele
nieuwe organisatie in de gemeente zal zijn tot stand
gebracht.

De wet, die de vereeniging en splitsing beveelt,
verordent, zooals wij gezien hebben, vooreerst de
noodige maatregelen ter verkiezing van een nieuwen
Raad.

Onder die maatregelen behooren o. a. het bepalen
van tijd en plaats der verkiezing; het benoemen van
het bureel der stemopneming voor de eerste keuze; het
bepalen der eerste vergadering; enz.

Verder zal de wet voorschriften bevatten omtrent

9

130

de gemeenteeigend ommen en gemeentelasten; en
eindelijk ook bepalingen omtrent verkiesbaarheid van
leden van den Raad, bepalingen omtrent het aanleg-
gen van registers van den bm^gelyken stand, nationale
militie, schutterij enz. enz , in één woord bepalingen
omtrent alle punten der gemeentehuishouding, waar-
van de regeling in het belang der nieuwe gemeente
noodig mocht worden geoordeeld.

Yoordat wij dit hoofdstuk eindigen hebben wij nog
eene vraag te beantwoorden, die ook bij de behan-
deling der verschillende wetsontwerpen tot verschil
van meening heeft aanleiding gegeven, de vraag nl.
of met de beginselen die wy hier hebben ontwikkeld,
vereenigbaar is het toekennen eener vergoeding door
eene gemeente aan eene andere, die bij de vereeniging
of splitsing territoir verliest, als gold het hier eene
onteigening van privaat eigendom.

Op grond van hetgeen wij reeds hierboven hebben
getracht uiteen te zetten, kunnen wij deze vrang niet
anders dan ontkennend beantwoorden.

De wetgever behoort ongetwyfeld met de belangen
der gemeente, die grondgebied en daardoor wellicht
ook vele harer inkomsten verliest, rekening te houden ,
telkens wanneer hij eene wet tot vereeniging of

131

splitsing vaststelt; echter kan hier van onteigening
van privaat eigendom nooit sprake zyn.

De staatsrechtelijke handeling, door den wetgever
ten uitvoer gebracht, vindt alleen haar rechtvaardiging
in het algemeen belang; en van dit beginsel levert
juist artikel 130 der gemeentewet de bewijzen,

In de Memorie van Beantwoording van het wets-
ontwerp tot verandering van grenzen tusschen de
gemeenten Dordrecht en Dubbeldam werd reeds gezegd,
dat ook door de wetgevende macht steeds het beginsel
is aangenomen, om, waar in het publiek belang eene
wijziging van het grondgebied der gemeente plaats
vindt, geen schadevergoeding toe te kennen, ook al
mocht die wijziging tot aanmerkelyke vermindering
van inkomsten leiden.

Wil een gemeentebestuur intusschen, om eene
Avyziging aannemelijk te maken, uit eigen beweging
zich tot de uitkeering eener tegemoetkoming in de
kosten bereid verklaren, dan verzet zich hiertegen
de Regeering niet, zooals zij het ook niet gedaan
heeft, toen Dordrecht aan Dubbeldam eene jaarlij ksehe
uitkeering gedurende tien jaren beloofde.

Zoo zeide Thorbecke in de zitting van 27 Mei 1871:
„men kan aannemen dat de wetgever gemeenten ver-
„eenigende of splitsende, dat doet in het algemeen

132

„belang, maar er moet vooraf onderhandeld worden,
„commissiën tot gemeen overleg benoemd, over en
„weder moet iets toegegeven worden.

„Zoo kan, gelijk in dit geval (Dordrecht en Dubbel-
„dam) finantieele tegemoetkoming een middel zyn om
„eene ongevallige schikking te verzachten en tegen-
„stand te overwinnen."

„Doch" liet de staatsman daarop volgen „zulk
„eene vergoeding als een soort van koopsom in de
„wet te brengen, ware geen goed antecedent voor het
„vervolg."

Eveneens de minister Kappeyne van de Coppello
in de zitting van 30 November 1877 (wetsontwerp
tot verandering der grenzen tusscheif\' Maassluis en
Maasland):

„Bij eene verandering van grens, die in het alge-
„meen belang wordt gevorderd, kan de wetgever nooit
„aan de eene gemeente de verplichting opleggen aan
„de andere eene zekere uitkeering te doen."

„Dit belet echter niet, dat een gemeente zicli
„bona fide vrijwillig tot zulk eene uitkeering kan
„verbinden."

Met deze zienswijze vereenigen ook wij ons vol-
komen.

133

Tusschen de jaren 1854— 1857 zijn er ongeveer
60 wetten tot stand gelcomen, die op de artt. 128—
132 gemeentewet betrekldng hadden.

Onder die wetten waren er slechts 2, waarin de
bepaling vervat in artikel 130 alinea d werd toege-
past , en ook slechts 2, che eene scheiding van goe-
deren en lasten om bijzondere omstandigheden (art.
130 b) toelieten.

Bij de invoering van onze gemeentewet, telde ons
land 1209 gemeenten, verdeeld over de provinciën
als volgt:

hoofdzakelijk op de keizerlijke decreeten van 31 Mei
en 18 November 1810 en van 21 October 1811;

1) (Zie Portuijn, verzameling van wetten enz. van Pranschen
oorsprong, III, bl. 137, 223, 225, 361).-

134

voor anderen met name Utrecht, Zeeland, Holland,
Gelderland en Noord-Brabant, op de reglementen
van bestuur ten platten lande voor deze provinciën
in 1816 en 1819 tot stand gekomen, bij welke eene
indeeling was voorgeschreven, die in art. 1 van het
reglement van 23 Juli 1825 werd bestendigd.

Het aantal gemeenten, dat ons land onder de
staatsregeling van 1798 telde, is onder de regeering
van Koning Willem I meer dan verdubbeld.

Deels, zegt Mr. Oppenheim , is dit verschijnsel
hieruit te verklaren, dat, met uitzondering van de
inwoners der 87 steden, do ingezetenen van mede-
werking tot de samenstelling van het bestuur waren
verstoken, zoodat geen drang aanwezig was tot het
vormen van gemeenten van eenigen omvang, maar
meer nog lag de aanzienlijke uitbreiding van het
aantal gemeenten in het herstel der heerlijke rechten.

Het reglement van bestuur ten platten lande liet
den eigenaar van het heerlijk recht de voordracht
voor burgemeester en leden van den gemeenteraad.

Door de invoering der gemeentewet, die voor de
samenstelling der gemeentebesturen eenigen meerderen
omvang der gemeenten eischte, en door de opheffing

1) Handboek bl. 31.

135

van de heerlijke rechten, kwam aan de zucht
tot het in leven roepen van nieuwe gemeenten een
einde.

Na 1848 heeft de volgende verandering in de
indeeling van het Rijk plaats gehad. Friesland en
Groningen bleven onveranderd. Het meest is de
bestaande indeeling veranderd in de provincie Zuid-
Holland. Daar zijn 44 gemeenten, door vereeniging
met andere weggevallen, te weten: 26 bij 23 wetten
van 11 Juli 1855 (Stbl. 76—98); 2 bij de wet van

27 December 1856 (Stbl. 148); 9 bij de wetten van
13 Jnni 1857 (Stbl, 61—67 en 85); 1 bij de wet
van 22 December 1867 (Stbl. 162); 4 bij de wetten
van 1 Juni 1870 (Stbl, 87 en 88); 1 bij de wet
van 25 October 1873 (Stbl. 142); 1 bij de wet van

28 Juni 1881 (Stbl. 106). Tegenover de vermin-
dering staat eene vermeerdering in deze provincie
met ééne gemeente (Leimuiden), tengevolge van art.
2 der wet van 8 Juni 1864 (Stbl. 61) tot verandering
der grensscheiding tusschen de provinciën Zuid- en
Noord-Holland. De provincie Utrecht is bij 14 wetten
van 13 Juni 1857 (Stbl. 71—84) 19 gemeenten
armer geworden. In Noord-Holland, de derde in
deze rij, traden door de wetten van 11 Juh 1855
(Stbl, 70) en 19 Juli 1870 (Stbl. 117) 2 nieuwe

136

gemeenten, Haarlemmermeer en Anna-Panlowna in
het leven. Vermindering onderging het getal
der gemeenten in deze provincie door de wetten
van 13 April 1854 (Stbl. 32—36) waarbij 6 - door
die van 13 Juni 1857 (Stbl. 58, 59 en 60),
waarbij 4 — door de wet van 27 Juni 1863 (Stbl. 93),
waarbij 2 — en door de bovengenoemde wet van
8 Juni 1864 (Stbl. 61) waarbij ééne gemeente ten-
gevolge van vereeniging hare zelfstandigheid verloor.
In Zeeland zijn 7 gemeenten door vereeniging ver-
dwenen; 3 in 1857 (wetten van 13 Juni Stbl. 68,
69 en 70); ééne in 1865 (wet van 30 December
Stbl 175); ééne in 1877 (wet van 10 December
Stbl. 227); 2 in 1880 (wet van 23 April Stbl. 64.)
In Gelderland werd tweemaal eene gemeente bij eene
andere gevoegd (wet van 1854 Stbl. 30 en 31).
Noord-Brabant, Overijssel en Limburg hebben ieder
één gemeente verloren sedert de invoering der ge-
meentewet , de eerste dezer drie provinciën tengevolge
van de wet van 22 April 1879 (Stbl. 64), de tweede
bij de wet van 16 December 1858 (Stbl. 84), Lim-
burg bij de wet van 8 Augustus 1878 (Stbl. 112).
Drenthe is nog met eene gemeente vermeerderd, nl.

