De bevoegdheid der Provinciale
Staten en l^et oppertoezicht des
Konings bij den Waterstiuat.

De bevoegdheid der Prov^ineiale Staten en het
oppertoezicht des I^onings bi] den Waterstaat.

De bevoegdheid der Provinciale Staten en het
oppertoezicht des Konings bij den Waterstaat.

AAN DE jliJKS-JJNIVERSITEIT TE JJTRECHT ,
na machtiging van den rector magnificus

Aan het einde van mijne academische loopbaan
2;-ekomen, betuig ik U, Hoogleeraren der Juridische
Faculteit, mijne groote erkentelijkheid voor het onderwijs,
dat ik van U heb mogen genieten.

Inzonderheid wil ik aan U, Hooggeleerde de Louter,
Hooggeachte Promotor, een woord van dank wijden
voor alle hartelijkheid en welwillendheid, die ik bij
voortduring en in het bijzonder bij het schrijven van
dit proefschrift van U heb ondervonden.

■ i. ••

Het hoofdstuk „Van den Waterstaat" in de Grondwet
van 1848 en in de Grondwet van 1887.

Toen na de omwenteling van 1813 Willem van Oranje
de Hern aangeboden kroon aanvaardde, verklaarde Mj dit
alleen te willen doen, onder waarborging, dat eeüe constitutie
weldra de vrijheid der natie tegen volgende misbruiken
verzekeren zou. Den 21 December ISl.*! werd dan ook reeds
door den Souvereinen Vorst eene Commissie benoemd tot
het ontwerpen eener Grondwet, aan welke Commissie de
reeds door den Graaf van Hogendorp vervaardigde schets
van eene Grondwet ter opvolging werd aanbevolen. Op
2 Maart 1814, den dag waarop de Commissie het ontwerp
eener Grondwet den Souvereinen Vorst aanbood, nam deze
het besluit, waarbij de samenkomst der inmiddels gekozene
notabelen op 28 Maart te Amsterdam werd vastgesteld, ten
einde als «de Groote Vergadering representerende de
Vereenigde Nederlanden» hierover ui spraak te doen. In
haar zitting van 29 Maart bekrachtigde deze vergadering
het ontwerp en dienzelfden dag werd het door den Souve-
reinen Vorst verklaard te zijn «de Grondwet van den Staat
der Vereenigde Nederlanden», i)

Daar in de geschiedenis der volken geen enkele ge-
beurtenis op zichzelf staat, maar wat daaraan voorafging
haar heeft voorbereid — wat daarop volgt daarvan de
vrucht is, zoo is ook de Grondwet van d814, niet als
het wei\'k van dat jaar alleen te beschouwen, maar als
het gemeenschappelijk werk der tijden, die ons land sedert
den val der Republiek beleefde. Vooral bij het zevende
Hoofdstuk . der Grondwet, waar het een zorg gold, die
schier zoo oud is aJs de bevolking, oefenden de droevige
ervaringen, die men in den loop der tijden had opgedaan,
invloed uit. De tijden der Repubhek der Vereenigde Neder-
landen waren nog niet geheel uit de gedachte. Nergens
immers hadden zich al de nadeelen van het bondgenoot-
schappelijk bestuur zoo sterk doen gevoelen als juist bij
den Waterstaat, want nergens hebben de handelingen van
bijzondere personen en collegiën zooveel invloed op het
gemeen belang van allen, nergens is eenheid van handelen
zoo noodig, en die eenheid ontbrak in de dagen der Republiek
bijna geheel. Vooreerst was de macht der Waterstaats-
collegiën daarvoor een beletsel. Wel werd van ouds door
de landsoverheid toezicht op deze Collegiën uitgeoefend, 2)
maar nadat zich, gedurende den oorlog met Spanje, de
onafhankelijkheid van deze gewesten had gevestigd, kan een
aanhoudend streven der verschillende Waterstaatscollegiën
naar zelfstandigheid worden opgemerkt, en over het algemeen
brachten de omstandigheden het mede, dat eerder de zelf-
standigheid en autonoQiie der collegiën werden erkend, dan
dat deze direct aan hoogere macht onderworpen werden.
Door dit alles ontbrak alle innerlijke eenheid in de gewesten,
en daardoor alle kracht en klem ten opzichte van onder-
werpen tot meer dan een polder betrekkelijk. Waar nog

1) Thoiidkcke, Aanteekening op de Grondwet, (Voorrede) bl. 6.
i) J. Roëll, Historisch-Staatsrechtelijk onderzoek naar het algemeen ca het
bijzonder bestuur van den Waterstaat in Nederland. Utrecht 1866, bl. 18.

iets tot stand kwam, geschiedde dit in den vorm van
verdrag, dat zich echter niet verder kon uitstrekken dan
tot hen die er onmiddellijk in betrokken waren. En nog
grootere rampen sleepte het gebrek aan samenwerking van
de verschillende gewesten met zich mede. Wel werd ingezien,
dat de verschillende gewesten gemeene belangen hadden,
wel ontbrak het niet aan pogingen om die belangen gemeen-
schappelijk te regelen, doch «beklagenswaardiger invloed»
«van bijzondere belangen, op aangelegenheden van algemeen»
«behoud, kon zich nimmer vertoonen dan in de vruchteloos-»
«heid van al dat hoognoodig overleg ».i)

Aan dezen hopeloozea toestand kon slechts een einde
gemaakt worden door een algemeen bestuur van den Water-
staat, hetwelk de onderscheidene belangen tot één groot
algemeen belang zou vereenigen. Daaraan was echter niet
te denken bij de op zichzelf staande Souvereiniteit der
verschillende gewesten. Eerst in 1798 kon het algemeen bestuur
tegelijk met de staatseenheid tot stand komen. Dit algemeen
bestuur is ook het oorspronkelijk denkbeeld dat den grond-
slag uitmaakt van het 7® Hoofdstuk der Grondwet van 1814.
Het was toen echter betrekkelijk eene nieuwe zaak. In de
zestien jaren sedert 1798 verloopen, had dit algemeen bestuur,
ingevolge artikel 69 der Staatsregeling van 1801 door het
Staatsbewind in 1803 opgericht, in eene Commissie van
Superintendentie hervormd door den Raadpensionaris en
als Generale Directie onder Koning Lodewijk behouden,
nog geenerlei vastheid verkregen, omdat het, deelende in
al de lotswisselingen van de elkander snel opvolgende Staats-
regelingen , nu eens breed werd uitgemeten, dan weer tot een
minimum werd teruggebracht s). Een regeling moest dus in

1814 gegeven worden; althans de grondslagen, waarop de
verschillende regeeringsmachten in het vervolg zouden kunnen
voortbouwen, moesten worden vastgelegd, maar te kwader
ure riep de Grondwetgever niet den gewonen wetgever op,
maar ging hem voorbij, zoodat voor den Grondwetgever
niets anders overbleef dan zich op de plaats van den ge-
wonen wetgever te stellen en in de Grondwet zelve de
vereischte regeling op te nemen. En nog verder ging de
Grondwet van 1815. De overweging van de bijzonderheden,
waarin de Grondwet van 1814 was getreden, leidde tot
andere bijzonderheden. Daarbij kwam nog de aandrang van
de Zuid-Nederlandsche leden die, daar het hier een belang
gold voornamelijk van het Noordelijk gedeelte des Rijks,
er op aandrongen, dat de kosten voor den Waterstaat hoofd-
zakelijk zouden worden gedragen door hen, die daardoor
in het bijzonder werden gebaat en die daarom in de
Grondwet eene grensscheiding wilden hebben getrokken
tusschen de algemeene en de provinciale zorg en in
de Grondwet wilden bepaald zien, welke werken zouden
komen ten laste van \'s Lands kas en welke werken ten
laste der provinciën, enz. Steeds meer en meer verloor
men zich dan ook buiten den eigenlijken omtrek eener
Grondwet.

Trots de uitvoerigheid van de Grondwet bleef het Water-
staatsbestuur van het Rijk toch in hoofdzaak vrij, hetgeen
van lieverlede leidde tot een stelsel van centralisatie, zeer
ver afwijkende van de beginselen, welke omtrent de be-
hartiging van Waterstaatsbelangen in vi\'oegere eeuwen in
deze landen hadden gegolden. Die bezwaren waren echter
moeilijk uit den weg te ruimen, zoolang geen wettelijke
regeling de rechten en plichten van de verschillende besturen,
die tot behartiging van het Waterstaatsbelang moesten
samenwerken, duidelijk en nauwkeurig had afgebakend en
dus aan de Regeering de macht was ontnomen om over de

De bij K. B. van 17 Maart 18i8 ingestelde Commissie om
met overweging van de wenschen der Tweede Kamer der
Staten-Generaal aan den Koning een volledig ontwerp van
Grondwetsherziening voor te dragen, sprak dan ook als haat-
gevoelen over het negende Hoofdstuk der bestaande Grondwet
uit, dat ten aanzien van den Waterstaat, de Grondwet inde
wet greep e i eene goede regeling belette van een voor ons
land zoo gewichtig onderwerp. Er was volgens het oordeel
der Commissie, onder de voorschriften m dit uitvoerig
Hoofdstuk vervat, behalve een paar grondtrekken, niet één,
dat niet in eene algemeene of in de provinciale wet eene
betere plaats vond dan in Staatsregeling, die, hetgeen zij
aan den wetgever moest openen, zelve in bezit nam. 2) De
Staatscommissie stelde daarom voor, om het geheel aan de
wet over te laten en in het Hoofdstuk « Van den Waterstaat»
kwamen in het ontwerp dier Commissie slechts twee bepalingen
voor, gelijk aan de latere artikelen 190 en 191 der Grondwet
van 1848.

De Regeering verklaarde op lietzelfde standpunt te staan
als de Staatscommissie en nam in het bij K. B. van 19 Juni
18i8 aangeboden 9® wetsontwerp tot herziening der Grondwet
wat betreft het Hoofdstuk «Van den Waterstaat» de bepa-
lingen van het oi)stel der Commissie over, met weglating
nochtans der woorden «Van het Koningrijk», die overtollig
zijn gekeurd vermits wel niet zal behoeven te worden vast-
gesteld , dat de Koning alleen binnen zijn Rijk het oppertoeziclit
over den Waterstaat enz. zal uitoefenen. 3) De Regeering
bepaalde zich echter hier niet toe, maar is bij het inkorten

Handelingen van de herziening der Grondwet van 1848. I. bl. 222.
Handelingen, t a. p. I. bl. 387. \'\'\'

iets minder ver gegaan dan de commissie, van oordeel zijnde,
dat naast het algemeene beginsel voor het geheele Rijk,
(het latere art. 191 Grondwet 1848) nog een bijzonder
beginsel voor iedere provincie moest worden vastgesteld of
liever vastgehouden. Daarom meende zij de beginselen der
artikelen 219 en 220 der Grondwet van 1840 te moeten
behouden en eenigszins gewijzigd over te nemen en voegde
er dus het latere artikel 192 Grondwet 1848 aan toe. Het
oorspronkelijk in het ontwei\'p voorkomende artikel verschilde
echter eenigszins met artikel 192 Grondwet 1848. i) Ten
gevolge van een opmerking in het Voorloopig Verslag dat
men aan het woord «waterschappen» meer de beteekenis
hecht van «gebied», «territoir», zijn de woorden «deze
waterschappen» vervangen door «de besturen dezer water-
schappen (Handelingen I. 567.) Bij de Nota van Nadere
W^ijzigingen heeft men achter de woorden: «veranderingen
te maken» gevoegd «en nieuwe vast te stellen», daar men
in het Algemeen Verslag den wensch had geuit, dat de
Grondwet uitdrukkelijk aan de Provinciale Staten de be-
voegdheid tot het maken van geheel nieuwe reglementen
vooi\' den Waterstaat hunner gewesten zou toekennen. Boven-
dien veranderde de Nota « voordrachten doen» in «daartoe
voordrachten doen».

Blijkens het V. V. meende men echter, dat ook de
llegeering bij het inkorten iets te ver was gegaan. In het
V\'oorloopig Verslag werd aangemerkt dat, indien zooals werd
voorgesteld art. 221 der bestaande Grondwet wegvalt, er
niets omtrent het toezicht over de verveningen, ontgron-

\') Oorspronkelijk luidde het artikel: //De Prov. Staten hebben binnen hunney
//provinciën het toezicht op alle wateren, bruggen, wegen, waterwerken en//
//waterschappen; zij zijn bevoegd onder goedkeuring des Konings in de besta.inde-/
//inrichtingen en reglementen der waterschappen behoudens rie bepalingen der//
//twee voorgaande ai-tikelen verS5;de^ingen te maken. Deze waterschappen kunnen//
//aan de Staten voordrachten tot zulke veranderingen doen // Hand I. blz. 427.

dingen, indijkingen en droogmakerijen wordt bepaald. Tei\'
tegemoetkoming aan dit bezwaar nam de Regeering art. 221
Grrondwet 1840 gewijzigd op, met dezelfde redactie als het
latere art. 193 Grondwet 1848. 2)

Zoo kwam dus het negende hoofdstuk van de Grondwet
van 1848 tot stand, nadat de nieuwe redactie van ai\'t. 192
hevige bestrijding had uitgelokt, op grond dat het artikel
te gi\'oote bevoegdheid aan de Prov. Staten verleende. Maar
hierover later meer.

Over de beteekenis van deze vier artikelen is immer groot
geschil geweest, al is het waar, dat men de enkele voor-
schriften, M\'-elke den inhoud van het negende hoofdstidc
uitmaken, slechts met eenige aandacht behoeft te doorlezen,
om zich eeue duidelijke voorstelling te maken van de inrichting
van den waterstaatsdienst, zooals de Grondwetgever zich
die denkt 3). Het meest aanleiding tot geschil gaf art. 191.
Over de verhouding van deze wet tot het oppertoezicht des
Konings en het toezicht der Provinciale Staten zullen wij
handelen bij de onderwerpen die ons meer bijzonder bezig-
houden; te dezer plaatse diene alleen het volgende. Het
voorstel om de regeling van het algemeen en bijzonder
bestuur van den Waterstaat aan de wet op te dragen, kwam
het eerst in 1844 van de Negenmannen, aan welk voorstel
in de afdeelingen van de Tweede Kamer een ongunstig
onthaal is ten deel gevallen daar men ten onrechte
meende, dat een wet bedoeld werd, die in alles uitsluitend
zou heerschen en dus wees op het omvangrijke van zulk
een wet. De Negenmannen antwoordden, dat zulk een wet
niet bedoeld was, dat hun voorstel eenvoudig wilde, dat de
regels, die in de Grondwet van 1840 stonden, voor zoover

zij juist zijn, worden verplaatst in de wet en dus geen wet
verlangd werd, die provinciale en andere bijzondere regeling
zou vervangen

Zoo ook de Commissie van 17 Maart. Zoo ook de Regeering
in haar ontwerp van 19 Juni. In het Voorloopig Verslag
sprak men de meening uit, dat de onderscheiding tusschen
den algemeenen, provincialen en bijzonderen Waterstaat
niet duidelijk genoeg in het oog viel en men wenschte daarom
eene wijziging in het artikel, dat aan de wet werd over-
gelaten te bepalen, wat onder den algemeenen, provincialen
en bij zonderen Waterstaat begrepen was en op welke wijze
een en ander zou worden bestuurd 2).

Terecht zeide de memorie van beantwoording, dat wijziging
van het artikel overbodig was, daar het artikel dit juist
bedoelt. De voordracht wil immers niets van hetgeen tot den
Waterstaat, in den ruimsten zin aan dat woord toegekend,
kan geacht worden te behooren, uitsluiten van de regeling
der wet in dit artikel gevorderd en wil het aan deze wet
hebben overgelaten, het bestuur over dien Waterstaat zoo-
danig te verdeden en daarin op zoodanige wijze te voorzien,
als de wetgever het meest raadzaam zal oordeelen 3). Zich
hierbij aansluitende zeide de tijdelijke Minister van Binnen-
landsche Zaken bij de beraadslagingen in de Tweede Kamer
over de ontwerpen, dat de Regeering het latere art. 192
bij het voorstel der Staatscommissie had gevoegd, omdat de
verscheidenheid der waterschappen te groot is, de belangen
van ieder derzelve te veel van plaatsen en omstandigheden
afhankelijk, dan dat alles bij ééne algemeene wet zou kunnen
worden geregeld. Die wet zou wellicht altijd verwacht,
nimmer verkregen worden

Handelingen, t. a. p. I. bl. 485.
5) Handelingen, t. a. p, I. bl. 565.
\'•) Handelingen, t. a. p. II. bl. 551.

Dat eeDG algemeene wet alles zou regelen, is dus in strijd
met de geschiedenis en de bedoeling der CTrondwet. Ook met
haar letter. De Grondwet zelve beveelt immers, dat de
Provinciale Staten een groot gedeelte van de taak zullen
verrichten. Toch is deze onjuiste meening langen tijd ge-
huldigd en de hoofdoorzaak geweest van de niet nakoming
van het grondwettelijk gebod. Deze meening riep eene soort
van legende in het leven, welke van den aanvang omtrent
de wet op den Waterstaat in omloop was. De moeilijkheden
aan de samenstelling van die wet verbonden, heetten
namelijk zoo groot, dat zij in den volstrektsten zin des
woords als onoverkomelijk moesten worden aangemerkt. Men
sprak van een wetboek van meerdere duizend artikels en geen
wonder dan ook, dat den ijverigsten Minister de moed ontzonk
om naar zulk een wetboek de hand uit te steken i). Telkens
als op de wet werd aangedrongen, en dit gebeurde bij iedere
gelegenheid, zoodat dan ook Mr. Zübli in de Bijdragen van
1873 schreef, dat onder de op administratief gebied onmogelijke
zaken veilig kon gerangschikt worden een Verslag van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal betrelfende het V® hoofd-
stuk der staatsbegrooting voor een dienstjaar, zonder klacht
over het voortdurend gemis der algemeene wet en zonder
betoog op min of meer afdoende gronden van de noodzake-
lijkheid dier wet, steeds was de omvang van het werk het
afwerend wapen.

Nog grooter werden de bezwaren door de meening, dat
door de Grondwet niet alleen eene alles omvattende wet
word geëischt, maar ook dat alles in éénzelfde wet werd
geregeld. Hierbij kwamen nog practische overwegingen. Men
was bevreesd, dat definitieve regeling op de lange baan
zou worden geschoven als partieel geregeld werd. Terecht
voerde men hiertegen aan, dat de Grondwet partieele

regeling niet verbiedt. Art. 191 zegt alleen welk gezag moet
i\'egeien, maar bindt niet aan een vorm. üit Art. 189 trekt
men toch ook niet de gevolgtrekking, dat de sterkte en
inrichting der militie en der schutterijen in ééne wet moeten
geregeld worden. Wat de practische overwegingen betreft,
hoe grooter de moeilijkheden zijn, verbonden aan het tot
stand komen der hoofdwet, des te grooter voordeel moet
men het achten als de wetgevende macht zich omtrent
enkele daarbij in aanmerking komende hoofdpunten verstaat
en zoo den weg baant tot eene latere, meer geleidelijke
behandeling van het onderwerp in zijn geheelen omvang.
Deze wijze van behandeling is dan ook gevolgd. Hand.
Tweede Kamer 1851/1852, blz. 838, vlg. Hand. Tweede
Kamer 1874/1875, blz. 397.

Eerst in de latere jaren is men de onjuistheid van deze
opvatting van art. 191 gaan inzien, eene wijziging van
meening, die de Minister in 1879 aldus constateerde: «De»
«meening, dat art. 191 der Grondwet een alles omvattende»
«wet van den Waterstaat voorschrijft, is vervallen. Sinds»
«lang huldigt men de meening, dat alleen in het algemeen»
«wettelijke regeling bedoeld is» i).

Wij hebben hierbij eenigszins uitvoeriger stilgestaan, omdat
de bedoeling en beteekenis van art. 191 uitmaakt, niet
alleen of de Grondwet al of niet den wetgever een taak op
de schouders heeft gelegd te zwaar om te dragen, maar het
ook van belang is, omdat art. 191 tevens het terrein der
andere wetgevende machten bepaalt. Waar de Grondwet het
maken van regelen aan eene macht opdraagt, is geen andere

\') ïoch had men ook nog in de latere jaren eene verkeei\'de opvatting van
den omvang welke de wet moest hebben. Zoo wees in December 1874 de Minister
nog op de ontzettende moeilijkheid welke aan het tot stand komen der wet in
den weg stond. De Minister had de primae lineae met kundige ambtenaren
bespii(ken, die meenden, dat het eane wet moest worden, in omvang minstens
gelijk aan het Burgerlijk Wetboek. Hand. 2e Kamer 1874—1875, U. 395.

tot regelen bevoegd. Droeg dus de Grondwet aan den Rijks-
wetgever op orn alles te i\'egelen, het geheele wateistaats-
gebied zou èn voor den Koning èn voor de Provinciale Staten
verboden terrein geworden zijn. Deze consequentie trokken
echter de voorstanders der door ons bestreden meening niet,
omdat zij dan natuurlijk in lijnrechten strijd met de Grondwet
en de eischen der praktijk zouden zijn gekomen.

Nog een opmerking. Uit het voorafgaande volgt, dat de
regeling door den Rijkswetgever van het algemeen en het
bijzonder bestuur van den Waterstaat, geen alles omvattende
bedoelt te zijn. Heeft de Rijkswetgever de hoofdlijnen ge-
trokken, heeft hij geregeld wat hij noodig acht te regelen,
dan, maar ook niet eerder, staat het door den Rijksw^etgever
niet in bezit genomen terrein voor de overige wetgevende
machten open. Nu doet zich echter een vraag voor, vooral
moeilijk .te beantwoorden, omdat partieele regeling mogelijk
is, nl.: «Wanneer moet en kan men aannemen, dat de
Rijkswetgever geregeld heeft wat hij noodig acht te regelen,
en is dit reeds tijdens de Grondwet van 1848 het geval
geweestIk geloof dat op het laatste gedeelte van deze
vraag een ontkennend antwoord moet volgen. Wel ontbrak
de door art. 191 bevolen regeling niet geheel en meen ik,
dat men in abstracto moet aannemen, dat de Rijkswetgever,
wat hij niet heeft geregeld, ook niet noodig acht zelf te
regelen, maar toch meen ik, dat tijdens de Grondwet van
1848 het tijdstip niet gekomen is. De Rijkswetgever heeft
immers niet de bedoeling van den Grondwetgever verwezenlijkt
en heeft altijd verklaard onmachtig te zijn, de op hem
gelegde taak te vervullen.

Het duidelijkst bleek dit wel uit de wet van 12 Juli 1855
S. 102. De considerans dier wet zegt, dat er noodzakelijkheid
bestond, ter voorziening in sommige waterstaatsbelangen,
eenige voorloopige bepalingen vast te stellen in afwachting
der wet bedoeld in art. 191 der Grondwet. Volgens de

Memorie van Toelichting gaf de Regeering dus uihirukkelijk
te kennen, dat zij zich door het voordragen van de wet
geenszins ontslagen achtte van het indienen der algemeene
wet op het bestuur van den Waterstaat, door art. 191 der
Grondwet voorgeschreven, Toen was die taak dus nog niet
vervuld. Geen wet voor 1887 tot stand gekomen zou ik
kunnen aanwijzen, tengevolge waarvan men het tegenover-
gestelde zou mogen aannemen.

Wanneer wij thans het hoofdstuk « van den Waterstaat»
in de Grondwet van 1887 zullen beschouwen, sta op den
voorgrond, dat «de veranderingen. die het negende hoofdstuk»
«over den Waterstaat bij de Grondwetsherziening van 1887»
«onderging, zich hoofdzakelijk bepalen tot eene betere volgorde»
«en juistere redactie, w^aardoor intusschen tevens gewichtige»
«vragen bevredigend zijn beantwoord» i). De juistheid van
deze woorden kan m. i. ten volle worden beaamd, daar
noch in de bevoegdheid der Provinciale Staten, noch in die
des Konings ingrijpende veranderingen zijn gemaakt.

Wat betreft de bevoegdheid der Provinciale Staten valt
reeds dadelijk bij het beschouwen der artikelen van de
Grondwet van 1887 in het oog, dat de artikelen 192 en 193
van de Grondwet van 1818 zijn samengesmolten tot art.-190
der Grondwet van 1887, daar die twee artikelen van gelijk-
soortigen aard waren. Het toezicht der Provinciale Staten
is ongerept gebleven, alleen zijn de in de Grondwet van 1848
voorkomende woorden «wateren, bruggen, wegen en water-
werken» vervangen door «waterstaatswerken». Wanneer

men immers, als de Grondwetgever van 1848, de belangen
aan het toezicht van de Staten onderworpen, nauwkeurig
gaat opsommen, dan moet al het niet met name genoemde,
als uitgesloten worden aangemerkt. Vandaar dat de Regeering
aan eene korte, zeer veel omvattende uitdriikking de voorkeur
gaf, in het vertrouwen, dat de gewone w^etgever niet zou
verzuimen haren juisten omvang nader te bepalen i). Dit
vertrouwen van den Grondwetgever is echter beschaamd.
Op het voorbeeld van de Staatscommissie 2) gaf het in 1890
ingediende wetsontwerp houdende algemeene regels geene
bepaling van de uitdrukking «waterstaatswerken». Van
eene opsomming van de werken die waterstaatswerken
geaclit worden, meende de Minister zich te moeten onthouden
daar, hoe lang de lijst ook werd, zulk eene opsomming
steeds onvolledig zou blijken. In het algemeen echter behooren
volgens de Mem. v. Toel. 3) tot waterstaatswerken die, welke
dienen tot instandhouding van den bodem, tot regeling van
den stand en den loop van het water en de land- en water-
wegen. Na herhaalden aandrang gaf de Regeering in de
Nota naar aanleiding van het eindverslag omtrent het eerste
ontwerp 4) nog te kennen, dat zij haar gevoelen bleef toegedaan
en werd eene opsomming van werken gegeven, die, naar het
oordeel der Regeering, onder meer als waterstaatswei\'ken
waren aan te merken.

Ook later week de Regeering niet van dit standpunt af.
In het Voorloopig Verslag van het tweede ontwerp werd
wederom aangedrongen op eene omschrijving van het begrip
«waterstaatswerken». In de daarop volgende Mem. v.

3) Hand 2e Kamer der St. Gen. 1895—1896. Bijl. 167, bl. 7.
\'O Hand. 2e Kamer der St. Gen. 1896-1897. Bijl. 39, bl. 17.
") Hand. 2e Kamer der St. Gen. 1898 -1890. Bijl. 103.

Antwoord i) gaf ook toen weer de Regeering als hare meening
te kennen «dat eene omschrijving van waterstaatswerken»
«die op volledigheid aanspraak kan maken nog niet gevonden»
«is en dat de behoefte aan eene wettelijke omschrijving van»
«het grondwettelijk begrip waterstaat en waterstaatswerken»
«in de praktijk niet gebleken is». Daarom stemde de Minister
in met die leden, welke vreesden, dat elke definitie onvol-
ledig zon zijn en die het daarom raadzaam achtten, dat de
wetgever zich daarvan onthonde. Hoe juist dit ook moge
zijn kan het niet in overeenstemming worden geacht met
den wil des grondwetgevers, die van den wetgever eene
bepaling van den jnisten omvang verwachtte.

Art. \'190 noemt naast «waterschappen» ook «veenschappen».
Dit was noodig na het bekende Arrest v. d. Hoogen Raad
V. 27 Maart 1882 W. 4758 waarbij beslist was, dat onder
de uitdrukking « waterschappen », niet « veenschappen » waren
begrepen. Naast deze werd nog van veenpoklers gewaagd,
omdat de veenpolders soms noch tot de eene, nocli tot de
andere soort van corporatiën behooren en dus licht als hier
buitengesloten zouden kunnen worden aangemerkt, vooral
dan, als de veenschappen wel met name werden genoemd 2) ï?).
Er bij is gevoegd de zinsnede: «Nogtans kan de wet het
toezicht over bepaalde werken aan anderen opdragen».
Gevraagd werd in de Afdeelingeri der Eerste Kamer of deze
zinsnede te beschouwen was als eene tegemoetkoming aan
liet nnnder wenschelijk streven der ambtenaren van den

De Memorie van ïoel. zegt: \'/Veenpolders zijn voor de lage verveningen//
//ongeveer hetzelfde wat de veenschappen zijn voor de hooge. Zeker hebben dc/
//veenpolders nog meer overeenkomst met de waterschappen dan de veenschappen ,//
//maar wat door den Hoogen Raad als het hoofddoel der veenschappen beschonwd//
//wordt, de vervening volgens een geregeld plan van aanleg en bewerking,\'/
//maakt ook een deel nit van de taak der veenpolders.//

Rijkswaterstaat om de Rijkswerken aan het toezicht der
Prov. Staten te onttrekken i). Te meer verdient dit de aan-
dacht, daar wel een dergelijke bepaling in art. 193 Grondwet
1848 M-erd gevonden, maar de Koning daar slechts het
onmiddellijk toezicht aan anderen kan opdragen en die
bevoegdheid bovendien slechts betrekking had op het toezicht
der Staten op de verveningen, enz., zoodat toen beperking
van het toezicht der Prov. Staten op de bruggen, wegen,
waterwerken en waterschappen was uitgesloten. De Regeering
antwoordde echter, dat de gestelde vraag ontkennend was
te beantwoorden en merkte terecht op, dat nu uit de
Grondwet is weggelaten de opnoeming van de onderscheidene
waterstaatsobjecten, aan het toezicht der Staten onderworpen,
eene algemeene bepaling noodig is, waarbij het den wetgever
wordt vrijgelaten, het in den regel aan de Staten opgeriragen
toezicht, op anderen over te dragen, en dat dit met name
noodig kon zijn bij den aanleg, het onderhoud en gebruik
van spoorwegwerken. -) Eene bedoeling om aan het toezicht
van de Staten der provinciën te onttrekken wat daarbij
behoort, lag dus niet in de bijgevoegde zinsnede verscholen \'O
Dat volgens art. 190 Grondwet 1887 de tusschenkomst \\an
den wptgever vereischt is, geeft trouwens een grootcn
waarborg voor de ongekrenkte handhaving van het i-echt
der Prov. Staten. 4)

De redactie van de tweede alinea van art. 190 der Grondwet
van 1887 drnkt op ondubbelzinnige wijze uit, dat de Prov.
Staten tot de opheffing en opricliting van waterscliappen

Art. iO van de wet van 9 Api\'il 1875 Stbl. No (57 l)e|ia;ilt, dat liet algemeen
toezicht op de spoorwegdiensten, onder don Minister van Oinnenlandsche Zaken,
wordt uitgeoefend door een raad van toeziciit welks leden door den Koning
worden benoemd.

bevoegd zijn en maakt daardoor een einde aan den tlieore-
tischen strijd sedert 1848 over dit punt gevoerd, doch reeds
lang door praktijk en jurisprudentie in den zin van art. 190
beslist. Dezelfde maclit verleent het artikel aan de Prov.
Staten ten opzichte van de veenschappen en veenpoiders.

Niet bepaalt art. 190 (zooals art. 192 Grondwet 18 i8) dat
de Prov. Staten hunne macht uitoefenen «behoudens de»
«bepalingen der twee voorgaande artikelen». Het was immers,
zooals de Regeering zeide, overbodig die woorden over te
nemen, omdat reeds in art. 188 uitdrukkelijk wordt gezegd,
dat de wet die het waterstaatsbestuur regelt, ook voor-
schriften zal moeten geven omtrent het toezicht hier
bedoeld. 1)

Het gezag der Prov. Staten tegenover de waterschappen
heeft dus geene verandering ondergaan. Ook niet hunne
verhouding tot de wet. Vóór 1887 oefenden de Staten hun
recht uit belioudens de wet, d. w. z. de bepalingen dier
wet niet schendende, en die toestand is dezelfde gebleven. «De»
«wet in art. 188 der Grondwet bedoeld, moet de bevoegd-»
«heid, aan de Prov. Staten gegeven, eerbiedigen, 3) maar»
«niettemin moet die bevoegdheid der Staten zelve luisteren»
«naar de algemeene regelen, die de wet ex art. 188 omtrent»
«het veranderen en oprichten van waterschappen zal voor-»
«schrijven. Uit de eerbiediging van de bevoegdheid der Staten»
«in art. 190, 2e lid gegeven volgt, dat de wetgever met»

Is toezicht hier wel het juiste woord? Valt daaronder wel de oprichting
van een waterschap?

3) Toen in het Voorloopig Verslag van het eerste ontwerp van de Wet houdende
algemeene regels, eenige leden, naar aanleiding van art. \'13 der wet, voor
machtmisbrnik van de zijde der Staten vreesden, omdat deze aan het oordeel
van de meerderheid der ingelanden niet zijn gehouden, antwoordde de Minister
terecht, dat die opmerking niet art. 43 der wet, maar ai\'t. 190 der Grondwet
betrof.

«met het stellen van regels sober moet zijn» Wel heeft
men beproefd om den wetgever eene andere plaats te geven.
Zoo beweerde Mr. van der Linden, dat de Prov. Staten
het recht moesten hebben om de reglementen te wijzigen,
maar dat slechts de wet oude waterschappen zou kunnen
opheffen en nieuwe oprichten, daar men z. i. «buiten de»
«wet niet kan doen wat men beoogt, nieuwigheden scheppen»
«van zeer ingrijpenden aard m het eigendomsrecht en de»
«vrijheid der eigenaren» -). Terecht werd dit denkbeeld
veroordeeld als in hooge mate centraliseerend. De Minister
van Binnenlandsche Zaken wees er op dat het onjuist was
te beweren, dat het opricliten en ophellen van waterschappen
eene geheel andere zaak is als reglementeering. «Watö
«behelst altijd het eerste artikel van een waterschaps-»
«reglement? Eene omschrijving van de grenzen. Zoodra die»
«veranderen, hetzij dat men van één waterschap er twee»
«maakt of twee of meer bij elkander brengt, liet zal altijd»
«precies dezelfde operatie zijn, alsof er een nieuw waterschap»
«wordt opgericht». Verder wees de Minister van Waterstaat
er op 4) dat, al worden de eigendommen in waterschappen
onderworpen aan eene bijzondere wetgeving, aan lasten,
daartegenover onmiskenbare voordeden staan. Bovendien
moest niet worden vergeten, dat de Prov. Staten buiten allen
twijfel meer bevoegd waren om te oordeelen in zaken waar
kennis van plaatselijke toestanden in de eerste plaats vereischt
wordt. Van het schej)pen van nieuwigheden kan hier ook
geen sprake zijn, immers wordt hier aan de Staten geen
ander gezag opgedragen dan zij sedert 1848 hadden uitge-
oefc.nd. De meening van Mr. van der Linden vond dan ook

\') Aklus de Regeenng in de Memorie van Antwoord aan de Iste Kamer
betreffende het ontwerp van wet houdende algemeene regels.
■■\') Handelingen VIII. bl. 221.