]) Zie bl. 168 eii 166 van dit proefschrift.

137

door splitsing der gemeente Dalen in Oud- en Nieuw
Schoonebeek, bij de wet van 24 April 1884 (Stbl. 65).

Uit dit kort overzicht blijkt dat sedert de invoering
der gemeentewet het getal der Nederlandsche gemeen-
ten is ingekrompen tot 1125, verdeeld over de ver-
schillende provinciën als volgt:

1) Dit overzicht is grootendecls overgenomen uit: Mr. Oppen-
heim. Handboek, bl. 21 en vlg.

HOOX^DSTUK lYx

Veraiifieriiäg van grenzen tusschen gemeenten.

Aan het slot van het eerste hoofdstuk hebben wij
de begrippen van vereeniging en splitsing tegenover
het begrip van verandering van grenzen gesteld, en daar
gezien, dat onder verandering van grenzen slechts
wordt verstaan eene overbrenging van grondgebied
van de eene gemeente naar de andere ter wille van
eene meer doelmatige afscheiding.

Wij hebben daar tevens opgemerkt, dat de gemeente
zelve niet werd aangerand, maar dat slechts haar
territoir eene meerdere of mindere verandering onder-
ging, terwijl wy van oordeel waren, dat in de practijk
het hoogst moeielijk was te beslissen, wanneer er
van vereeniging en splitsing en wanneer er bloot vau

139

verandering van grenzen sprake kon wezen, en dat
mitsdien in elk concreet geval de beslissing den
wetgever was opgedragen.

Sommigen hebben beweerd, dat wanneer de ver-
andering der grensscheiding invloed had op de samen-
stelling der gemeenteraden , en de publiekrechtelijke
bezittingen van eene gemeente tot eene andere ge-
meente overgingen, men niet meer van verandering
van grenzen kon spreken, maar dat wel degelijk in
dat geval, het volgen der bepalingen van de ge-
meentewet vervat in de artt. 128—132 oen ver-
eischte was.

Wy voor ons gelooven niet dit criterium te mogen
aannemen.

Zoo ook meent de heer Oppenheim dat, ingeval
de grensverandering eene zoodanige vereeniging van
een deel van eene gemeente met eene of meer andere
gemeenten in zich sluit, dat zy van invloed is op
de bezittingen en belangen der ingezetenen van dat
gedeelte, dat dan de bepalingen vervat in de artt.
129—132 der gemeentewet moeten worden in acht
genomen.

1) Zie Hoofdstuk I, bl. 61.

2) Handboek, bl. 28.

uo

Wij zien liiervoor geen enkele reden.

Immers de kleinste verandering zal zeker eeniger-
mate van invloed zyn op de bezittingen of althans
op de belangen der ingezetenen.

En vooral waar Mr. Oppenheim aanneemt, dat
de grondwetgever een onderscheid tusschen ver-
eeniging en splitsing en grensverlegging heeft aan-
genomen, zou hij 0. i. consequent handelen door de
bepalingen, voorgeschreven bij vereeniging en split-
sing , niet ook bij verandering van grenzen van
toepassing te verklaren.

Dit neemt echter niet weg, dat aangezien bij ver-
andering van grenzen vele belangen der gemeenten ook
in meerdere of mindere mate kunnen betrokken zijn,
het zeer wenschelijk is dat in vele gevallen dezelfde
voorzorgsmaatregelen worden inachtgenomen, welke
de wet bij vereeniging en splitsing heeft noodig
geoordeeld.

Eene beschouwing der onlangs in de Kamer be-
handelde wetsontwerpen tot verandering van grenzen
tusschen de gemeenten Groningen en Haren,

1) Wet tot verandering der grenzen tusschen de gemeenten :
Groningen en Haren wet 34 April 1Ö84 (Stbl. 63).

\'s Gravenhage en Wassenaar » II I! II II 64).
Enschedé en Lonneker n 38 Jan. 1883 // 15).

141

\'s Gravenhage en Wassenaar, en Enschedé en Lon-
neker leveren daarvan het duidelykste bewijs op.

Op grond der beginselen in ons eerste hoofdstuk
ontwikkeld, zal het niet noodig zijn, thans te herhalen,
dat ook hier den wetgever alleen de bevoegdheid
tot verandering van grenzen moet worden toegekend,
en dat zulk een maatregel alleen zijn rechtvaardiging
moet vinden in het algemeen belang, omdat dat
algemeen belang, afgescheiden van alle historische
of provinciale traditiën, in meer dan een opzicht
eischen kan, dat de gemeente door eene betere grens-
scheiding onder een meer doelmatig burgerlijk bestuur
en beheer worde geplaatst.

Ook hier moet de wetgever evenals by vereeniging
en splitsing ter wille der wederzij dsche belangen,
welke bevorderd of gekrenkt worden, de meest
mogelijke omzichtigheid in acht nemen, want dezelfde
ratio treft men ook aan waar men te doen heeft met
eene verandering van grenzen.

En wat zegt nu onze wetgeving?

Opmerkelijk achten wij het verschijnsel, dat artikel
128 der gemeentewet de bepalingen van de artikelen
129—132 alleen beperkt tot vereeniging en splitsing,
en dat, terwijl geen voorschrift by verandering van
grenzen zoowel der provinciën als der gemeenten is

142

voorgeschreven, de Grondwet in art. 2 toch wel
degelijk eene onderscheiding heeft aangenomen.

Intusschen geeft de Mem. van Toelichting tot
artikel 128 der gemeentewet onmiskenbaar aanleiding
tot de veronderstelling, dat de regeering onder ver-
eeniging en splitsing ook verandering van grenzen heeft
begrepen waar zij zegt: „Het is billyk, alvorens tot
„vereeniging en splitsing van gemeenten over te gaan,
„daaromtrent het gevoelen in te wdnnen van de Raden
„der betrokken gemeenten, dat is van die, welke met
„andere zullen worden vereenigd of van welke een
zal loorden afgenomen.\'\'\'
Zoo ook artikel 130a. Ook daar lezen wij: „dat
„in geval van vereeniging eener gemeente of van
een deel daarvan enz."

Al moge den gemeentewetgever evenwel het onder-
scheid tusschen beide begrippen niet helder voor den
geest hebben gestaan, zeker is het, dat de regeering
in de Mem. van Beantwoording der wet van 16
Dec. 1862 (ÖtbL n". 212), handelende over grens-
scheidmg der gemeenten Zutphen en Brammen duidelijk
heeft uitgesproken, dat zij wel degelijk zoodanig
verschil aannam.

Wij kunnen hieruit o. i. geen andere conclusie
trekken dan deze, dat de wetgever bij verandering

143

van grenzen volkomen vry wordt gelaten, en dat
dus alle formaliteiten door hem kunnen worden in
acht genomen, die hem billijk en wenschelijk zullen
toeschijnen.

Maar daarom is het toch niet van alle belang
ontbloot, te onderzoeken hoe op wettelijke wijze de
bestaande gemeentegrensscheidingen zijn veranderd,
en welke regelen daarbij zijn nagevolgd.

Gaan wij de wetsontwerpen na, die dit onderwerp
betreffen, dan ontsteken deze weinig licht; alleen
leveren zij ons het bewijs, dat de wetgever ook in
de practijk zich volkomen vrijheid van handelen heeft
voorbehouden.

W ant de bepalingen, die de wet voürschryft by
vereeniging of splitsing, zijn steeds geheel of gedeeltelijk
ook bij verandering van grenzen in toepassing gebracht.

"W y meenen evenwel, dat een aandachtige beschou-
wing dier wetsontwerpen ons in het algemeen de
vraag beantwoordt, welke grenslijn tusschen gemeenten,
wier bevolking door elkander is gevloeid, doorgaans
de meest rationeele zyn zal. En dan gelooven vdj
in alle bescheidenheid te kunnen beweren, dat die
lijn, welke de ingezetenen, die tot de verschillende
kommen der gémieenten behooren , van elkander scheidt,
de meest ge wenschte grensscheiding zal opleveren.

144

Iedere gemeente toch heeft haar markt, haar kerk,
haar school, in één woord haar algemeene verzamel-
plaatsen waar hare ingezetenen zich gewoonlijk ver-
eenigen, welke ingezetenen om die reden ook worden
geacht tot eene bepaalde gemeente te behooren.

Wij willen een voorbeeld noemen: moet om bijzon-
dere omstandigheden de bestaande grensscheiding tus-
schen de gemeenten Amsterdam en Nieuwer-Amstel
worden veranderd, dan zal de grens, welke de inge-
zetenen , die te Amsterdam ter markt, ter kerk gaan,
die hunne kinderen naar de Amsterdamsche scholen
zenden, scheidt van de ingezetenen, die gewoonlyk
van de verzamelplaatsen te Nieuwer-Amstel gebruik
maken, in het algemeen o. i. de meest rationeele
grenslijn uitmaken.

Deze algemeene regel zal natuurlijk dikwijls voor
vele plaatselijke omstandigheden moeten wijken.

Zyn de grenzen veranderd , dan doet zich onmid-
dellijk de vraag voor, welk is de rechtstoestand van
het afgescheiden gedeelte ?

Is de daad der wetgevende macht, waarbij de
grensverandering wordt uitgesproken, voldoende om
het deel, dat bij eene andere gemeente wordt gevoegd,
ook onder bestuur en beheer dier gemeente te plaatsen ?

145

Vooral wat aangaat de verbindbaarheid der verorde-
ningen in het gedeelte der gemeente, dat tot eene andere
gemeente overgaat, bestaat groot verschil van meening.

a. In de eerste plaats is het gevoelen verdedigd, dat
de verordeningen, die in dat gedeelte eener gemeente
gelden, dat tot eene andere gemeente overgaat, daar
van kracht blijven, totdat zij door andere verordeningen
zullen vervangen zyn.

b. In de tweede plaats wordt het beginsel gehuldigd ,
dat het deel der gemeente, dat bij eene andere wordt
gevoegd, ipso jure door het feit van den overgang
onderworpen wordt aan de verordeningen, die aldaar
van kracht zijn.

c. En eindelijk wordt de meening voorgestaan, dat
de verordeningen eener gemeente wel gelden voor
een later daaraan toegevoegd gedeelte, maar dat zij
niettemin uithoofde van de artikelen 168 en 174 der
gemeentewet in dat gedeelte niet in werking kunnen
treden dan na aldaar behoorlijk te zijn afgekondigd.

Wij willen deze drie meeningen eenigszins nader
beschouwen.

a. Het eerste gevoelen vond een verdediger in Thor-
becke.

In de zitting van 7 Mei 1864 richtte Mr. WiNT-
GENS de vraag tot de regeering, naar aanleiding van

10

146

een wetsontwerp tot verandering der grensscheiding
tusschen Noord- en Zuid-Holland, waarbij een ge-
deelte der gemeente Leimuiden en Aalsmeer, het-
welk vroeger bij Noord-Holland behoorde, bij
Zuid-Holland werd gevoegd, vooreerst of de Noord-
Hollandsche yerordeningen door het feit der inlijving
op dat grondgebied hare kracht verloren of behielden,
of wel van kracht bleven totdat daarin op de
eene of andere wijze was voorzien, en ten tweede
of door de inlijving by Zuid Holland de Zuid-
Hollandsche provinciale verordeningen in die gedeel-
ten der gemeenten Leimuiden en Aalsmeer rechts-
geldig moesten vv^orden verklaard.

Mr. WiNTGENS bracht in herinnering , dat eens bij
een arrest van den Hoogen Baad in een dergelijk
geval beslist was, dat door het feit der inlyving de
bestaande ter plaatse kracht hebbende provinciale
regiementen hunne kracht verloren alleen door den
overgang van de eene provincie naar de andere.

Het arrest van 18 November 1845 (Weekblad v.
h. R. no. 657) besliste dit ten aanzien der gemeen-

1) Het behoeft geen betoog dat hetgeen wij hier ten aanzien
der provinciën zeggen eveneens van toepassing is bij verandering
van grensscheiding tusschen gemeenten.

ui

ten, die vroeger tot de provincie Utrecht behoorden, en
overgebracht waren naar de provincie Noord-Holland.

De Minister Thorbecke antwoordde namens de
regeering^): „Ik ben van gevoelen, dat de oplossing
dezer vraag behoort tot de taak der Provinciale Staten."

„Ik neem de vryheid af te wijken van het beginsel,
„waarop het arrest van den Hoogen Raad van 1845
gegrond schijnt.

„Het natuiirlijk beginsel in deze zaak, hetwelk de
„provinciale Staten, dunkt mij, moeten en zullen vol-
„gen, is, dat de verordeningen die in het gedeelte van
„de provincie Noord-Holland overgaande tot Zuid-
„Holland gelden , daar van kracht zullen blijven tot
„zij door andere vervangen worden.

„Het is niet twijfelachtig toch, dat de Provinciale
„Staten van Zuid-Holland het hun plicht zullen rekenen
„in hunne eerste vergadering dat nieuw aangenomen
„gedeelte in een normalen toestand te brengen."

1) Zie Bijblad 186,3—1864. II. p. 594.

2) Het is opmerkelijk dat het gevoelen door Thorbecke, hier
geuit, met de meening schijnt te strijden, welke hij eenige jaren
vroeger verkondigde bij de behandeling van art. 3 der additioneele
artikelen van de Grondwet van 1848.

Hij gaf daar als zijn oordeel te kennen, dat het van zelf sprak,
dat alle voorschriften, wier inhoud in strijd was met eene latere
grondwetsbepaling, vervallen waren.

148

De Hooge Raad waarmede Thorbecke het niet
eens was, nam aan: „dat wanneer overeenkomstig
„art. 3 der Grondwet (1840) een overgang van grond-
„ gebied van de eene tot de andere provincie wordt
„tot stand gebracht, daarvan het noodzakelyk gevolg
„is, dat strafbepalingen voorkomende in provinciale
„verordeningen (als waarvan hier de rede is) daar-
„ gesteld voor dat gewest, waartoe dat afgestane grond-
„gebied tot dus verre behoorde, in opzicht tot hetzelve
„ophouden van kracht te zijn na zoodanigen overgang
„tot eene andere provincie, dewijl uit den aard der
„zaak zoodanige verordeningen slechts binnen, maar
„in geen geval buiten de provincie, voor welke zij
„daargesteld waren, verbindend kunnen zijn.

In een arrest van 25 Juni 1850 (Nederl. Rechtspr.
deel XXXVI § 4) drukte de Hooge Raad nogmaals als
zijne meening uit, dat de Provinciale Staten alleen
verordeningen uitvaardigen voor hun gewest; elke
gemeente, die daartoe behoort, is en blyft aan die
verordeningen onderworpen, maar ook niet langer
dan zij een deel van dat gewest uitmaakt; treedt
zij buiten het gebied, waar die verordeningen alleen
kunnen werken, dan is zij daardoor ook niet langer
onderworpen aan die verordeningen, want provinciale
verordeningen kunnen evenals plaatselyke niet werken

149

buiten het territoir, waarvoor zij zyn uitgevaardigd.

Ook wij kunnen ons niet aan de zyde van
Thorbecke scharen, want met alle bescheidenheid
gelooven ook wij met de Gemeentestem van 16 Aug.
1864 (n°. 671), dat het beginsel door den Hoogen
Raad gehuldigd en gevolgd in de Koninklijke Be-
sluiten van 11 Maart 1857 en 11 Mei 1862 (StbL
11 en 47)^) rationeeler is, dan hetwelk door den
grooten staatsman zoo „natuurlijk" genoemd werd,
waarbij de Noord-Hollandsche verordeningen in het
gedeelte, dat tot Zuid-Holland overging, bleven gelden
totdat zy door anderen zyn vervangen.

Dat „vervangen worden door anderen" had in het
geval, dat Thorbecke op het oog had, en waarmede
de tweede vraag door mr. Wintgens gedaan wordt
beantwoord, ipso jure plaats,

h. Behoudens de restrictie, die wij hieronder bij de
behandeling der derde stelling ons voorbehouden,
meenen ook wij, dat door het enkele feit der inlijving.

:i) K. B. 11 Maart 1857 (Stbl. n«. 11). Houdende ver-
nietiging van een artikel eener gemeente-verordening van den
gemeenteraad van Tholen.

K. B. 11 Mei 1862 (Stbl. n». 47) houdende vernietiging van
eenige bepalingen der verordening op de brandweer voor de
gemeente Nieuw- en St, .Jorisland.