Handelingen VIII. bl. 237 vlg. Buus, t. a. p. III bl. 374.
\'•) Handelingen VIII. bl. 222.

Diet veel bijval, evenmin als het amendement van den Heer
van der Borch van Verwolüe, die opkwam tegen de
onbeperkte macht der Staten tot het oprichten van nieuwe
waterschappen \') en daarom voorstelde, dat de Staten slechts |
volgens regelen door de wette stellen, bestaande waterschappen,
veenschappen en veenpolders zouden kunnen opheffen en
nieuwe zouden kunnen oprichten. De Minister wees er echter
op, dat er voor de voorgestelde toevoeging geen voldoende grond
was. «Art. 187 bepaalt immers reeds, dat de wet regels geeft»
«omtrent het waterstaatsbestuur, dat ook het waterstaats-»
«bestuur van de Prov. Staten omvat. Ook wordt op het op-»
«richten en opheffen van waterschappen de goedkeuring des»
«Konings gevorderd. De macht der Staten tot het oprichten»
«van nieuwe waterschappen is dus allerminst onbeperkt»

Ook art. 190 Grondwet 1848 heeft geen belangrijke wijzi-
gingen ondergaan. Art. 189 Grondwet 1887 bepaalt evenals
art. 190 Grondwet 1848, dat de Koning het oppertoezicht
heeft over alles wat den Waterstaat betreft, alleen zijn de
in art. 190 vooi-komende woorden «de wegen en bruggen
daaronder begrepen», die in 1848 uit art. 213 Grondwet 1840
waren overgenomen, als overbodig geschrapt. De eveneens
overbodige woorden «zonder onderscheid of de kosten
daarvan worden betaald uit \'s Lands kas of op eene andere
wijze worden gevonden» zijn echter behouden met wijziging
van «\'s Lands kas» in «\'s Rijks kas» in overeenstemming
met art. 2 lid 2 der Grondwet.

Op te merken is vooral de veranderde volgorde. Dit is
gedaan met het oog op de reeds vroeger besproken dwaling.

1) De Ileei- van der Borcii zeide, dat hij zijn amendement indiende //omd.at
hij de onbeperkte bevoegdheid van de Pi\'ov. Staten nadeelig ach\'re voor de
betrokken eigenaren, vooral daar hij gezien had bij de oprichting van enkele
waterschappen hoe weinig acht er in sommige gevallen wordt gf-siagen op het-
geen belanghebbbenden willen.// Zie handelingen Vlll bl. 108.

als zoude in art. 190 Grondwet 1848 sprake zijn van eene
algemeene koninklijke bevoegdiieid, welke geheel onafhankelijk
van het krachtens art. 191 Grondwet 1848 geregelde water-
staatsbestuur kan worden uitgeoefend. Een der oorzaken
hiervan was, dat art. 190 Grondwet 1848 het eerste artikel
was van het negende hoofdstuk en daarna art. 191 pas
bepaalde, dat de wet het algemeene en het bijzondere bestuur
van den waterstaat zou regelen. Vandaar dat de Regeering
die volgorde omkeerde en art. 188 de eerste plaats deed
innemen, welk artikel bepaalt, dat de wet regels geeft
omtrent het waterstaatsbestuur, het oppertoezicht en het
toezicht daaronder begrepen, met inachtneming der voor-
schriften in de volgende artikelen van het hoofdstuk vervat,
liet vroegere voorschrift van art. 188, dat de wet het bestuur
van den Waterstaat moet regelen, werd vervangen door de
bepaling, dat de wet omtrent het waterstaatsbestuur regels
geeft. Het doel van deze verandering was te doen uitkomen,
dat de wet geenszins het waterstaatsbestuur in zijn ganschen
omvang en in al zijn takken en bijzonderheden heeft te
regelen, hetgeen bovendien eene miskenning zou zijn van
de autonomie, in de artikelen 190 en 191 aan de provinciën
en waterschappen gewaarborgd, maar dat de wetgever slechts
de hoofdlijnen behoeft te trekken, slechts datgene behoeft
te regelen wat de wetgever zelf, in verband met de overige
Grondwetsbepalingen, zal noodig oordeelen i). Ook op dit
l)unt is dus de bedoeling van de Grondwet van 1848 ver-
duidelijkt. «Eene volledige organisatie van het waterstaats-»
«bestuur bij de wet, wordt — dit staat na de Grondwets-»
«herziening van 1887 vast — niet door de Grondwet»
«voorgeschreven» -).

-) Aldus de Staatscommissie van 4892 in haar Rapport, bl. 3.
Zie ook § 2 der Memorie van Toel. van het eerste ontwerp der wet houdende
algemeene regels.

Afgezien nu van deze wijziging heeft de schijnbaar eenvoudige
redactie van het latere art. 188 Grondwet 1887 aanleiding
gegeven tot groot meeningsverschil. Wat was namelijk het
geval? Ook de Staatscommissie van 1883 had de verhouding
tusschen de wet en het oppertoezicht des Konings willen
verduidelijken en had in overweging gegeven om met behoud
van art. 190 Grondwet 1848, art. 191 aldus te lezen: «Zoowel»
«de omvang en w^erking van het oppertoezicht als het alge-»
«meene en het bijzondere bestuur van den Waterstaat,»
«zooals die in het voorgaande artikel is omschreven, worden»
«bij de wet geregeld». In het Rapport aan den Koning
lezen wij deze toelichting: «Ter opheffing van het vermeld»
«verschil van opvatting, is het voldoende in art. 191 te»
«bepalen, dat omvang en werking van het oppertoezicht.»
«het algemeene en het bijzondere bestuur van den Water-»
«staat als deelen van één geheel bij de wet zullen worden»
«geregeld. De wet zal dan ook vrijheid hebben de noodige»
«beperkingen van dat oppertoezicht in te voeren» i).

De Regeering verstond de verhouding tusschen de wet en
het oppertoezicht des Konings geheel anders. Volgens hare
redactie zou «de wetgever het oppertoeziclit des Konings,»
«zooals de artikelen dat bepalen, moeten eerbiedigen en»
«nergens kunnen uitsluiten, maar omtrent de uitoefening»
«daarvan regels kunnen stellen» -).

De Regeering zette liaar standpunt nog eens uiteen in de
Memorie van Antwoord op liet verslag der afdeelingeii.
Immers met verwijzing naar den zin der woorden «met
inachtneming der voorschriften in de volgende artikelen van
dit hoofdstuk vervat» vermeldde deze memorie dit: «Daartoe»
«behoort onder meer, dat de wetgever niet, gelijk de Staats-»

\') Rüi.is, t. a. p. n. bl. IM.
■■\') Handelingen U. bl. 90.
Buus, t. a. p. U. bl. 735.

«commissie wilde, de noodige beperkingen van liet opper-»
«toezicht, hetwelk tot dusverre onbeperkt aan den Koning»
«is opgedragen, zal kunnen invoeren. Maar dit verbod brengt»
«geenszins mede, dat de wet nu omtrent dat oppertoezicht»
«geen regels zou kunnen geven. Bij het geven van de regels»
«heeft de wetgever de later volgende voorschriften in acht»
«te nemen. Hij kan derhalve aan den Koning het aan hem»
«toegekende oppertoezicht over alles wat den Waterstaat»
«betreft, in geen enkel opzicht ontnemen en aan de Staten»
«der provinciën het toezicht slechts in zoover ontnemen, dat»
«hij het toezicht over bepaald omschreven werken aan anderen»
«kan opdragen.»!)

De Regeering verklaarde zich dus met zoovele woorden
tegen de bevoegdheid van den wetgever om, zoo noodig,
het oppertoezicht te beperken, dus tegen het stelsel der
der Staats-Oommissie.

Onbegrijpelijk is het dan ook, dat, toen bij de openbare
beraadslagingen Mr. Rutgers van Rozenburg zich deed kennen
als een voorstander van de meening der Staatsconnnissie,
daar er z. i. geene ratio te vinden was waarom de gewone
wetgever niet zou hebben de bevoegdheid tot regeling van
den omvang van het oppertoezicht, maar wel die tot regeling
van het opperbestnui\' en daar hij vreesde, dat anders niet
alleen de regeling van het oppertoezicht, maar zelfs die van
den omvang van het waterstaatsoppei\'bestuur eenmaal aan
den gew^onen wetgever zou woi\'den betwist, dat toen de
Minister Heemskerk kon beweren, dat de redactie der
Regeering in hoofdzaak met die der Staatscomnnssie ovci-
eenstemde,^) bij welke meening de Minister in zijn weder-
antwoord aan Mr. Rutgers volhardde. 4)

Ten onrechte echter m. i. beweerde Mr. Rutgers dat, als
het artikel bedoelde, dat de wetgever zich zou mogen inlaten
met het oppertoezicht, namelijk met de wijze van uitoefening
en de verzekering, het eene nietszeggende bepaling was,
welke iets gedoogde, wat ook de Regeering altijd wilde
toestaan en welke een punt betrof, waar het in liet geheel
niet om ging. — Maakte Mr. Rutgers hier niet zijne eigene
meening tot een connnunis opinio? Waren er in 1881 niet
leden, die meenden dat de wetgever slechts liet waterstaats-
bestuur mocht regelen en zich moest onthouden van het
geven van welke regels ook betrellende het oppertoezicht,
en was dit niet eene-meening, die voor 1887 verlammend
op het oppertoezicht heeft gewerkt? Koi\'ten tijd vóór de
Grondwetsherziening schreef Mr. Buus: «Het misverstand»
«waartoe art. 190 ook nu nog voortdurend aanleiding geeft,»
«als zoude hier sprake zijn van eene algemeene koninklijke»
«bevoegdheid, welke geheel onafhankelijk van liet krachtens»
«art. 191 geregelde watei\'staatsbestuur kan worden uitge-»
«oefend, enz.». De wijziging van het artikel had in de eerste
plaats tot doel dat misverstand uit den weg te ruimen.

Hiermede was de kwestie nog niet geheel opgelost. Met
de verklaring van den Minister Heemskerk dat, ofschoon de
redactie verschillend was, er geen zakelijk verschil bestond
tusschen de beteekenis van deze artikelen en die, welke de
Staatscommissie voordroeg, namen, blijkens het verslag van
de afdeelingen van de Eerste Kamer sommige leden geen
genoegen, daar uit andere verklaringen het tegendeel was
af te leiden. Ter voorkoming van lateren twijfel achtte men
het daarom raadzaam, dat vaststa of de wet, bedoeld in
art. 188, ook den omvang, dat wil zeggen, ook de grenzen
van het oppertoezicht des Konings zal mogen aanwijzen.

Volgens andere leden echter sloot de redactie der beide
artikelen in onderling verband beschouwd de regeling van
den omvang en van de grenzen van het oppertoezicht uit.

In het antwoord der Kegeering lezen wij: i) «De Regeering»
«is het eens met die leden, welke hier geen grond tot»
«redelijken twijfel aanwezig achten. De redactie der beide»
«artikelen, in onderling verband beschouwd, laat niet toe,»
«dat de wetgever het oppertoezicht, dat door de G-rondwet,»
«in den ruimsten omvang over alles wat den Waterstaat»
«betreft, aan den Koning wordt toegekend, in eenig opzicht»
«uitsluit. Die uitsluiting zou in strijd zijn met het woord»
mlles. Niettemin wordt de uitoefening van het oppertoezicht»
«— de wijze waarop het plaats heeft — geregeld bij de wet».

Zonder eenigen twijfel moet dan ook m. i, art. 188 der
Grondwet in dien zin beschouwd worden -). Eene enkele
maal is na de Grondwetsherziening de zaak nog eens op het
tapijt gebracht, o. a. naar aanleiding van art. 6 van de Wet
houdende Algemeene Regels omtrent het Waterstaatsbestuur.
Dit art. 6 verplicht ieder die waterstaatswerken in beheer
heeft of daarover toezicht uitoefent, aan den Minister en
de door hem aangewezen ambtenaren in de uitoefening van
het oppertoezicht werkzaam, alle inlichtingen te geven tot
uitoefening van het oppertoezicht verlangd, enz. Luidens
het Voorloopig Verslag van de Eerste Kamer merkten eenige
leden op, dat het oppertoezicht in art. 188 der Grondwet
bedoeld, nergens afzonderlijk was geregeld, doch hier en

") Ook Mr. RüTGiins erkende bij de beraadslagingen, dat (bij de redactie
van ai\'tt. \'188 en 189) in verband mot do toelichting en de uitgedi\'ukte bedoeling
der Eegeering in het vervolg dc historische beteekenis van den tekst zou zijn,
//dat niet langer de bevoegdheid bleef aan den gewonen wetgever, om meerdanv
//de wijze van uitoefening van het oppertoezicht te regelen.// Mr. Eutgers moest
natuurlijk zeggen //niet langer// omdat z. i. voor 1887 de wetgever die bevoegd-
heid bezat. Handelingen VIII. bl. 185.

daar in de onderscheidene wetten waar het te pas Ivwatn.
Op zich zelf was h. i. daar niets tegen. Alleen zou het den
leek zoodoende niet gemakkelijk vallen zich van dat opper-
toezicht een beeld te vormen. En toch was dit in verband
met art. G der wet noodig, zal hij weten wat zijn plicht is.

Terecht echter antwoordde de Regeering, dat die moeilijk-
heid niet bestond. «Volgens art. 189 der Grondwet heeft de»
«Koning het oppertoezicht over alles wat den Waterstaat»
«betreft. Niet de regels krachtens art. 188 dei\' Grondwet»
«te stellen bepalen dus den omvang van het oppertoezicht»
«en van de inlichtingen, die tot uitoefening van het opper-»
«toezicht verlangd kurnien worden, doch de Grondwet zelve»
«doet zulks.»

Minder juist is naar mijne meening liet standpunt, dat
wij zien ingenomen door de Staatsconnnissie van 1892 in
haar Rapport (bl. 55 en 5ü) en in navolging van de Staats-
commissie in de Memorie van Toelichting van het eerste
ontwerp der wet lioudende algemeene regels ad art. 18 van
het ontwerp (thans art. 19 der wet.) De vraag wordt daar
besproken, in welke gevallen hooger beroep oj) den Koning
moet openstaan van beshssingen en beschikkingen door Ged.
Staten krachtens algemeene of bijzondere reglementen voor
waterschappen, veenschappen of veenpolders genomen. Na
een betoog, dat opnoeming in de wet van alle gevallen,
waarin een ber\'oep o|) het koninklijk gezag wensclielijk kan
zijn, bij de groote verscheidenheid van de waterschappen
niet doenlijk is, lezen wij: «Het invoei\'en van liet in Overijssel»
«en Groningen bestaande stelsel is daai\'om gewenscht, het»
«geven van een hooger beroep van eJke beslissing of be-»
«schikking door Ged. Staten krachtens algemeene of bijzondere»
«reglementen voor waterschappen, veenschappen of veen-»
«polders genomen. De schaduwzijde van dit stelsel is, dat»
«eene afdoening van zaken meer tijd kan vorderen en dat»
«soms in vrij nietige quaestiën hooger beroep open zal staan.»

«Doch (Ie praktijk toonde aan, dat niettegenstaande de menig-»
«vuldigheid der gevallen, waarin in de meeste provinciën»
«hooger beroep op den Koning openstaat, liet weinig wordt»
«ingesteld.» Als verder argument wordt aangevoerd, dat de
deugdelijkheid van de besluiten der Ged. Staten wordt
bevordei\'d en het oppertoeziclit een waarborg verkrijgt, (hit
het reglement wordt toegepast in den zin, die bij de goed-
keuring daaraan wordt toegekend.

Zijn de motieven voor- het in de wet neergelegde stelsel
juist met het oog op art. 188 der Grondwet? Naar mijne
bescheiden meening moet deze vraag ontkennend worden
beantwoord. De wetgever kan aan den Koning het aan lieni
toegekende oppertoezicht over alles wat den Watei\'staat
betreft, in geen enkel opzicht ontnemen. Het grondwettelijk
gebod had dus het motief moeten zijn voor het in art. 19
(Ier wet houdende algemeene regels neergelegde stelsel.\')
De door de Staatscommissie en Memorie van Toel. aange-
voerde motieven hadden in 1887 kunnen worden aangevoei\'d
ter verdediging van het stelsel der Regeering. Juist omdat
het oppertoezicht zonder de hulp der wet zoo dikwijls
machteloos staat, moeten art. 188 en art. 189 der Grondwet
den wetgever steeds voor oogen staan.

\') Daar dit stelsel onmiddellijk volgde uit het voorstel der Regeei ing, verkoos
Mr. Buus dat dei" Staatscommissie.//Het oppertoezicht van de centi\'ale Regeeringv
//is zeker eene voortreffelijke zaak en in het stelsel van onzen Waterstaat vol //
//Strekt onmisbaar//, lezen wij in Deel If. bl 735, //maar hieruit behoeft niet te/
//volgen, dat in de tallooze nietige kwestiën, die op het gebied van den Waterstaat\'/
//voorkomen, altijd en onvoorwaardelijk hooger beroep op den Koning woi\'de//
//toegelaten. Door dat voor te schrijven wordt niet alleen spoedige afdoening van ■/
//zaken belemmerd, maar ook een bedenkelijke centralisatie in de hand gewei\'kt.\'/
//Welk bezwaar zou het kunnen opleveren, als hier aan den wetgever vrijheid/
//mocht worden gegeven, de vereischte onderscheidingen te maken.//

Bij de beschouwing, welke macht thans aan de l^rovin-
eiale Staten in zake Waterstaat krachtens art. 11)0 der
Grondwet van 1887 toekomt, zal vooral de aandacht
moeten worden gewijd aan de desbetrellende artikelen
dei\' Gi\'ondwet van 1848 en aan de praktijk zooals die zich
in de periode van i848—1887 heeft gevestigd. Aan de
grondwet van I8i8, omdat de in 1848 gelegde grondslagen
door den Grondwetgever van 1887 intact zijn gelaten
en zonder meer zijn overgenomen, zoodat dan ook de grond-
wettelijke bevoegdheid der Prov. Staten geen noemens-
waardige verandering heeft ondergaan; aan de praktijk
zooals die zich in de periode van 1848—1887 heeft gevestigd,
omdat de wetgever na 1887, zooals wij later zullen zien,
zich niet alleen heeft onthouden van ongeoorloofde inkrim-
pingen of uitbreidingen van reeds door de Grondwet
gefixeerde bevoegdheden, maar zich heeft aangesloten bij
den bestaanden toestand en zich hier heeft bepaald tot het
uit den weg ruimen van geschilpunten, tot verduidelijking
van den toestand en tot het aanwijzen van middelen om het
l^toezicht te verzekeren. De in genoenade periode tot stand

gekomen machtsverhondingen bestaan dus nu nog bijna
ongewijzigd. IJetgeen de wetgevei\' na 1887 op dit punt tut
stand lieeft gebraclit, sluit zich daarbij aan.

Art. 192 der G-rondwet van 1848 gaf aan de Staten toe-
zicht op alle wateren, bruggen, wegen, waterwerken en water-
schappen. De bestaande inrichtingen en i\'eglementen van de
verschillende waterschappen in de provinciën bleven bestaan.
De Staten waren bevoegd, onder goedkeuring des Konings,
in de bestaande inrichtingen en reglementen der water-
schappen, behoudens de bepalingen der artt. 190 en 191 veran-
deringen te maken en nieuwe vast te stellen. Wij zagen , dat de
Regeering bij de Grondwetsherziening van 1848 meende
deze beginselen in de Grondwet te moeten uitdrukken en
minder ver wilde gaan bij het inkorten dan de Staats-
commissie van 17 Maart 1848, in welks Rapport slechts 2
bepalingen voorkwamen, gelijk aan de latere artt. 190 en
191 der Grondwet van 1848. De Regeering wilde n.1. ook
nog een bijzonder beginsel vooi\' iedere provincie vaststellen
of liever vasthouden, omdat in de meeste provinciën, onder
verschillende benamingen, veelvuldige waterschappen werden
gevonden, die naar oude herkomsten enz. verschillend zijn
ingericht, niet zoo op eens kunnen worden hervormd en
ook niet alle naar dezelfde beginselen kunnen worden
gewijzigd, of aan dezelfde regelen onderworpen. Het artikel
ondervond in de beide kamei\'s der Staten-Generaal en in
de dubbele Kamer hevige bestrijding. Men vond, dat het
ai\'tikel eene te uitgebreide macht aan het provinciaal bestuur
toekende. Men keurde het af, dat ook de geheel huishoude-
lijke belangen der polderbesturen aan het toezicht der Prov.
Staten zouden zijn onderworpen, dat op het onverwachtst
en eigendunkelijk door de Prov. Staten nieuwe regiementen
zouden worden opgedrongen en meende, dat het aan de

[joldei\'s moest woi\'deii ovei\'gelaten om deze te maken. De
Kegeei\'ing liandhaal\'de haar standpunt. De Mhiister ver-
dedigde het 2\'\'uhliekrec]jte]ijk karakter der watersc]iai)pen:
Jiij wees er op, dat gevaar voor willekeurig handelen der Prov.
Staten niet bestond, dat de vereischte goedkeuring des
Konings een waarboi\'g was voor het hooren der water-
scliappen en dat aan de waterscliappen niet kan woi\'den
ovei\'gelaten ieder voor zich reglementen te maken, daar
reeds meermalen door de rechterlijke macht is uitge-
inaakt, dat de ])olders geen wetgevende macht bezitten
en dc Regeering niet wenscht, dat deze macht nu, bij de
wijziging der Grondwet, aan hen zal worden gegeven.
Naast de drie bestaande wetgevende machten in de huis-
houding van Staat nog eene vierde in te voeren en aan hen
op te dragen, zou niet slechts getuigen van verwarring van
beginselen, maar ook weldra groote verwarring te weeg
brengen. Wat betreft het verlangen om door de we^ te laten
regelen vraagt de Minister of die wetsbepalingen meer
zouden strooken met de bijzondere behoeften en belangen
dei\' jjolders, dan wanneer de Provinciale Staten die polders
regelen, waarin zij zelve misschien ingelanden zijn en waar-
mede zij het best bekend kunnen wezen i). Niettegenstaande
de oppositie daartegèn gevoerd, hebben de beginselen der
Itegeei\'ing in de Grondwet van :I848 een plaats gekregen.

P]n zooals wij reeds zagen zijn die beginselen na eenige
oppositie ook in de Grondwet van 1887 opgenomen. Zoowel
art. 192 der Grondwet van 1848 als art. 190 der Grondwet
van 1887 bepalen, dat de Staten der provinciën het toezicht
hebben op alle (wateren, bruggen, enz.) waterstaatswerken.
Opgemerkt moet echter worden dat de Grondwet spreekt
van alle waterstaatswerken, maar dit niet juist kan geacht
worden. Geen toezicht is er namelijk op die waterstaats-

werken, welke deelen zijn van den provincialen Waterstaat,
op welke werken TnoRBECKii; het oog had, toen hij art. 192
der Grondwet van 1848 nutteloos ja hinderlijk achtte i),
omdat krachtens art. 131 der Grondwet van 18\'li^8 de regeling
en het bestuur van het provinciaal huishouden door de wet
aan de Staten wordt overgelaten en dc wet dus, zooveel
het bij den Waterstaat provinciale belangen geldt, van zelf
ook zonder art. 192 de Staten zal roepen. Toezicht kunnen
de Staten slechts hebben ten aanzien van niet provinciale
waterstaatswerken, want ten aanzien van de provinciale
heeft de provincie beheer, en toezicht op eigen beheer is
een contradictio in terminis -), 4).

De Pi\'ov. Staten hebben dus verschillende bevoegdheid:
toezicht op de niet provinciale waterstaatswerken, en op de
waterschappen, veenschappen en veenpolders; bovendien
wetgevende macht op de waterschappen, veenschappen en
veenpolders; beheer ten aanzien van de ])rovinciale water-
staatswerken. Dit wordt achtereenvolgens in de diie volgende
paragrafen behandeld.

Deze stelling was ook de grond van het betoog van den Heer Anem.-vf.t,
dat aan de wss. antonomie moest toegekend worden, daar \'/toezicht liet begrip\'/
//uitsluit, dat de Staten ook de autonomie zouden bezitten van politie maatregelen\'/
//en inwendige belangen, daar waar zij toezicht uitoefenen. Wanneer toch ookv
//de wetgevende macht dier verordeningen ann de Staten behoort, waiiitoe dan-/
//toezicht// ? Buste Riios. De Provinciale Wet, bl. 8.

\'\') Prof. Buus schijnt ook deze meening te huldigen. In //üe Grondwet// 11.
bl 728 immers lezen wij: //De Koning zal oppertoezicht houden, d. w. /.. toe-//
//zien op hen die met het toeziclïtr belast zijn, op do Staten dus. Voor zooveel /
//deze zeiven beheer voeren, taX het koninklijk toeucht tegelijk de eerste en de/
//hoogste contrôle uitmaken.\'/ De eer.ste controle, geen tweede instantie, want
waar de Staten zelve beheer voeren, oefenen zij geen controle uit.

§ 2. Het toezicht der Prov. Staten op de niet provinciale
waterstaatswei ken en op de waterschappen,
veenschappen en veenpolders.

Had de wetgever het gebod van art. 191 der G-rondwet
van 1848 opgevolgd en was nader beslist, wat in het opge-
dragen toezicht geacht moet worden te zijn begrepen, mijn
taak zou hier veel gemakkelijker geweest zijn. Zoolang dit
echter niet geschied was, hadden de Prov. Staten de macht
volgens de bepalingen der Grondw-et en dus in den omvang
welke door het woord «toezicht» wordt uitgedrukt. Bij de
beschouwing hiervan zij het mij vergund het eerst eene
meening uiteen te zetten, w\'aarvan de voorstanders beweren,
dat de Staten het toezicht op alle waterstaatswerken, wss..
vss. en veenpolders hebben als belangrijke voorwerpen van
hun provinciaal huishouden. Het belangrijkste argument van
de voorstanders van deze meening vinden wij in de meer
gemelde Mem. van Toel. betrekkelijk het 9\'ie w^etsontw^erp
tot wijziging van het 9\'^° lioofdstuk der Grondwet van 1840.
Zie Handelingen I, bl. 388. De Regeering, art. 192 der Grondwet
van 1848 toelichtende, zeide, dat «daarbij aan de Staten»
«binnen hunne provinciën opgedragen is het toezicht op alle»
«wateren, bruggen, wegen en waterschappen als belangrijke»
«voorwerpen van hun provinciaal huishouden». Inderdaad,
ei\' zijn verscliillende uitlatingen der Regeering die o]) een
dergelijke opvatting scliijnen te wdjzen. Zoo zeide bijv. de
tijdelijke Minister van Binnenlandsche Zaken, zijne opvatting
van liet wezen der wss. uiteenzettende: «De polders zijn»
«belangrijke voorwerpen in de Imisliouding der provinciën.»
«Zij vorderen dus de eerste en voornaamste zorgen der Staten»
«van die provinciën». Handelingen II, bl. 552. In de dubbele
Tweede Kamer zien wij deze meening weder verdedigd.
Handelingen HL bl. 464.

der wet van 6 Maart 1818 Stbl. No. 12 trad deze rneening zeer
op den voorgrond. \') De Minister verdedigde art, 1 van het
wetsontwerp waarbij bepaald werd, dat tegen overtredingen
van regiementen en verordeningen, krachtens art, 138 en
art. 140 der Prov, Wet vastgesteld, voor zoover niet daar-
tegen bij eene wet of algemeene maatregel van bestuur was
voorzien, door de Staten straf kon worden bedreigd, enz.
tegen de bezwaren van sommige leden, dat er toch een
leemte zou blijven bestaan, daar de artikelen 130 en 137
der Provinciale Wet niet vermeld werden. De Minister
beweerde, dat de Staten krachtens de artikelen 136 en 137
der Provinciale Wet reglementeerende, volgens het artikel
zooals het luidde, straf zouden mogen bedreigen op de over-
treding van die reglementen van toeziclit. «Immers, wanneer»
«de Staten op grond van artikel 136 en \'137 verordeningen»
«vaststellen, doen zij dit altijd krachtens art. 140, De ver-»
«Iiouding tusschen artt. 136 en 137 aan den eenen en art.»
«140 aan den anderen kant is deze: artt. 136 en 137 leeren,»
«dat de daarbij genoemde onderwerpen, zijn onderwerpen»
«van provinciaal belang en art. 140 bepaalt dat, wat van»
«provinciaal belang is, mag gereglementeerd worden. Waanneer»
«dus de Staten eene verordening maken bijv, op de wegen,»
«dan doen zij dit op grond van artt. 136 en 137, maar»
«tevens kiachtens art. 140, omdat dit artikel hun wetgevende»
«bevoegdheid toekent voor alle onderwerpen van provinciaal»
«belang, terwijl de artt. 135 en 137 constateeren dat die»
«onderwerpen van provinciaal belang zijn.» De Minister
lieeft drie argumenten voor de juistheid zijner meening. In
de eerste plaats de bovenaangehaalde zinsnede uit de Memorie
van Toelichting, waarin uitdrukkelijk gezegd wordt, dat alle
wateren, enz, belangrijke voorwerpen van het provinciaal
huishouden zijn, In de tweede ])laats de geschiedenis van

art. 131 Grondwet 1848 \') en in de derde plaats een argument
zoo afdoende, dat de Minister zich daartoe had kunnen
bepalen, n.1. art. 157, 2- lid Provinciale Wet. Daar
worden alleen de artt. 138 en 140 aangehaald, niet de
artt. 130 en 137. Indien nu denkbaar zijn verordeningen
op grond van artt. 13ö en 137 vastgesteld, die niet tevens
zijn vastgesteld ki-achtens art. 140, hoe komen die dan in
de wereld, vraagt de Minister. Volgt dus niet uit art. 157
lid 2 Prov. Wet, dat alle wetgevende macht der Provinciale
Staten of krachtens art. 138, of krachtens art. 140 wordt
uitgeoefend 2)7

Ook bij ons hoogste rechtscollege is soms deze meening
te vinden. Zoo vinden wij in een arrest van den Hoogen
Raad van 30 Augustus 1845, W. 647, «dat de regie-»
«menten, die meer bijzonder zijn gemaakt ten gevolge van»
«art. 220 Grondwet 1840, geenszins op zichzelf staan, maar»
«tevens te beschouwen zijn als uitvloeisels van art. 144»
«Grondwet 1840>) (dat de Staten de macht geeft alle zoo-
danige reglementen en ordonnantiën te maken als zij voor
het algemeen provinciaal belang noodig oordeelen).

\') Het Regeeringsontwerp sprak van de Reglementen en verordeningen der
Staten, als die welke zij noodig oordeelen te maken voor het algemeen provinciaal
belang. De uitdrukking //algemeen provinciaal belang// was overgenomen uit
art. 144 Grondwet 1840. In het Voorloopig Verslag Handelingen I. bl. 474
lezen wij, dat men het woord //aigemeen// liever weg zag vallen, om mogelijke
geschillen te voorkomen. Men zou bv, aan de Staten het recht om eene verordening
omtrent een poldermolen te maken kunnen betwisten, op grond, dat het daarbij
niet gold een //algemeen// prov. belang. De Memorie van Antwoord voldeed aan
de aanmerking door weglating van het woord //algemeen.// Volgens den minister
nu bleek hieruit, dat polderregeling dus regeling is van provinciaal huishouden.

2) Deze meening vinden wij ook bij Mr. J. M. Hoog (Bijdragen XXVI. bl. 130)
die zegt: //De voorwerpen in art. 192 der Grondwet genoemd, zijn blijkens de//
//geschiedenis der Grondwetsherziening van 1848, belangrijke voorwerpen van//
//provinciaal huishouden, niet in dien specifieken zin welke medebrengt, dat//
//ze dan ook ten laste der provincie zouden moeten zijn, maar in algemeenen//
//zin, vallende onder de regelende en besturende macht der Staten.// Ik moet
echter bekennen, dat deze onderscheiding mij niet geheel duidelijk is. Zie ook
de meening van Mr. G. van Oosticrwmic. Bijdragen XVII. bl. \'29.

Zoo lezen wij in het arrest H. R, 24 Juni 1881, W. 4672,
dat aan Provinciale Staten bij art. 192 G-rondwet en art. 137
Provinciale Wet het toezicht op alle wateren, bruggen enz.
is opgedragen, en dat dus, ofschoon ook de Gemeenteraden
bevoegd mogen zijn krachtens art. 135 der Gemeentewet
verordeningen op de wateren der Gemeente te maken, de
Provinciale Staten, wanneer zij dergelijke reglementen uit-
vaai\'digen, handelen in het belang der provincie, waarvan
alleen de behartiging hun bij art. 131 Grondwet is opge-
dragen. De Hooge Raad besliste hier conform de conclusie
van den Advocaat-Generaal Mr. Polis, die zich ook als een
voorstander van de hier besproken meening deed kennen
en daaruit voor de macht der Provinciale Staten hoogst
belangrijke conclusies trok. Wij lezen: «art. 192 Grondwet en»
«137 Pi\'ov.Wet dragen aan de Provinciale Staten het toezicht»
«op, o.a. op alle wateren binnen hunne provincie; hun toezicht»
«zal niet zijn een lijdelijk toezien, maar brengt ingevolge»
«art. 131 der Grondwet de bevoegdheid voor de Provinciale»
«Staten mede tot het maken van reglementen en verorde-»
«ningen, en de Prov. Staten omtrent eene waterleiding in»
«eene gemeente reglementeerende, geven dus geen voor-»
«schriften ter bevordering van een gemeentebelang, maar»
«zij regelen datgene, wat als een provinciaal belang, bij de»
«wet aan han toezicht is onderworpen. Wel is waar, dat»
«ook de gemeenteraad krachtens art. 135 der Gemeentewet»
«bevoegd is reglementen omtrent de waterleidingen in de»
«gemeenten te maken, maar die bevoegdheid sluit die van»
«de Prov. Staten niet uit en heeft zeker niet tengevolge,»
«dat de Reglementen der Prov. Staten, waar die reglementen»
«betrekking hebben op eene waterleiding waarvan de loop»
«zich tot eene gemeente bepaalt, als een gemeentelijk belang»
«regelende, moeten worden aangemerkt, daar toch de regeling»
«en het bestuur van de huishouding der gemeente en het»
«maken van verordeningen daaromtrent, niet aan de Prov.»

«Staten maar aan den Gemeenteraad bij art. 140 Grondwet»
«en art. 135 Gemeentewet is opgedragen».

Zoo besliste nog de H. R. bij arrest 16 October 1893,
W. 6410, «dat Prov. Staten, volgens art. 190,1® lid Grondwet»
«en art. 137 Prov. Wet, belast zijn met het toezicht op allo»
«waterstaatswerken binnen hunne provinciën, voor zoover»
«het toezicht op bepaalde werken niet bij de wet aan een»
«ander is opgedragen en dat zij mitsdien, tot behoud dier»
«werken algemeene voorschriften gevende, een zaak regelen,»
«die door den Grondwetgever zoowel als door den gewonen»
«wetgever, uitdrukkelijk verklaard is van provinciaal belang»
«te zijn». Zoo vroeg de Advocaat-Generaal Smfis in zijne
conclusie, voorafgaande aan het arrest H. R. 25 October
1880, W. 4567, of er verschil van aard was tusschen de
Reglementen bedoeld in art. 192 Grondwet van 1848 en die
van art. 131. Of niet integendeel art. 131 dient om uit te
maken, dat de bedoelde reglementen betreffen het provin-
ciaal belang, dat zij betrekking hebben op de regeling en
het bestuur van het provinciale huishouden. «Waarom is»
«bij art. 192 Grondwet het toezicht over de waterschappen»
«enz. aan de Staten gegeven? Omdat het belangrijke»
«voorwerpen zijn der provinciale huishouding».

Ook bij de Grondwetsherziening in 1887 werd deze meening
ter sprake gebraclit. Ook toen werd deze meening door de
Regeering gehuldigd, nl. bij de verdediging van haar
stelsel, dat de verordeningen, die de Staten maken als
noodig voor het prov. belang, de goedkeuring des Konings
behoeven. Tot staving der behoefte aan de koninklijke
goedkeuring, werd gewezen op het gewicht der verordeningen
die door de prov. Staten vastgesteld werden in het prov.
belang, o. a. op het Geldersch polderreglement en op de
prov. verordeningen in Friesland op de wegen en wateren
in de gemeenten. Zie Buys, De Grondwet III, bl. 231 vlg.
Ook hier dus weer de meening, dat de Staten een reglement

makende voor een waterschap of eene verordenmg op de
wegen en wateren, een provinciaal belang regelen, dat die wss.,
wegen en vaarten dus belangrijke voorwerpen zijn van het
provinciale huishouden.

Wat moet hierover ons oordeel zijn. Het vraagstuk is van
gewicht, want als de voorstanders dezer meening gelijk
hebben, is een einde gemaakt aan alle geschil over de
macht der Prov. Staten ten aanzien van ons onderwerp en
de omvang van die macht zeer groot. Dan immers zouden
al die voorwerpen, waarover de Staten toezicht hebben,
behooren tot de provinciale huishouding, de regeling en het
bestuur daarvan aan de Staten zijn overgelaten en zouden
door de Staten de verordeningen moeten worden gemaakt,
die zij er voor noodig oordeelen.

Gelijk ik reeds te kennen gaf is m. i. deze meening niet
juist. Er is zeer veel tegen aan te merken. Indien het waar
is, dat alle werken, wateren, bruggen, wegen en wss.
voorwerpen zijn van het provinciale huishouden, waarvan
dus de regeling en het bestuur aan de Staten is overgelaten,
waartoe geeft art. 192 dan den Staten toezicht? Is het
tweede gedeelte van dat artikel dan te verklaren? Waarom
uit de weglating van het woord «algemeen» voor prov.
belang uit art. 131 Grondwet opmaken, dat alle wateren,
enz. voorwerpen van het provinciaal huishouden zijn? i)
Moeten wij uit deze weglating iets anders afleiden dan.

\') Reeds bij het ontwerp van 8 Maart was voorgesteld de uitdrukking te
wijzigen, daar luiiiens de Memorie van Toelichting uit de in art. 144 Grondwet
gebezigde woorden: //algemeen provinciaal belang// wel eens de bewering ont-
leend was, dat die Staten geene bevoegdheid zouden hebben om prov. reglementen
of ordonnantiën te maken die slechts een gedeelte der provincie betreffen. Het
kan echter noodig zijn, dat bijzondere verordeningen worden vastgesteld voor
een zeker disdrict, voor een onder provinciaal behser zijnd kanaal, enz en
daarom deze verduidelijking. VooRDuiN. Geschiedenis der Grondwet, bl. 326.
Handelingen I. bl. 63. Het door de commissie gegeven voorbeeld pleit voorzeker
niet voor de bestreden meening.

dat liet provinciaal belang, als de grondslag eener provinciale
verordening, niet in dien zin een algemeen provinciaal
belang behoeft te zijn, dat reglementen, voor een deel der
provincie werkende, buiten de bevoegdheid der Staten zouden
liggen?\') Gring de minister niet ten onrechte van het
standpunt uit, dat op grond van artt. 136 en 137 Provinciale
Wet door de Staten verordeningen kunnen worden vast-
gesteld, tenminste nam hij niet deze mogelijkheid aan zonder
haar te bewijzen? Maar genoeg vragen. Onnoodig dunkt het
mij te beproeven argumenten te w^eerleggen als men direct
de onjuistheid der stelling kan aantoonen. En dat is hier
het geval. Onhoudbaar is de bewering, dat alle wateren,
wegen, bruggen, enz. voorwerpen zijn van het provinciaal
huishouden. Was dat het geval er zou geen Rijkswaterstaat
zijn, geen enkele weg, enz. zou tot de huishouding van een
gemeente kunnen behooren 2), er zou geen andere Water-
staat zijn dan de provinciale s), geen andere dan de provinciale
wetgever zou regelen omtrent deze objecten mogen stellen.
Onnoodig de onjuistheid nader aan het licht te stellen.

\') Jhr. Mr. J. Eoëll. Het Reglement op de wegen in de Provincie Utrecht,
bl. 110. Zie ook het aldaar aangehaalde arrest H. R. 13 Juni 1871. \\Y. 3354.

De voorstanders der meening gevoelen dit zelf en beproeven dan ook aan
deze consequentie te ontkomen. Zoo betoogt Adv. Gen. Mr. Poi.is in zijne boven-
aangehaalde conclusie eerst, dat de Prov. Staten omtrent eene waterleiding in
eene gemeente reglementeerende, geen voorschriften geven ter bevordering van
een gemeentebelang, maar dat zij regelen datgene, wat als een prov. belang bij
de wet aan hun toezicht is onderworpen; maar vervolgens zegt Mr. Polis, dat
ook de gemeenteraad ex art. 135 Gemeentewet bevoegd is omtrent waterleidingen
in de gemeente verordeningen te maken. Wat eerst gezegd wordt tot het
provinciaal huishouden te behooren, wordt op een ander oogenblik weder geacht
een deel der gemeentelijke huishouding te blijven uitmaken en Mr. Polis komt
m. i. dan ook in strijd met artt. 150 en 151 Gemeentewet.

S) Üe Gemeentestem No. 2C36 beroept zich tot staving dezer meening op de
woorden van Thorbi:cke. (Bijdrage Grondwetsherziening bl. 108). Thorbecke
zegt echter, dat art. 192 slechts ten deele nutteloos is, daar immers, zooveel
het bij den Waterstaat provinciale belangen geldt, de wet van zelf de Staten
zal roepeu.

Deze meening brengt ons niet verder tot de Icennis van de
macht der Pi\'ov. Staten. De omvang van die maclit zal hier
toch wel afhangen van de beteekenis die het woord
«toezicht» heeft, en tot de juiste waardeering van die
beteekenis zal de geschiedenis veel bijdragen, welke vooral
hier gewicht in de schaal legt, daar het hier eene publieke
zorg geldt, die, zooals Tiiorbecke zeide, schier zoo oud is
als de bevolking en omdat wij bij deze zorg bijna altijd
omschrijvingen missen, daar men, m. i. ten onrechte
meende, dat dit minder was aan te raden daar de bedoeling
van die woorden in de praktijk algemeen vaststaat -) en
men vreesde, door het ruimer of nauwer stellen van
de grenzen der omschrijving, met name de aan de Prov.
Staten bij de Grondwet opgelegde taak uit te breiden
of in te krimpen. Om deze redenen was liet dan ook een
gelukkig denkbeeld van het W.B.A. (Nos. 1648 en 1649) om
de geschiedenis na te gaan tot juiste waardeeiing van het
toezicht der Prov. Staten. Beschouwen wij aan de hand dier
verhandeling eenige hoofdmomenten dier geschiedenis, dan
zien wij, dat de bezwaren, welke uit het gemis aan eenheid
in het bestuur der Republiek der Vereenigde Nederlanden
voortvloeiden, zich vooral in zaken van Waterstaat deden
gevoelen. Alle kracht en klem ten opzichte van onderwerpen
tot meer dan een polder betrekkelijk ontbrak. Waar nog
iets tot stand kwam, geschiedde dit zooals wij reeds zagen
in den vorm van verdrag, dat zich echter niet verder kon
uitstrekken dan tot hen die er onmiddellijk in betrokken waren.^)

\') Ik meen //ten onrechte,// daar zoodoende aan onwettige machtsuitoefening
geen einde wordt gemaakt.

2) Zie Bijl. Hand. 2e Kamer 1895—189G No. \'167. bl, 6. Een tegenovergesteld
gevoelen heeft Mr G. de Vries Az. Bijdragen XVII. bl. 82, waar hij zegt: //Er
is geen uitweg mogelijk dan dat de wet nader beslisse, wat in het opgedragen
toezicht geacht moet worden te zijn begrepen.-/

3) ,T. Roéll, Historisch-Staatsrechtelijk onderzoek naar het algemeen en het
bijzonder bestuur van den Waterstaat in Nederland. Utrecht. 1866, bl. 21.

Dit deed de eerste Nationale Vergadering uitzien naar
middelen tot verbetering. Het ontwerp der constitutie gaf
daartoe den Departementalen Besturen het oppertoezicht
over de Dijk- en Watercollegiën, Polder- en Kerspelsverga-
deringen en Gemeentebesturen binnen hunne Departementen,
voorzooverre aangaat het behoorlijk onderhoud van alle
dijken, waterwerken en diergelijke, terwijl zij tevens zouden
zorg dragen, dat de goede orde en Politie in ieder derzelve
werd gehandhaafd. Uit de beraadslagingen blijkt wat met
dit oppertoezicht bedoeld werd; het departementaal bestuui\'
zon zich niet met de werkzaamheden der waterschapsbesturen
belast zien, neen, het beoogde «het existeren van eene»
«competente macht zonder dat dit eene onmiddellijke»
«bemoeiing onderstelde, maar alleen eene zorg en macht»
«ter bepaling der daarin betrokken collegiën of corporatiën»
«binnen de grenzen van derzei ver mandaat.» i) Zoo werd
verklaard «dat de commissie de zaak in dien zin gemeend»
«had, dat het Departementaal bestuur zal toezien, dat elk»
«college haar plicht betracht.»

Dit aan de Departementale besturen opgedragen toezicht
scheen echter aan sommigen niet voldoende, vooral niet waar
het werken betrof van belang voor meer dan een Departement.
Daarom verlangde men een, volgens de gedecreteerde eenheid,
meer gecentraliseerd toevoorzicht. Na het mislukken van
twee pogingen is, om aan dit verlangen te voldoen, art. 839
opgenomen, dat het Wetgevend Lichaam verplicht verklaart
«om bedacht te zijn op het maken van alle zulke voorzie-»
«ningen, omtrent den Waterstaat door de geheele Repubhek»
«heen, welke tot conservatie der integriteit van de Republiek»
«en ter bevordering der algemeene belangen en veiligheid»
«der ingezetenen bevonden zullen worden te behooren.»

De samenstellers van dit ontwerp hebben zeker niet met
oppertoezicht een macht bedoeld die in de verschillende
besturen zou ingrijpen. Gelijk bekend is heeft dit ontwerp
nooit de eerste constitutie van het Bataafsche volk uitgemaakt.
Het werd afgestemd, de Nationale Vergadering hervormde
zich in een Gonstitueerende Vergadering en in art. 92 van
de door deze tot stand gebrachte staatsregeling werd bepaald,
dat onder de acht Agenten waarvan het Uitvoerend Bewind
zich zou bedienen, er één zou zijn, belast met de Inwendige
Politie, en het toezicht op den staat van dijken, wegen en
wateren. Uit de instructie voor dezen Agent van den Water-
staat blijkt wat men onder dat toezicht verstond. Zie Dag-
verhaal Vertegenwoordigend Lichaam VI, bl. 26, vlg. Art. 16
l)laatst de werken, die rechtstreeks of door middel van sub-
sidiën voor Nationale Rekening gemaakt en onderhouden
worden, mitsgaders dezulken, waartoe gedeeltelijk door
particuliere geërfden gecontribueerd wordt, onder de directie
en beheering van den Agent. Uit artt. 34 en 35 blijkt
waarin het toezicht bestond. Art. 34 handelt over werken,
die boezem- of binnenwater keeren. Over deze zal de Agent
slechts een algemeen over- of toezicht oefenen, d. i. hij zal
zorgen voor het behoorlijk onderhoud dier werken, de
nalatigen daartoe vermanen en indien zij daaraan niet voldoen
zal de Agent met voorkennis en approbatie van het Uitvoerend
Bewind de noodige maatregelen gelasten.

1) Art. 3i luidt: //Omtrent de Dijks Collegiënen Polder-Bestuuren, onder wier//
//beheering geene andere Dijk- of sluiswerken staan dan die het Boezem- of//
//binnenwater keeren, zal de Agent slechts een algemeen over- of toezicht//
//oefenen, hierin bestaande, dat hij voor het behoorlijk onderhoud dier werken//
//zorgdraagen, en de nalaatigen of gebrekkigen daartoe vermaanen moet, opdat//
//niet het eene Bestuur het andere door verwaarloozing der Werken , zoude kunnen//
//benadeelen , en ingevalle aan deze vermaaningen, of ook aan door hem voor-//
//geslagen verbeteringen door vjorsz. Besturen niet behoorlijk gedefereerd mögt//
//worden, zal hij met voorkennis en approbatie van het uitvoerend bewind de//
//noodige maatregulen ten meesten voordeele der Ingelanden of Geërfden gelasten.//

Art. 35 handelt over werken, die Rivier- of Zeewater
keeren. Over deze zal de Agent toezicht hebben. Hij zal
derhalve deze werken «tweemaalen des jaars doen inspecteeren,»
«en in geval gebreken aan dezelven bevonden worden, zal»
«hij van de respective Dijks-Collegiën, tot wier beheering»
«zoodanige werken behooren, binnen een bij hem te prefigeeren»
«tijd, requireeren specificque opgaaf van de maatregulen, welke»
«bij hetzelve Collegie ter verbeteringe of herstelhng der»
«bevonden gebreken beraamd zijn, en deze onvoldoende»
«oordeelende, zal hij (met voorkennis en goedkeuring van»
«het Uitvoerend Bewind) het nodige gelasten».

Het stellen van regels behoorde dus niet tot de bevoegd-
heden van den Agent; dit werd niet onder toezicht verstaan.
Neen, toezicht was hier controle. Niet de Agent zal bepalen
wie onderhoudsplichtig zijn, maar het Wetgevend Lichaam.
De Agent zal alleen zorg dragen, dat de dijken, enz. be-
kostigd en onderhouden worden door diegenen welke van
ouds tot zoodanig onderhoud zijn verplicht geweest, «tot»
«zolange bij het Wetgeevend Lighaam op het meerder even-»
«redig contribueeren der geërfden in het onderhoud, generaale»
«of particuliere beschikkingen, op gronden van billijkheid»
«dienstig zullen worden bevonden». Zie art. 39. De Agent
zal volgens art. 37 de regiementen der Dijk-Colleges, enz.
nagaan of er ook iets strijdig met zijne instructie of met
het algemeen en bijzonder belang der Ingelanden in wordt
gevonden, in welk geval hij dienaangaande een gemotiveerde
vooi\'dracht aan het Uitvoerend Be\\tind zal doen. Ook dit
artikel teekent de macht die den Agent was verleend. Onder
de Staatsregeling van 1805 werd de onmiddellijke beheering
en directie van die werken, die voor Landskosten gemaakt
of onderhouden, als Nationale konden worden aangemerkt, i-)
opgedragen aan eene Commissie van Superintendentie welke
over de andere werken «daar het algemeen zoo met betrek-»

(däng tot het physieke als ten aanzien van het fniantieele»
«het hoogste belang heeft dat alle die werken behoorlijk»
«gemaakt en onderhouden worden, zoodanige superintendentie»
«en middelliike beheering zal uitoefenen als nader bij staats-»
«besluit zal worden bepaald». Hieraan heeft het Additioneel
Reglement van 11 Nov. 1805 No. 20a uitvoering gegeven.

Hieruit blijkt, dat ofschoon de uitdrukkingen «middellijk
beheer» en «super-intendentie» ons zouden doen denken aan
eene meerdere bevoegdheid dan die welke «toezicht» geeft,
zij echter in die beteekenis niet moeten worden opgevat.
De Commissie kreeg slechts toezicht. Hare voornaamste
bezigheden waren het doen van inspectiën, zoo dikwijls zulks
noodig werd geoordeeld, van alle werken die zee-en rivier-
water keeren en verder van alle werken waarbij het algemeen
een physiek of finantieel belang heeft. Verder zou de Com-
missie adviseeren in gevallen, dat wegens bijzondere rampen,
subsidiën van de Nationale kas werden gevraagd. Onder
toezicht werd dus niet verstaan het uit eigen hoofde nemen
en bevelen van maatregelen of het stellen van regelen, en,
«te eerder moet men dit aannemen», zegt het W. B. A.,
«omdat in de Staatsregelingen van 1798 en 1805 de leer der»
«trias politica werd gehuldigd en waar nu, gelijk vooral in»
«zaken van Waterstaat, elke regeling, elke maatregel moet»
«ingrijpen in verkregen rechten van derden, zal men de»
«bevoegdheid daartoe niet toekennen aan een uitvoerend»
«bewind dat slechts ten taak had de wetten uit te voeren».

Reeds dadelijk onder de staatsregeling van 1798 had het
oppertoezicht het karakter van eene hoogste en beslissende
instantie in alle geschillen, waarbij de rechten of belangen
van dezen tak van bestuur betrokken waren, en datzelfde
karakter draagt het nog in onze tegenwoordige Grondwet,
zegt Mr. Buus i), bovendien nog art. 132 Grondwet 1814
aanvoerende, dat bepaalt, dat de Souvereine Vorst ten aanzien

van het oppertoezicht naar bevind van zaken handelen kan,
evenals bij art. 91 omtrent alle andei\'e zaken is vastgesteld\',
nl. dat de Souvereine Vorst het vermogen heeft besluiten
te schorsen en buiten effect te stellen, die strijdig zijn met
de algemeene wetten of het algemeen belang.

Ik meen dan ook met Mr. Roéll mede te mogen gaan
waar hij, evenals Mr. Buus, bestuur en toezicht scherp scheidt i).
Vooral van belang is m.i. het aangevoerde argument, dat als
men aanneemt, dat uit het recht van toezicht wetgevende
bevoegdheid voortvloeit, men tot de onvermijdelijke gevolg-
trekking moet komen, dat de Staten (die immers toezicht
hebben op alle wegen, wateren, bruggen, enz.) dan ook
bevoegd zijn alle wegen en wateren, enz; zoowel rijks- als
gemeentewegen enz. te reglementeeren en, dat men dit aan-
nemende, in strijd komt met artt. 140 en 1!51 Grondwet\'48 2).

//De. woorden bestuur en _toezieM_wijzen op tweederlei zeer yerschillende//
//functiën, functiën die wel naast elkander staan, maar daarom toch allerminst//
//in elkander loopen Jïiecht van bestuur is het recht van den arbeider; toezicht//
//en oppertoezicht het recht van den wachter die op den arbeid van anderen//
//toeziet en dezen dwingt zich te houden binnen de grenzen door de wet gesteld//
//De controle van dien wachter kan zich over den waterstaat in zijn ruimsten//
//omvang uitstrekken, zonder dat hem een enkele daad van eigen beheer wordt//
//opgedragen; en voert hij zulk een beheer dan zal dit eene functie zijn van het//
//attribuut van den wachter geheel onderscheiden y

Deze onderscheiding werd ook gemaakt in het ontwerp tot regeling van het
algemeen bestuur van den waterstaat. Bijl. Hand. 2e Kamer 1880—1881 No. 91.
Zie aldaar Mem. van Toel. § 2 Daar lezen wij : //Door oppertoezicht waakt het//
/ opperste gezag, dat zij die te handelen hebben dit doen, waakt hot in het algemeen//
//voor de uitvoering der wetten dooi-andereti. Bestuur is het bestel zelf, de macht//
//met daadwerkelijke uitvoering rechtstreeks belast.//

2 ) Jhr. Mr. J. Roém,. Het Reglement op dè wegen in de provincie Utrecht
met aanteekeningen. bl. 107 vlg.

Minder afdoende komt mij het argument voor, dat de Grondwet, indien
zij eene zoo uitgebreide beteekenis aan het woord //toezicht// had toegekend,
in het tweede gedeelte van art. 192 in herhaling ware gevallen. Terecht voert
Mr. Noyon daartegen aan, dat een tautologie in de Grondwet niet tot de on-
mogelijkheden behoort.

clan ook tot een voorstander van de meening van Mr. Roëll
gemaakt. Met de beslissingen van den tloogen Raad, dat uit
des Konings oppertoezicht over waterstaatswerken de be-
voegdheid voortvloeit om, ook door het geven van algemeene
voorschriften, te waken tegen al zoodanige handelingen, welke
aan de instandhouding en de bestemming dier werken voor
den openbaren dienst mochten te kort doen, kan ik mij
natuurlijk niet vereenigen \'). De door den H. R. aangevoerde
argumenten zijn ook niet vele. Men zou verwachten dat deze
bevoegdheid verdedigd werd met een beroep op de geschie-
denis, op de beteekenis welke het woord «toezicht» • volgens
den EI. R. heeft. Niets van dat alles. Eerst wordt betoogd,
dat oppertoezicht niet bloot kan medebrengen, hetzij het
recht van lijdelijk toezien of alleen het recht van handelen,
mits met uitsluiting van algemeene bestuurs- of voorzorgs-
maatregelen , hetzij het recht om bij de wet voorzieningen
voor te dragen of tot stand te doen brengen, vermits het
zeer zeker tot zoodanige einden volstrekt nutteloos en over-
bodig zou zijn, en hieruit wordt dan de gevolgtrekking ge-
maakt «dat mitsdien onder het bedoeld oppertoezicht nood-»
«wendig is te verstaan de bevoegdheid tot het nemen vand
«alle zoodanige voorzieningen of algemeene maatregelen»
«van politie, als in het belang van den Waterstaat worden»
«oirbaar geoordeeld». In de eerste plaats zou ik willen
vragen of het waar is, dat toezicht, wanneer daaruit geen
wetgevende bevoegdheid voortvloeit, volstrekt nutteloos is,
of men dit kan zeggen van een toezicht, dat zorgt voor de
uitvoering der wet, dat de verschillende belangen steeds
voor oogen heeft en de bestuurshandelingen aan die belangen

H. R. 30 Juni 1879 W. 4404.
H. R. 30 Juni 1879 W. 4406.
Zie ook Bulis, t. a. p. H. bl. 725.

kan toetsen en ze, bij strijd met die belangen, kan vernietigen
of de inwerkingtreding kan voorkomen, dat dwingt tot
nakoming van bestaande verplichtingen, dat bij verzuim
handelend optreedt, dat een ruim veld overziet en de leemten
derhalve kan leeren kennen, waarin dan de wetgevende macht
zal moeten voorzien. Ik geloof dit niet, maar gesteld, dat
dit al zoo was, zou het dan nog eenig gewicht in de schaal
leggen? Wanneer wij een antwoord willen vinden op de
vraag, wat wij moeten verstaan onder het door den Grond wet-
gever opgedragen toezicht en oppertoezicht, moeten wij dan
uitgaan van de redeneering welke macht naar onze meening
de Koning en Prov. Staten hier moeten hebben en dan de
gevolgtrekking maken, dat onder toezicht die macht verstaan
wordt? Dit toch is de redeneering van den li. R. Toezicht
zonder bevoegdheid om regelen te stellen zou nutteloos zijn,
dan zouden Koning en Prov. Staten niet de door den Hoogen
Raad noodig geoordeelde macht in waterstaatszaken bezitten,
mitsdien is onder toezicht noodwendig te verstaan de be-
voegdheid tot het stellen van regelen. De meening van den
H. R. is dan ook door bijna alle gezaghebbende schrijvers
afgekeurd.

Wellicht ten gevolge hiervan heeft de H. R. dan ook een
eenigszins gewijzigd standpunt ingenomen, getuige het Arrest
H. R. 11 Maart 1901 W. 7578. Er was sprake van een Prov.
Regiement op de beplantingen van bermen of kanten van open-
bare wegen in Noord-Brabant, niet in onderhoud zijnde bij het
Rijk. De requirant van cassatie was van oordeel, dat aan de
Staten der provincie niets anders is opgedragen dan toezicht
op de wegen en dus niet het maken van strafbepalingen op het
bestuur der wegen. De Hooge Raad besliste, dat de Staten
van Noord-Brabant alleszins bevoegd waren om voormelde
bepalingen vast te stellen, overwegende: niet, dat uit het aan
de Staten opgedragen toezicht op alle bruggen, wateren, wegen,
enz. voortvloeit de bevoegdheid om regelen te stellen, neen, de

Hooge Raad besliste, dat de Prov. Staten bevoegd waren,
overwegende: «dat art. 137 Prov. Wet geplaatst in de»
«eerste paragraaf van liet 4e hoofdstuk dier wet, waarvan»
«het opschrift luidt: Van de regeling en het bestuur van het»
cfiprov. huishouden, voorafgegaan wordt door de, op art. 131»
«der toenmaals geldende Grondwet steunende, bepahng»
«van art. 130, waarbij aan de Staten de regeling en het»
«bestuur van het provinciaal huishouden wordt opgedragen»
««n gevolgd wordt door art. 140 op grond van hetwelk de»
«Staten de reglementen en verordeningen maken, die zij»
«voor het provinciaal belang noodig achten;»

«dat wel in art. 137 alleen wordt gesproken van toezicht»
«op alle wateren, enz. binnen de provincie, maar dat dit»
«toezicht, blijkens het verband waarin het artikel met de»
«overige bepalingen van de paragraaf zich bevindt, nood-»
«wendig ook in zich sluit de bevoegdheid om, door strafbepa-»
«lingen gesanctionneerde, reglementen vast te stellen, indien»
«zulks noodig wordt geacht om de verkeersmiddelen aan»
«hunne bestemming te doen beantwoorden».

Het arrest van den H. R. is conform de conclusie van den
Adv.-Gen. Mr. Noyon, die zich ook een voorstander van
deze leer betoonde en die verklaarde, dat hij ten opzichte
van art. 137 Prov. Wet van hetzelfde gevoelen was
als Mr. G. de Vries. Het zij mij daarom vergund de meening
van Mr. de Vries nader te beschouwen en na te gaan of
de door den H. R. gemaakte gevolgtrekkingen werkelijk
daaruit voortvloeien. «Ik veroorloof mij op te merken»,
zegt Mr. de Vries, «dat art. 137 prov. wet geplaatst is in»
«eene § waarvan het eerste artikel vooropstelt, dat aan de»
«Staten de regeling en het bestuur behoort van het»
«provinciale huishouden; en waarvan de volgende artikelen,»
«zoowel die aan art. 136 en 137 voorafgaan als die daarop»
«volgen, alle de uitwerking van dat vooropgesteld beginsel»
«zijn. Voor de hand ligt alzoo de gevolgtrekking, dat ook»

«het toezicht in die twee artikelen genoemd door den wetgever»
«tot een deel van het provinciale huishouden is verklaard.»

Volgaarne sluit ik mij bij deze opvatting van art. 137
Prov. Wet aan, zonder daarom aan het rubrica est le\'x
zooveel waarde te iiechten. Zeer zeker immers is het toezicht
der Prov. Staten op alle wateren, enz. binnen hunne
provinciën een provinciaal belang te noemen. Het is een
provinciaal belang, dat er goed toezicht is, eene deugdelijke
controle waardoor werkelijk de trouwe handhaving van de
wettelijke voorschriften wordt verzekerd en dat een waarborg
is tegen schennis van het prov. belang door handelingen
van lagere besturen.

Welke gevolgtrekking moeten wij daaruit maken? Natuurlijk
deze. dat de Staten, krachtens art. 140Prov. Wet, de regle-
menten en verordeningen kunnen maken, die zij voor dat
toezicht noodig oordeelen. Oordeelen zij het noodig voor de
goede uitoefening van het toezicht, dat ten aanzien van het
onderhoud der wateren, bruggen enz. vaststaat, welke dier
werken openbaar zijn en wie als onderhoudsplichtigen zijn
aan te merken, dan kunnen de Staten bij verordening
het opmaken van liggers bevelen; oordeelen zij het noodig
voor de goede uitoefening van het toezicht, dat hun steeds
de daartoe vereischte inlichtingen worden verschaft, zij kunnen,
om zich deze te verzekeren, de daartoe noodige verordeningen
maken; oordeelen zij het voor de goede uitoefening van het
toezicht noodig, dat hunne bevelen de noodige kracht hebben,
dan kunnen zij zooveel in hun macht staat, door verordening
de opvolging van deze bevelen verzekeren.

Wanneer Mr. Buljs (Grrondwet H, bl. 751) bij zijne beoor-
deeling van de meening van Thorbecke, dat men slechts tot
den grond van het toezicht behoeft te gaan om te vinden, dat hij
geen andere is dan die waarop de macht om te vergunnen en
desnoods te regelen rust, zegt: «Voor zoover de regelen,»
«die gesteld worden, werkelijk verband houden met het»

«opgedragen toezicht, zou ik geen bedenking hebben tegen»
«deze verklaring», huldigt Mr. Buus dan niet de zooeven
uiteengezette opvatting?\') En als Mr. Roëll de Prov.
Staten competent verklaart, bij verordening het opmaken
van liggers te bevelen, spreekt Mr. Roëll daarmede ra. i.
de meening uit, dat de Prov. Staten, krachtens art. 140
Prov. Wet, de voor het toezicht noodig geoordeelde veror-
deningen en reglementen mogen maken,, 3)

Moet men nu echter wanneer men deze opvatting van
art. 137 Prov. Wet heeft, aannemen, dat de Staten die
bevoegdheid hebben welice het vermelde arrest van den H. R.
hun toekent? Naar mijne meening geenszins. Wanneer de
H. R., conform de conclusie van Mr. Noyon, vooropstelt de
plaatsing van art. 137 Prov. Wet in de eerste paragraaf van
het vierde hoofdstuk dier wet en aanneemt, dat het toezicht
in dat artikel bedoeld, behoort tot het prov. huishouden,
wat moest dan uit art. 137 Prov. Wet in verband met de
overige bepalingen van de paragraaf, speciaal in verband
met art. 140, worden geconcludeerd? Zooals ik reeds zeide:
m. i. niets anders dan, dat de Prov. Staten de verordeningen
en reglementen kunnen maken, die zij voor dat toezicht
noodig oordeelen. Kan men het dan een juiste gevolgtrekking

>) Wel zegt Mr. Buus, t. a. p. II. bl. 72. vWat is het toezicht op de wss.//
//zoo niet een zorg voor de uitvoering van \'s lands wetten, een taak even vree.nd//
//aan hunne eigen huishoudelijke belangen als welke andei\'e ook,// maar bl. 728
lezen wij: //De Prov. Staten zullen toezien op de handelingen van de lagere//
//besturen en deze toetsen zoowel aan het geldende recht als aan het algemeen/-
//provinciaal waterstaatsbelarg, waarvan zij, Staten, de vertegenwoordigers zijn//.
Het toetsen van de handelingen van de lagere besturen aan het algemeen
waterstaatsbelang is toch zeker geen taak, welke aan de provinciale huishoudelijke
belangen geheel vreemd is.

■\') Ook Mr. A. R. Arntzeniüs (Bijdragen XX. bl. 347 en 848) geeft als zijne
meening te kennen, dat de wetgever het toezicht over wegen en wateren als
een tak van provinciale huishouding beschouwt en dat dus de Prov. Staten
regelen kunnen stellen ten einde te zorgen, dat zij die tot onderhoud verplicht
zijn, aan hunne verplichting voldoen.

noemen, als de H. R. concludeert, dat, blijkens het verband
waarin art. 137 tot de overige bepalingen van de paragraaf
staat, toezicht noodwendig in zich sluit de bevoegdheid om ,
door strafbepalingen gesanctionneerde, reglementen vast te
stellen, indien zulks wordt noodig geacht om de verkeers-
middelen aan hunne bestemming te doen beantwoorden?
Dus omdat toezicht een provinciaal belang is, mogen de
Prov. Staten krachtens art. 140 Prov. Wet de verordeningen
maken noodig geacht voor de goede gesteldheid van de
wateren, bruggen, enz,? Ik zie niet in hoe dit uit het voorop-
gestelde kan voortvloeien. Het feit, dat het toezicht een
provinciaal belang is en dus de Staten de voor het toezicht
noodig geoordeelde verordeningen kunnen maken, geeft aan
het toezicht geen ander karakter.