150

niet alleen de Noord-Hollandsehe verordeningen in
het ingelijfde deel hunne kracht verhezen, maar dat
ook onmiddellijk de Zuid-Hollandsche verordeningen
aldaar in werking treden, want dat deel komt bin-
nen den kring waarvoor die reglementen bestemd
zijn te werken.

Ten onrechte is daarom tegen deze bewering het
beginsel van artikel 5 der A. B. aangevoerd, als
zouden de Noord-Hollandsche reglementen hunne
kracht niet verliezen, voordat zij door het daartoe
bevoegd gezag waren ingetrokken.

Niet alleen toch dat de wet, welke de inlijving-
beveelt, tegelijk ook de intrekking der bestaande ver-
ordeningen en de vervanging door de nieuwe zoude
kunnen vaststellen, het hoofddoel van artikel 5 der
Algemeene Bepalingen is toch vooral de bestaande
wetten en verordeningen tegen elke aanranding van
het lager gezag te waarborgen, zoodat eene wet
niet door eene provinciale verordening en deze weder
niet door een plaatselijk reglement kan worden
ingetrokken.

1) Art. O A. \'B. Eene wet kan alleen door eene latere wet,
voor het geheel of gedeeltelijk , hare kracht verbiezen.

2) Vergelijk Rechtsgeleerde adviezen, deel V, § S, bl. 13.

151

Enkel door het feit der uitbreiding eener gemeente
komt het nieuwe gedeelte met al wat daartoe behoort
onder het zelfde bestuur, tenzij eene speciale wet
executoir verklaring of andere formaliteiten gebiedt.

De wijze van bestuur wordt dezelfde, ook de
middelen daartoe veranderen niet, zoowel wat politie
als finantiën aangaat.

Onjuist is de bewering, dat hier dezelfde regels
gelden, welke bij de inlijving van den eenen Staat
bij den anderen van toepassing zijn, want daargelaten
de vraag of volkenrechtelijke beginselen op staats-
rechtelyke toestanden mogen worden toegepast, -vergete
men niet, dat de wetten van den Staat waarbij de
inlijving plaats vindt, niet alleen door de uitvoerende
macht van dien Staat in het ingelijfde land moeten wor-
den executoir verklaard, maar dat zij door de wetgevende
macht „de novo" voor dat land moeten worden vastgesteld.

Evenmin pleit tegen deze hierboven ontwikkelde
beginselen het arrest van den Hoogen Raad van 30
October 1855 ^), omdat niettegenstaande meerdere
waterschappen gebracht kunnen worden onder een
centraal bestuur, elke polder zijn eigen costumen

ï) Vergelijk de met dit arrest overeenstemmende conclusie vau
den Advokaat-Generaal Deketh, Weekblad van het Recht, n». 1709.

152

geheel of gedeeltelijk kan behouden, indien geen
tegenovergestelde bepalingen zijn vastgesteld.

Het deel eener gemeente, dat bij eene naburige
gemeente wordt gevoegd, kan per sé niet meer onder-
worpen zijn aan de oude keuren der gemeente , wier
territoir verlaten wordt, en de enkele daad dier ver-
eeniging brengt mede gelijkheid van verordeningen,
zonder welke de vereeniging niet zou plaats hebben
gehad , omdat dan het nieuwe gedeelte, zonder ver-
ordeningen, in een staat van volslagen wetteloosheid
zou vervallen.

c. Hoewel het gevoelen, zoo pas door ons ontvouwd,
op deugdelijke gronden steunt, verdient onzes inziens
met eene kleine wijziging de derde stelling de voor-
keur, die wij zullen trachten uiteen te zetten.

Flet wordt verdedigd in de Gemeentestem van 11
Februari 1878 n". 1376 en in het hierboven aange-
haald Rechtsgeleerd Advies. (Rechtsgeleerd Advies
deel V bl. 16,) en door het Arrest van den Hoogen
Raad van 3 Februari 1857.

Van de zyde van hen, die artikel 133 al. 1 der Ge-
meentewet niet toepasselijk achten bij verandering

1) Zie v. d. Hoiiert Gemengde Zaken, XIV, bl. 31.

153

van grenzen tusschen gemeenten, wordt de meening
voorgestaan, dat de plaatselijke verordeningen , die op
het tijdstip van den overgang van grondgebied tot
eene andere gemeente gelden, op dat deel, hetwelk
afgescheiden wordt, ophouden rechtsgeldig te zijn voor
dat <gTondgebied van het oogenblik af dat dit niet meer
behoort tot de gemeente wier bestuur de verordening
in het leven heeft geroepen; maar dat ook de ver-
ordeningen , vastgesteld voor de gemeente , by welke
grondgebied wordt toegevoegd, op dat grondgebied
niet kunnen werken, omdat dit tijdens het vaststellen
dier verordeningen niet staat onder het regeerings-
recht van, noch vertegenwoordigd is geweest bij het
bestuur, waarvan de verordeningen zijn uitgegaan;
en omdat, al ware het opgenoemd motief niet reeds
op zich zelf afdoende, de verordeningen op het tijd-
stip van het in werking treden der wet, bepalende de
grensverandering, niet zijn afgekondigd voor het
grondgebied, dat bij eene andere gemeente is inge-
lijfd, — zoodat, wil men de bedoelde verordeningen
ook op het nieuwe grondgebied kunnen toepassen in
elk geval nadere behoorlijke afkondiging er van een
vereischte is.

1) Zie Gemeentestem n". 1376.

154

n

Dit is oolc het oordeel vau den Hoogen Raad, die
in zijn Arrest van 3 Februari 1857 meent:

„Bij toevoeging van grondgebied wordt voor het
„in werking treden op het toegevoegde gebied van de
„wettelijke bepalingen , die gelden op het grondgebied ,
„waaraan die toevoeging plaats heeft, wel gevorderd
„eene openbare verklaring van het bevoegd gezag,
„waarbij van die in werking treding op wettige wijze
„blijkt, — maar dat echter die alzoo vereischte
„openbare verklaring geenszins is eene vaststelhng van
„nieuwe wetten, die uitsluitend van het wetgevend
„gezag zou kunnen afkomstig zijn, maar alleen eene
„verbindend-verklaring van wetten, die reeds bestaan
„tengevolge van door de bevoegde macht bepaalde
„inlijving.

„Die verbindend-verklaring is evenwel niet een
„daad van wetgeving, die ook niet wordt vereischt,
„maar een daad van uitvoering , waartoe niet het
„wetgevend, maar het uitvoerend gezag ivd!A,v den diOxdi
„der zaak, het bevoegd gezag ultmaaJd^\'

Maar de wet zelf geeft bovendien in artikel 168 der
gemeentewet het beginsel aan, waar zij zegt, dat
de verordeningen, tegen wier overtreding straf is
bedreigd, niet verbinden, dan wanneer zij behoorlijk
zijn afgekondigd.

155

Die afkondiging moet plaats hebben, nadat het
grondgebied aan de gemeente is toegevoegd.

Immers die afkondiging moet geschieden, opdat
de bevolking daardoor bekend worde met datgene,
wat onder bedreiging van straf geboden en ver-
boden is.

En al mogen misschien jure constituendo sommigen
geneigd zijn Actione juris het beginsel te huldigen,
dat elke verordening, eens afgekondigd in eene
gemeente , geacht wordt tevens afgekondigd te zyn in
alle streken, die later aan die gemeente worden toe-
gevoegd , — hoewel dan weder hiertegen zou kunnen
worden aangevoerd dat men door deze fictie de andere
fictie omverwerpt, dat de wet slechts door hare
afkondiging aan de bevolking bekend wordt — , zeker
is het dat jure constituto zoodanige fictie niet mag
worden aangenomen dan uit kracht eener positieve
wetsbepaling, die in onze wetgeving ten eenenmale
ontbreekt.

Wel is waar komt door het feit, dat van de eene
gemeente een gedeelte tot de andere overgaat, dat
gedeelte onder het bestuur der gemeente, waaraan
het wordt toegevoegd en moeten, waar het bestuur
één is, ook de middelen daartoe dezelfde zijn zoo
wat politie als finantiën betreft.

156

Als argument tegen onze stelling bewijst echter
deze redeneering niets, wat meer zegt, het wordt ook
door de voorstanders eener verplichte afkondiging
volkomen gedeeld.

Zeer zeker, de middelen Oiii te besturen, als men
de strafverordeningen zoo noemen wil, moeten dezelfde
zyn: men kan verder gaan, zij zijn ipso jure
dezelfde, dat is, zij bestaan ook voor het nieuw
toegevoegd gedeelte; maar volgens artikel 174 gemeente-
wet kunnen zij niet in werking treden dan op den
derden dag na dien waarop zy zijn y^afgekondigdy
De verordeningen gelden wel ook in het nieuwe
gedeelte, maar verbinden niet voordat zij opnieuw
behoorlijk zijn afgekondigd. (Zie artt. 168 en 174
der gemeentewet.)