Dat echter zij die de meening van Mr. de Vries huldigen
tot deze conclusie komen, heeft m. i. tot oorzaak, dat
Mr. de Vries voor zijne stelling een argument bezigt, dat
in het wezen der zaak een tweede stelling is. Na immers
ontvouwd te hebben, om welke redenen men moet aannemen,
dat het toezicht een deel van het provinciale huishouden
is, zegt Mr. de Vries: «Maar bovendien vergete men niet,»
«dat dit toezicht door de wet is opgedragen aan de volle»
«vergadering der Staten en nu is het mij niet recht»
«dnidelijk, hoe deze dat toezicht zal kunnen uitoefenen»
«anders dan door besluiten, dan door verordeningen. De»
«Staten-Vergadering is geen uitvoerend college i). In het»
«stelsel van Mr. Roëll had de wetgever de artikelen 13G»

1) Ik veroorloof mij hier te wijzen op het, ter verdediging van art, 127 Prov,
Wet, bij de beraadslagingen gesprokene. De Minister Thorbecke weerlegde de
bezwaren van den heer Grokn van Prinsterer met deze woorden: //Het is een//
//ongelukkig denkbeeld, volgens den spreker, de wetten te laten uitvoeren door//
//eene vergadering//. Het antwoord is: //de Grondwet gebiedt het, de bepaling,//
//welke de uitvoering van wetten aan de Staten toevertrouwt, zij voor- of nadeelig,//
//hei. is eene bepaling der Giondwet.// Hijsterbos, t. a. p. bl. 303.

«en 137 prov. wet niet in § 1 van Hoofdstuk IV moeten»
«opnemen, maar tot eene afzonderlijke § vereenigd, tusschen»
«de eerste § en die, welke nu § 2 is, moeten plaatsen, en»
«dan beide moeten opnemen onder de artikelen in art. 161»
«vermeld, te dien effecte, dat de macht daarbij aan de Staten»
«toegekend, door Gedep. Staten moest worden uitgeoefend.»
«Üp die wijze zou aan de bevoegdheid, in die bepahngen»
«den Staten toegekend, onmisbaar het karakter van uit-»
«voerende macht zijn gegeven en ook ik houd het er voor,»
«dat dit beter ware geweest». Zooals ik reeds zeide, het is
geen argument voor de stelling, dat het toezicht een provin-
ciaal belang is, maar het is een nieuwe stelling, nl. dat de
Staten toezicht op de wateren enz. kunnen uitoefenen door
verordeningen. Deze verordeningen worden natuurlijk ook
door de Staten gemaakt, krachtens art. 140 Prov. Wet, in
het provinciaal belang, hoe casu de goede toestand der
wateren, bruggen, wegen, enz. Deze stelling verandert dus
het karakter van het toezicht. Het is uit deze tweede stelling ,
dat de Hooge Raad opmaakt, «dat dit toezicht noodwendig»
«in zich sluit de bevoegdheid om, door strafbepalingen»
«gesanctiomieerde, reglementen vast te stellen, indien zulks»
«noodig wordt geacht om de verkeersmiddelen aan hunne»
«bestemming te doen beantwoorden», en dus langs een
eenigszins anderen weg hetzelfde resultaat bereikt als vroeger.
Het is uit deze tweede stelling, dat Mr. Schepel (Wegen-
recht bl. 272) concludeert: «het toezicht zal derhalve zijn»
«het zorgen, dat de werken, waarop het wordt uitgeoefend,»
«behoorlijk (en het oordeel daarover berust bij de toezicht-»
«hebbende macht) worden gemaakt en onderhouden». En die
toezichthebbende macht, de Prov. Staten, zal dat oordeel
over het behoorlijk onderhoud neerleggen in verordeningen,
verordeningen die dus beheer.sregelen zullen stellen, üok
Mr. Schepel komt langs dezen weg tot het bestreden
resultaat, een resultaat, waarbij Mr. Schepel echter zelf

niet kan berusten, zoodat hij dan ook vervolgens nagaat
«in hoeverre de regel van art. 137 Prov. Wet door andere»
«wetten wordt gewijzigd».

Niet alle schrijvers hebben als Mr. Schepel gehandeld.
De meesten hebben zich gehaast de aldus geconstrueerde
macht aan de Prov. Staten toe te kennen en zoo heeft zich,
onder de constante jurisprudentie van den Hoogen Raad
en bij de meening van de meeste schrijvers, eene praktijk
gevestigd, die de bevoegdheid der Staten uitstrekte, ver
buiten de grenzen daaraan door het wezen van het toezicht
gesteld, zoodat strijd met verschillende wettelijke bepalingen
dan ook niet uitbleef. Vooral werd door de Provinciale
Reglementen inbreuk gemaakt op de Gemeentelijke autonomie.
Het zij mij vergund dit eenigszins nader te ontwikkelen in
de vijfde paragraaf.

§ 3. De bevoegdheid der Provinciale Staten tegenover de
waterschappen, de veenschappen en de veenpolders.

Reeds hierboven hebben wij gezien, dat krachtens art. 192
Grondwet 1848, de Prov. Staten behalve het toezicht op de
wss., de bevoegdheid hadden om, onder goedkeuring des
Konings, in de bestaande inrichtingen en reglementen der
wss veranderingen te maken en nieuwe vast te stellen.
Hier is de plaats meer van nabij te beschouwen, wat de
inhoud van dit recht is, dat in 1848 aan de Prov. Staten
werd toegekend, eene beschouwing, die veel kan bijdragen
tot eene juiste appreciatie van den tegenwoordigen toestand.
Op den voorgrond staat de vraag, wat onder het begrip
«Waterschap» moet verstaan worden. Noch de Grondwet
van 1848, noch die van 1887 heeft liet dienstig geacht, het
criterium der wss. aan te duiden en de delinities, welke

sommige waterschapsreglementen gevend), kunnen ons dat
criterium niet leeren kennen want, vooreerst loopen die
definities zeer uiteen en bovendien geven zij slechts het
subjectieve gevoelen der Staten weer. Waar wij met een
historisch begrip te doen hebben, is het niet te verwonderen,
dat de meeningen uiteenloopen, vooral daar verschillende
gronden tot bepahng van wezen, aard en doel der wss.
worden aangenomen. Twee meeningen kunnen hier hoofd-
zakelijk worden onderscheiden. Ten eerste de meening, dat
het wezen en de aard der wss. uitsluitend moeten afgeleid
worden uit de eerste vorming dier lichamen, uit de ge-
schiedenis van het eerste ontstaan (en de voorstanders van
deze meening , hoewel niet alle tot hetzelfde resultaat
komende, nemen over iiet algemeen waterlossing en water-
keering als grond van ontstaan aan) en in de tweede plaats
de meening van hen, die — m. i. terecht — eene ruimere
opvatting huldigen, van oordeel zijnde, dat, waar de publieke
belangen in den loop der tijden veranderen, het karakter
van de instelling die de bevrediging van die belangen ten
doel heeft, niet hetzelfde kan gebleven zijn.

Hoe dit zij, de meening van hen die in waterkeering en
waterlossing het eenige doel der wss. zien 2), is niet in de
praktijk de heerschende.

Mr. Loosjes juicht dit toe, daar zoodoende alle kwesties, die reeds over de
beteekenis zouden kunnen ontstaan, worden afgesneden. Zie. //De algemeene
waterschapsreglementen onderling vergeleken.// Amsterdam 1901. bl. 49. Terecht
echter merkt Mr. E. de Vries op, (Bijdragen XXVI. bl. 62) dat het geven van
een criterium niet tot de bevoegdheid van de Prov. Staten kan behooren, daar
de Staten door het ruimer of nauwer stellen van de grenzen der omschrijving
niet de hun bij de Grondwet opgelegde taak ten aanzien der wss. mogen uit-
breiden of doen inkrimpen.

"\') Zie b.v. de meening van Mr. P. van Rijckevorsel (Nieuwe Bijdrage voor
Rechtsgeleerdheid en Wetgeving XXI bl. 421) dat waterkeering het eenige doel
is waartoe wss. kunnen worden opgericht. Qüarles van Ufford Handleiding
voor de vaststelling der nieuwe waterschapsreglementen, bl. 13 noemt de wss.
//districten binnen welke de erven tot gemeenschappelijke waterkeering zijn//

Vele wss. zijn door de Prov. Staten in het leven geroepen,
niet uitsluitend tot watej\'keering of vvaterlossing, maar ook
ter voorziening in eenig ander gemeen waterschapsbelang
en herhaalde malen heeft de Hooge Raad beslist, dat dit
bijkomende doel het waterschap niet zoodanig van aard kan
veranderen, dat het daardoor zou ophouden een waterschap
te zijn, mits de hoofdbestemming slechts zij de zorg voor
waterkeering, waterlossing of althans regeling van waterstand.i^)

Ook dient de aandacht gevestigd te worden op het, door
de Grrondw\'ct gemaakte, onderscheid tusschen inrichting en
reglement, een onderscheid, dat ook reeds in de tweede
zinsnede van art. 220 Grondwet 1840 gevonden wordt, waar
wij lezen, dat de reglementen der collegiën den voet van
derzelver inrichting uitmaken. «Inrichtingen, overgesteld»
«tegen de reglementen, schijnt al \'t geen door deze werd»
«ingericht, het geregelde voorwerp in overstelling tegen»
«het regelende gebod», zegt Thorbecke op bl. 29 van zijn
Brief aan een Lid der Staten van Gelderland, en iets
vroeger: «altoos omvatten de bedoelde reglementen het»
«gansche stellige recht van den waterstaat, aan de in»

\'/verbonden en door dezelfde werken zijn gedekt.// Zoo ook Thorbecke in zijn
dictaat over administratief recht. Zie liijdragen XVHI. bl. 2,54. Een bewijs dat
de geschiedenis hier geen helder liclit verspreidt, is, dat Mr. van Ruckevorsel,
zooals wij boven meldden, uit de geschiedenis opmaakt, dat waterkeering het
eenige doel is, terwijl Mr. ne Vries (Bijdragen XVIII. bl. 90) zegt://Het denk //
//beeld, dat de taak der wss zich tot waterkeering en waterlossing moet beperken,//
//is in den nieuweren tijd opgekomen.//

In tegenovergestelden zin is. Vonnis Rechtbank Arnhem 19 Nov. 1891 W.
612G. Zeer juist echter komt mij de overweging van de Arnhemsche Rechtbank
voor, dat aan geheel nieuw opgerichte wss. strengere eischen moeten gesteld
worden dan aan oude wss , die wel dikwijls een te ruime ta^ik op zieh namen,
maar wier toestand door het lange tijdsverloop als het ware gewettigd mag
heeten. Ook bij deze laatste echter moet waterlossing en waterkeering hoofddoel zijn.

«art. 220 G-rondwet 1810 genoemde collegiën toevertrouwd.»
«Hiermede stemt ook de uitdrukking inrichting overeen,»
«waaronder men, geloof ik, de geheele instelhng door het»
«collegie beheerd, mag verstaan».\') De verschillende wetten
hebben ook steeds aan de woorden «regiem ent» en «instel-
ling» deze beteekenis gegeven, zoodat wij hier niet verder
over behoeven uit te weiden, immers de beteekenis daarvan
staat vast.

Over den omvang van de. macht welke art. 192 der
Grondwet van 1848 aan de Staten verleende, ontstond echter
gfoot verschil van meening, o. a. over de vraag, of de Prov.
Staten bevoegd waren, krachtens deze bevoegdheid geheel
nieuwe wss. op te richten, zonder onderscheid of het alzoo
in te richten gebied, vroeger al dan niet een waterschap
geweest was. Sommige meenden deze vraag ontkennend te
moeten beantwoorden, om reden, dat de Grondwet in
art. 192 spreekt van de bestaande inrichtingen der wss.
waaruit h. i. volgde, dat, wanneer er geen waterschap
bestaat, dit artikel buiten toepassing blijft 2), dat de
woorden «nieuwe vast te stellen» alleen betrekking hebben
op reglementen dat art. 192 de Staten wel bevoegd ver-

\') Op te merken is, dat Thorbecke zegt, dat de reglementen het gansche
stellige recht van den Waterstaat aan de collegiën toevertrouwd omvatten. De
historische aanleg immers van het waterschap legt dikwijls gewicht in de schaal.
Bij oude wss. wordt het doel, de taak en de bestemming van het waterschap
door eene volgorde van leiten en handelingen aangewezen. Zie Bcissevain. Wet
tot voorloopige voorzieningen in sommige waterstaatsbelangen, bl. 70.

Zoo lezen wij ir. de Mem. van Toel. van bet den l\'i Februari 1850 ingediende
wetsontwerp houdende bedreiging van straf tegen de keuren van wss., dat
\'/reglementen zijn verordeningen, die de inrichting, macht en rechten der//
\'/besturen van de wss. regelen, verordeningen die men hunne Grondwetten"
\'/zou kunnen noemen."

2) Jhr. Mr. J. J. de la Bassecour Gaan, Handleiding tot de kennis van het
administratief recht I. bl 385.

3) In de zitting van de 2e Kamer van 31 Mei 1855 beweerde de Heer Mackay ,
dat de Grondwet de bevoegdheid tot het oprichten van nieuwe wss niet ver-
leende, daar men niet kan spreken van \'/nieuwe wss. vaststellen//

klaart de inrichtingen te veranderen, maar, dat de bevoegd-
heid om te veranderen niet in zich sluit de bevoegdheid
om op te heffen en op te richten, daar bij verandering altijd
dê grondslag in het bestaande ligt, maar bij geheel nieuwe
oprichting dit niet het geval is, dat bij de oprichting van
nieuwe wss. er geen besturen zouden zijn om voordracht
daartoe aan de Staten te doen \').

Terecht wees men er op, dat de woorden «en nieuwe
vast te stellen» op beide uitdrukkingen slaan, dat indien de
Grondwet de bevoegdheid had willen geven alleen tegenover
bestaande wss. dan had moeten zijn gezegd, dat de Staten
bevoegd zijn in de inrichtingen en reglementen der bestaande
wss. veranderingen te maken en daarvoor nieuwe vast te
stellen. Bovendien voerde men aan, dat de inrichting van
een waterschap veranderen is eene bestaande inrichting
vernietigen en eene nog niet bestaande vestigen, zoodat de
Staten niet kunnen veranderen, zonder gebruik te maken
van de beide bevoegdheden, welke men aan de Prov. Staten
zou willen betwisten, omdat de Grondwet die niet met name
noemt 2). Ook het argument aan de laatste zinsnede ontleend
woog niet zwaar; het feit immers, dat er bij het instellen
van een nieuw waterschap geen bestuur is dat een voor-
dracht daaromtrent aan de Staten zou kunnen doen, bewijst
geenszins, dat de Staten geen nieuw waterschap kunnen
oprichten, maar alleen, dat daarbij van de toepassing van
de laatste zinsnede geen sprake kan zijn 3).

\') Rechtbank Siieek 4 Nov. 1857 W 1970.
Rechtbank Sneek 22 Juni 1868 W. 3024.
Rechtbank Arnhem 19 Nov. .1891 W. 6112.
J. H. Lugt, De oprichting van wss. Amsterdam. 1892.

2) Buus, t. a. p. n. bl. 743.
Arrest H. R. 30 Dec. 1859 W. 2133.
Arrest H. R. 24 Juni 1892 W. 6207.

koming van art 192, dat de grondwetgever het pleit over
de wettigheid van het reglement voor de rivierpolders van
Gelderland in den zin van Thorbecke wilde beslissen i).
Dit alles is juist, maar het alles beshssende argument is
toch zeker wel, dat de Grondwet van 1848 erkende, dat de
wss. een pubhekrechtelijk karakter hebben, dat zij in publiek-
rechtelijke verhouding staan tot den Staat, in de verhouding
van lid tot eenheid, dat bij hen het publiek belang op den
voorgrond staat en dit de geheele inrichting beheerscht.
Wie heerscht over dat publiek belang, das hier het college
van Prov. Staten, heerscht ook over de vereeniging voor
den dienst van dat belang ingericht en enkel ten behoeve
van dat belang bestaande. De Staten beslissen dus welk
publiek belang voldoende overwegend zal zijn om een
waterschap op te richten2); komt dat belang te vervallen,
dan vervalt ook de vereeniging welke tot de bevrediging van
dat belang in het leven was geroepen , eischt het belang
een breederen of minder breeden kring van beheerders
dan tot nog toe bestond, dan zorgt hij, die over het belang
heerscht, ook voor de vorming van dien nieuwen kring \'\').
Doch genoeg hierover. Praktijk en jurisprudentie hadden
reeds vóór 1887 dezen strijd beslist in dien zin, dat de

\') Bij liet Geldersch polderreglement waren tal van wss. opgeheven en nieuwe
opgericht. TnORHtCKii had de bevoegdheid der Prov. Staten om dit te doen
verdedigd.

2) L. J. Plemp van Duiveland, Het waterschap tegenover zijne schuldeischers.
Leiden. 1893. bl. 44.

Daarom hebben deze lichamen dan ook geen recht om te blijven voort-
bestaan, evenmin als ambten die de gemeenschap niet meer behoeft ter wille
van de ambtenaren. Een publiekrechtelijk lichaam kan dus altijd worden opgeheven
omlat het publiekrechtelijk is, d. w. z. omdat de gemeenschap welke tot die
opheffing overgaat, eenvoudig over haar eigen leclit beschikt. Prakken, De
Prov. Staten van Friesland en de zeewaterkeerende wss. Leiden. 1883. bl. 161.
Wij mogen hier niet, zooals Mr. Büjjs het uitdrukt, privaatrechtelijk denken.
Zie Bu;js, Studiën van Staatsrecht IL bl. 499.

bevoegdheid der Prov. Staten als vaststaande moest worden
aangenomen. Na 1887 is twijfel niet meer mogelijk, daar
de tweede zinsnede van art. 190 der tegenwoordige Grondwet
de bevoegdheid der Prov. Staten op ondubbelzinnige wijze
uitdrukt.

Nog een opmerking in verband met het zooeven besproken
publiekrechtelijk karakter der wss. Wij hebben gezien, dat
de Prov. Staten beslissen zullen, welk publiek belang
voldoende overwegend is, om een waterschap op te richten.
Met dit publiekrechtelijk karakter komt in botsing de meening
van hen, die, evenals Mr. de Savornin Lohman , beweren,
dat bij oprichting de meerderheid der belanghebbenden
moet beslissen i). Is dit niet in strijd met de bestemming
van het waterschap? Dient het waterschap tot behartiging
van publieke belangen, of staat het belang der grondeigenaren
op den voorgrond? Terecht heeft dan ook m. i. de Regeering
in 1862 hare goedkeuring aan het W. S. regiement van Drenthe
onthouden op grond, dat daarin een bepahng was opgenomen,
dat geen waterschap tot stand kon komen tegen den zin
der grondeigenaren, welke bepaling volgens de Regeering
in strijd was met de bepalingen der Grond- en Prov. Wet,
waarbij de bevoegdheid tot oprichten van wss. vrijelijk
en zonder eenig voorbehoud aan Prov. Staten werd toe-
gekend en dus niet van den wil van grondeigenaren kon
afhangen 2).

Nog verder dan het zooeven vermelde artikel uit het
Drentsehe reglement ging art. 35 van het bij K. B. van
6 Dec. 1852 n°. 15 goedgekeurde Grondreglement voor de

\') Jhr. Mr. A. F. de Savornin Lohman, Onze Constitutie, bl. 127. //Bij//
//oprichting beslist de meerderheid, de minderheid moet volgen // Zie ook Vonnis
Rechtbank Sneek 4 Nov. 1857 W. 1970 waar wij de niet nader toegelichte
meening vinden uitgesproken, dat de Prov. Staten geen nieuwe wss. mogen
daarstellen zonder toestemming der belangh<!bbenden.

waterschappen in de provincie Groningen\'). Art. 35 bepaalt,
dat niet de Staten het waterschap zullen oprichten maar
dit zal geschieden door de grondeigenaren. De door de Staten
te vervullen functie bepaalt zich tot goedkeuring. De ver-
klaring van deze zonderlinge bepaling is te zoeken in de
geschiedenis, in de praktijk zooals die zich onder de werking
van het Kon. Besluit van 25 Sept, 1877 Lr. Y. ontwikkeld
had, een Kon. Besluit dat vrijwel hetzelfde bepaalde als
art. 35 en dat de leemte moest aanvullen die bestond door
het ontbreken van een wettelijk voorschrift, dat aan de
administratieve autoriteit de bevoegdheid verleende om wss.
op te richten en onwillige eigenaren tot toetreding tot de
poldergemeenschap te dwingen 2). Terecht vraagt dan ook
Mr. Sybenga, of men te veel aan den vorm hecht, als men
de gevolgtrekking maakt, dat, waar de Staten vergunning
tot oprichting verleenen, de daad der oprichting zelve niet
van hen uitgaat en met hem moet men wel tot deze conclusie
komen, dat de polders, ten aanzien waarvan de Staten ver-
gunning tot oprichting hebben verleend, niet zijn wss. in
den zin der Grondwet. «Opgericht met vergunning van het»
«openbaar gezag, ontleenen zij aan die omstandigheid niet»
«de eigenschap van te zijn organen van het Staatsgezag».

\'/Geen waterschap kan worden daargesteld dan met voorkennis on onder goed-//
//keuring der Staten.//

//Tot de daarstelling van een waterschap zal de minderheid moeten toetreden//
//wanneer het besluit daartoe is genomen door de op den kadastralen legger//
//bekende eigenaren van meer dan twee derde van het gezamenlijk bundertal//
//tot het waterschap te brengen.//

//Bij de daarstelling van een waterschap wordt de eerste samenstelling en//
//verkiezing van deszelfs bestuur, en het ontwerpen en invoeren van deszelfsy
//reglementen door Ged. Staten geregeld.//

2) Mr. S. Sybenga, Bijdrage tot de kennis van den rechtstoestand der polders
in Groningen, bl. 19 vlg.

Mr. E. van Loon, Het grondreglement voor de waterschappen in de provincie
Groningen, bl. 99.

Wel geloof ik met Mr. Sybenga, dat voor zoover voor deze
polders naderhand door de Staten reglementen zijn vast-
gesteld, mag worden aangenomen, dat, hoewel niet expressis
verbis door de Staten als wss. opgericht, de erkenning ais
zoodanig in de bepalingen der reglementen ligt opgesloten.

Wij hebben dus gezien, dat de wss. publiekrechtelijke
instellingen zijn, dat de Prov. Staten de wss. oprichten,
veranderen en vernietigen naar gelang het belang het eischt
ten behoeve waarvan zij bestaan. In het voorafgaande ligt
dan ook reeds de beantwoording van de vraag, of de Prov.
Staten bsvoegd zijn i) om bij de ophefiing, vereeniging of
sphtsing van wss., tevens beschikkingen te treffen omtrent
bezittingen en schulden van die instellingen. Immers uit het
pubhekrechtelijk karakter der wss,, uit het feit. dat zij
bestaan tot behartiging van het publiek belang, dat dit hun
doel is, voigt, dat hunne bezittingen slechts bestaan tot be-
reiking van dat doel. «De polderinstelhng bezit, alwat zij bezit,»
«met de bestemming in haar eigen persoonlijkheid uitgedrukt 2).»
«Het kapitaal van den polder is verbonden aan het doel waar-»
«voor hij bestaat. Het behoort aan het waterschap als zoo-»
«danig» 3). Eischt dus de goede behartiging van het publiek be-
lang een anderen kring van beheerders, heffen dus de Staten
het waterschap op, dat niet in staat was dat doel te bereiken
en roepen zij een nieuw waterschap in het leven, dan
zullen de bezittingen van de opgeheven instelling aan de
nieuwopgerichte moeten worden toegewezen, daar deze

\') El\' zija er die deze vraag ontkennend beantwoorden, omdat de ingelanden,
niet de Prov. Staten, eigenaren zijn van die goederen.

Woorden van den heer Vmüi.ander Hein in de vergadering der Prov.
Staten van Zuid Holland 21 Juli 1880.

Zie ook arrest Hot Leeuwarden 12 Sept. 1877 W. 4164 waarbij erkend werd,
dat de bezittingen accessoria van wss. zijn, hunnerzijds bezeten en beheerd in
hoedanigheid van publiekrechtelijke lichamen.

voor het vervolg de behartiging der belangen, waarvoor die
goederen dienden, op zich neemt

Wij zullen later zien, dat de Wetgever zich, in de wet
houdende algemeene regels, ook op dit standpunt heeft
geplaatst.

Wij zagen hierboven welke strijd is gevoerd over het
grondwettelijk begrip «Waterschap». Vooral trad deze strijd
op den voorgrond naar aanleiding van art. 193 der Grond-
wet van 1848. Dit artikel geeft den Staten toezicht over de
verveningen. Zij waren echter niet bevoegd veenschappen op
te richten, immers uit art. 192 Grondwet volgt, dat het
recht tot opi\'ichten afgescheiden bestaat van het recht van toe-
zicht en, dat het om te gelden, naast hot toezicht uitdrukkelijk
moet worden toegewezen 2). Toch richtten de Prov. Staten
veenschappen op. Tot verdediging van dat bedrijf voerde
men nu aan, dat het begrip «veenschap» gebracht moest
worden onder het nomen generis «waterschap».

De Hooge Raad beshste echter bij arrest 27 Maart 1882
W. 4758, dat onder wss., geen veenschappen begrepen zijn
en de Prov. Staten geen bevoegdheid hebben om veenschappen
op te richten, omdat bij de wss. de zorg voor waterkeering,
waterlossing of althans regeling van waterstand hoofd-
bestemming is, terwijl het hoofddoel der veenschappen niet
is regeling der voormelde waterbelangen, maar de vervening
van hooge venen volgens een geregeld plan van aanleg en
bewerking en de latere ontginning der ondergronden.

\') Arrest II. R. 11 Maart 1891 W. 6160. Zie ook art. 130 Gemeentewet, dat
een soortgelijke aangelegenheid betreft. Bij de verdediging van dat artikel
drukte de Minister Thorbecice de ratio van het artikel aldus uit: //Wanneer//
wtwee gemeenten, tot dusver een afzonderlijk bestaan hebbende, zullen worden /
//vereenigd, dan kan, dunkt mij, van verkorting van eigendomsrecht geenv
//sprake zijn in het algemeen, omdat een lichaam dat tot dusverre bestond,/,
//vervalt en de bezitting natuurlijk overgaat op het lichaam, dat in de plaats//
//komt // Mr. va.n Oosterwuk. De Gemeentewet, bl, 503.

Dit arrest schiep groote verwarring, daar, hoezeer men
algemeen aannam, dat tusschen vss en wss. in doel, werking
en inrichting een kenmerkend onderscheid bestond, de vss.
toch steeds door de Rijlisregeering bij de toepassing der
wet als wss. waren beschouwd i). De Staten w^enschten nu
als middel van herstel, dat bij de wet aan hen de bevoegd-
heid werd toegekend tot het oprichten van vss en het vast-
stellen van reglementen voor deze. De regeering echter,
hoewel bereid tot een aanvulling der algemeene wetgeving,
meende, dat er weinig grond bestond de totstandkoming
hiervan spoedig te verwachten en gaf daarom in bedenking
of niet op eene andere wijze in de behoefte kon worden
voorzien 2). Om dit te bereiken hebben de Staten dan ook
besloten de vss. in wss. te veranderen. Was dit geoorloofd\'?
Ik zou meenen, dat hiertegen geen bezwaren bestaan en de
H. R. heeft dan ook deze vraag in bevestigenden zin be-
antwoord 3). fJet moet echter geen verandering zijn van
naam alleen, de nieuwe instelling moet ook het karakter
van «waterschap» hebben, haar hoofdbestemming moet zijn
waterkeering, waterlossing of althans regeling van den
waterstand 4).

Gelijk wij reeds zagen, vermelden artt. 190 en 191 Grondwet
van 1887, met het oog op het arrest van den H. R., naast
de «waterschappen», de «veenschappen en veenpoiders». De

3) Hof Leeuwarden 10 Juni 1801 W. 6069. Art. 102 Grondwet maakt geen
onderscheid tusschen het geval, dat er in het geheel geen georganiseerde
vereeniging van gronden bestaat en het geval, dat de gronden reeds onder den
naam van veenschap zijn vereenigd.

\'\') Zie een betoog in W. B. A. No 1740, dat geen waterschap kon opgericht
worden voor vervening van hoog veen. Voor dit betDOg pleit m. i. veel, immers
wanneer bij hoog veen de aaidkorst van het veen is beroofd, blijft deze toch
altijd boven peil. Bij de veenpoiders, om de terminologie van de Grondwet van
1887 te bezigen, is dit iets anders.

Grondwet van 1887 maakt dus uitdrukkelijk onderscheid
tusschen wss. en vss. en veenjiolders. Hierover meer bij onze
beschouwing der wet op de verveningen.

De, hun bij art. 192 Grondwet 1848 opgedragen taak,
oefenden de Staten uit «behoudens de bepalingen der twee
voorgaande artikelen», d. w. z.zij zouden daarbij het opper-
toezicht des Konings over diezelfde voorwerpen eerbiedigen en
de regels in acht nemen en opvolgen, die de wet in art. 192 ver-
meld, zal hebben voorgeschreven. Moest hieruit worden afgeleid,
dat de Prov. Staten met de uitoefening hunner bevoegdheid
moesten wachten totdat die wet was tot stand gekomen? Deze
gevolgtrekking trok Mr. O. Braaï Bisdom van Caïtenbroek
in de Nieuwe Bijdragen voor Rechtsgeleerdheid en Wet-
geving van 1852, bl. 31 vlg. Deze conclusie is echter kennelijk
onjuist. De Grondwet van 1848 zegt niet, dat*de Staten hun
recht uitoefenen overeenkomstig maar behoudens de algemeene
wet, d. w. z. zonder in strijd te geraken met de bepalingen
der wet 2). Is die wet er nog niet, heeft de wetgever van
zijne bevoegdheid om de macht der Staten te beperken nog
geen gebruik gemaakt, dan kunnen de Staten dus hun macht
onbeperkt uitoefenen, mits zij het oppertoezicht des Konings
eerbiedigen. De Staten mogen dus niet op de wet wachten.
De Grondwet heeft geen stilstand gewild, noch van wet-
gevende, noch van besturende macht S).

Vooral in de Staten-vergaderingen is dikwijls de twijfel
geuit, of men wel tot het vaststellen van waterschaps-
reglementen mocht overgaan, voor dat de wet in art. 191
Grondwet bedoeld, was tot stand gekomen (een twijfel

\') Mem. V. Toelichting. Handelingen van de Grondwetsherziening van 1848
T, bl. 388.

3) Zie de Parlementaire Redevoeringen van Thorüecke 1803—1864. bl. 147.
\'\') Zie Mr. e. de Vries, Het toezicht van hooger gezag op de waterschappen.

die wellicht voortsproot uit de begeerte om de vervulhng
van de zoo moeilijke taak uit te stellen) en bij adres drongen
de Staten-vergaderingen er bij de Regeering op aan, de wet
spoedig tot stand te doen komen. Uit de antwoorden van
de Regeerirg bleek echter, dat deze meende, dat de Staten
niet op de wet behoefden te wachten, maar, dat zij vol-
komen bevoegd waren tot het vaststellen van die reglementen i).
De Regeering wenschte juist, dat de provinciale reglementen
werden vastgesteld vóór het tot stand komen der wet, opdat
de wetgever zou kunnen te rade gaan met de ervaring
geput uit de toepassing der provinciale reglementen. Zoodra
nu de provinciale staten tot de overtuiging waren gekomen,
dat zij met de aanvaarding der hun opgedragen taak niet
behoefden te wachten op het tot stand komen der wet, in
de Grondwet voorgeschreven, zijn zij aan het werk getogen
en hebben zij met nauwlettende zorg en doorzettenden ijver
hun taak volbracht en werk geleverd, waarvan de deugde-
lijkheid door de ondervinding getoond is 2).

In den beginne heerschte echter nog al verschil van meening
over de wijze, waarop door de Prov. Staten hunne wetge-
vende taak moest worden opgevat. Was het mogelijk alge-
meene prov. reglementen te maken, waardoor dus gelijke
onderwerpen voor alle wss. gelijk geregeld werden, of kon
men, zooals de Heer Anemaet bij de beraadslagingen over

\') Deze zelfde meening werd dikwijls door de Regeering geuit bij de weer-
legging van hen, die de urgentie van het tot stand komen van de in art. 191
bedoelde wet betoogden op grond, dat de Staten voor het tot stand komendier
wet van hunne bevoegdheid geen gebruik mogen maken. Ook de wet tot voor-
loopige voorziening in sommige waterstaatsbelangen onderctelt de uitoefening
van de macht der Prov. Staten volgens art. 192 zonder dat de wet tot stand
is gekomen. Zie Vonnis Rb. Appingadam 14 April 1859 W. 2068.

-) Zie het eerste advies uitgebracht door de Staatscommissie ingesteld bij
K. B. 21 April 1892 No. 4, om de Regeering van advies te dienen omtrent de
wettelijke regels, die ten aanzien van het Waterschapsbestuur behooren te
worden gesteld.

het negende der wetsontwerpen tot herziening der Grondwet
beweerde, daar ellc waterschap op zichzelf staat, niet aan
een algemeen provinciaal reglement voor de wss. denken? \')
Is de verscheidenheid der wss. niet te groot, de inrichtingen
niet te verschillend, de belangen niet te veel van plaats en
omstandigheden afhankelijk om bij een algemeen reglement
te worden geregeld? Zou zoo een regiement niet noodwendig
vele belangen moeten kwetsen of zoo algemeen gesteld wezen
en zooveel uitzonderingen en facultatieve bepalingen toelaten,
dat het beoogde doel daardoor geheel en al verdwijnt en
verloren gaat?2)

Bijna alle prov. vergaderingen meenden dan ook, dat de
afzonderlijke vaststelling van een regiement voor elk water-
schap, de aangewezen weg was om een goeden toestand der
wss. in het leven te roepen. Al spoedig echter bemerkte men, dat
deze wijze van werken niet de juiste was, in aanmerking
genomen de talrijkheid der wss. dat men met het laatste
regiement niet klaar zou zijn voordat het eerste wieder
herziening vereischte4) en, dat men niet beter kon doen
dan den raad van den Minister op te volgen, die, bij de
bestrijding van de bovengenoemde bezwaren, de vaststelling
van algemeene regiementen warm had aanbevolen. Het is
niet te verwonderen, dat de meeningen van de verschillende
Staten-vergaderingen over de vraag, wat die Algemeene
Reglementen moesten inhouden, wat hun kracht moest zijn.

Zie ook missive van Ged. Staten van Nooid-Holland van 26 Juni \'1851, bij
Mr. E. ite Vries, t. a. p. bl. 6.

■■\') In \'1855 bestonden er in Zuid-Holland FCO of 900. Zie Boissevain, t. a. p.
bl. 55.

Handelingen IH. bl. 466. //Vrangt ile algemeene polderreglementen voor/v
\'de geheele provincie, dat de Provinciale Staten die tot stand brengen , en het//
//zal eene weldaad voor u worden //

zeer uiteenliepen. Voor eene uitvoerige beschouwing verwijs
ik naar het geschrift van Mr. E. ;ni\'] Vries bl. 4—54 hier
diene slechts het volgende.

De meeste Provinciale Staten stelden algemeene reglementen
vast, waarin opgenomen werden alle bepalingen, die in alle
bijzondere reglementen gelijkluidend behoorden voor te
komen. Voor de wss. werden afzonderlijke reglementen
gemaakt, vvelke al die bepalingen moesten inhouden, die
door het iVlgemeen Regiement voor de bijzondere waren
overgelaten. De bijzondere regiementen waren dus van
aanvullenden aard. 2) Op te merken is, dat er steeds
uitzonderingen waren op de werking van het Algemeen
Regiement. In elk Prov. Reglement vindt men een opsomming
van wss., waarop het Algemeen Reglement niet van toe-
passing is, (bijv. niet op wss. ook buiten de provincie
gelegen.)

In Zeeland S) en Gelderland heeft men een anderen weg
ingeslagen. Daar zijn de algemeene reglementen volkomen
vuor de wss. waarop zij van toepassing zijn, dus aanvulling
door bijzondere regiementen komt hier niet te pas. Voor de
wss., die van de werking van het Algemeen Reglement zijn
uitgezonderd, worden afzonderlijke regiementen gemaakt.

In Limburg en Friesland vindt men voor elk waterschap
een afzonderlijk regiement. Enkele onderwerpen echter, die
betrekking hebben op wss., zijn door algemeene provinciale
verordeningen geregeld; in Limburg de vaststelling, goed-
keuring en afkondiging van door waterschapsbestnren te
maken keuren; in Friesland de oprichting van wss., de

\') Zie vooi\' de wijzigingen na het verschijnen van dit geschrift, bij Mr.
Loosjes, t. a. p. b). 19, 23 en 26. Zie voor het nieuwe algemeene reglement
voor de waterschappen in Drenthe Bijdragen XXVI. bl 55 vlg.

Deze toestand werd in het leven geroepen door de Staten van Noord-
Ilolland, Zuid-Ilolland, Utrecht, Overijssel, Drente en Noord-Braband.
De calamiteuse polders vallen hier geheel buiten beschouwing.

onderlioudsplichtigheid en stembevoegdheid in de wss. en de
verplichting tot aardberging.

De Prov. Staten van Groningen namen een eigenaardig
standpunt in. Ook hier werd voor elk waterschap een
afzonderüjk reglement gemaakt, terwijl de uitoefening der
stembevoegdheid geregeld is bij een algemeen provinciaal
reglement. Die bijzondere waterschapsreglementen moeten
echter door de Prov. Staten worden vastgesteld, volgens de
beginselen van het Grondreglement. Onder deze benaming i)
nameliik was er een fundamenteel regiement van beginselen,
die bij het vaststellen der regiementen moesten worden in acht
genomen, bindende bepalingen alzoo, door "het streven naar
eenheid in het leven geroepen, een leiddraad, waarvan naar
het oordeel der Staten niet mocht worden afgeweken, zoolang
men overtuigd bleef van de wenschelijkheid ze niet prijs te
geven of door andere bepalingen te doen vervangen. Het
Grondreglement moest dus, zooals Mr. van Loon het uitdrukt,
als steigerwerk bij de formatie der waterschapsreglementen
dienst doen. Het denkbeeld, waarop het Groningsche Grond-
reglement is gebaseerd, vindt ook een voorstander in
Mr, Loosjes 2). Ook deze wil, dat «het algemeen regiemento
«zij eene grondwet; de bijzondere waterschaps regiem enten»
«behooren ieder voor zich en naar de gegeven omstandig-»
«heden, als het ware in organieke wetten, de grondwettelijke»
«voorschriften uit te werken». Mr. Loosjes wil echter, dat
de voorschriften in een Algemeen Regiement opgenomen,
bindend zijn. «Een artikel, inhoudende, dat van alle bepa-

1) Men vond het wooi-d //Grondreglement// verkieselijker dan //Algemeen
/Reglement,// omdat de benaming van het Algemeen Reglement niet uitdrukt,
dat het Reglement alleen de algemeene beginselen bevat waarop ieder afzonderlijk
Reglement moet gevestigd wezen, dat het niets anders is dan een fundamenteel
reglement voor de geheele provincie op het stuk van wss., evenals de Grondwet
dit, ten opzichte van alle mogelijke onderwerpen, voor het geheele Rijk is. Mr.
E. van Loon, t. a. p. bl. 22.

(dingen van het Algemeen Regiement, zoo noodig, kan worden»
«afgeweken, is daarom een onding, waardoor het geheele»
«Algemeene Regiement evengoed ongeschreven had kunnen»
«blijven». Ik kan hier niet geheel met Mr. Loosjes mede-
gaan. Wij moeten hier toch bedenken, dat het Algemeen
Reglement, het Grondreglement, door hetzelfde wetgevend
lichaam wordt vastgesteld als de overige waterschaps-
regiementen, «afwijking van eenige bepaling van het Grond-»
«reglement heeft dus geen ander gevolg dan dat deze»
«zoogenaamd grondwettelijke bepaling, die alleen gezag-»
«hebbendis zoolang de Staten haar niet voor andere bepalingen»
«doen wijken, hare bindende kracht in een gegeven geval»
«verliest. De afwijking is alzoo niet een kwaad, maar vol-»
«komen rechtmatig, indien de afwijking slechts in zich zelve»
«aanbevelenswaardig is»

Na deze korte beschouwing van de wijze, w^aarop de Staten
de technische zijde van dit vraagstuk hebben opgelost, zij
het mij vergund na te gaan, welk karakter aan al deze
reglementen moet worden toegekend. In de vorige paragraaf
hebben wij reeds gezien, dat door sommigen de meening
gehuldigd wordt, dat de Staten het toezicht hebben op alle
wateren, wegen, bruggen en wss. als belangrijke voorwerpen
van de huishouding der provincie; wij hebben de gevolgen
van deze meening gezien en de onjuistheid er van trachten
aan te toonen. Ik moet hier echter nog even op deze leer
terugkomen, meer speciaal wat betreft de wss. De wss.
zouden zijn voorwerpen van de huishouding der provincie.
De waterschapsreglementen betreffen dus provinciaal belang.
Reeds onder de Grondwet van 1840 werd deze meening
gehuldigd. Bij arrest H. R. 30 Augustus 1845, W. 647, werd
beslist, dat de regiementen, die meer bijzonder zijn gemaakt
ten gevolge van art. 220 Grondwet i840, geenszins op zich zelf

staan, maar tevens zijn te beschouwen als uitvloeisels van
art. 144 Grondwet 1840. i) Na het vroeger behandelde schijnt
het mij onnoodig toe de argumenten voor deze meening
hier nogmaals te ontvouwen, benevens de redenen die er
toe moeten leiden aan te nemen, dat deze meening onjuist
is; dat de Staten, waterschapsreglementen vaststellende, niet
hunne eigen zaken regelen, maar de zaken van anderen.
Eén argument echter worde hier besproken, daar het meer
speciaal wordt aangevoerd ten bewijze, dat waterschaps-
reglementen regelingen zijn van provinciaal huishoudelijken
aard. Men voert namelijk aan 2), dat art. 192 Grondwet
1848, evenals art. 190 Grondwet 1887, de Provinciale Staten
niet verplicht reglementen te maken, maar bevoegd verklaart.
Handelden de Staten nu als agenten der uitvoerende rijks-
macht, dan zouden zij daartoe verplicht zijn. Is deze gevolg-
trekking juist? De geschiedenis leert dit anders. Als immers
art. 192 Grondwet 1848 de Staten verplicht had om, bijv. in de
bestaande reglementen veranderingen te maken, zou dit
niets meer of minder hebben beteekend, dan dat de Grondwet
herziening van alle bestaande reglementen beval en dit
heeft de grondwetgever juist niet gewild. Het artikel wilde
niets vernietigen van hetgeen bestond, maar wilde alleen de
gelegenheid gunnen om in het bestaande de noodige ver-
anderingen te brengen. «Begrijpt men dus, dat in het bestaande»
«geene verandering gevorderd wordt en verlangen de inge-»
«zetenen geene wijziging, dan zal alles bij het oude blijven.» 3)
Mag men uit dit alles besluiten, dat deze materie aan de
Staten is overgelaten (in den zin van art. 131 Grondwet

1) De Hooge Raad meent, dat art. 220 de bepaling -van art. 444 uitbreidt tot
die reglementen, welke niet het algemeen provinciaal belang betreffen, maar
slechts het belang van zekere gedeelten der provincie.

3) Rede van den tijdelijken Minister van Binnenlandsche Zaken. Handelingen
n. bl. 551.

1848)? Ik zou meenen van niet; «hetgeen de Prov. Staten»
«op dit gebied regelen, mogen zij niet alleen, maar zijn zij»
«verplicht te regelen», i)

De H. R. is echter van zijne, blijkens bovengenoemd
arrest van 30 Augustus 1845,2) gehuldigde meening terug-
gekomen en heeft bij verscheidene arresten3) beslist, dat
onder de reglementen, die de Staten krachtens art. 140
Prov. Wet en art. 131 Grondwet 1848 maken, als noodig
geoordeeld hi het prov. belang, niet behooren de reglementen
die de Staten maken krachtens art. 192 Grondwet 1848. Bij
die reglementen is immers niet het provinciaal belang, doch
waterschapsbelang betrokken. Dit is het juiste standpunt,
waarop ook de Provinciale Wet staat, getuige art. 138 en art. 140.
Art. 140 handelt over de regiementen die worden gemaakt
in het provinciaal belang; art. 138 handelt over eene andere
categorie van verordeningen, want daarop worden uitdrukkelijk
de bepalingen van artt. 98 en 99 Prov. Wet van toepassing
verklaard.

Bij het arrest van 16 October 1893, W. 6410, heeft de
Hooge Raad wederom een ander standpunt ingenomen. De

2) Zie voor de jurisprudentie in denzelfden zin bij Mr. van Deinse, De
Algemeene beginselen van Strafrecht, bl. 249, noot 3. Daarbij voegen: arrest
II. R. 4 Mei lrf58, W. 1969.

3) Zie arrest H. R. 3 Juni 1879, W. 4381., en arrest II. R. 25 Oct. 1889 W.
4567. Deze kwestie had toen groot actueel belang, immers art. 2 Wet 6 Maart
1818, Stbl. No. 12 gaf den Staten alleen bevoegdheid straf te bedreigen tegen
de overtreding van reglementen die de Staten maken in het belang der provincie
over zaken betreffende de gewone inwendige politie en oeconomie. Toen dan ook
werd erkend, dat onder deze reglementen niet die begrepen zijn, welke krachtens
art. 192 Grondwet door de Staten worden gemaakt, bleek er eene leemte te zijn
in de wet van 1818, waarin dan ook werd voorzien door de Wet van 25 Mei
1880 Stbl. No. 86 tot herziening der Wet van 6 Maart 1818 ^ Stbl. No 12.

Zie Memorie van Toelichting van het wetsontwerp tot herziening der Wet
van 6 Maart 1818, Stbl. No. 12. Hand. 2e Kamer der Staten-Generaal 1878—1879.
Bijl. No. 82. Ook bij Mr. Schepel, Wegonrecht bl. 301, vinden wij deze onder-
scheiding zeer juist in het licht gesteld.

Hooge Raad maakt namelijk bij dat arrest de onderscheiding
tusschen regiementen voor bijzondere wss. en algemeene
regiementen. Wat betreft de bijzondere regiementen, blijft
de Hooge Raad bij dezelfde meening, n.L, dat daarbij geen
provinciaal belang maar waterschapsbelang betrokken is.
Aan de algemeene reglementen (het gold hier een voor-
schrift voorkomende in het Algemeen Reglement voor de
wss. in de provincie Drenthe) kende de H. R. een ander
karakter toe. Deze algemeene regiementen immers worden
volgens den H. R. gemaakt krachtens art. 190, al. 1, Grond-
wet 1887 en art. 137 Prov. Wet, welke artikelen den Staten
het toezicht geven op alle waterstaatswerken en wss.; geven
zij tot behoud dier objecten voorschriften, dan regelen zij
een zaak, die door den grondwetgever, zoowel als door den
gewonen wetgever, uitdrukkelijk verklaard is te zijn van
provinciaal belang. De algemeene regiementen worden dus
door de Prov. Staten vastgesteld in het provinciaal belang.

Wij vinden hier weer de oude meening terug, dat alle
wateren, enz. voorwerpen zijn, deel uitmakende der provinciale
huishouding. Onnoodig dan ook te verklaren, dat reeds op
dezen grond de beslissing van den Hoogen Raad mij onjuist
toeschijnt. Maar dit daargelaten, kan men wel dit onderscheid
maken tusschen bijzondere en algemeene regiementen?
Worden ook de algemeene reglementen niet gemaakt
krachtens art. 190, al. 2, Grondwet? Hebben die algemeene
waterschapsreglementen ten doel voorschriften te geven
tot behoud der objecten? Worden de algemeene regiementen
niet vastgesteld met het doel in één regiement te bepalen,
wat anders voor elk waterschap gelijkelijk in het bijzondere
regiement zou moeten worden bepaald? Hebben de Prov.
Staten in Gelderland (waar voor de rivierpolders, waarop
het Algemeen Reglement toepasselijk is, geen afzonderlijke
reglementen bestaan) ten opzichte van de rivierpolders, de hun
bij art. 190, al. 2 Grondwet opgelegde taak niet volbracht?

Deze vragen stellen, is reeds ze beantwoorden. «Het»
«Algemeen Regiement, hetzij alleen, hetzij aangevuld door»
«een bijzonder regiement waar dit is vooi\'geschreven,»
«is voor alle instellingen, die daarin gereglementeerd zijn,»
«het regiement der instelling» i).

Een enkel woord nog naar aanleiding van het K. B. van
31 October 1901, No. 9, waai\'bij goedkeuring is onthouden
aan een besluit der Staten van Zeeland tot verandering in
de inrichting van wss. De Koninklijke goedkeuring is aan
het Statenbesluit onthouden bij een met redenen omkleed
besluit, den Raad van State gehoord. Moet hieruit worden
afgeleid, dat de Regeering van oordeel was, dat de functie
der Staten, bedoeld in art. 190, 2e lid. Grondwet 1887,
dezelfde is als die, waarvan in art. 134 sprake is? Het
W. B. A. No. 2735 meent het tegendeel te weten. Zoowel de
minister als de zevende afdeeling van den Raad van State 2)
waren van oordeel, dat op dit K. B. de bepalingen van
art. 134, 3e lid. Grondwet niet van toepassing waren. De Minister
vond echter, om het belang der zaak, een advies gewenscht
en maakte daarom, na Koninklijke machtiging, dezaak, ingevolge
het tweede gedeelte van art. 24 Wet Raad van State, aanhangig.
Om dezelfde redenen werd motiveering raadzaam geacht.

Tot het verrichten van al deze functies ten opzichte der
wss. zijn de Prov. Staten bevoegd «onder goedkeuring des
Konings», zooals art. 192 der Grondwet van 1848 en art. 190
Grondwet 1887 zeggen. Art. 138 Prov. Wet herhaalt dit nog
eens, door, na in de eerste alinea bepaald te hebben, welke

1) Memoi\'ie van Antwoord Ie Kamer der Staten-Generaal over het ontwerp
der keurenwet. Handelingen Ie Kamer 1894—1895, bl. 340 en 341.

Daar het de eerste maal was sinds 1887, dat aan een besluit der Staten,
krachtens art. 190, 2e zinsnede, der Grondwet genomen, de Koninklijke goed-
keuring zou worden onthouden, wenschte de Minister te vernemen, of de Raad
van State ook van het gevoelen was, dat art. 134, 3e lid, der Grondwet hier
niet toepasselijk was.

de functies der Staten zijn, in de tweede alinea te verklaren,
dat «hunne besluiten te dien aanzien worden onderworpen»
«aan Onze goedkeuring. Daarop zijn de bepalingen van artt. 98»
«en 99 van toepassing». — Welk karakter heeft deze goed-
keuring des Konings? Heeft de Koning het recht van goedkeuring
als deelgenoot aan de wetgevende macht, repeteert de monar-
chie van den Staat, zooals Thorbecke zeide, zich in de provincie,
met dit onderscheid, dat in den Staat de Koning, in de
provincie de provinciale vertegenwoordiging het initiatief heeft?

Deze meening van Thorbecke, dat de Koning met de
Prov. Staten de wetgevers voor de provinciën zijn, i) is niet
de thans lieerschende. Overtuigend werd door Mr. Buus
aangetoond, 2) dat de gemaakte ver\'gelijking werkelijk on-
houdbaar is, dat de Grondwet niets bevat wat deze meening
kan rechtvaardigen. Het is dan ook volgens Mr. Oppenheim:
«een verwarring tusschen sanctie (goedkeuring, die uit het»
«recht van medewetgeven voortvloeit) en placet (recht van»
«goedkeuring, dat uitvloeisel is van het toezicht, dat de»
«kroon op de onderdeden uitoefent)». De Prov. Staten alleen
zijn dus de wetgevers en de verordeningen die zij maken,
worden geen verordeningen van de Staten met de Kroon, door
de omstandigheid, dat zij, om in werking te treden, de
goedkeuring van den Koning noodig hebben 4). Hierin hgt
dan natuurlijk ook de kracht van het voorschrift, dat de
Koning, door weigering der goedkeuring, de inwerkingtreding
van het besluit kan verhinderen Door de goedkeuring

\') Ten onrechte beweert de Gemeentestern No. 2637, dat het verre van
Thorbecke was om in den Koning een deel van de wetgevende macht te zien,
den medewetgever van de Prov. Staten.

Zoo lezen wij dan ook in het bovenvermeld K. B. van 31 Oct. 1901. No. 9.
(na de overweging dat het Statenbesluit ia strijd is met het waterstaatsbelang)
//Overwegende, dat derhalve de inwerkingtreding van voormeld besluit behoort
//te worden voorkomen//.

wordt slechts geconstateerd, dat het besluit lïiet in strijd is
met wet of belang, volgens de autoriteit die de goedkeuring
verleent. Groedkeuring is dus slechts een executoirverklaring,
een sluitboom die wordt weggenomen i). De vraag, of bij de
goedkeuring van provinciale reglementen en verordeningen,
krachtens art. 140 Prov. Wet uitgevaardigd, het provinciaal
belang binnen de bevoegdheid der centrale macht ligt, of
de kroon bevoegd is, om de goedkeuring af te doen hangen
van hare zelfstandige beoordeeling van wat in het belang der
provincie is, kan hier buiten bespreking blijven. Immers zelfs zij
die deze vraag ontkennend beantwoorden, (m. i. ten onrechte) op
grond, dat anders aan de Staten de regeling van het prov. huis-
houden niet wordt overgelaten, kunnen dat bezwaar niet hebben
bij de goedkeuring van de besluiten, waarover wij in deze para-
graaf handelen. «De Staten zijn hier immers geroepen om de»
«zaken van anderen te regelen, m. a. w. om mede te werken tot»
«uitvoering van \'s Rijks wetten. Dat hier de Kroon geen goedkeu-»
«ring behoort teverleenen, dan voor zoover zij methetbesluitder»
«Staten geheel instemt, kan geen oogenbhk twijfelachtig zijn.» 2)
Ts de Koning bevoegd tot de intrekking van eene eens
verleende vergunning? In verband met de meening, dat de
Koning de medewetgever is van de Prov. Staten, ontkende
Thorbecke het bestaan dezer bevoegdheid, immers tot zoo-
danige eenzijdige handehng was de eene openbare macht
ten opzichte eener zaak, die door samenwerking met eene
andere macht is tot stand gekomen, niet bevoegd s). Ook

Mr. Krabbe. Bijdragen XXVII, bl. 45 vlg. Zie ook W. B, A. No 2739; ook
art. 99 Prov. Wet, dat zegt, dat de goedkeuring wordt verleend of onthouden
aan de verordening in haar geheel, gelijk zij door de Staten is vastgesteld.

3) Thorbecke zeide o. a., na betoogd te hebben, dat de Staten met den
Koning de wetgevers zijn: //De algemeene wetten komen tot stand door de//
//toestemming van den Koning met de Kamers der Staten-Generaal. Zoo één//
//van die takken eene eens aangenomen wet niet kan intrekken, met welk//
//recht zou iets dergelijks in den kring der provinciewetgeving zijn toegelaten?//

wij moeten tot dit resultaat komen, al is het dan ook langs
een anderen weg. Goedkeuring is slechts een executoir-
verklaring , een vereischte voor het in werking treden, niet
voor het voortbestaan van de handeling of van het besluit.
Daarom kan de eenmaal verleende goedkeuring niet rechts-
geldig worden herroepen. De goedkeuring werkt slechts
momenteel en heeft uitgediend, zoodra de daad is verricht,
de regeling in werking is getreden, waartoe zij machtigt i).

Alvorens tot de volgende paragraaf over te gaan, zij het
mij nog vergund te wijzen op art. 158 Prov. Wet, dat bepaalt,
dat de keuren of politieverordeningen der wss. de goedkeuring
der Gedeputeerde Staten behoeven. Bekend is de strijd, die
ook naar aanleiding van dit artikel gevoerd werd, of nl. de
wss. de bevoegdheid hadden tot uitoefening van strafwet-
gevende macht, een strijd, die door art. 158 Prov. Wet in
beginsel beslist is 2). De goedkeuring, door Ged. Staten te
geven, werd ook hier door Thorbecke voorgesteld, als mede-
uitoefening van wetgevende macht, ook hier werd beweerd,
dat waterschapsbesturen en Gedeputeerde Staten eene wet-
gevende macht vormen Te recht werd dan ook betoogd,
dat, als men op dit standpunt stond, art. 158 Prov. Wet
ongrondwettig was, daar art. 136 Grondwet bepaalde, dat
aan het collegie van Ged. Staten de dagelijksche leiding en uit-
voering van zaken zou worden opgedragen en hieronder
wetgeving niet kon worden gerangschikt. Voor hen echter
die in de goedkeuring zien een uitvloeisel van het toezicht,
dat op de wss. wordt uitgeoefend, vervalt dit constitutioneel
bezwaar tegen art. 158 Prov. Wet. Eene executoirverklaring,
eene constateering, dat de goedkeurende autoriteit van oordeel
is, dat de keur of politieverordening niet in strijd is met

Zie Mr. Leon, De Rechtspraak van den Iloogen Raad I. bl. 87—96. Van
Houwëningk, De strafwetgevende macht der waterschappen, Leiden 1890.
Busterbos, t. a. p. bl. 370.

wet of belang, valt zeker wel onder de aan Ged, Staten
opgedragen dagelijksche leiding en uitvoering van zaken ■).

Staat van een besluit door Ged. Staten krachtens art. 158
Prov. Wet genomen, hooger beroep open? Te recht werd
meermalen beslist, dat de Prov. Wet geen hooger beroep
toekent Ook kunnen de provinciale reglementen niet van
dergelijke besluiten hooger beroep op den Koning toekennen.
Het zijn immers niet de provinciale reglementen die de
goedkeuring van Ged. Staten eischen, maar de wet doet dit.
Deze verleent aan Ged. Staten het recht van beslissing in
hoogste instantie, en waar de wet eene bevoegdheid opdraagt,
kan geen provinciaal reglement die macht verminderen door
beroep op den Koniiig toe te laten. Als dan ook sommige
reglementen hooger beroep toekennen van «elke door Ged.»
«Staten verleende of geweigerde goedkeuring», kan dit alleen
betrekking hebben op de beschikkingen, krachtens het regle-
ment genomen 3).

§ 4. De macht der Provinciale Staten ten opzichte van
den Provincialen Waterstaat.

Tot juiste kennis van de macht, die de Prov. Staten ten
opzichte van den provincialen waterstaat bezitten, zal het
m. i. niet ondienstig zijn in de eerste plaats na te gaan,
welke waterstaatswerken geacht moeten worden tot dien
provincialen waterstaat te behooren. Op den voorgrond sta
het door de Grondwet van 1840 (artt. 214, 218 en 219) en
door de Grondwet van 1848 (art. 191) gemaakte onderscheid

2) K, B. H Nov. 1881. R. v. State. Geschillen van Bestuur. 1881, bl. 528.
K. B. 13 Februari 1882. Gemeentestem No. 1598.

tusschen het algemeene en het bijzondere bestuur van den
waterstaat. De Groiidwet van 1887 vermeldt dit onderscheid
niet. Men meende, dat de in art. 191 Grondwet 1848 voor-
komende woorden «algemeene en bijzondere» zonder bezwaar
konden vervallen, daar het woord «bestuur» in art. 188 der
Grondwet van 1887 in den meest algerneenen zin werd ge-
nomen. Thorbecke drukt het verschil aldus uit: «Algemeen»
«bestuur, d. i. van den Rijks- of Landswaterstaat, in over-»
«stelling tegen dien, welke de zaak is van provinciën, ge-»
«meenten of andere bijzondere deel en.» 2) De provinciale
waterstaat is dus een onderdeel van het bijzondere bestuur. S)
Al dadelijk eischt dus deze vraag beantwoording: «AVat»
«valt onder het algemeene, wat onder het bijzondere bestuur,»
«waar is tusschen deze twee de grensscheiding?»

Reeds in het eerste Hoofdstuk hebben wij gezien, dat de
Grondwet van 1815 (en 1840) zelve «een plan van bestuur»
«was», zelve de grens trok tusschen het algemeene en bijzondere
bestuur en bepaalde met welke werken zij zouden zijn belast.
Het kenmerk werd gezocht, niet in de natuur der werken
of in hunne betrekking tot het geheel, maar in de beurs
die betaalde. Alle werken die, hetzij gedeeltelijk, hetzij
geheel, ten laste zijn van \'s lands kas, werden verklaard
voor \'s Lands werken, waren dus begrepen onder den
algemeenen waterstaat, de overige werken behoorden tot

2) Zoo zegt de Memorie van 1844: //onder algemeen bestuur verstaan wij//
//dat, \'t geen den ganschen Staat gelijkelijk begrijpt. Het bijzonder bestuur is//
//dat der deelen. De werkkring der Prov. Staten is de eerste welke zich hier//
//aanbiedt // VooRDüiN, t. a. p. bl. 465.

3) Onjuist geredigeerd is dus de, in het Voorl. Verslag van het 9e Wets-
ontwerp tot herziening der Grondwet geuite wensch, dat er een betere onder-
scheiding tusschen den prov. en den bijzonderen waterstaat zou worden gemaakt.
Hand, I, bl. 484. Waarschijnlijk wenschte men een aanwijzing,, welk deel van
den bijzonderen waterstaat, tot den provincialen moest gerekend worden.

den bijzonderen waterstaat. Nu bepaalde echter art. 143
Grondwet 1815 (art. 141 Grondwet 1840), dat de Staten de
kosten van hun bestuur aan den Koning zouden voordragen,
die dezelve in gevallen van goedkeuring op de begrooting
der Staatsbehoeften zou brengen. Wel konden de Staten aan
den Koning voordragen het onderhouden en aanleggen van
werken voor de provincie nuttig geoordeeld, en konden zij
de middelen daarbij voordragen om daarin geheel of ten
deele ten koste der provincie te voorzien, over welke
werken zij in geval van goedkeuring het bestuur zouden
hebben (art. 150 Grondwet 1815), maar duidelijk is, dat
toepassing van den regel «die bekostigt, beheert» er toe
zou voeren, dat de Staten over geen enkel werk het
bestuur zouden mogen uitoefenen, uitgezonderd over die
welke zij volgens art. 150 Grondwet hebben voorgedragen.
Te goeder ure heeft de Grondwet dan ook menigvuldige
uitzonderingen op den hoofdregel vrijgelaten\'-). Art. 218 (216) en
art. 219 (217) Grondwet 1815 (40) bepaalden namelijk, dat, voor
zooverre onder de werken, die geheel of gedeeltelijk ten laste
zijn van \'s Lands kas, de zulke gevonden worden waarvan de
beheering, hetzij uit hooftle dat dezelve niet van een zoodanig
algemeen belang voor den staat zijn, hetzij om andere redenen
uit het nut der zaak ontleend, beter door de Staten der pro-
vincie zou kunnen worden uitgeoefend, dezelve beheering aan
gemelde Staten zal worden opgedragen. De Koning zou
bepalen, welke werken dat waren en was dus in staat die
werken, die wezenlijk deelen of onderdeelen waren van den
provincialen waterstaats), onder de beheering der Staten te
brengen. Na herhaalden aandrang 3) werden, daar art. 219(217)
Grondwet 1815(40) voorschreef, dat de Staten der provinciën
gehoord moesten worden, bij K. B. 22 Mei 1819 L»". M.

\') Thorbecke, t. a. p. II. bl. 278.
2) Thorbecke, t. a. p. II. bl. 279.
Röell, t, a. p. bl. 108.

de consideratiën der Staten gevraagd omtrent de overdracht
van waterstaatswerken onder hun beheer en toezicht.

Art. 1 van dit K. B. stelde voorop, dat alle waterstaats-
werken voortaan onder beheer en toezicht der Staten zouden
geplaatst worden «met uitzondering echter van zoodanige»
«dier werken, welke uit hoofde van derzelver meer algemeen»
«belang voor het geheele Koningrijk of andere redenen,»
«onder het beheer van de algemeene directie behoorden te»
«verblijven». Na het geven van inlichtingen door de Staten i)
werden bij K. B. van 17 Dec. 1819 2) eenige waterstaats-
werken, in de bijgevoegde lijsten opgenoemd, aan de Staten
der provinciën waarin die werken gelegen waren, doOr
den Koning onder zijn oppertoezicht in beheer gegeven.
In art. 1, al. 3, behield de Koning echter aan zich «naar»
«bevind van zaken ook meerdere dan de hiervoren gezegde»
«op gelijke wijze bij vervolg aan de Staten op te dragen;»
«en wederkeeriglijk van de bij deze opgedragene, te allen»
«tijde zoodanige onder de algemeene directie terug te»
«brengen, als Wij nuttig , geraden en noodig zullen achten.»
Op deze wijze nu werd de onjuistheid van de louter finan-
ciëele verdeeling, zooals Thorbecke het noemde, verbeterd,
werd gelet op de natuur der werken, werd dus op eene meer
rationeele wijze scheiding gemaakt tusschen het algemeene
en \'t bi-jzondere bestuur van den Waterstaat.

De Grondwet van 1848 nu huldigde een ander stelsel.
Niet de Grondwet zelve zou de grensscheiding trekken tusschen
het algemeene en het bijzondere bestuur, maar de wetgever zou
aan Rijk, provincie en allerlei bijzondere collegiën, elk hun
eigenaardige bijzondere bestuurstaak aanwijzen. Dit beval
art 191. De wet zou het algemeene en het bijzondere bestuur
van den waterstaat regelen, aan de wet is het overgelaten het

Zie de meeiiingeii der verschillende Statenvergaderingen bij Ermerins Het
K. B. van 17 Dec. 1819. Groningen 1869, bl 22—32.

bestuur zoodanig te verdoelen en daarin op zoodanige wijze te
voorzien, als de wetgever het meest raadzaam zal oordeelen i).
De wet, bedoeld in art. 191 Grondwet 1848, is, zooals men
weet, tijdens de Grondwet van 1848 niet tot stand gekomen.
Toch was men verre van algemeen ingenomen met de grens-
scheiding tusschen het algemeene en het bijzondere bestuur
van den waterstaat, zooals die getrokken was door de
Grondwet van 1815 (1840) en het K. B. van 17 Dec. 1819.

De ontevredenheid over den toestand had vooral de
volgende oorzaak. Uit de overdracht van vele waterstaats-
werken in het beheer der Provinciale Staten krachtens het
K. B. van 17 Dec. 1819, waren natuurlijk aanzienlijke onkosten
voor de Staten voortgevloeid, daar lang niet altijd de baten
en inkomsten van de waterstaatswerken voldoende waren
om in het onderhoud te voorzien. Tot dekking dier onkosten
nu werd door art. 14 Wet 12 Juh 1821, Stbl. n° 9, een
gedeelte der Rijksmiddelen aangewezen. Zes opcenten op de
hoofdsom der belastingen op de gebouwde en ongebouwde
eigendommen en op het personeel, zouden worden geheven
ter bestrijding van de uitgaven van |.rovinciaal belang of
van de kosten van zoodanige onderwerpen, als met het
algemeen belang in verband staande, tot bezuiniging en
vereenvoudiging in de administratie, aan het bestuur der
Prov. Staten zijn gedemandeerd of mochten worden; de zes
opcenten werden op gemotiveerde aanvraag van de Staten
door den Koning ten gebrnike toegestaan 2).