Eén bezwaar kunnen wy evenwel niet ontkennen,
het bezwaar namelijk dat in het gedeelte der ge-
meenten, waar de oude verordeningen ophielden
kracht te hebben en waar die der nieuwe gemeente
nog niet kunnen werken, omdat zij daar nog
niet zijn afgekondigd, een toestand van wetteloosheid,
van wanorde geboren wordt, die in strijd is met

1) Zie Rechtsgel. Advies, Deel Y bl. 17.

157

de organisatie van het Rijk, en dus met de grootste
zorg moet worden vermeden.

Dit bezwaar is reëel, en al geeft de gemeentewet
zelve een middel aan om na drie dagen aan dien
toestand een einde te maken, als correctief tegen dit
bezwaar kan artikel 174 zeker geen dienst doen.

Wij zouden daarom de stelling willen verdedigen ,
dat het wenschelijk is, dat gelijktijdig met elke wet,
waarbij grenzen tusschen gemeenten worden veran-
derd, tevens de verordeningen der gemeente, waarby
een deel van eene andere gemeente wordt gevoegd,
ook in dat nieuwe toegevoegde gedeelte geacht wor-
den te zijn afgekondigd.

Want de afkondiging toch is een vereischte voor
de rechtsgeldigheid der wet.

Het behoeft dus geen betoog, dat wy met eene
kleine wijziging het eens zijn met de opvatting, die
wy in de derde plaats hebben ontwikkeld.

Dit wat betreft de verordeningen.

Hoe nu met de ambtenaren en machten in de
deelen, die van de eene gemeente by de andere
worden gevoegd?

Wij kunnen hierover kort zijn, omdat wij voor
een deel de argumenten zouden kunnen herhalen, die

158

wy reeds hierboven hebben in het midden gebracht
ter verdediging van de tweede en derde opvatting-
op bl. 149 en ylg.

Door het feit dat van de eene gemeente een ge-
deelte tot de andere gemeente overgaat, komt dat
gedeelte onder het bestuur, dat is dus onder de
ambtenaren en machten der gemeente , waaraan dat
deel wordt toegevoegd.

De bestaande ambtenaren en machten duren dus
niet voort totdat zij door andere zyn vervangen,
zooals bij vereeniging en splitsing, want daarvoor
bestaat hier geen enkele reden, aangezien de gemeente
zelve immers onaangetast blijft.

De wet bepaalt alleen, dat een gedeelte van de
eene gemeente , voortaan zal behooren tot het gebied
van de andere, en maakt dat deel daardoor los van
de gemeente, waartoe het behoorde, om het te plaatsen
onder het bestuur der gemeente, waaraan het wordt
toegevoegd.

Deze opvatting is o. i. geheel in overeenstemming
met het begrip toevoeging van een deel eener ge-
meente by eene andere.

Zooals wij gezien hebben blijft de wetgever vrij
om de formaliteiten in acht te nemen, die hij goed-

159

keurt, want geen enkele wetsbepaling legt hem
eenige verplichting op.

Maar omdat ook hier niet dan met de meeste
omzichtigheid het territoir eener gemeente mag wor-
den aangerand, zoo bestaat er o. i. geen enkel
bezwaar om de bepalingen, welke de gemeentewet bij
vereeniging en splitsing voorschrift, ook bij veran-
dering van grenzen in acht te nemen.

In geen land toch zeker meer dan in hel onze, is het
de plicht des wetgevers de autonomie der gemeenten
te handhaven ; en daarvoor leveren zeker de voor-
schriften, vervat in de artikelen der gemeentewet, de
beste waarborgen op.

In het eerste hoofdstuk hebben wij de redenen
daarvan voldoende toegelicht.

HOOFDSTUK Vx

üpriclitiug en ontbinding v.an gemeenten.

By de beschouwing over de veranderingen, die het
territoir eener gemeente kan ondergaan, mag zeker
een enkel woord naar aanleiding der oprichting en
ontbinding van gemeenten niet ontbreken.

Wij zullen evenwel hierover kort kunnen zijn,
deels omdat uit den aard der zaak de gevallen in de
practijk zich zeer zelden voordoen, deels omdat ook
dit punt weder in zoo nauw verband staat tot het-
geen wij vroeger hebben ontwikkeld, dat wij groot
gevaar loopen in herhaling te vervallen.

Bij een blik op de wordingsgeschiedenis van art. 2
der Grondwet, valt het onmiddellijk in het oog, dat
de grondwetgever van 1848 niet de redactie der

161

Staatscommissie van 17 Maart noch die der negen
mannen van 1844 heeft gevolgd.

Immers de Grondwet van 1848 spreekt slechts
van vereenigen en splitsen en veranderen van gren-
zen , de Commissie van 17 Maart (art. 2) noemt
vermeerdering of vermindering van plaatselyke ge-
meenten , terwyl eindelijk de negen mannen de
oprichting of ontbinding der gemeente opdragen aan
de hoede der wet.

Van waar die uitlating in onze Grondwet ?
Bij de behandeling van art. 2 werd in de Tweede
Kamer de vraag gedaan, of den wetgever wel de
bevoegdheid tot oprichting van geheel nieuwe ge-
meenten moet worden verleend, daar toch van tijd
tot tyd bij indijking en droogmaking de noodzake-
lijkheid daartoe zich zou kunnen voordoen.

1) Commissie van 17 Maart 1848, art. 2. De wet kan het
getal der provinciën, gelijk der plaatselijke gemeenten, verminderen
of vermeerderen.

De grenzen van den Staat, van de provinciën en gemeenten
kunnen door de wet worden veranderd.

Voorstel der negen mannen. 1844, art. 2. De tegenwoordige gren-
zen der provinciën onderling kunnen door de wet worden gewijzigd.

De omschrijving der plaatselijke gemeenten kan slechts worden
veranderd, gelijk ook eene gemeente opgericht of ontbonden,
naar de regels, door de wet te stellen.

11

162

Vooral omdat in vroegere ontwerpen uitdrukkelyk
van het oprichten was gewag gemaakt, zou het
stilzwijgen daaromtrent in de Grondwet tot eene ver-
keerde conclusie kunnen leiden.

In de memorie van beantwoording gaf de Regee-
ring als hare meening te kennen, waarin ook de Kamer
berustte, dat „de oprichting van geheel nieuwe ge-
„ meenten een daadzaak schijnt te zijn, die slechts
„administratief behoort te worden erkend, en waarvan
„dus geen gewag in de Grondwet behoeft te worden
„gemaakt."

- Is men het met deze zienswijze eens, dan geeft
zy ons nog geen licht ten aanzien van ontbinding
van gemeenten.

Maar in ieder geval erkennen wij de wenschelijk-
heid, om elk misverstand, waartoe de tegenwoordige
Grondwet aanleiding geeft, zooveel mogelyk te voor-
komen, en overeenkomstig het ontwerp der Staats-
commissie tot herziening der Grondwet van 25 Januari
1884,^) ook van het vormen van nieuwe gemeenten
bij het vereenigen en splitsen melding te maken,
hoewel wij, zooals wij hier onder zullen aantoonen,

1) Ontwerp der Staatscommissie van 11 Mei 1883 , Stbl. n®. 1 ,
art. 3. De wet kan provinciën en gemeenten vereenigen en
splitsen en nieuwe vormen.

163

artikel 2 geenszins van onvolledigheid willen be-
schuldigen.

Maar omdat de Grondwet, onder wier heerschappij
wy leven, niet over oprichting en ontbinding spreekt,
kan hier de vraag een plaats vinden, die reeds door
Thorbecke in 1842 werd gedaan: „Wie kan rech-
tens gemeenten maken, wie ze ontbinden" ?

Volgens onze meening is hierop slechts één ant-
woord mogelijk: nk de wet.

Het in het leven roepen of opheffen eener
gemeente is toch zeker niet anders dan eene veran-
dering brengen in de politieke verdeeling des Ryks,
welke reeds, zooals wij in ons eerste hoofdstuk
hebben aangetoond, alleen de taak is des wetgevers.

De practijk heeft o i. dan ook terecht dit be-
ginsel gehuldigd. Want èn de gemeente Haarlem-
mermeer , èn de gemeente Anna-Paulowna èn de
gemeente Meuw- en Oud-Schoonebeek zijn door eene
wet in het leven geroepen, terwyl de gemeente
Schokland, bestaande uit de buurten Ens en Emmel-

1) Thorbecke. Hervorming van ons kiesstelsel, bl. 71.

2) Oprichting der gemeente Haarlemmermeer

Wet 11 Juli 1855 (Stbl. 70).
Oprichting der gemeente Anna-Paulowna

Wet van 19 Juli 1870 (Stbl. 117).