Zonder tegenzin getroostten de Staten zich dan ook het
onderhoud der in het K. B. van 17 Dec. 1819 genoemde
werken 3). Dit veranderde echter in 1851. Bij de wet van

Zie over het stelsel van art. 14:
Thorbecke, t. a. p. II. bl. 71.
Röell, t. a. p. bl. 112.
3) Ermerins, t. a. p. bl. 48.

2 Mei 1851, Stbl. No. 27, namelijk werd art. 14 der wet van
12 Juli 1821, Stbl. No. 9, ingetrokken. «Het stelsel door art.»
«129 Grondwet 1848 gevestigd, door de wet van 6 Juli 1850»
«ontwikkeld, verbiedt uitgaven, die tevens ten behoeve van»
«het Rijk en van de Prov. strekken, aan de laatste op te»
«leggen, of prov, belastingen te heffen, die niet door de»
«Staten voorgedragen zijn. Met dit stelsel strijdt de bepaling»
«van art. 14 der wet van 12 Juli 1821. Immers daar wordt»
«de hefling van zes opcenten op de hoofdsommen der be-»
«lastingen op de gebouwde en ongebouwde eigendommen»
«en het personeel, door den wetgever uit eigen beweging»
«zonder een voorstel van de zijde der Staten geboden.»
«Daarbij worden die opcenten geenszins tot dekking van»
«prov. huishoudelijke uitgaven uitsluitend bestemd. Zij»
«moeten ook dienen ter bestrijding der kosten van zoodanige»
«andere onderwerpen, als, met het algemeen belang in»
«verband staande, tot bezuiniging en vereenvoudiging in»
«de administratie aan het bestuur der Prov. Staten gede-»
«mandeerd zijn» i).

De meeste Prov. Besturen maakten nu echter bezwaren
het onderhoud en de verbeteringen van de hun in 1819 in
beheer gegeven waterstaatswerken, voor zoover de inkomsten
dier werken niet voldoende waren, als provinciale uitgaven
op hun enkel provinciale en huishoudelijke begroeting te
brengen; huns inziens immers, bestond er geen verplichting
voor de Provincie tot het bekostigen dier werken 2). Hunne
argumenten waren vele. In de eerste plaats beriep men zich
op artt. 217 en 218 Grondwet 1815. Art. 217 verklaart alle
werken, die geheel of gedeeltelijk tot laste van \'s Lands kas
zijn, tot Landswerken en art.218 handelt weer over dezelfde

\') Memorie \\an Toelichting Zie Hand. 2e Kamer 1850—1851 Bijl. bl. 433.
Mr. Röell. t. a. p. bl. 113 keurt den grond, waarop art. 14 werd ingetrokken, af.
-) Ermerins, t. a. p. bl, 57 vlg.

categorie en verlclaart den Koning bevoegd, indien er bij
die werlcen dezulke zijn, die beter door de Prov. Staten
beheerd kunnen worden, de beheering aan de Staten op te
dragen. De werken, waarvan in 1819 de heheering aan de
Staten is overgedragen, zijn dus Landswerken. Art. 218
droeg deze werken dan ook niet over aan de Provinciën,
maar plaatste ze alleen onder de beheering der Staten,
hetzij alleen, hetzij gezamenlijk met de algemeene
directie. De Koning bepaalt dan ook, volgens art. 219 Grondwet
1815, alleen de wijze waarop in de betaling van de onkosten
dier werken zal worden voorzien, maar kan niet de kosten
brengen ten laste van wien hij wil, dus ook nietten laste van
de Provinciën. Van dit laatste kan immers ook geen sprake
zijn, want art. 217 bepaalt, dat die werken geheel of ge-
deeltelijk zijn ten laste van \'s Lands kas. \')

Welk standpunt moet men hier innemen? Op den voor-
grond sta, dat de meening, dat alle in 1819 overgedragen
werken Lands-Rijkswerken zijn, kennelijk onjuist is. Het
K. B. van 1819 ging niet uit van het denkbeeld, dat de in
art. 217 Grondwet 1815 vermelde werken rechtens alle
Rijkswerken waren, maar alleen van het feit, dat zij
uit \'s Lands kas onderhouden werden en dus beheerd
door het algemeene bestuur van den waterstaat. 2) Art. 217
beval dit, maar heeft daarom niet gewild, dat al die
werken Rijkswerken zouden zijn; 3) immers in het volgende

\') Zie het betoog in dezen zin van Mr. IJssel de Schepper in Nieuwe
Bijdragen voor Rechtsgeleerdheid en Wetgeving VI. bl. 456 vlg.

De overige argumenten, als geen betrekking hebbende op de natuur der
werken, zijn hier minder van belang.

2) Voorloopig Verslag 2e Kamer. Sfaatsbegrooting dienstjaar 1876. Bijl. A. V.
13 bl. 10.

Ten onrechte beroept men zich op de woorden van Thorbecke, t. a. p.
II bl, 278, waar hij zegt, dat artikel 217 die werken voor Landswerken ver-
klaart. //Te goeder ure// lezen wij verder //heeft de Grondwet menigvuldige//
//uitzonderingen op den regel van art. 215 vrijgelaten//.

artikel onderstelt de grondwetgever, dat, onder de geheel
of gedeeltelijk ten laste van \'s Lands kas zijnde werken,
de zulke kunnen worden gevonden, welke niet van een
zoodanig algemeen belang voor den Staat zijn, welke deelen
of onderdeelen van den provincialen waterstaat zijn Reeds
uit art. 146 komt het bestel hierover aan de Staten
toe. Art. 218 wil dan ook, dat die werken onder de beheering
der Staten zullen worden gesteld. Het kan echter ook zijn,
dat onder de geheel of gedeeltelijk ten koste van \'s Lands
kas zijnde werken de zulke worden gevonden, die, ofschoon
Rijkswerken zijnde, eenvoudiger en gemakkelijker door de
Prov. Staten kunnen worden beheerd. Daar volgens art. 145
aan de Prov. Staten ook kan worden opgedragen, hetgeen
niet provinciaal is, wil art. 218 om deze redenen, uit het
nut der zaak ontleend, dat die werken onder het beheer
der Staten zullen worden gesteld, i)

Wat was nu de vraag, toen na 1851 sommige Provinciale
Besturen weigerden, de kosten van onderhoud van de hun
in 1819 in beheer gegeven waterstaatswerken, als Provinciale
uitgaven op hunne begrooting te brengen? M. i. het volgende:
zijn die werken in 1819 onder het beheer der Staten gesteld,
omdat het provinciale waterstaatswerken waren, deelen van
den provincialen waterstaat, of is dit geschied, omdat het
eenvoudiger en gemakkelijker was als de Staten beheerden ?
In het eerste geval komen die werken ten laste der provincie,
in het tweede geval komen zij. Rijkswerken zijnde, ten laste
van het Rijk.

Deze meening huldigde ook de Regeering, zooals blijkt
uit het K. B. 22 Dec. 1852 No. 58, waarbij aan de door de
Staten van Gelderland vastgestelde begrooting, de Koninklijke
goedkeuring werd geweigerd, omdat op die begroeting

Ook in art. 12, al. 1, K. B. 8 Febr. 1849, Stbl. No. 6 worden deze twee
cathegorieën van werken zeer juist onderscheiden.

geen post was uitgetrokken voor het onderhoud der werken
aan de rivier de Berkel (in 1819 onder de heheering der
Staten van Gelderland gesteld).^) Het K. B. overweegt, dat
de Staten tot onderhoud verplicht zijn, omdat de werken
aan de rivier de Berkel steeds en te recht uit hunnen aard
als gewestelijke, niet als Rijkswerken zijn beschouwd en,
dat zij ook alleen daarom bij het K. B. van 1819 weder in
beheer en bekostiging aan de provinciën zijn overgedragen. 2) ?>)
Was dit niet het geval geweest, dan had men moeten over-
wegen, dat de Staten niet tot onderhoud verphcht zijn,
omdat de werken uit hunnen aard steeds als Rijkswerken,
niet als gewestelijke zijn beschouwd en, dat zij bij het K. B.
van 1819 onder het beheer der Staten zijn gesteld, omdat
zij door de Prov. Staten eenvoudiger en gemakkelijker konden
worden beheerd.

De leemte in den toestand nu bestond juist daarin, dat
het K. B. van 1819 die onderscheiding niet maakte, dat uit
niets bleek welke werken provinciale werken waren, die dus
daarom in beheer aan de provinciën werden opgedragen,
en welke werken Rijkswerken waren, alleen in het beheer
der provinciën gesteld, om redenen uit het nut der zaak
ontleend. Herhaalde malen werd dan ook de wensch geuit
tot intrekking van het besluit van 17 Dec. 1819, werd aan-
gedrongen op een splitsing tusschen den Rijks- en den prov.
waterstaat. Hoewel ook de Regeering de onjuistheid van den

ï) Zie dit K. B. aangehaald in de Hand. Staten-Generaal 1866—1867. Bijl. bl. 931.

Zie de uitvoerige voordracht aan den Koning van den toenmaligen Minister
van Binnenlandsche Zaken Thorbecke.

3) Zie over dezelfde zaak K. B. 30 Nov. 4866 No. 62. Het komt mij echter
voor, dat Minister Heemskerk niet op hetzelfde standpunt stond als Thorbecke.
In antwoord op eeno vraag om inlichtingen, door de Tweede Kamer aan de
Regeering gericht, zeide nl. Minister Heemskerk, dat het K. B. van 1819 de
kosten der Berkelwerken ten laste van de provincie Gelderland bracht. Zoolang
het K. B. van 1819 niet was ingetrokken, was de Regeering niet bevoegd eene
prov. begrooting goed te keuren, waarop geen post is uitgetrokken voor het
onderhoud der in 1819 onder het beheer der Staten gestelde werken.

toestand inzag, i) stuitte de vervulling van dien wensch af
op de vrees, dat den Staat zeer groote geldelijke verplich-
tingen zouden worden opgelegd.

Op het V® Hoofdstuk der Staatshegrooting voor 1876,
art. 127, werd echter een post uitgetrokken voor onderhoud
van werken, krachtens K. B. 17 Dec. 1819, in beheer en
onderhoud bij de verschillende provinciën. In de Mem. v. Toel.
sprak de Minister als zijne overtuiging uit, dat de vrees,
dat door de overname de Staatsuitgaven te zeer zouden
worden verhoogd, zeer overdreven was, om welke reden hij
thans voorstelde, bij het Rijk in beheer en onderhoud terug
te nemen al die werken, welke krachtens het K. B. van
17 Dec. 1819 nog ten laste der provinciën zijn gebleven 2).
Wat nu te denken van deze voorgenomen plannen der
Regeering? Een goede toestand zou m. i. in het leven zijn
geroepen, als men uitgegaan was van het standpunt, dat
van de verschillende werken, in het K. B. van 1819 opge-
noemd, een gedeelte Rijkswerken zijn, een gedeelte provinciale
werken. Om deze redenen kon men niet, gelijk in het
Voorloopig Verslag 3) te recht werd opgemerkt, met een
pennestreek uitmaken, dat al die werken weer tot het Rijk
zouden terugkeeren. Men had voor ieder werk moeten uit-
maken of het van Rijks- of van provinciaal belang is, of het is
een Rijkswerk of een provinciaal werk. De te volgen weg zou
dan vanzelf zijn aangewezen. De Rijksw^erken zouden
natuurlijk door den Staat moeten worden overgenomen.

\') Zoo lezen wij in de Mem. v. Toel. op het vijfde hoofdstuk der Staats-
hegrooting voor 1866: //Juist is het, dat het K. B. van 17 Dec. 1819 met de//
\'/tegenwoordige Grondwet en met de Provinciale Wet in strijd is, voor zoover//
\'/onderhoud van Rijkswerken aan de provinciën is opgedragen.// Zie ook hel
gevoelen van Minister Geertsema over het K. B. van 1819. Hand. 2e Kamer der
St. Gen. 1874. bl. 413.

-) Daaronder echter niet begrepen de groote wegen tweede klasse, die bij
art, 4 K. B. 13 Maart 1821 No. 73 definitief ten laste der provinciën zijn gebracht.

3) Zie Voorloopig Verslag. Handelingen der Staten-Generaal Bijl. A. Hoofdstuk
V. No. 18. (ad. art. 127).

Waarom volgde de Regeering dezen-weg niet? Omdat,
volgens de Mem. van Antwoord, het onmogelijk was eene
geschikte formule te vinden, voor de beshssing bij ieder
werk, welk belang hoofdzaak was. Daarom moest men den
knoop maar doorhakken en alle werken in beheer bij het
Rijk terugbrengen. Daarna is dan na te gaan, in hoever het
Rijksbelang de voortdurende instandhouding van al die
werken vordert. Mocht het in het belang eener provincie zijn,
dat een werk, waarvan het beheer in het Rijksbelang onnoodig
wordt geoordeeld, in stand blij ve, dan kan het in die gevallen
aan die provincie met haar goedvinden worden overgelaten.
Is dit standpunt, door de Regeering ingenomen, juist te
achten? Alle werken, waaronder, zooals de Regeering ook
toegeeft, provinciale werken zijn, moeten door den Staat
worden overgenomen , omdat de Regeering zich niet in staat
acht te beslissen, welke werken Rijkswerken zijn en welke
niet. Wèl is de Regeering daartoe in staat, nadat alle
werken door den Staat zijn overgenomen. Dan zal de Regee-
ring wèl in staat zijn na te gaan, bij welke werken het
Rijksbelang de voortdurende instandhouding vordert.

Te recht kwam dan ook Mr. G. de Vries in ernstig verzet
tegen dit plan. 2) Even waar, zeide Mr. de Vries, als het is,
dat Rijkswerken voor Rijksrekening moeten worden onder-
houden, even waar is het, dat prov. werken niet voor
Rijksrekening mogen worden onderhouden, maar, dat de
prov. werken door de provinciën moeten worden onderhouden.

\') Thorbecke heeft hiertoe eene poging gedaan en heeft doen opnemen wat
voor rekening van het Rijk moest worden overgenomen. //Die opnemingen waren//
//niet gemakkelijk// zeide de Minister. //Men moest onderscheiden welke werken,//
//bij het K. B. van 1819 aangewezen, inderdaad als Rijkswerken waren te//
//beschouwen.//

Of zijn alle werken Rijkswerken? Werden in 1819 alle die
werken onder de beheering der Staten gesteld om redenen
uit het nut der zaak ontleend? Zooals wij zagen, geeft de
Regeering zelf toe, dat dit niet het geval is; in 1852 en
1866 bijv. werd bij twee Koninklijke Besluiten uitdrukkelijk
verklaard, dat de werken aan de rivier de Berkel uit
hunnen aard prov. werken zijn, geen Rijkswerken. Mogen
die werken nu als Rijkswerken worden beschouwd? Of zijn
de omstandigheden zoo veranderd, dat alle werken, die in
1819 als provinciale werken werden beschouwd, thans als
Rijkswerken moeten worden aangemerkt? Het eenige argument
van de Regeering, nl. dat zij niet in staat is te beslissen,
welke werken Rijkswerken zijn en welke niet, kon m. i. dan
ook niet veel gewicht in de schaal leggen tegenover deze
groote, zeer geldende bezwaren. Toch werden aan de
Regeering de gelden toegestaan en zijn, bij K. B. 27 Mei
1876, Staatsblad No. 109, bij het Rijk in beheer en onder-
houd teruggebracht alle die werken, welke krachtens het
K. B. van 17 Dec. 1819 nog ten laste der provinciën zijn
gebleven.

Een andere vraag was, of de Koning de bevoegdheid had
tot verandering van het K. B. van 1819. Minister Heemskemc
beantwoordde deze vraag bevestigend. Het K. B. van 1819
was nog van kracht en dus ook art. 1 van dat K. B.,
waarbij de Koning zich de bevoegdheid had voorbehouden,
naar bevind van zaken, te allen tijde zoodanige werken
onder de algemeene directie terug te brengen, als de
Koning nuttig, geraden en noodig zou achten. Mr. de Vries
echter meende, dat alleen de wetgever tot het nemen van
zulk een maatregel bevoegd was. Te recht wees Mr. de Vries
er op, dat de Koning niet meer dezelfde positie had als in
1819. Toen was de Koning bevoegd tot het uitvaardigen van
het K, B. van 17 Dec., tot een gedeeltelijke regeling van
het bestuur van den waterstaat, maar de Grondwet van

4848 wil, dat de wet het algemeene en het bijzondere
bestuur van den waterstaat zal regelen in den omvang van
art. 190, nl. alles wat betreft den waterstaat, de wegen
en bruggen daaronder begrepen; aan den wetgever wil men
het overlaten, het bestuur over den waterstaat zoodanig te
verdeelen, als hij het meest raadzaam zal oordeelen. i) Het
Koninklijk recht om te regelen hield dus op te gelden. Het
besluit van 1819 nu nog te willen veranderen, ware gebruik
maken van eene door de Grondwet ingetrokken machtiging.
Vóór 1848 kon de Koning handelen volgens de Grondwet
van 1815 (1840), maar na 1848 kan hij dat niet meer doen. 2)

Ook op dit punt moest Mr. de Vries het onderspit delven.
Nog eens kwam dit ter sprake naar aanleiding van het
K. B. van 6 Sept. 1876, Staatsblad No. 178, waarbij eenige
werken, voorkomende in het K. B. van 17 Dec. 1819, die
krachtens het zooeven genoemde besluit van 27 Mei 1876
in beheer en onderhoud bij het Rijk waren teruggekeerd,
wederom aan de provincie Groningen in beheer en onder-
houd werden afgestaan. Ook hier weer beriep de Minister
zich op het voorbehoud van art, 1, K. B. 17 Dec. 1819,
dat z. i. nog altijd bestond.

Behalve door deze enkele, m. i. ongrondwettige Koninklijke
Besluiten, was aan de door art. 191 bevolen verdeeling van
den waterstaat nog geen aandacht geschonken. Het in 1880 4)
door Minister Klerck ingediende wetsontwerp, tot regeling van
het algemeen bestuur van den Waterstaat, moest natuurlijk
de grens tusschen het algemeene en het bijzondere bestuur

2) Handelingen Tweede Kamer St. Gen. 1875—1876. bl. 673-676. Buus t. a. p.
II. bl. 722.

3) Handelingen Tweede Kamer St. Gen. 1876—1877. bl. 558—564. Zie
aldaar ook de kwestie of het beheeren en onderhouden van Rijkswerken niet
een plicht der Regeering was, waarvan deze zich niet zonder medewerking der
wetgevende macht kon ontheffen.

\'O Handelingen Tweede Kamer St.-Gen. 1880—1881. Bijl. 91 en 91—92. Het
Vooi\'loopig Verslag van dit ontwerp is onbeantwoord gebleven.

van den waterstaat trekken. Art. 3 van het ontwerp bepaalde
dan ook: «De tot den algemeenen Waterstaat behoorende»
«werken zijn: 1° de werken, die worden beheerd door het»
«Rijk en 2" de werken, die worden uitgevoerd door het»
«Rijk». De vervaardiger van het ontwerp stond op het volgende
standpunt. Om de werken van het algemeen bestuur te
onderscheiden van die van het bijzondere bestuur, brengt
het kenmerk van werken, die nationaal zijn, niet veel verder.
De vraag blijft dan steeds, welke dier werken nationaal zijn.
«Daarom moet een ander kenmerk worden gezocht, ter»
«onderscheiding van die werken, welke tot den bij zonderen»
«waterstaat moeten blijven behooren. Dit kan de wetgever»
«doen, door zich eenvoudig te onthouden van aan te geven,»
«welke werken het algemeen bestuur moet besturen. Hij»
«bepale er zich toe om, met een enkelen trek, den feitelijken»
«toestand uit te drukkeii en alzoo slechts te beslissen de»
«vraag: hoe moeten de werken van den algemeenen water-»
«staat, van werken van den bij zonderen waterstaat worden»
«onderscheiden en wel door aan te geven, wie feitelijk de»
«bestuursdaden daarover uitoefent, die van beheer en»
«uitvoering. Geschiedt dit door het Rijk, dan zijn het werken,»
«behoorende tot den algemeenen waterstaat. Werken, die»
«niet door het Rijk worden beheerd, aangelegd of verbeterd,»
«worden dan tot den bij zonderen waterstaat gerekend,»
«ook dan, wanneer zij gedeeltelijk van het Rijk mochten»
«zijn of het Rijk daarvoor voorschotten mocht geven».

Uit het Voorloopig Verslag blijkt, dat men hiermede niet
tevreden was. Men wenschte, dat de wet zou aanwijzen,
welke werken in het vervolg, wegens hun natuur, hun
karakter van belangrijkheid voor het algemeen, tot den
Rijkswaterstaat zullen behooren en dus de overige werken
zou brengen tot den bijzonderen waterstaat. Vele leden
wenschten opgave van de werken, die thans door het Rijk
beheerd werden. Wat hiervan te denken ? Art. 191 Grondwet

1848 bedoelt, dat de wet het bestuur over den waterstaat
zoodanig zal verdoelen als zij het meest raadzaam zal oor-
deelen. Terwijl de Grondwet van 1815 (1840) zelve bepaalde,
wat de taak was van het algemeen bestuur, i) d. i. met
welke werken het zou zijn belast, zou thans de wetgever
dit bepalen. Het ontwerp nu nam te recht aan, dat men het
kenmerk niet moest zoeken in de beurs die betaalt. Te recht
ook werd opgemerkt, dat het kenmerk van werken, die
nationaal zijn, niet veel verder brengt, immers of de wet
al bepaalt, dat het algemeene bestuur zou zijn belast met
die werken, welke nationale werken zijn uit hunnen aard,
geeft hier niet veel licht. Immers bij elk werk zou zich de
vraag voordoen: is dit werk uit zijnen aard een nationaal
werk, of niet, en moet het derhalve deel uitmaken van het
algemeene, of van het bijzondere bestuur.

Het ontwerp ziet dit bezwaar onder de oogen, het avü
toch een kenmerk stellen ter onderscheiding van de werken
welke tot den bij zonderen waterstaat moeten blijven behooren
en doet dit, door zich te onthouden van aan te geven welke
werken het algemeene bestuur moet besturen en beslist
slechts de vraag: hoe moeten de werken van den algemeenen
waterstaat, van de werken van den bijzonderen waterstaat
worden onderscheiden? Dit is echter heel iets anders dan
het punt, waarvan het ontwerp naar het schijnt was uitge-
gaan. Het ontwerp gaat uit van het denkbeeld, aan het
algemeene en bijzondere bestuur ieder zijn taak aan te wijzen,
te bepalen, met welke werken het algemeene en met welke
werken het bijzondere bestuur zou zijn belast; het eindigt
met de vraag te beslissen, hoe de werken van den alge-
meenen waterstaat moeten worden onderscheiden van de
werken van den bijzonderen waterstaat. Het algemeene bestuur
zou zich dus niet zijn taak zien aangewezen, het uitvoerend

gezag bleef dus volkomen vrijheid behouden eigenmachtig
te beslissen, welke werken in Rijksbeheer zouden worden
genomen en welke niet; de wet zou alleen verklaren, dat
de in Rijksbeheer zijnde werken behooren tot den algemeenen
waterstaat.

Ik meen dan ook te mogen betwijfelen, of deze bepaling
afdoende zou zijn geweest als het ontwerp wet ware ge-
worden. In het laatste hoofdstuk zullen wij zien hoe de
wetgever na 1887 dit geregeld heeft.

Hebben wij dus nagegaan de afscheiding tusschen het
algemeene en het bijzondere bestuur van den waterstaat,
met welke werken beide zijn belast, dan eischt een tweede
vraag nog beantwoording: «Welk deel van den bij zonderen
waterstaat moet gerekend worden den provincialen water-
staat uit te maken, welke waterstaatswerken behooren tot
het provinciaal huishouden, welke werken zijn als een
provinciaal belang te beschouwen?» Hierin nu komt het
provinciaal karakter van de werken voor den dag, dat het
provinciaal gezag den toestand van die werken, voor zoover
die voor eene beantwoording aan hunne bestemming noodig
is, beheerscht door regelen te stellen betreffende het onder-
houd, de gesteldheid en het gebruik der werken en daad-
werkelijk voor de deugdelijkheid van die werken instaat i),
voor die werken dus zorg draagt. Zoo is dan ook Mr. Röell 2)
van de meening, dat die wegen provinciale wegen zijn,
waarvan, om het belang der communicatie, de provincie
zelve het beheer of onmiddellijk toezicht aan zich behouden
of verkrijgen wil. Mr. de Vmes S) kan zich met dit denkbeeld
wel vereenigen. Daar echter een weg, die in een provinciale
behoefte voorziet, uit de prov. kas bekostigd moet worden,

\') Bijdragen XXVII. bl. 314 vlg,
2) Röell, t. a. p. bl. 146.
Bijdragen XVIII. bl. 83.

zal volgens hem misschien wel het beste kenmerk zijn om
te weten, of de weg als een provinciaal belang is te be-
schouwen, als men zich afvraagt, of de provincie zich de
kosten daarvan wil getroosten. Ongeacht de bezwaren, die
zich bij gedeeltelijke bekostiging uit de provinciale kas
zouden voordoen, dunkt mij het eerste kenmerk beter.
Beheerscht het provinciaal gezag den toestand van werken,
door regelen daaromtrent te stellen krachtens art. 140 Prov.
Wet, dan heeft het prov. gezag die bevoegdheid, omdat de
toestand dier werken een prov. belang is, omdat die wegen
tot het provinciaal huishouden behooren; aan geen ander
gezag kan die bevoegdheid worden toegekend dan aan dat,
hetwelk voor die werken te zorgen heeft, tot welks huishouden,
in een woord, die werken behooren

De volgende vraag deed zich hier voor. Kunnen de Pro-
vinciale Staten waterstaatswerken, in beheer bij publiek-
rechtelijke hchamen, in beheer bij de provincie brengen
ondanks den wil der beheerders ? Waar het werken gold, in
beheer bij wss., vss. en veenpolders, was die bevoegdheid
niet twijfelachtig. Daar immers de geheele inrichting van
wss., vss. en veenpolders eene schepping is der Staten onder
goedkeuring des Konings, volgt die bevoegdheid uit de
Grondwet. 2) De bevoegdheid der Staten is evenwel voor
twijfel vatbaar, waar het werken betreft in beheer bij eene
gemeente. De praktijk nam deze bevoegdheid aan. Het K. B.
van 28 Oct. 1857 No. 37 erkent dat recht der Staten. 3)
Art. 2 van de verordening tot voorziening in sommige
waterstaatsbelangen in Friesland (14 April 1874) 4) bepaalde,

2) Mem. v. Toel. T. ad. art. 2 der wet, houdende Algemeene Regels omtrent
het Waterstaatsbestuur.

\'1) Boogaard. 11« Vervolg bl. 71. Thans verordening van 15 Juli 1891, waarin
hetzelfde art. 2. Boogaard. 28<= Vervolg bl. 144.

dat «bestuurders van zedelijke lichamen, die openbare werken»
«publiekrechtelijk in onderhoud en beheer hebben, zijn»
«gehouden dat onderhoud en dat beheer aan het prov.»
«gezag over te laten, wanneer de Staten zulks ten laste»
«der provincie nemen». Krachtens die verordening is een
geheel net van vaarten, bij de gemeenten in beheer, bij
besluit der Staten onder goedkeuring des Konings, door de
Provincie in beheer genomen, i) De bevoegdheid der Staten
hiertoe is dikwijls betwist. Mr. de Vries 2) komt het voor,
dat de bevoegdheid door de wet uitdrukkelijk behoort te
worden gegeven en daarbij de voorwaarden, waaronder die
kan worden uitgeoefend, behooren te worden omschreven.
Mr. Arntzenius schaart zich aan zijne zijde, 3) immers «de»
«provinciën zijn niet in die mate over de gemeenten gesteld,»
«dat aan het gemeentelijk beheer van openbare zaken tegen-»
«over de eischen van het provinciaal belang alle zelfstan-»
«digheid moet worden ontzegd. Men moge zich beroepen»
«op regeeringsrecht, maar men dient toch wel in het oog»
«te houden, dat de wet dit regeeringsrecht heeft bepaald»
«en omschreven en dat men daarom bij quaesties als deze,»
«niet van een abstract regeeringsrecht, maar van de wet»
«als grondslag moet uitgaan.»

Mr. Röell 4) en Mr. Berdenis van Berlekom nemen de
bevoegdheid der Staten aan. Een uitdrukkelijke wetsbepahng
is h. i. niet noodig, de Staten behoeven tot het overnemen

1) Zie voor de redenen die de Staten tot deze overname noopten, bij BerhEnis
van Berlekom. Het onderhoud van gemeentewerlcen door de gemeente. Leiden,
1886. bl. 52 vlg.

In Bijdragen XXV, bl. 437 verdedigt Mr. Arntzenius nogmaals dezelfde
meening: //Nergens immers vindt men beginselen uitgesproken, waaruit zoo-//
//danige bevoegdheid zou kunnen voortvloeien.//

van beheer en onderhoud van gemeentewerken niet afzonderlijk
bevoegd te worden verklaard, daar de Grondwet de regeling
en het bestuur der prov. huishouding aan hen overlaat.
Aan de beoordeeling der Prov. Staten is het overgelaten
te verklaren, dat een weg van provinciaal belang en dus
een provinciale weg is \'). Ook Mr. Schepel 2) huldigt
deze meening en wijst er op, dat wel is waar de gemeentewet
slechts ten opzichte van de verordeningsbevoegdheid de taak
der gemeentebesturen afbakent, hen elk gebied doet ont-
ruimen waar provincie of Rijk den voet zetten, maar,
vraagt Mr. Schrpel te recht, kan er reden bestaan, waarom
dit anders zoude zijn ten opzichte van het publiekrechtelijk
bezit of van de publiekrechtelijke daden van onderhoud en
instandhouding? Dient ook hier niet aan de hiërarchisch
hoogere macht de bevoegdheid toe te komen in haar huis-
houdelijk belang het publiekrechtelijk bezit aan zich te
trekken, de daden van onderhoud voortaan zelve te ver-
richten? Erkent eene gemeente bij overname van beheer
en onderhoud van een harer werken dit recht der Prov.
Staten niet, dan zal zij de bevoegdheid hebben, krachtens
art. 148 Provinciale Wet, het geschil aan \'s Konings beslissing
te onderwerpen, die dan zal moeten beslissen of de Staten
het beweerde recht werkelijk bezitten.

De wet van 10 Nov. 1900 heeft ook in dezen strijd uit-
spraak gedaan. In het laatste hoofdstuk zullen wij zien op
wellie wijze.

Gaarne zou ik nog even de aandacht willen vestigen op
de vraag, of de Prov. Staten bevoegd zijn, om waterstaats-
werken, die niet meer voor het prov. belang noodig zijn,
in beheer en onderhoud aan anderen over te dragen. Ten

1) Woorden van Thokbecke bij de verdediging van art. 134 Prov. Wet. Zie
BtJSTERBOS, t. a. p. bl. 313.

opzichte der wss. enz. moet de bevoegdheid der Staten
liiertoe worden aangenomen, daar immers de geheele
inrichting der wss, eene schepping is der Staten en deze
bepalen, wat tot de huishouding der wss. als publiekrechte-
lijke lichamen zal behooren. Ongetwijfeld echter kunnen
de Staten de gemeenten niet tot overname in beheer en
onderhoud dwingen. 2) Alleen door de wet kan aan de
gemeente kosten worden opgelegd en boven alles: de regeling
en het bestuur van de huishouding der gemeente is aan
den raad overgelaten. De raad is dus, met uitsluiting van
ieder ander, meester van den toestand. Van den raad alleen
zal het afhangen welke wegen, in het belang der gemeente,
door de gemeente moeten worden beheerd en onderhouden.

Wat deel is van den provincialen waterstaat, daarover
komt uit art. 130 Prov. Wet het bestel aan de Staten toe.^)
Ook ten opzichte van dit onderwerp van provinciaal huis-
houdelijk belang hebben de Prov. Staten de bevoegdheid,
welke hun toekomt krachtens art. 130 Prov. Wet. Aan de
Staten behoort dus de regeling en het bestuur van den
provincialen waterstaat. Zooals wij reeds zagen, bevelen zij,
behoudens de bepalingen der wet, door art. 191 der Grond-
wet gevorderd, het aanleggen of verbeteren van provinciale
wegen, gebouwen, werken en inrichtingen en zij maken,
onder goedkeuring des Konings, de reglementen en verorde-
ningen, die zij voor den provincialen waterstaat noodig
achten. Volledigheidshalve zij hier nog herinnerd aan de
boven uitvoeriger ontwikkelde stelling, dat de onkosten der
werken, die tot den provincialen waterstaat behooren, ten

2) Deze meening wordt algemeen gehuldigd. Zie o. a Mr. Sciiepei, , t. a. p.
bl. 346. Mr. G. de Vries, Bijdragen XVIII bl. 85.
Thorbecke, t. a. p. II. bl. 279.
4) Art 134. Prov. Wet.

laste der provincie komen, i) Dit alles geeft geen aanleiding
tot moeilijkheden.

Een punt dient hier echter te worden besproken. Wat
betreft den Provincialen waterstaatsdienst bestond zeer lang
een zeer onzuivere toestand. Art. 12 van het K. B. van den
8®" Februari 1849, Stbl, n®. 6, houdende reorganisatie van het
korps der ingenieurs van den waterstaat, bepaalde namelijk,
dat de Staten gehouden waren, voor de aan hen bij K. B,
van 17 Dec. 1819 in beheer en onderhoud overgedragen
waterstaatswerken, gebruik te maken van den dienst van
den Hoofd-Ingenieur van den Waterstaat in het betrokken
district, (of van den ingenieur, die met de waarneming
van dien dienst is belast), onder verphchting van twee derde
gedeelte in het, bij art. 8, voor die ambtenaren vastgestelde
abonnement te dragen. Bovendien konden de Staten, ten
aanzien van provinciale en andere werken, van den dienst
van de ambtenaren van den Waterstaat gebruik maken,
mits zij daarvoor eene billijke belooning aan die ambtenaren
toekenden. In beide gevallen moesten de ambtenaren van
den Waterstaat de bevelen der Staten opvolgen.

Door deze bepalingen nu werden die ambtenaren in eene
tweeledige positie geplaatst. Voor de Provinciën werden zij
belast met de uitvoering (de Staten haastten zich om van hunne
diensten gebruik te maken), voor het Rijk waren zij belast met
het toezicht, met de controle, ook over hun eigen uitvoering.
Tweeërlei verrichtingen waren dus vereenigd, die juist scherp
gescheiden hadden moeten zijn. De ingenieur van den water-
staat moest te gelijk provinciaal man zijn en rijksman 2). Ook
hier bleek het echter, dat niemand twee heeren kan dienen.

>) Zie art. 107, al. 4 Prov. Wet. Mr. Schepel, t. a. p. bl. 189 zegt, naar aan-
leiding van dit artikel, dat die kosten zijn //eene uitgave, die door de wet//
//aan de provincie is opgelegd en die, bij weigering harerzijds, door den Koning,//
//volgens art 112, op de begrooting zal worden gebracht.//

Rede van den Minister ïhordeckiï. Handelingen Tweede Kamer der Staten
Generaal 1864- 1865, bl. 306^

De ambtenaren van den waterstaat konden zich niet uit-
sluitend aan \'s Rijks dienst wijden en natuurlijk ook niet
geheel aan den provincialen dienst. De Rijksingenieur was
de eenige met wien de Staten te rade konden gaan; dikwijls
werd er getwijfeld, of hij bij het geven van advies aan de
Staten, niet meer lette op het Rijksbelang dan op het
Provinciaal belang.

Om al deze redenen drong de Minister Thorbecke krachtig
aan bij de verschillende Staten op de instelhng van eenen
afzonderlijken provincialen waterstaatsdienst, er op wijzende,
dat een zelfstandig provinciaal huishouden medebrengt, een
eigen provincialen waterstaat i;.

Het eerst zijn de Staten van Grromngen hiertoe overgegaan
bij verordening van 16 Maart 1864 2). Bij art. 1 werd de
dienst van den provincialen waterstaat, voorbehoudens het
bepaalde bij art. 11, opgedragen aan een provincialen
ingenieur, adjunct-ingenieur en opzichters. Art. 11 hield
rekening met het feit, dat soms (zie bijv. art. 12 K. B.
8 Febr. 1849, Stbl. n^ 6) het gebruik maken van den dienst
van ambtenaren van den Rijkswaterstaat verplicht was ge-
steld en bepaalde dus, dal de bepahngen van het reglement
werden vastgesteld, onverminderd de voorschriften, die tot
heden zijn of inkomstig door de Hooge Regeering zullen
worden gegeven, omtrent het gebruik maken van den dienst
van de ambtenaren van den Rijkswaterstaat in en door de
provincie S). Bij beschikking van den Minister van Binnen-

1) Handelingen Tweede Kamer der Staten-Generaal 1864—1865 bl. 306®. Men
had als argument gebezigd (zie pag. 302) tegen de opi\'ichting van een provin-
cialen waterstaat, naast den Rijkswaterstaat, dat er botsing tusschen die twee
machten zou ontstaan. Te recht vroeg de Minister of een verschillend inzicht bij
den prov. en den Rijkswaterstaat zou schaden of dit niet tot meer licht zou leiden.

3) Bij hetK. B. van 10 Nov. 1864 n" 59, waarbij goedgekeurd werd het door de Staten
van Gelderland vastgestelde besluit tot regeling van eenen afzonderlijken provincialen
waterstaatsdienst, werd tevens verklaard, dat art. 12 van het K.B, van 8 Februari 1849
niet meer op Gelderland toepasselijk zal zijn. Boogaard. 3« verv. bl. 161.

landsche Zaken van den 28®" December 1864, n^ 182, werden
bepalingen voor den hoofdingenieur van den waterstaat
vastgesteld, tot overdracht in beheer aan den provincialen
ingenieur van al de werken betreffende den waterstaat,
waarvan de uitvoering of het onderhoud uit de provinciale
kas werd bekostigd

Verscheidene provincies volgden het voorbeeld van de
Staten van Groningen 2) jn 1876 werd bovendien een
groote hinderpaal uit den weg geruimd, immers het K. B.
van 27 Mei 1876, Stbl. n° 109, nam het beheer en het
onderhoud van de werken, in 1819 aan de Staten opgedragen,
weer bij het Rijk terug en daarmede verviel natuurlijk de
verplichting der Staten, hun bij art. 12 K. B. van 8 Febr.
1849 opgelegd, om bij die werken van den dienst der ambte-
naren van den Waterstaat gebruik te maken, onder de
verplichting een deel van hun abonnement te betalen. Dit
bepaalde dan ook art. 4, welk artikel echter den Staten der
provinciën toestond om, als er geen afzonderlijke prov.
waterstaatsdienst was of werd opgericht, onder toestemming
des Konings gebruik te maken van den dienst der ambte-
naren van den waterstaat in het betrokken district. Daar
echter reeds in 1881 alle provinciën overgegaan waren
tot de regeling van een provincialen waterstaatsdienst, 4)
zal art. 4 niet veel toepassing hebben gevonden. 5) Uit de

Gelijke bepalingen zijn steeds gemaakt bij de instelling van eenen provin-
cialen waterstaatsdienst.

Bij verschillende K. B. werd, in navolging van het K. B. van 10 November
1864, verklaard, dat art. 12 K. B. van 8 Febr. 1849 niet meer zou zijn toe-
passelijk op de provinciën waar een afzonderlijke provinciale waterstaatsdienst
was geregeld. Zie Mr. J. M. Hoog. Aanteekening op Boogaard\'s Verzameling,
bl. 524.

circulaire, onder dagteekeniug van 6 Juni d882, door den
Minister aan de Ged. Staten der verschillende provinciën
gericht, blijkt, welke stappen gedaan werden, ten einde de
samenwerking van de Rijks- en de provinciale ambtenaren
te bevorderen, i)

Mogen de Rijkswaterstaatsambtenaren nu ook provincialen
waterstaatsdienst verrichten? Art. 22, 3® alinea, van het in
1880 door Minister Klerck ingediende wetsontwerp, tot
regeling van het algemeen bestuur van den waterstaat,
bepaalde: Zij, d. w. z. de ambtenaren van den Rijkswaterstaat,
verrichten geen prov. waterstaatsdienst. Minister Klerck
wilde dus, dat de prov. waterstaatsaangelegenheden uit-
sluitend door prov. ambtenaren werden behartigd. De meer-
gemelde Staatscommissie stond op een eenigszins ander
standpunt. Zij bepaalde in haar ontwerp van wet, tot het
stellen van algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur,
dat geen provinciale waterstaatsdienst verricht mocht worden
door ambtenaren, in de uitoefening van het oppertoezicht
werkzaam. 2) De Staatscommissie vond een dergelijk verbod
noodzakelijk, daar zij, die in de uitoefening van het opper-
toezicht werkzaam zijn, niet gelijktijdig provinciale ambte-
naren mogen zijn, zal er inderdaad boven een zelfstandig
toezicht, een zelfstandig oppertoezicht worden uitgeoefend.
De bepaling verbood echter niet, dat ambtenaren van den
Rijks water staatsdienst prov. waterstaatsdienst verrichten,
hetgeen in sommige gevallen wenschelijk kon zijn en waar-
tegen geen belang zich verzette.

De wetgever heeft dit artikel van de Staatscommissie niet
overgenomen. De reden van dit niet overnemen vinden wij

>) De reden, dat alle provincies zoo spoedig tot de regeling van een provincialen
watei staatsdienst overgingen, was vooral, dat op 1 Januari 1882 zou ophouden
de toestemming des Konings, tot het gebruik maken door de provincie; van de
diensten van \'s Rijks waterstaatsambtenaren.

niet vermeld, maar wij zullen wel mogen aannemen, dat
het verbod van art. 2 overbodig werd geacht, daar immers
op dit beginsel rustte, de in alle provinciën ingevoerde
scheiding tusschen den Rijkswaterstaatsdienst en den provin-
cialen waterstaatsdienst. Of de Rijkswaterstaatsambtenaren
in sommige gevallen provincialen waterstaatsdienst mogen
verrichten, zal uit hunne instructie moeten blijken. Als
wij deze nagaan, blijkt, dat de mogelijkheid niet uitgesloten
is; immers met schriftelijke vergunning van den Minister
mogen de Rijkswaterstaatsambtenaren zich belasten met het
ontwerpen, uitvoeren of toezicht houden over andere dan
tot den Rijkswaterstaatsdienst behoorende werken, of eenige
opdracht vreemd aan den dienst aanvaarden, i)

Aan het einde van § 2 zeiden wij, dat de jurisprudentie
van den Hoogen Raad en de meening van vele schrijvers,
dat uit het aan de Staten opgedragen toezicht het recht tot
reglementeeren voortvloeit, eene praktijk had doen geboren
worden, die de bevoegdheid der Staten uitstrekte, ver buiten
de grenzen daaraan door het M\'ezen van het toezicht gesteld,
zoodat strijd met verschillende wettelijke bepalingen dan
ook niet uitbleef. Dat die strijd moest ontstaan, is duidelijk.
De Staten immers hebben toezicht op waterstaatswerken,
waarvan een deel behoort tot de Rijks-of tot de gemeentelijke
huishouding. Vloeit nu uit dat toezicht het recht tot regie-

\') Art. 5 van de instructie voor den dienst en liet personeel van den Rijks-
waterstaat, vastgesteld bij beschikking van den Minister van Waterstaat,
Handel en Nijverheid van ,6 Augustus 1900, n". 187. (Boogaard, 37« vervolg,
bl. 137.)

menteeren voort, kunnen de Staten dus ten opzichte van al
die objecten regelen stellen, ontidat zij met het toezicht
daarover belast zijn, dan kunnen zij ook regelen stellen ten
opzichte van die ^waterstaatswerken, die tot de Rijks- of tot
de gemeentelijke huishouding behooren. Maar moeten die
regelen dan niet geacht worden het Rijksbelang of het
gemeentebelang te beoogen, maar niet het prov. belang, dat
toch steeds de aanleiding moet zijn tot regeling door de
Prov. Staten? Dit is dan ook zonder twijfel de oorzaak van
de onmiskenbare verwarring, die op dit gebied heerscht.

Wij vinden deze verwarring echter niet bij het toezicht
der Prov. Staten op de waterstaatswerken die tot de Rijks-
huishouding behooren. Hier immers waakte de Regeering
steeds streng, dat de Prov. Staten zich zouden onthouden
van te treden in hetgeen Rijksbelang is. i) Waagden de
Prov. Staten eene enkele maal hiertoe eene poging, wilden
zij bijv. reglementen van toezicht op de waterstaatswerken
(bepalingen betreffende den toestand der werken, beheers-
regelen dus inhoudende) ook op de Rijkswerken van toepassing
verklaren, dan gaf de Regeering terstond te kennen, dat
de Staten bij hunne regeling niet mochten treden in hetgeen
van Rijksbelang is, dat art. 141 Prov. Wet het beginsel,
dat de provinciale wetgever zich de taak van den Rijkswet-
gever niet mag aantrekken noch de leemten der Rijkswet-
geving mag aanvullen, zóó stelhg uitdrukt, dat—hoe wenschelijk
het ook ware, dat in sommige gevallen van dat beginsel
kon worden afgeweken — de Regeering daartoe niet mocht
medewerken.2) Het is zelfs de vraag, of, ten opzichte van

\') In alle prov. reglementen die beheersregelen inhouden, vinden wij dan ook
vermeld, dat aan de bepalingen van het reglement niet zijn onderworpen de
werken welke door het Rijk worden onderhouden en beheerd.

2) Zie o. a. de Missive van den Minister van Binnenlandsche Zaken aan de
Staten van Groningen, omtrent een ontwerp-reglement, betreffende het toezicht
op de wegen, wat betreft de toepassing van zoodanig reglement op de Rijks-
wegen. Gemeentestem n®. 139.

de Rijkswaterstaatswerken, de Prov. Staten de hun volgens
de Grrondwet toekomende plaats wel altijd hebben kunnen
innemen. De herhaalde breedvoerige betoogen, dat de Prov.
Staten ook op Rijkswerken toezicht hebben,\') duiden reeds
op het feit, dat de functies van de Prov. Staten ten opzichte
van deze werken niet vele waren, niettegenstaande art. 192
Grondwet 1848 en art. 190 Grondwet 1887 aan de Prov.
Staten het toezicht op den waterstaat in zijnen geheelen
omvang opdragen. Gaat men dan ook de in 1882 vastgestelde
instructie voor den dienst en het personeel van den Rijks-
waterstaat 2) na, dan blijkt, dat de Prov. Staten geheel ter
zijde worden gesteld, dat geheel buiten hen om wordt
gehandeld. Te recht vroeg dan ook de Heer de Sitter, hoe
het bij zulk een toestand voor de Prov. Staten mogelijk was,
aan den hun door de Grondwet opgelegden last te voldoen. 4)
Bij de waterstaatswerken die tot de gemeentelijke huis-
houding behooren, is het eene geheel andere zaak. Werd
bij de Rijkswerken steeds gewaakt, dat de Staten niets
zouden regelen hetgeen van Rijksbelang is, werd dan
gewezen op art. 141 Prov. Wet; wanneer het werken betrof
die tot de gemeentelijke huishouding behoorden, werd

3) Hand. 1» Kamer Staten-Generaal 1882- 1883, bl. 229, 237 vlg. Zie ook
over de terzijdestelling van de Prov. Staten ten opzichte van de Rijkswater-
staatswerken, naar aanleiding van de wetsontwerpen in 1880 door Minister
Klerck ingediend, in het Voorloopig Verslag §5 en §6. Handelingen Tweede
Kamer der Staten-Generaal 1880—1881, Bijl. 91 en 92. Zie ook J. N. Bastkrt,
Waterstaatswetten (Hoofdartt. overgedrukt uit het ütrechtsch Dagblad, Febr. 1881).

\'\') Dat de Staten soms al te spoedig van hun ]echt (ot liever plicht) van
toezicht op de Rijkswerken afstand deden, blijkt bijv. uit het in 1884 vastgestelde
Geldersche Reglement op de wegen, voetpaden en tramwegen in die piovincie.
Geen toezicht wordt, volgens dat reglement, uitgeoefend op de Rijkswegen; eene
uitzondering (zooals de Memorie van Toelichting zegt) meer gerechtvaardigil
door de behoeften der praktijk, dan door de strenge letter der wet. Zie
Bijdragen XXVII, bl. 31C.

veelal vergeten, dat aan de Staten behoort de regeling en
het bestuur van het provinciale huishouden, dat de Staten
de reglementen en verordeningen mogen maken, die zij
voor het provinciaal belang noodig oordeelen, dat wil dus
zeggen, dat de Staten belangen mogen regelen, die provinciale
belangen worden geacht, maar dat de Staten zich niet
mogen mengen in zaken die behooren tot de gemeente-
huishouding, niet mogen treden in de sfeer, door de Grond-
wet aan de gemeenteraden voorbehouden.Immers, evenals de
algemeene wetgever met onderwerpen van provinciaal huis-
houden ZLch niet heeft in te laten, 2) heeft de provinciale
wetgever zich te onthouden van de regehng van onder-
werpen van gemeentebelang, 3) van gemeentehuishouding,
waarvan de regeling en het bestuur aan den raad is over-
gelaten. Dit sluit natuurlijk niet uit, dat de vraag, wat
provinciaal belang is, ter beantwoording der Staten is. 4)
Meenen de Prov. Staten, dat behoorlijke verzorging slechts
door hen kan geschieden, dan kunnen zij die zorg aan-
vaarden, dan kunnen zij het onderwerp in hun sfeer
trekken,®) maar zoolang een belang een gemeentelijk belang

1) Te recht vraagt Mr. Olivier in zijne Proeve over de beperkingen van den
eigendom door het Politierecht, bl. 21, of uit het verbod, dat de gemeente
regeering zich menge in de zaken der provinciale regeering volgt, dat de
provinciale overheid zich mag mengen in de zaken die opgedragen zijn aan de
gemeente-overheid? Ook Prof. Oppenheim, t. a. p. I, bl. 58 zegt, dat het antwoord
op deze vraag een beslist neen moet zijn.

In de Mem. v. Toel. van art. 141 Prov. Wet lezen wij: Het staat vast,
dat de algemeene wetgever zich niet heeft in te laten met de regeling van het
provinciaal huishouden. Bijsterbos. t. a. p., bl. 320.

3) Men zal zeker niet mede willen gaan met den heer van Heeckeeen van
Kell (Zie W. B. A., n". 754), die van meening is, dat in art. 151 Gem. Wet
duidelijk ligt opgesloten de bevoegdheid van de Prov. Staten, om in het prov.
belang, ook plaatselijke aangelegenheden te regelen.

«) Prof. Oppenheim, t. a. p. I, bl 59. //Het Koninklijk vernietigingsrechten//
//het veto der wetgevende macht volgens art. 167 Prov. Wet, vormen het zwaard//
//van Damocles voor te heerschzuchtige provinciale autoriteiten.//

is, lioc casu zoolang waterstaatswerken tot de gemeentelijke
huishouding behooren, is de regeling en het bestuur van
die werken aan den raad overgelaten, dit wil zeggen: is de
raad, met uitsluiting van ieder ander, meester van den
toestand, kan geen hoogere macht iets scheppen, kan geen
hoogere macht, zoolang niet eene speciale wet grove ver-
waarloozing constateert, treden in de plaats van den
gemeentelijken wetgever, die zelf moet weten of en hoe hij
regelen wil.

Een enkelen keer werd deze regel in het oog gehouden.
Zoo besliste bijv, de H. R. bij arrest van den 16®° Nov. 1852,
W. 1461, dat de prov. wetgever geen reglementen mocht
maken op het beheer en het onderhoud van wegen, die
geen rechtstreeksche gemeenschap tusschen steden of dorpen
daarstellen, daar die zorg behoort tot het plaatselijk huis-
houdelijk belang en dus het plaatselijk bestuur die verorde-
ningen moet maken; zoo werd het besluit van Gedeputeerde
Staten van Gelderland van 12 Februari 1838 (Prov. Blad
n". 20), waarbij het beheer over gemeentegronden en buurt-
wegen aan poldermeesters was opgedragen, vernietigd bij
K. B. van 29 Mei 1866 (Stbl. n°. 81) omdat, gemeente-
gronden en buurtwegen onderwerpen van gemeentelijk beheer
zijnde, Ged. Staten op het gebied waren getreden, bij art. 155
der destijds van kracht zijnde Grondwet van 1815 aan de
plaatselijke besturen toegekend.

Dergelijke beslissingen zijn echter uitzonderingen. Regel
was, dat de Prov, Staten ongestoord verordeningen en regie-
menten op gemeentewerken maakten. Werd eene enkele maal
hunne bevoegdheid hiertoe betwijfeld, dan werd natuurlijk
in de eerste plaats gewezen op het toezicht dat de Prov. Staten
op die werken uitoefenen, waaruit immers het recht tot
reglementeeren voortvloeit. Het bezwaar, dat, al nam men

dit laatste aan, de Prov. Staten dan toch niet gemeentelijke
belangen mochten regelen, werd op allerlei wijzen wegge-
cijferd. Zoo besliste de H. R. bij arrest van den 23®" Mei 1866,
W. 2800, «dat uit art. 137 Prov. Wet volgde, dat het toe-»
«zicht over de werkeri, die tot de gemeentelijke huishouding»
«behooren, verbonden is met de bevoegdheid tot het maken»
«van reglementen en verordeningen, noodig geacht in het»
«provinciaal belang». Dit is echter slechts eene bloote bewering.
Bij het meergenoemde arrest van 11 Maart 1901, W. 7578,
besliste de H. R., dat op den regel, dat toezicht in zich
sluit de bevoegdheid om reglementen vast te stellen ten
einde de waterstaatswerken aan hunne bestemming te doen
beantwoorden, «niet van invloed is de omstandigheid, dat»
«het een gemeentewerk betreft, omdat, hoewel het in de»
«Gemeentewet neergelegde zelfbestuur der gemeenten zich»
«ook uitstrekt tot de gemeentewerken, zulks niet belet,»
«dat de provinciale wetgever verordeningen of regiementen»
«kan vaststellen, die, terwijl zij van algemeen belang zijn»
«voor de geheele provincie, ook te gelijker tijd de plaatselijke»
«belangen der individueele gemeenten raken, met dit gevolg,»
«dat de plaatselijke verordening voor de provinciale moet»
«wijken», i)

Ook de Adv.-Gen. Noyon had in zijne conclusie de be-
voegdheid der Prov. Staten aangenomen, omdat, zoo aan de
Prov. Staten het regiementeeren «ook op het stuk van het»
«wegenbeheer is opgedragen, dit moet gelden voor alle»
«wegen in de provincie, misschien dan met uitzondering»

1) Een dergelijke meening vinden wij op eenigszins andere gronden verdedigd
in Themis 1877, bl. 317. Na een betoog, dat toezicht het recht tot reglemen-
teeren in zich sluit, lezen wij: vEvenmin als het oppertoezicht des Konings//
//over alle wegen des Rijks, het toezicht der Prov. Staten uitsluit, evenmin sluit//
//het oppertoezicht der Prov. Staten over alle wegen in de provincie, het toezicht//
//der gemeentebesturen uit over hunne wegen.// Dit nu is kennelijk onjuist.
Verba valent usu. De gemeentebesturen hebben geen toezicht over de gemeente-
wegen, maar de regeling en liet bestuur.

«van de Rijkswegen, daar het wegenbeheer ook een pro-»
«vinciaal belang is, en de gemeenteraad zich krachtens»
«art. 153 der Gemeentewet heeft te onthouden of krachtens»
«art. 151 heeft te wijken voor elke provinciale bemoeiing.»
Waarom wil Mr. Noyon misschien de Rijkswegen uitzonderen?
Toch zeker omdat, als wegen en werken Rijkswegen en
Rijkswerken zijn, het beheer van die wegen en werken een
Rijksbelang is, maar geen provinciaal belang. Maar als wegen
en werken nü gemeentewegen en gemeentewerken zijn,
waarvan dus de regeling en het bestuur aan den raad is
overgelaten, is het beheer over die gemeentewegen en werken
dan geen gemeentebelang? Of kan men hier splitsen? Kan
men aannemen dat, als een werk — bijv. een weg — be-
hoort tot de gemeentehuishouding, het bepalen van de
breedte van dien weg regeling is van provinciaal belang
en dus door de Prov. Staten zou kunnen geschieden? Dit
is m. i. onmogelijk. Men zou dan een werk het eene
oogenblik een deel van de gemeentelijke huishouding, het
andere oogenblik een deel van de provinciale huishouding
oordeelen. Behoort een werk tot de gemeentelijke huishouding,
dan beoogen de verordeningen die den toestand van dat
werk betreffen, gemeentebelang. M. i. gaat het dan ook niet
aan met Mr. Polis te zeggen: «Wel is waar, dat ook de»
«gemeenteraad krachtens art. 135 Gemeentewet bevoegd is»
«reglementen omtrent de waterleidingen in de gemeenten te»
«maken, maar die bevoegheid sluit die van de Prov. Staten»
«niet uit». 2) Is de gemeenteraad immers krachtens art. 135

\') ïe recht zegt Mr. Schepel, t. a. p., bl. 375: //kan men zeggen, dat het aan//
//de provincie vrijstaat, een zoodanig gedeelte van het beheer der gemeentewegen//
//tot haar huishouding te brengen als haar in het provinciaal belang wenschelijk//
//voorkomt? Een dergelijke redeneei-ing zou niet juist zijn. De pi-ovinciale wet//
//brengt onder beheer der Staten de provinciale , de Gemeentewet onder beheer//
//dei\' gemeenten de gemeentewegen. De wetten vatten het beheer der wegen als//
//een geheel op; een weg is öf provinciale weg öf gemeenteweg en dient derhalve//
//6f door de provincie 6f door de gemeente in zijn geheel te worden beheerd//.

G-meentewet bevoegd, dan is dit, omdat die plaatselijlce ver-
ordeningen omtrent de waterleidingen de huishouding der
gemeente betreffen, omdat dus die waterleidingen tot de huis-
houding der gemeente behooren en dan sluit die bevoegdheid
van den gemeenteraad, die van de Prov, Staten uit. Behooren
de werken tot de provinciale huishouding, dan zijn natuurlijk
alleen de Prov. Staten bevoegd en is de bevoegdheid van
den gemeenteraad uitgesloten.

Toen de Provinciale Staten nu beheersregelen gaven omtrent
gemeentewerken, was het eerste gevolg hiervan, dat de
plaatselijke verordeningen die omtrent de gemeentewerken
beheersregelen gaven, van rechtswege ophielden te gelden.
Bovendien mocht de raad, ook voor het vervolg, niet meer
verordeningen betreffende die werken maken. Daarom gaven
sommige provinciale reglementen aan de gemeenteraden
de bevoegdheid aanvullende plaatselijke verordeningen te
maken. 2) Te recht m. i. zegt de Gemeentestem, n®. 2369, dat
dit in strijd is met art. 141 Prov. Wet. Volgens art. 142
Grondwet 1887 (art. 138 Grondwet 1848) zal de wet, maar
niet de Prov. Staten, de bevoegdheid van de gemeentebesturen
regelen. Artt. 150 en 151 Gemeentewet hebben het geregeld
en de Prov. Staten mogen hierop geen uitzonderingen
maken, zij mogen niet afwijken van de wet. Dat zou
alleen de wetgever mogen doen. 3) Maar hoe dit ook zij,

\') Zie artt. 150, 151 en 152 Gemeentewet, Deze, om zoo te zeggen, wettelijke
, hierarchie rust echter op de veronderstelling, dat het provinciaal gezag alleen
jprov, belangen zal regelen.

Zoo luidt art. 8 van het bij K. B. van 19 Juni 1878 n". 15 goedgekeurde
reglement tot regeling van het toezicht der Staten op de waterstaatswerken in
de provincie Friesland, dat onverminderd de bijzondere bepalingen van plaatselijke
verordeningen, bij het onderhoud der in dit reglement bedoelde werken, de
navolgende algemeene voorschriften zullen moeten worden opgevolgd.

Prof. Oppenheim, t. a. p., bl.327, enMr. Schepel in Gemeentestem, n". 2374
vlg, nemen de bevoegdheid der Prov. Staten hiertoe aan, daar de Prov. Staten
huns inziens geen bevoegdheid aan den raad toekennen, maar slechts hun eigen
regeling afbakenen.

als wij bedenken, dat art. 144 G-rondwet 1887 (art. 140
Grondwet 1848) bepaalt, dat aan den raad de regeling en
het bestuur van de huishouding der gemeente wordt over-
gelaten en, dat hij de verordeningen maakt, die hij in het
belang der gemeente noodig oordeelt, maakt het op zijn
minst een vreemden indruk, in provinciale reglementen, bijv.
in art. 64 van het Groningsch reglement op het toezicht
der wegen i) te lezen, dat aan de gemeentebesturen wordt
vrijgelaten, zoo noodig, op het onderhoud enz. der wegen
en verdere voorwerpen onder hun beheer, verordeningen
te maken, mits niet strijdende met het reglement.

Voor wij verder gaan eene opmerking. Het hier betoogde
geldt alleen de provinciale verordeningen, welke het onder-
houd der waterstaatswerken betreffen, maar niet die
provinciale verordeningen, die betreffen hetgeen bijv. op den
weg geschiedt, die politiebepalingen bevatten wat betreft
waterstaatswerken. De eerste kunnen, zooals wij zagen, van
geen ander gezag uitgaan dan van dat tot welks huishouden
die werken behooren. 2) Als een weg, een vaarwater, tot
de gemeentehuishouding behoort, is de breedte van dien
weg, van dat vaarwater, een gemeentebelang en kan dus
alleen de raad verordeningen omtrent die breedte maken.
Bij de tweede categorie van verordeningen is het echter
eene geheel andere zaak. Daar kan zeer goed scheiding
gemaakt worden. Als bijv. een weg behoort tot de gemeen-
telijke huishouding, dan kan hetgeen op den weg gebeurt,
bijv. de veiligheid van het verkeer, zeer goed een provinciaal
of een Rijksbelang zijn. Het beheer of de zorg voor den weg

Mr. Schepel, t. a. p , bl. 293, noemt dit artikel kenmerkend voor het feit, hoe
er van de autonomie der gemeente niets overblijft.

2) Zie Missive van den M. v. Binn. Z. d. d. 19 Mei 1853 bij Oosterwijk. De
Gemeentewet, bl. 782.

heeft met de bepahngen omtrent hetgeen op den weg
geschiedt, niets te maken; er is dus een kenmerlvend verscliil
tusschen verordeningen betreffende den toestand der water-
staatswerken 1) en verordeningen die het verkeer betreffen.
Alleen in de toepasselijkheid der bepahngen betreffende het
lichaam en niet in de toepasselijkheid van die betreffende
het verkeer, komt het provinciaal karakter van den weg
voor den dag, zegt zeer juist de Memorie van Toelichting
van het Geldersch Reglement op de wegen, voetpaden en
tramwegen in die provincie, goedgekeurd bij K. B. van 25
Nov.* 1884 n". 5. 3) Dientengevolge verklaart het reglement
dan ook de voorschriften, die den toestand van het lichaam
der wegen beheerschen, alleen van toepassing voor de wegen
behoorende tot het provinciale huishouden, de bepalingen
die het verkeer betreffen echter ook van toepassing op niet
provinciale wegen.

Dit moet ook in het oog worden gehouden bij den aanleg
van tramwegen. Ook hier moeten onderscheiden worden de
politiebepalingen, die ten opzichte van die vervoermiddelen
noodig zijn en de bepalingen, die betrekking hebben op den
aanleg der tramwegen en hunne exploitatie als zoodanig.
Tot het maken van verordeningen van de eerste soort moeten
de Prov. Staten bevoegd worden geacht, ook wanneer het

1) Vooral bij de wegen is steeds zeer scherp onderscheid gemaakt tusschen
de zorg voor de goede gesteldheid van den weg, de voirie, en de zorg voor al
wat ovei\'igens op de wegen voorvalt, bijv. de veiligheid op de wegen. Zie voor
het begrip //voirie// bij Menalda, Iets over den aanleg van Tramwegen. Leiden.
1887, bl. 88 vlg.

\'*) Ook deze verordeningen hebben natuurlijk niets te maken met het toezicht
der Prov. Staten op de wegen. Be Prov. Staten geven hier eenvoudig ver-
ordeningen in het provinciaal belang, in dit geval de veiligheid op de wegen.
Zie wetsontwerp, tot verzekering van veilig verkeer op openbare wegen. Memorie
van Antwoord. Hand. 2« Kamer der Staten-Generaal. 1899—1900. Bijl. 18, bi. 2.

Rijkswegen en gemeentewegen betreft. \') De Prov. Wetgever
immers, het veilig verkeer langs die wegen een provinciaal
belang achtende, is bevoegd de verordeningen te maken,
die hij in dat belang noodig oordeelt. De eischen die dat
belang stelt, geven de grens aan waarbinnen het provinciaal
gezag zich moet bewegen. Slechts dat mag worden bepaald,
wat tot verzekeiing dor veiligheid strekt, niets meer. 2)
Maar bepalen de Prov. Staten zich daartoe, dan zijn zij ook
volkomen bevoegd. Zoo bepaalden bijv. de Prov. Staten van
Noordbrabant volkomen te recht, ook voor de gemeente-
en de Rijkswegen, met welke maximum snelheid moest
gereden worden, welke rem- en seintoestellen gebezigd
moesten worden, welke lichten, enz. s) Dit geldt ook voor
het geval, dat vergunning van de Staten voor den tram-
aanleg vereischt is. Bij Rijks- en gemeentewegen mag die
vergunning alleen worden afhankelijk gemaakt van het belang
der algemeene veihgheid. 4) Te recht keurt dan ook Mr. Röell
art, 20 van het in 1881 door de Staten van Zeeland vastge-
stelde reglement op de tramwegen af, welk artikel,
bepalende, dat de concessionaris zal moeten gedoogen, dat
van zijne lijnen ook door andere ondernemingen worde
gebruik gemaakt, niet past in eene provinciale politiever-
ordening die ook geldt voor andere dan provinciale wegen.

1) De Prov. Staten zijn in iiet algemeen daartoe bevoegd. Wat door het hooger
gezag is geregeld, is natuurlijk aan de regeling van den provincialen wetgever
onttrokken. Zie bijv. K. B. 31 Juli 1880. Stbl. n». 121, houdende bepalingen ter
verzekering der veiligheid van de reizigers met openbare middelen van vervoer.
Ook hier, evenals overal elders, moet de wettelijke hierarchie in het oog worden
gehouden.

3) Zie artt. 17 en 19 van het Reglement van politie op het gebruik der open-
bare wegen in de provincie Noordbrabant, goedgekeurd bij K. B. 4 Februari
1882 n». 9.

Ten opzichte van de tweede categorie van bepalingen,
nl. van die welke betrekking hebben op den aanleg
der vervoermiddelen, moet een ander standpunt worden
ingenomen. Tot het uitvaardigen van deze verordeningen is
alleen bevoegd de macht, die aan het hoofd staat van de
huishouding waartoe de wegen behooren. Zijn het gemeente-
wegen, dan is het een gemeentebelang, dat de goede
gesteldheid dier wegen niet benadeeld wordt door tramweg-
aanleg, en alleen de raad zal de verordeningen mogen
maken, die hij in dat belang noodig oordeelt , hij zal de
voorwaarden kunnen vaststellen, die dat belang eischt
welker vervulling eene compensatie is voor de inbreuk op
den goeden toestand van den weg. s)

Vatten wij nu den draad van ons betoog weder op. Wij
zagen, dat de Prov. Staten zich slechts met de regeling van
provinciale belangen mogen bezighouden, maar dat de regeling
en het bestuur van de gemeentehuishouding aan den raad
is overgelaten, dat de Prov. Staten echter buiten hunne sfeer
zijn getreden en strijd met het stelsel en verschillende
artikelen der Gemeentewet dan ook niet kon uitblijven. 4)
Hoe kan men bijv. met het oog op art. 144 Grondwet en de
artt. 135 en 141 Gemeentewet, welk laatste artikel bepaalt,
dat de raad het aanleggen of verbeteren van gemeentewerken
beveelt 5), verdedigen bepalingen als art. 23 van het bij K. B.