164

oord , eveneens door eene wet van hare zelfstandigheid
is beroofd.

Elke aangroeiing van het gebied van den Staat,
hetzij door natuurlijke oorzaken (door vulkanische,
organische of neptunische krachten), hetzij door den
arbeid van den mensch (droogmaking of ontginning)
behoort ipso jure tot den Staat, waarbinnen dat
aangewonnen gedeelte is gelegen.

Toen het water van het Haarlemmermeer week
voor de kracht van den stoom, en nieuw territoir
uit de watervlakte te voorschijn kwam, was de weg
tweeerlei, die door den Staat kon worden gevolgd
ten aanzien van dat nieuwe grondgebied, hetwelk
toen aan geen enkele gemeente behoorde.

Men had het grondgebied tusschen de gemeenten
die het begrensden kunnen verdeelen, of, zooals met
Haarlemmermeer is geschied, daaruit eene nieuwe
gemeente kunnen vormen.

Men heeft aan het eerste geval zeer ernstig ge-

Oprichting der gemeente Schoonebeek

Wet 24 April 1884 (Stbl. 65).
Ontbinding der gemeente Schokland

Wet 16 December 1858 (Stbl. 64)
gevolgd door het Koninklijk Besluit van 4 Juli 1859 (Stbl. 76)
hetwelk bepaalde op wolk tijdstip de ontbinding zou intreden.

wm

165

dacht. Een voorstel daartoe werd terecht aan de
wetgevende macht gedaan, omdat door de aanneming
dier wet de grenzen der omliggende gemeenten zou-
den worden veranderd. Dat wetsontwerp evenwel
is verworpen.\'

Maar in het tweede geval rijst de vraag: is ook
de tusschenkomst des wetgevers noodig daar, waar
met behoud der grenzen van reeds bestaande gemeen-
ten op een gebied, waar vroeger geen gemeente be-
stond, er eene in het leven wordt geroepen, of heeft
men hier te maken met eene bloot administratieve
handeling?

Wij voor ons zijn geneigd de tusschenkomst des
wetgevers noodzakelijk te achten.

Immers, afgezien van de indeeling van de alsdan
ontstane gemeente in een kiesdistrict, het brengen
onder het ressort van een rechtbank of Hof enz.,
wordt door het scheppen eener gemeente de rechts-
toestand van het gebied op nieuw geregeld.

Dat gebied moge, zooals in het door ons ge-
noemde geval, een meer geweest zyn, voor dat meer
golden voorzeker byzondere wettelyke bepalingen,
welke geheel of gedeeltelyk vervallen, zoodra het
water plaats heeft moeten maken voor land.

De rechtstoestand van het gebied blijft niet onver-

166

anderd, en aan de wetgevende maclit alleen kan de
bevoegdheid worden toegekend, een nieuwen rechts-
toestand voor de nieuwe gemeente te scheppen.

Zoo ook de vestiging der nieuwe gemeente Anna-
Paulowna bij de wet van 19 Juli 1870 (Stbl. 117).

Wanneer wij de geschiedenis dier vestiging nagaan,
is het niet wel mogelijk haar anders te noemen dan
eene splitsing der gemeente Zijpe, waartoe alleen de
wetgevende macht bevoegd is.

In 1844 toch werd in den Anna-Paulowna polder
met de indyking een aanvang gemaakt.

In 1851 werden reeds ruim 3200 hectares grond
in het openbaar verkocht, waarvan 400 a 500 hectares
tot de gewenschte ontwikkeling zijn gekomen.

Het behoeft geen betoog, dat met die ontwikkeling
gepaard ging eene sterke uitbreiding der bevolking ,
welke reeds in 1870 tot eene hoogte van 2082
zielen was geklommen.

Hoewel facto die ingezetenen tot de naburige ge-
meente Zijpe behoorden, heeft een Koninklijk Besluit
van 18 Februari 1845 (Stbl. 72) het noodig geoor-
deeld , den polder voorloopig by die gemeente in te
deelen.

Noch de feitelijke toestand noch voornoemd Ko-
ninklijk Besluit waren evenwel in overeenstemming

167

met den wensch en met het belang der gemeente
Zijpe zelve.

De groote afstand tot den zetel van het bestuur,
welke van sommige plaatsen zelfs drie uren bedroeg,
maakte het vereischte toezicht over alle deelen der
gemeente hoogst bezwaarlijk.

Het onderling verkeer tusschen het oude en nieuwe
gedeelte , hetwelk trouwens uit geheel andere elemen-
ten bestond, was daarby uiterst gering, en de ver-
houding , welke daardoor tusschen het oude en nieuwe
deel der gemeente ontstond, die ook hare oorzaak
vond in de gesteldheid van den bodem, bracht mede
dat de belangen van den polder minder werden
behartigd dan die der gemeente Zype, te meer daar
het gemeentebestuur zich van het begin af eene
latere afscheiding had voorgespiegeld.

Was het wonder dat om alle deze redenen, nu
bovendien alle gegevens aanwezig waren om het
nieuwe grondgebied in bloei te doen toenemen, de
wetgevende macht tot het aannemen der wet van
1870 besloot en dat door haar de gemeente Anna-
Paulowna gevestigd of liever de splitsing der ge-
meente Zijpe tot stand werd gebracht?

Wat de vestiging der gemeente Schoonebeek aan-

168

gaat, ook zij geeft tot geen andere beschouwingen
aanleiding. Want waarlijk zoo niet de wet van 24
April 1884 (Stbl. 65) tot titel had: „Wet houdende
vestiging eener nieuwe gemeente Schoonebeek," zouden
wij geen oogenblik er aan twyfelen anders dan met
eene splitsing der gemeente Dalen te doen te hebben.

Ook hier toch zyn Gedeputeerde Staten van Drenthe
gehoord, ook hier zyn de adviezen van Raad en
commissie uit de ingezetenen der gemeente Dalen
ingewonnen; ook hier zijn in een woord alle bepa-
lingen, vervat in de artt. 128—132 der gemeentewet
trouw nageleefd.

Thans nog een enkel woord over de opheffing der
gemeente Schokland.

Zeer zeker een eenig geval in de geschiedenis der
politieke verdeeling van ons land!

De wetgevende macht, die de bevoegdheid heeft
eene gemeente te ontbinden en, met eene andere
gemeente haar vereenigende, eene nieuwe corporatie
te voorschijn te doen treden, diezelfde wetgevende
macht heeft o. i. ook de bevoegdheid in zeer byzon-
dere gevallen van hooge noodzakelijkheid het territoir
eener gemeente te doen ontruimen en haar corporatie
als niet meer bestaande te beschouwen.

169

Dit laatste was het geval met de gemeente
Schokland.

E,eeds lang had de ongelukkige toestand der be-
woners van het eiland de aandacht der regeering
getrokken.

En niet zonder reden. De strook gronds, waarop
de gemeente was gevestigd, verdiende nauwelyks den
naam van eiland, daar zy slechts 50 centimeter boven de
zee liggende, by de minste opzetting van het water
onderliep. Bovendien waren er op het eiland nog
groote oppervlakten uitgegraven terrein, welke voort-
durend onder water stonden.

Op twee plekken, die eenigszins hooger en omheid
waren, hadden zich twee buurten Emmeloord en Ens
gevormd, die door eene bevolking van 588 zielen
werden bewoond. Doch zelfs deze was niet veilig,
daar by hooge stormvloeden het water de meeste
huizen binnendrong.

Met de gesteldheid van den bodem was het even
ellendig gesteld. De grond leverde niets op, en was
tot verbouwen van aardappelen en groenten totaal
ongeschikt

Alle levensmiddelen en zelfs het drinkwater moesten
van den vasten wal worden overgebracht.

Het was bovendien voor de ingzezetenen op het

170

eiland niet mogelijk om in hun onderhoud te voorzien,
omdat geen arbeid hun de gelegenheid daartoe opende.

Alleen de visehvangst leverde een sober middel
van bestaan op, doch in de laatste jaren was ook
deze bron van inkomsten geheel uitgedroogd.

Een gevolg van dit alles was, dat de ingezetenen
van Schokland in groote armoede vervielen, te meer
daar het der liefdadigheid niet mogelijk was haar
milde hand over het eiland uit te breiden, omdat de
communicatie met den vasten wal, vooral des winters,
dikwijls gestremd was.

Er was bovendien nog een staatsrechtelijk bezwaar,
dat voor de opheffing pleitte.

De gemeente was niet in staat in haar eigen
huishouding te voorzien; en de hulp, die haar van
rijkswege werd verstrekt, had dit nadeel, dat aan
eene corporatie, die eigenlijk geen levensvatbaarheid
bezat, de gelegenheid geopend werd, een kommervol
bestaan voort te slepen.

De hoofdoorzaak echter, welke de regeering noopte
de ontruiming van het eiland te gelasten, was het
gevaar, dat de ingezetenen dreigde.

Intusschen ging het nemen van een dergelijken
maatregel met moeielijkheden gepaard.

Want de ingezetenen van Schokland, hoe ellendig

171

hun bestaan ook was, waren gehecht aan den bodem,
waarop zij het eerste levenslicht hadden gezien en
waarop hun huis en erf was gevestigd.

Om zijn toeleg te doen gelukken was het daarom
noodig, dat de Staat zich in het bezit stelde van alle
gronden op het eiland om zoodoende later de bevoegd-
heid te hebben, elke nieuwe vestiging te beletten.

Het eenige middel daartoe was om de ingezetenen
behoorlijk èn voor den afstand van hun grond èn
voor het verhuizen en verlaten van het eiland schadeloos
te stellen.

Van daar dat de perceelen en woningen door
deskundigen werden geschat, en dat aan ieder huisgezin
werd uitgekeerd de koopsom die op op 2\\ maal de
geschatte waarde werd gebracht, benevens f 100
voor verhuiskosten.

Schriftelijk hadden de ingezetenen van Schokland
zich daartoe verbonden en hoewel er enkelen op het
eiland moesten achterblijven om den vuurtoren te
bedienen, en in geval van nood aan de schepelingen
hulp te verschaffen, duurde het niet lang of vrij-
willig kwam die bevolking de overeenkomst na.

Hiermede was de taak der regeering nog niet
afgeloopen, want zoowel tot handhaving der politie,
als tot inschrijving van den burgerlijken stand, en

172

tot voorziening in andere gemeentebelangen moest bet
grondgebied aan eene andere gemeente worden toe-
gevoegd.

Hiervoor kwam de gemeente Kampen als het dichtst
bij Schokland gelegen, als de plaats waarmede de
ingezetenen van het eiland de meeste gemeenschap
hadden, alleen in aanmerking, en van daar dan
ook dat de wet van 1858 bepaalde, dat zoodra
het eiland verlaten zou zijn, en de gemeente zou
hebben opgehouden te bestaan, haar grondgebied
zou behooren by het grondgebied der gemeente
Kampen, terwijl alle bezittingen en lasten der ge-
meente Schokland ook ten voor- en nadeele dier
gemeente zouden komen.

Het Koninklijk Besluit van 4 Juli 1859 (Stbl. 76),
hetwelk aan de wet van 1858 uitvoering gaf, be-
paalde het tijdstip, waarop de ontbinding dezer ge-
meente zou intreden.

Wanneer wij nu deze ontbindingsgeschiedenis der
gemeente Schokland aandachtig nagaan , dan komen
wij naar onze bescheiden meening tot geen andere
conclusie dan dat de geheele staatsrechtelijke gebeur-
tenis, die in 1858 plaats vond, niets anders was
dan eene vereeniging der gemeenten Kampen en
Schokland.

173

De bewoners van het eiland waren wel verplicht
geworden hunne gemeente te verlaten en na de ver-
eeniging heeft niemand, met uitzondering van enkelen
die op het eiland om bijzondere redenen verplicht
waren te blijven, toestemming verkregen daar zyn
woonplaats te vestigen. Van dit alles echter moet
de oorzaak gezocht worden in het gevaar, dat het
verblyf voor de ingezetenen opleverde. Tot het
karakter der vereeniging zelve doet het niets af.
En ook het toekennen eener schadeloosstelling is
meer een billijkheidsmaatregel, waartoe alleen de
byzondere omstandigheden, waarin de bewoners zich
bevonden, aanleiding hebben gegeven.

Laat men daarom alle bepalingen ter zijde, die
door de regeering waren voorgeschreven met het oog
op het natuurlijk gevaar van den bodem, dan is
de daad der wetgevende macht, die zij in 1858
volvoerde , niets anders geweest dan eene vereeniging
der gemeente Schokland met de gemeente Kampen.

Dat hiertoe eene wet noodig was, spreekt van zelf;
eene andere vraag blyft o. i. deze, of alle voorschrif-
ten, vervat in de artikelen 128—132 der gemeente-
wet behoorlyk zyn nageleefd.

Wij merkten hierboven op, dat wij ons vereenigden

174

met de woorden van art. 3 van het ontwerp der
Staatscommissie van 1883, waarin ook over vorming
van nieuwe gemeenten gesproken wordt.

Na hetgeen wij in het midden hebben gebracht
naar aanleiding der gevallen van vorming en ont-
binding van gemeenten blijkt o. i. voldoende, dat
wij evenwel art. 2 der Grondwet niet van onvol-
ledigheid willen beschuldigen nu het slechts van
vereeniging en splitsing van gemeenten gewaagt.

Immers in het eenige geval, waarin men werkelijk
niet met vereeniging of splitsing te doen heeft,
nl. by het scheppen eener nieuwe gemeente zonder
dat daardoor de grenzen van bestaande gemeenten
worden aangetast, is het niet zoo zeer te doen om
de toepassing van art. 2 der Grondwet, als wel om
het algemeen beginsel, dat het vaststellen en regelen
van den rechtstoestand van het grondgebied des Eyk
en dien der inwoners bij uitsluiting de taak is des
wetgevers, tenzij die uitdrukkelijk aan de admi-
nistratie zy opgedragen.

Yan dit laatste nu hebben wy noch in de Grond-
wet noch in de gemeentewet eenig spoor kunnen
ontdekken.

STELLINGEN

■\'e-

STELLINGEN.

L

Onjuist is het denkbeeld door Koning "Willem I
dikwijls met warmte verdedigd, „dat in 1813 oor-
spronkelijk de Souvereiniteit aan Hem was opgedragen
geweest, dat de Grondwet daaraan alleen wijzigingen
had toegevoegd, en dat dus elke macht , gedeelte
dier Souvereiniteit, welke daarby niet aan den
Koning ontnomen was, Hem rechtens toekwam."

Aanteekeningen van M. W. de Jonge
van Campensnieuwland (1830—1840).

II.

Dubbelzinnig en gevaarlijk is de leer, welke ten
grondslag ligt aan art. 1 der Fransche repubhkeinsche
Staatsregeling van 1793: „Ie but de la société, c\'est
le bonheur commun."

12

178

III.

De staten van den bondstaat zijn geen staten.

IV.

Ten onrechte beweert de Tocqueville (De la démo-
cratie en Amérique, deel I, bl. 276), sprekende van
het federale stelsel : „ Ce système met nécessairement
en présence deux souverainetés."

Y.

Het hijschen der Engelsche vlag in de kustwateren
der Falklands eilanden , door den kapitein van het
oorlogschip Clio in 1833 , op grond eener bezetting dier
eilanden in 1765 en het achterlaten van een zichtbaar
teeken, is in strijd met de beginselen van het
volkenrecht.

YI.

Toejuiching verdient het streven om in het volken-
recht het beginsel te doen zegevieren, dat, terwijl de
oorlog enkel tusschen de gouvernementen en hunne
legers gevoerd wordt, de private personen zoo min
mogelyk de rechtstreeksche nadeelen van den strijd
ondervinden.

179

VII.

De gevangenneming der Napolitaansehe zamen-
zweerders te Rome in 1750 , buiten de woning der
Fransche ambassade, waaruit zij in het rytuig van
den Franschen gezant trachtten te ontvluchten, was
niet in strijd met de regelen van het volkenrecht.

VIII.

Niet noodzakelijk is de toevoeging „en nieuwe
vormen" in artikel 3 van het ontwerp der staats-
commissie van 11 Mei van 1883.

IX.

De verordeningen eener gemeente zijn verbindend
voor elk later daaraan toegevoegd gedeelte; zij treden
evenwel in dat gedeelte niet in werking voor dat zij
afgekondigd zijn.

X.

De bepalingen, vervat in de artikelen 128—^133
der gemeentewet, behoeven bij verandering van gren-
zen tusschen gemeenten niet te worden toegepast.

XI.

Het amendement Dümbae (zitting 15 November

180

1871), waarbij op de begroeting een post voor de
legatie bij het Yaticaan werd geschrapt, strijdt met
den geest onzer Grondwet.

XII.

De gemeenteraad is bevoegd een onderwyzer aan
eene openbare school te beperken in zyne vrijheid
om privaatlessen of onderwijs aan eene andere school
te geven.

De verordening van 27 Oct. 1883 der gemeente
Tietjerksteradeel is derhalve ten onrechte door den
Koning vernietigd (K. B. 20 Febr. 1884 Stbl.

33.)

XIII.

Bij het ontbreken van eene verordening krachtens
de artikelen 192 en 193 der gemeentewet ten aanzien
van het verleenen van hulp, kan door den burge-
meester die verplichting niet worden opgelegd, zoo-
dat artikel 475 n", 12, Strafwetboek, niet van
toepassing is.

XIV.

Artikel 7 der wet van 22 April 1855 (Stbl. n".
32) kan, bij de beoordeeling der vraag of het verzoek

181

om reclitspersoonlijklieid zal worden toegestaan, slechts
worden beschouwd als eene aanvulling van artikel 6,
zoo dat elke weigering, niet gegrond op de statuten,
onwettig is.

XV.

De zending van den Vice-president van den Raad
van Indië naar Atjeh in 1873, was in stryd met het
Regeerings-Reglement.

XVI.

Het optreden der Indiesche Weeskamer als toeziende
voogdes in Nederland, uitgezonderd in geval van
tijdelijk verblijf van den voogd aldaar, is eene on-
rechtmatige usurpatie van rechtsmacht.

XVII.

Ten onrechte beweert J. Stuart Mill (Principles
of Political Economy Book V, Ch. II, § 2) „equality
of taxation, as a maxim of politics, means equality
of sacrifice."

XVIII.

Als grondbelasting behoort een vast percentage der

182

zuivere pacht- en huurwaarden der vaste goederen te
worden geheven.

De wet van 26 Mei 1870 (Stbl. n° 82) eischt in
dat opzicht herziening.

XIX.

Bij eene wyziging der wet van 28 December 1863
(Stbl. u°. 148) verdient het eischen van eene afkoopsom,
door de Bank aan den Staat in annuïteiten te voldoen,
de voorkeur, boven het stelsel van den Staat te doen
deelen in de winsten van de Bank.

XX.

Terecht is op voorstel van de Heeren Pierson en
Vrolik door de wet van 27 April 1884 (Stbl. n\'\'. 97),
aan den Minister van Financiën de bevoegdheid
verleend om by eene zeer sterke vermindering van
den tot uitvoer aanwezigen goudvoorraad, zilveren
standpenningen tot een bepaald bedrag te ontmunten.

XXI.

De statistiek levert geen bewys op voor het deter-
minisme.

STELLINGEN.

it

i

1 - . {

STELLINGEJN

tee veekeija-iniï van den ueaad

na machtighn& van den bectoe-magnieicus

m. N. W. P. RAUWENHOFF,

Hoogleeraar in de Faculteit der Wis- en Natuurkunde,

VOLGENS BESLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVERSITEIT,
TEGEN DE BEDENKINGEN DER RECHTSGELEERDE FACULTEIT

TE VERDEDIGEN
op DINSDAG, den llden NOVEMBER 1884, des namiddags te 3 nreii,

WILLEM HERMAN JOHAN R0IJA4RDS,

geboren te Uteecht.

UÏRBOHT. — J. DE KRUYFP.
1884.

I.

Ten onrechte beweert Windscheid (Lehrbuch des
Pandectenrechts § 390, noot 17.) dat de verkooper,
die aan twee personen afzonderlijk dezelfde zaak heeft
verkocht, bij het vergaan der zaak slechts den twee-
den kooper mag aanspreken; en Martinius (der mehr-
fache Verkauf derselben Sache bl. 37) dat geen van
beide koopers in dat geval den prys behoeft te betalen.

II.

Ten onrechte beweert Brinz (zum Rechte der
bonae fidei possessio S. 118), dat zoolang tegen den
bezitter ter goeder trouw de zaak niet is uitgewonnen ,
hij alleen wegens haar de delictsactiën (wegens diefstal,
servo corrupto) heeft.

III.

De bezitter van een erf, wmraan door het geweld
van den stroom een stuk is aangeworpen, is niet
gehouden voordat drie jaren zijn verloopen, aan den
eigenaar van het erf, die in de reivindicatie heeft
gewonnen, dit stuk over te geven.

188
IV.

De uitgewonnen kooper heeft alleen tegen zijn
verkooper het recht om vrijwaring te vorderen.

V.

Terecht beweert Prof. Diephüis dat de hypothecaire
schuldeischer, die volgens 12235 B. W. verkoopt,
tot de eigendomslevering bevoegd is.

VI.

Den legataris komt naar ons recht geen zakelijke
rechtsvordering toe.

VII.

De commissiegever kan de ten verkoop toegezondene
goederen , die de faillietverklaarde commissionair vóór
zijn faillissement verkocht maar nog niet geleverd
heeft, slechts tegen zekerheidstelling voor eventueele
vergoeding van kosten, schade en interessen terugnemen.

VUL

De onderteekenaar van een gedomicilieerd order-
briefje kan, bij verzuim van protest, zich bevryden
door afstand van zijne vordering op het fonds bij
den gefailleerden gedomicilieerden.

189

IX.

Terecht leert Prof. Diephüis , dat de borg, die geen
afstand van uitwinning gedaan heeft, zich op de
surseance van den schuldenaar beroepen kan.

X.

De bepaling in een verzekeringscontract by binnen-
vaart dat bij schade eene scheepsverklaring, opgemaakt
ten overstaan van den bevoegden kantonrechter, zal
worden overlegd, is niet rechtsgeldig.

XL

Aan de partij, die ontkent hare handteekening
op een stuk te hebben gesteld, mag over de echtheid
de decisoire eed worden opgedragen.

XIL

De nietigheid der dagvaarding door een onbevoegden
deurwaarder gedaan , moet door den rechter ambtshalve
worden uitgesproken.

XIII.

Alle kenmerken van diefstal zijn aanwezig, wanneer
de benadeelde door geweld tot overgifte van het goed
is gedwongen.

IDO

XIY.

Terecht besliste de Rechtbank te Zwolle (18 Dec.
1879) en het Hof te Arnhem (10 Febr. 1880), dat
de gefailleerde koopman die geene boeken heeft ge-
houden, niet wegens eenvoudige bankbreuk mag
worden veroordeeld.

XV.

Bij poging is de onderscheiding van ondeugdelijke
middelen en ondeugdelijk object voor de strafbaarheid
van geen waarde.

XVI.

Hij die een misdaad gepleegd heeft, doch uithoofde
van zijn jeugdigen ouderdom ten correctionele is
verwezen, mist het recht op appél.

xvn.

Artikel 447 Strafv. verdient afkeuring.

XVIII.

Reorganisatie der rijkspolitie in de richting van het
wapen der maréchaussées is wenschelijk.

XIX.

De zoogenaamde „loonfondstheorie" is juist, wanneer
men haar ontdoet van de dwaling, dat het fonds

191

waaruit de arbeidsloonen betaald worden, eene reeds
bij den aanvang van het tijdperk van voortbrenging
vaststaande, bepaalde, grootheid is. Daarmede verliest
de bedoelde theorie tevens de beteekenis door de
economisten aan haar gehecht.

XX

Emile de Laveleye (Elements d\'économie poli-
tique , bl 5) zegt : L\'économie politique cherche,
quelles sont les lois religieuses, morales, politiques,
civiles et commerciales qui favorisent le plus la
productivité du travail. En verder (bl 13): „notre
science a donné 1\'égoïsme comme mobile à la fraternité."

Het mag bevreemding wekken dat aan mr. J. D,
Yeegens (voorrede bl. 12. Beginselen der Staat-
huishoudkunde door Emile de Laveleye uit het
Fransch vertaald), „het overbrengen van de Lave-
leye\'s handboek in onze taal, in afwachting van de
verschijning van een Nederlandsch geschrift in den-
zelfden geest, een nuttig werk toeschijnt."

XXL

Een hd der Staten Generaal, herbenoemd als bur-
gemeester, is verplicht zijn mandaat neer te leggen.

192

XXII.

Ten onrechte wordt beweerd, dat bij ontbinding der
Staten-Generaal het beroep op de kiezers geschiedt
onder voorwaarde dat de kroon aan de nieuw gekozene
vertegenwoordiging gehoorzame.

XXIII.

De interpretatie van art. 9 der Grondwet, dat het
recht van petitie alleen toekomt aan die lichamen
welke alleen bij de wet zijn ingesteld , is onjuist.

XXIV.

Artikel 66 der Grondwet geeft den Koning het
recht om gratie te verleenen ook ondanks den ver-
oordeelde.

XXV.

Het is te betreuren, dat de staatscommissie voor de
herziening der Grondwet geene betere lezing van art. 10
heeft voorgesteld, in dien zin dat de uitoefening van het
recht van vereeniging en vergadering door de wet aan
geene andere beperkingen worde onderworpen, dan voor
het handhaven der openbare orde noodig is.

De vermelding van art, 9 (Ontwerp staatscommissie)
in haar artikel 187 is goed te keuren.

ERRATA.

I

/ ■■ -^-v ■■cl

;., V ■ J " ...

: -■Éi

9

J