1) Het behoeft geen betoog, dat het beleggen van wegen met spoorstaven,
de bruikbaarheid van den weg zeer kan schaden, door het doen ontstaan van
verzakkingen, enz. Bijdragen XXV, bl. 337.

2) Ten onrechte wilde dus het prov regiementin Zuidholland Ged. Staten
uitsluitend bevoegd verklaren den aanleg van tramwegen toe te staan. Schepel,
t. a p., bl. 375.

\'\') Mr. Schepel, t. a. p., bl. 276—294, heeft het zondenregister der wegen-
reglementen opgemaakt. Bij het volgende heb ik daarvan gebruik gemaakt.

■>) Niet alleen is de raad de eenige macht, die het aanleggen of verbeteren
van gemeentewerken kan bevelen, maar de raad is ook volkomen vrij te doen
aanleggen of verbeteren op de wijze, waarop hij dat voor het belang der
gemeente noodig oordeelt.

van 5 Augustus 1868 n". 55 goedgekeurde reglement op de
waterleidingen in de provincie Drenthe, waarbij bepaald
wordt, dat zonder voorafgaande vergunning van Ged. Staten
geen nieuwe-waterleidingen mogen worden aangelegd, geen
verandering mag worden gebracht in den bestaanden loop
der waterleidingen, enz.? Hoe art. 15 van het Zuidhollandsche
Reglement op de wegen en voetpaden 2), dat bepaalt, dat geen
aanleg van wegen, voetpaden en kunstwerken geschiedt dan
na voorafgaande vergunning van Ged. Staten? 3)

En als men art. 141 Gemeentewet beschouwt in verband
met art. 230 Gemeentewet. Hetzij men meent, dat «de aan
de gemeente behoorende» beteekent «de aan de gemeente in
eigendom toebehoorende» wegen, straten enz., hetzij men
meent, dat dit artikel het oog heeft op die zaken, tot
welke de gemeente in eene betrekking van zuiver publiek-
rechtelijken aard staat, in allen gevalle heeft men hier eene
categorie van wegen, waarvan de Gemeentewet onderstelt, dat
de raad naar goedvinden over het bestemd zijn ten openbaren
dienste zal oordeelen. 4) Het besluit van den raad, waarbij
zij verklaard worden niet meer ten openbaren dienste bestemd
te wezen, betreft geen burgerlijke rechtshandeling en kan
dus ook niet volgens art. 141 der Grondwet aan de goed-
keuring der Staten worden onderworpen. Het besluit
daartoe, kan slechts door den Koning worden geschorst of
vernietigd.^) Vele provinciale reglementen nu bepalen, dat
de liggers de openbaarheid bewijzen, dus elke weg, die in
den ligger is opgenomen, is een openbare weg, geen weg

•\') Zooals wij zeiden is de raad vrij om aan te leggen, zooals zij wil; onjuist
is dan ook art. 35, § 2, van het, bij K, B. van 28 Dec. 188G n°. 37, goedgekeurde
Zeeuwsche Reglement op de wegen, waarbij de wijze van samenstelling der
kunstbedekking aan de goedkeuring van Ged. Staten wordt onderworpen.
BoorsAARD, 23« vervolg, bl. 256,
\'O Schepel, t. a. p., bl 278.
5) v. Oosterwijk, t. a, p., bl. 1154.

zal dit openbaar karakter verliezen zonder van den ligger
te zijn afgevoerd. 1) Dit bepalen, dat een weg zijn publiek
karakter verloren heeft, dit afnemen dus van den ligger,
zal moeten geschieden door dezelfde autoriteit als die, welke
den weg op den ligger gebracht heeft. Naarmate Ged.
Staten dus den ligger vaststellen of goedkeuren, moeten dus
Ged. Staten het besluit nemen tot het afvoeren van den
ligger of moeten zij het daartoe strekkende beshiit van den
gemeenteraad goedkeuren. 2) Als dit nu het geval is en dus Ged.
Staten door eenvoudig te weigeren den ligger te wijzigen of het
besluit van den gemeenteraad goed te keuren, den toestand
kunnen doen voortbestaan, waar blijft dan de bevoegdheid der
gemeentebesturen uit art. 230 Gemeentewet voortvloeiende? s)
Maakt de raad van zijne bevoegdheid gebruik, dan is zijn
besluit in strijd met het provinciaal reglement, 4) dan treedt de
raad in hetgeen van provinciaal belang is. Zoo werd, toen de
gemeenteraad van Leeu warderadeel beslotenhad eene gemeente-
vaart niet meer voor den openbaren dienst te bestemmen,
bij K. B. van den 23®" April 1895 overwogen, «dat dit»
«Raadsbesluit niet kan geacht worden, genomen te zijn»
«krachtens art. 230 Gemeentewet, omdat de bestemming van»
«deze vaart door de bepalingen van het prov. reglement»
«wordt beheerscht en de gemeenteraad derhalve tot het»
«nemen van eenig besluit, die vaart betreffende, alleen»
«bevoegd is, wanneer dit op de voorschriften van het»
«prov. reglement steunt». 0) Blijkt hieruit niet het ongezonde
van den toestand? De vaart behoorde tot de gemeentelijke
huishouding, was een gemeentevaart. Mocht nu de bestemming
van deze vaart door de bepalingen van een provinciaal

2) Zie Mildehs, Liggers van openbare wegen wegen. Leiden. 1888, bl. 28.
Aldus vraagt te recht Mr. Röell, t. a p., bl. 210.

Beucker Andreae. De onderhoudsplicht van vaarten onder beheer der
gemeenten in Friesland. Leiden. 1898, bl. 114 vlg.

reglement worden beheerscht? Was de raad niet krachtens
art. 230 Gemeentewet bevoegd het bedoelde besluit te nemen ?
Mocht die door de wet gegeven bevoegdheid worden afhan-
kelijk gesteld van voorschriften van een prov. reglement?

Ook wat het onderhoud der gemeentewerken en den
onderhoudsplicht der gemeenten betreft, worden vele
onwettige bepalingen in de prov. reglementen gevonden.
Men moge van oordeel zijn, dat Prov. Staten bevoegd
zijn om bij verordening onderhoudsplicht op te leggen,
indien het provinciaal belang den goeden toestand van
een werk eischt,\') men moge meenen, dat de Prov. Staten
hierbij niet treden op het grondwettig terrein der ont-
eigening , 2) steeds zullen toch de bepahngen der wet in het
oog moeten worden gehouden, steeds zal men moeten
bedenken, dat de wet het onderhoud der gemeentewerken
en den onderhoudsplicht der gemeenten heeft geregeld. Wat
dit laatste betreft is het voldoende er op te wijzen, dat
alleen door de wet aan de gemeente uitgaven kunnen worden
opgelegd. 3) Maar er is meer. Art. 231 Gemeentewet regelt
het onderhoud der gemeentewerken volledig. Behoudens
bestaande wettige verplichtingen van anderen, is het onder-
houd der in het vorig artikel bedoelde werken, d. z. de
aan de gemeente behoorende, een gemeentelast. Wij zagen dat
er strijd is, of «aan de gemeente behoorende» beteekent «aan
«de gemeente in eigendom behoorend» of «tot de huis-»
«houding der gemeente behoorend». M.i. moet aan de tweede,
de ruimere opvatting de voorkeur worden gegeven. 4) De

«) W. B. A. n<\'^ 1997, 1772. Themis 1896, bl., 498, vlg. Schepel, t. a. p., bl. 38.

Zie voor de verschillende meeningen Berdenis van Berlekom, Het onderhoud
van gemeentewerken door de gemeente. Leiden 1886, bl. 8, vlg.

Zie Schepel, t. a. p., bl. 211, waar zeer afdoende betoogd wordt, dat de
gemeentewetgever, eigendom van zaken ten publieken dienste bestemd, niet
mogelijk achtte.

vraag is trouwens voor dit onderwerp van weinig belang.
In allen gevalle immers bepalen aitt. 179 Ä en 205 Z, dat
de instandhouding van die gemeentewerken een gemeente-
last is. \') Het eenige verschil is, dat, bij eene enge opvatting
van art. 231 Gemeentewet, alleen voor de aan de gemeente
in eigendom behoorende werken onderhoudsverplichtingen
van anderen mogelijk zijn. 2)

Niet alleen de onderhoudsplicht van de gemeente is door
de wet gefixeerd, maar ook de onderhoudsplicht van anderen.
Het onderhoud van gemeentewerken immers is ten laste
der gemeente, behoudens bestaande wettige verplichtingen
van anderen. Hoezeer men het billijk vond, dat, wat ten
gebruike van allen bestaat, op gemeene kosten wordt
onderhouden, meende men echter, dat, waar de verplichting
tot onderhoud krachtens vroegere overeenkomst of eenigen
anderen rechtsgrond op bijzondere personen of erven rust,
die grond niet alleen door invoering der nieuwe wet moest
vervallen. Vandaar de tegenwoordige redactie van art. 231
Gemeentewet, waardoor dus de bestaande wettige verplich-
tingen in stand bleven. Men kan nu van meening verschillen
over de beteekenis van «wettige», men kan meenen, dat
die verplichtingen alleen kunnen worden aangenomen waar
zij het gevolg zijn van overeenkomst of anderen privaat-
rechtelijken titel, of men kan van oordeel zijn, dat daarmede
ook bedoeld zijn verplichtingen, die door gewoonte waren
ontstaan of bij verordening waren opgelegd, welke laatste
meening ook mij voorkomt de juiste te zijn met het oog op

2) Onjuist is dan ook de tneening van den H. R. (Arrest 19 Oct. 1874 W. 1329),
dat, artt. 230 en 231 Gem. Wet alleen betreffende de aan de gemeente in
eigendom behoorende werken, de gemeentewetgever vrij is, de onderhoudsplicht
van de tot de huishouding der gemeente behoorende werken, niet onder art. 231
vallende, te regelen.

de bovenaangehaalde woorden van de Memorie van Toelichting
en met het oog op de geschiedenis van het artikel, daar immers
het ai\'tikel met de woorden ((behoudens bestaande wettige
verplichtingen van anderen» is aangevuld, naar aanleiding
van een door de Staten van bijna alle provinciën geuit
verlangen, dat de destijds bestaande verplichtingen tot
onderhoud zouden worden gehandhaafd, i) Wat echter als
vaststaande mag worden aangenomen is, dat de in art. 231
bedoelde verplichtingen van anderen alleen slaan op die,
welke op het oogenblik van de invoering der Gemeentewet
bestonden. 2) Duidelijk blijkt dit uit de Memorie van
Toelichting en de bovenvermelde geschiedenis.

Wat nu was de taak van den provincialen wetgever ten
opzichte van deze materie? Zonder eenigen twijfel, zich
te onthouden van het geven van regels, hetgeen art. 141
Prov. Wet ten duidelijkste beveelt. En bovendien, wat zou
de strekking van die provinciale regelen zijn. Eene herhaling
van het door de Rijkswet geregelde zou overbodig zijn en
bovendien gevaarlijk, daar er allicht eene afwijking van de
voorschriften der Gemeentewet in zou worden gezien

Toch hebben. de prov. reglementen ook dit verboden
terrein betreden en ook hier is dus botsing met de Gemeentewet
niet uitgebleven. Bijv. art. 11 van het bij K. B. van den
5den Augustus 1868 n° 55 goedgekeurde Drentsche Reglement
op de waterleidingen bepaalt, dat «het onderhoud der water-
«leidingen is ten laste van de aangelande eigenaren, tenzij»

\') Zie hierover de zeer belangrijke missive van den Minister van Binnen-
landsche Zaken, voorkomendein het Provinciaal Verslag van 1879 van de provincie
Utrecht, Bijdragen XXIV, bl. 371.

Onjuist vind ik dan ook de meening van den Hoogen Raad (Arrest 10 Nov.
1869 VV. 3170), dat //bestaande// hier niet beteekent //op het oogenblik van de//
//invoering der gemeentewet bestaande wettige verplichtingen// daar het buiten
allen twijfel ligt, dat eene bestaande wettige verplichting, dengene op wien zij
rust, verbindt, onverschillig op welk tijdstip de wettige verplichting ontstaan is.

«anderen daarmede bezwaard zijn». Artt. 12 en 21 van het
bij K. B. van den Augustus 1875 n°. 8 goedgekeurde
Groningsche Reglement op het toezicht der wateren, bruggen
en waterwerken 2) bepalen, dat tot het onderhoud dér
scheepvaartkanalen de eigenaars van die kanalen gehouden
zijn; tot het onderhoud van alle overige wateren en werken
zij, die bij de invoering van dit regiement daarmede zijn
belast. Zijn er geen onderhoudsplichtigen volgens deze
regelen, dan is de gemeente belast n:;iet het onderhoud
(behalve bij waterschapswerken). Art. 9 van het bij K. B. van
19 Maart 1880 n". 9 goedgekeurde Groningsche wegenregie-
ment luidt: «de verplichting tot onderhoud der wegen rust op»
«degenen, die bij de invoering van dit regiement daarmede»
«belast zijn. Voor zooverre geene zoodanige onderhouds-»
«plichtigen bestaan, behoort het onderhoud aan de gemeente.»
Eene dergelijke bepahng bevat art. 11 van het bij K. B.
van 21 December 1884 n°. 16 goedgekeurde Drentsche
wegenreglement \'\'). Zoo ook.art. 37 § 1 en § 2 van het bij
K. B. van 28 Dec. 1886 n°. 37 goedgekeurde Zeeuwsche
wegenregiement o). Bovendien bepaalt art. 37 § 3, dat ten
opzichte van de wegen, wier gewoon onderhoud eene ver-
plichting van de aanpalende landgebruikers als zoodanig is,
al wat daaraan moet worden verricht boven het gewone
onderhoud, ten laste blijft van de gemeente. Zonderling is
ook art. 15 van het bij K. B. van 11 Februari 1886 n\\ 9
goedgekeurde Limburgsche Reglement op de waterlossingen,\'\')
dat bepaalt, dat het onderhoud van de waterlossingen, voor
de helft harer breedte, ten laste is van de eigenaren der

aan de waterlossingen grenzende perceelen, voor zoover de
verplichting niet op anderen of, ingevolg art. 231 der G-e-
meentewet, op de gemeente of eindelijk op een water-
schap rust.

De onjuistheid van deze bepalingen behoeft niet veel
betoog, nu wij hiervoor aantoonden, dat het duidelijke stelsel
der Gemeentewet is, dat, waar het geldt den onderhouds-
plicht van tot de huishouding der gemeente behoorende
werken, moet nagegaan worden, of er tijdens de invoering
der Gemeentewet wettige verplichtingen van anderen bestonden
en zoo niet, dat dan de gemeente tot onderhoud verphcht
is. Hoe dan bijv. eene bepaling, dat de aangelande eigenaren
verplicht zijn tot onderhoud? Worden door bepalingen als:
«het onderhoud rust op hen, die tijdens de invoering van»
«dit regiement daarmede belast zijn» niet gehandhaafd ver-
phchtingen, die na 1852 onwettig zijn opgelegd of door het
gebruik feitelijk zijn ontstaan? Zijn deze bepalingen, voor
zoover het gemeentewerken geldt, te verdedigen? En de veel-
vuldig voorkomende bepaling: «Voor zooverre geen zoodanige»
«onderhoudsplichtigen bestaan, behoort het onderhoud aan»
«de gemeente»? Dit geldt ook voor niet-gemeentewerken.
Geeft art. 231 Gemeentewet niet de voorwaarden aan, waaraan
de werken moeten voldoen, opdat het onderhoud een
gemeentelast zij ? Komt de onjuistheid niet aan het licht bij
het K. B. van 5 Sept. 1892 n® 26, Raad van State, Geschillen
van Bestuur 1892, bl. 678? De zaak was deze Ged. Staten
hadden de gemeente Axel als onderhoudplichtige van eenen
weg aangewezen. De gemeente kwam in beroep. Bij het K. B.
werd beslist, dat wegens het ontbreken van andere onder-
houdsplichtigen de gemeente Axel te recht door Ged. Staten
van Zeeland met het onderhoud van den weg in geschil is
belast, daar immers art. 37 § 2 van het wegenregiement
bepaalt, dat voor zoover geen andere onderhoudsplichtige
bestaat, het onderhoud van de wegen en van de kunstwerken

ten laste van de gemeente is. Zooals wij boven reeds zeiden,
had de onderhoudsplicht van de gemeente Axel alleen mogen
worden aangenomen, op grond van de voorwaarden, in
art. 231 Gem. Wet daaraan gesteld.

Nu nog een enkel woord over de onwettige bemoeiingen
van den provincialen wetgever met de zorg voor de goede
gesteldheid van de werken, die tot de huishouding der
gemeenten behooren. Vele provinciale reglementen dalen bij
dit onderwerp, dat, wij zagen het hierboven, geheel buiten
hunne sfeer hgt, tot de kleinste bijzonderheden af. Zoo
vinden wij bepalingen aangaande de breedte der wegen, de
bevloering, de hellingen der opritten, de diepte en breedte
der vaarten, den tijd wanneer zij moeten geschouwd worden,
de hoogte van de poorten der bruggen, de hoogte der
leuningen, de kleur, enz. Bij het nagaan der regiementen
zal men zien, dat het niet moeilijk is deze weinige voor-
beelden met zeer vele te vermeerderen.

Deze onwettige bemoeiingen der Prov. Staten zijn de
consequentie van het uitgebreide begrip van het «toezicht».
Daardoor immers kwam men tot eene bevoegdheid der Prov.
Staten, waarvoor noch Grondwet, noch wet plaats lieten. Bij
de Rijkswaterstaatswerken werd daar steeds op gelet, bij de
Gemeente waterstaatswerken niet. En toch, bij de laatste
kan allerminst aan de Prov. Staten eene groote plaats worden
ingeruimd. Te recht immers vraagt Mr. de Hartog in Themis
1896, bl. 502 vlg., of de Grondwet hier wel aan de eigenlijk
gezegde Gemeentewaterstaatswerken heeft gedacht, of het
niet waarschijnlijk is, dat de Waterstaat, sinds 1814 het
voorwerp van een bijzonder grondwetshoofdstuk, een der
eerste nationale belangen, bestuurd door eene bijzondere
administratie, alleen die belangen van waterkeering en water-
lossing en verkeer omvat, die van algemeen belang zijn of
op het algemeen belang influenceeren, niet ook die, welke
louter gemeentebelangen betreffen. De Grondwet van 1815

(1840) heeft het alleen over een Rijks-, provincialen- en
collegialen waterstaat i). Wel spreekt de Grondwet van
werken door gemeenten bekostigd en beheerd, doch hier-
mede werden bedoeld, werken van meer algemeen belang,
tijdens de Repubhek der Vereenigde Nederlanden bij gemis
van eenheid door de plaatselijke autoriteit aangelegd.

Hoe dit zij, de wet laat geen plaats voor eene andere
bevoegdheid der Prov. Staten dan die, welke uit het «toezicht»
voortvloeit. In plaats van zich gewelddadig ruimte te ver-
schaffen , hadden de Prov. Staten liever hun kracht moeten
zoeken in de verzekering van het toezicht. Wij komen op dit
laatste later nog terug; hier diene voorloopig het volgende: Dat
de Staten toezicht hebben, wil, zooals wij boven getracht
hebben aan te toonen, zeggen, dat zij te zorgen hebben voor de
uitvoering van de door de wet gestelde regels, dat zij moeten
waken dat de hoogere belangen door de lagere machten niet
geschaad worden, dat zij bij verzuim optreden en dwingen
tot handelen, enz. Dat is dus de macht, die hun in het
eerste gedeelte van art. 192 Grondwet 1848 wordt gegeven.
Dit artikel nu heeft eene attributieve strekking, immers ook
voor de hier behandelde materie, geldt art. 134 Grondwet
1887 (ai\'t. 140 Prov. Wet) en krachtens dit artikel mogen
dus de Prov. Staten de verordeningen en reglementen maken
die zij voor het hun opgedragen toezicht noodig oordeelen,
die zij noodig oordeelen voor de verzekering van hun
toezicht, opdat het werkelijk zij een toezicht, geen toekijken,
mogen zij bijv. het opmaken van liggers bevelen, enz. De
Prov. Staten nu hebben vooral hun toezicht over de wss.
verzekerd. Bij het maken van de waterschapsregiementen,

\') Indien men bij den Waterstaat ook aan de gemeentewerken dacht, waarom
weid dan nooit in 1850 opgemerkt, dat hier een tweeërlei toezicht der Prov.
Staten in het leven werd geroepen, immers de Prov. Staten hebben over die
werken ook toezicht volgens § 2 Hoofdstuk IV, Tweede Afdeeling der Prov. Wet.

Zie hierover het meergemelde uitstekende werk van Mr. E. de Veies. Het
toezicht van hooger gezag op de waterschappen volgens hunne reglementen.

werd. natuurlijk aan dit belangrijke punt de aandacht gewijd.
Bijna in elk algemeen reglement vinden wij hierover een
afzonderlijk hoofdstuk, i)

Maar ook ter verzekering van hun toezicht over de wateren,
bruggen, enz hebben de Prov. Staten hunne macht aan-
gewend. In de verschillende provinciale reglementen op de
waterleidingen, op de wegen, enz. vinden wij dan ook
bepalingen, die dat doel hebben. Bijv. de bepalingen omtrent
de liggers. Afgezien van de vraag, welke bewijskracht de
Prov. Staten aan de liggers kunnen toekennen, zal het voor
de uitoefening van het toezicht toch wel in de eerste plaats
noodig zijn, dat de Prov. Staten weten, welke werken,
wegen, enz. openbaar zijn, 2) en op wie en tegen wie het
toezicht moet worden uitgeoefend. 3) Om de voor de uitoefening
van het toezicht noodige kennis van den toestand te ver-
krijgen , moeten dus de Prov. Staten liggers opmaken of
laten opmaken.

Nu dient er echter op te worden gelet, dat er zich vele
gevallen voordoen, waar ter verzekering van een behoorlijk
toezicht van het gewestelijk bestuur, meer dan een provinciaal
reglement, maar een i-egel van hooger gezag uitgegaan,
wordt vereischt.4) Indien bijv. een gemeente of een water-
schap tot uitvoering van een werk verplicht is, ■\'\') zal het

Immers ten gevolge van die hoedanigheid vallen de werken onder het toe-
zicht der Staten.

Natuurlijk niet als het een waterstaatswerk is, dat behoort tot de buis-
houding der gemeente en de verplichting alleen steunt op de zorg van het bestuur
der gemeente voor hare huishouding. (Vergelijk art. 38 al. 4 Wet 10 Nov. 1900
Stbl. n" 176.) Kan men daar wel van verplichting spreken, of is bevoegdheid het
juiste woord. Ligt dit niet in de eerste zinsnede van art. 140 (art. 144) Grond-
wet \'48 (\'87)? Daar is dus van een zorg, dat verplichtingen worden nagekomen,
geen sprake. Wel natuurlijk, als bijv. door het Rijksgezag bij concessie- of
subsidieverleeiiiiig, voorwaarden aan de gemeenten zijn opgelegd.

gewestelijk bestuur krachtens zijn toezicht kunnen bevelen,
dat aan die verplichting voldaan worde. Maar indien dan
het waterschap of die gemeente weigerachtig is, kan in dat
geval het gewestelijk bestuur de middelen aanwenden, om
de naleving der bevelen krachtens het toezicht gegeven, te
verzekeren en desnoods af te dwingen? En als de wet rechten
schenkt? Wanneer dan bijv. de gemeente krachtens die door
de wet geschonken rechten handelt, hoe kan dan het toezicht
waken, dat door die handehngen geen belangen geschaad
worden, dan krachtens de wet? Omdat de Prov. Staten
toezicht hebben, mogen zij toch geen inbreuk maken op de
door de wet ingestelde ordening.

Overal waar het bestuur door de wet is geregeld, vinden
wij dus deze onmacht der Prov. Staten en is de tusschen-
komst van den wetgever noodzakelijk. En bovendien, heeft de
Grondwet, door wettelijke regehng van het bestuur voor te
schrijven, niet tevens geboden, wettelijke regeling van het
toezicht, want zijn beide niet onafscheidelijk? Mr. Buus i)
zegt te recht, dat «het toezicht zich niet anders openbaren»
«kan, dan in de wet, welk^ de rechten van het bestuur»
«regelt, omdat in de perken, aan die rechten gesteld, de»
«vrijheid van het toezicht wordt afgeteekend. Recht van»
«bestuur en recht van toezicht zijn het positief en negatief»
«van één zelfde beeld, wie het een teekent, teekent ook»
«vanzelf het ander». — Daar de Prov. Staten niet op de
door de wet ingestelde ordening inbreuk mogen maken,
moet de wet, waar zij rechten schenkt, tevens aan het
toezicht de macht schenken om de vrijheid, welke die
rechten schenken, binnen zekere grenzen te beperken.

Deze hulp van de wet is niet altijd waar het noodig was
aan het gewestelijk bestuur geschonken. Terstond na de
Grondwetsherziening van 1848 drongen groote practische

moeilijkheden echter den wetgever om zijne aandacht op dit
punt te vestigen. Zeer werd namelijk het gemis betreurd
van eene wettelijke voorziening in het geval, dat besturen van
wss. weigerden of nalatig waren te doen, hetgeen waartoe
zij wettig verplicht waren. Noodzakelijk was het echter, dat
er een middel bestond, om wss. te dwingen, te verrichten
datgene waartoe zij wettig verplicht zijn en dat middel kon
slechts de wet aan het toezicht verschaffen. Dit was dan
ook de strekking van § 2 der wet van 12 Mi 1855, tot
voorloopige voorziening in sommige waterstaatsbelangen. De
Regeering zeide, dat de verhouding tasschen de wet van
1855 en het toezicht deze was, dat de wet het toezicht
gedeeltelijk regelt, organiseert; het gezag aan de Staten
toegekend, was een uitvloeisel of organisatie van het toezicht.
De w^etgever heeft hier nuttig werk verricht. Rij de bespreking
van de waterstaatswetgeving na 1887, zal echter blijken
welk eene breede strook de wetgever onbearbeid heeft laten
liggen.

Het eerste artikel van het hoofdstuk «Van den Water-
staat» m de Grondwet van 1848 bepaalde, dat de Koning-
het oppertoezicht heeft over alles wat betreft den waterstaat
(de wegen en bruggen daaronder begrepen) zonderonderscheid
of de kosten daarvan worden betaald uit \'s Lands kas of op
eene andere wijze worden gevonden en hetzelfde bepaalt
art. 190 der Grondwet van 1887 met bijna dezelfde woorden.
Over de beteekenis van het aan den Koning opgedragen toezicht
kan ik m. i. kort zijn. Het toezicht zal zorgen voor de hand-
having der wet, zal toezien dat gehandeld wordt als en zooals
de wet dat beveelt, zal waken voor de verschillende belangen,
en het oppertoezicht heeft hetzelfde wezen , alleen wij hebben
hier een oppertoezicht, een toezicht over hen die met het
toezicht belast zijn, eene tweede instantie dus. Het opper-
toezicht zal dus toezien, dat het toezicht zijne taak vervult;
wanneer er geschil ontstaat tusschen de Staten en hen die
aan het toezicht zijn onderworpen, zal het oppertoezicht
beslissen en wanneer het toezicht niet zorgt voor de hand-
having der wet of wanneer het toezicht een onjuist begrip

\') Behalve natuurlijk, bij de provinciale waterstaatswerken, waarover de
Staten beheer en dus geen toezicht hebben en waar dus het oppertoezicht
geen tweede instantie is, maar de eerste en eenige controle.

heeft van wat de hoogere belangen eischen, en inzonderheid
van wat het algemeene Staatsbelang eischt, waarvan het
oppertoezicht bij uitnemendheid de vertegenwoordiger is,
dan zal bet oppertoezicht zelfstandig moeten optreden.
Steeds echter bedenken, dat reeds het woord oppertoezicht
veronderstelt, dat anderen het toezicht hebben. Het opper-
toezicht heeft in de eerste plaats er voor te waken, dat het
toezicht zijn plicht doet. Eerst als het toezicht daarin te kort
schiet, is er plaats voor zelfstandig optreden van het opper-
toezicht 1) 2). Dit is evenwel niet altijd in het oog gehouden.
Het in 1880 door Minister Klerck ingediende ontwerp, tot
verzekering van het oppertoezicht over den waterstaat,
bepaalde bijv., dat zee- of rivierwaterkeerende werken, niet
behoorende tot het gewoon onderhoud, niet zouden worden
uitgevoerd, «voordat sieringen zijn opgemaakt en door Ons»
«of door Onzen voornoemden Minister zijn goedgekeurd.» (art.
3 van het ontwerp n". 92). Te recht vond dit artikel in het Voor-
loopig Verslag afkeuring. Men wees er op, dat wel iets
dergelijks werd gevonden in art. 7 van het K. B. van 17 Dec.
1819 n". 1 \'\') maar, dat die Koninklijke goedkeuring in het
besluit van 1819 gevorderd, niet het uitvloeisel was van het
oppertoezicht, waarvan art. 215 Grond wet 1815 sprak, maar
van het onmiddellijk toezicht, bij art. 220 Grondwet 1815
aan de algemeene directie van den waterstaat en voorwaar-
delijk aan de Staten opgedragen, dat dit onmiddellijk toezicht
door de Grondwet van 1848 niet is overgenomen en de
Koninklijke goedkeuring dus niet moest worden gehand-
haafd. Men wees er verder op, dat het oppertoezicht niets

2) De wet van 12 Juli 1855 Stbl. n". 102 huldigt dit juiste stelsel. In de
Mem. v. Toel. ad art. 8 lezen wij: //Daarenboven moet hier niet uit het oog-/
//worden verloren, dat de Regeering eene tweede instantie is, van de eerste//
//afhankelijk//

3) Siering is eene begrooting met omschrijving. Sieren is naar gissing berekenen,
i) Boogaaud, bl. 180.

anders was dan toezicht op het toezicht der Staten, dat het
oppertoezicht dus middehijlc moest werlcen en de Prov. Staten
ook hier niet mochten worden ter zijde gesteld. Zooals wij
echter reeds zeiden, is dit niet altijd voldoende in het oog
gehouden in de praktijk, vooral niet bij de Rijkswaterstaats-
werken. In het begin van § 5 van Hoofdstuk II hebben wij
gezien, dat de Staten bij die werken de hun toekomende
plaats niet hebben kunnen innemen, maar dat het opper-
toezicht in de plaats van het toezicht is getreden.

Behoeven wij over den aard van het oppertoezicht niet
verder uit te weiden, toch eischen nog eenige vragen
beantwoording. In de eerste plaats de vraag, welke de taak
was van den wetgever ten opzichte van het oppertoezicht.
In het eerste Hoofdstuk hebben wij art. 188 der Grondwet
van 1887 uitvoerig besproken, welk artikel de tegenwoordige
verhouding van den wetgever tot het oppertoezicht bepaalt
en wij hebben gezien welke strijd over de beteekenis van
dat artikel is gevoerd. Ook onder de Grondwet van 1848
werd over de vraag, welke de taak was van den wetgever
ten opzichte van het oppertoezicht, herhaalde malen twist
gevoerd, o.a. bij de organisaties van het corps van den
waterstaat. De strijd was daar echter niet zuiver, immers
al meent men het niet voor twijfel vatbaar, dat de Koning
de bevoegdheid heeft buiten de wet om het personeel te
organiseeren dat met de uitoefening van het oppertoezicht
belast zal zijn,^) zoo kan men toch meenen, dat slechts de
wet het K. B. van 8 Februari 1849 Stbl. n". 6 mocht herzien,
daar immers dit personeel tevens belast is met het, door de
wet te regelen, algemeen bestuur van den waterstaat.

2) Hierover liep dan ook bv. in 1876 de strijd. Mr. de Vries beweerde, dat de
Grondwet eischt, regeling door de wet van de samenstelling van het korps,
inrichting van den dienst, wijze hoe het bestuur van den waterstaat zal worden
uitgeoefend. Er werd dus uitsluitend gelet op de verrichtingen van het korps,
wat betreft het bestuur van den waterstaat.

Duidelijk kwam echter het verschil van meening over de
verhouding van den wetgever tot het oppertoezicht uit, bij
de behandeling van het bekende ontwerp van Minister
Klerck, tot verzekering van het oppertoezicht over den
waterstaat. In de Memorie van Toelichting van dit ontwerp
en ook in die van het ontwerp, tut regehng van het algemeen
bestuur van den waterstaat, zet de Minister zijn stand-
punt zeer uitvoerig uiteen. De Minister wijst eerst op het
onderscheid tusschen oppertoezicht en bestuur. Het opper-
toezicht is het middel waardoor het opperste gezag waakt,
dat zij die te handelen hebben, dit doen; het bestuur is
het bestel zelf, de macht met werkelijke uitvoering recht-
streeks belast. De Grondwet nu beveelt alleen regeling door
de wet van het bestuur van den waterstaat, dus de wet
behoeft het oppertoezicht niet te regelen. Art. 190 bepaalt,
dat het oppertoezicht berust bij den Koning. Uit die macht
vloeit voort die tot organisatie van het oppertoezicht, het
stellen van regelen, op welke wijze dat oppertoezicht zal
worden uitgeoefend. Dit sluit evenwel niet uit, dat er
noodzakelijkheid kan bestaan, om bij de wet, aan de Kroon
de noodige middelen toe te kennen, om haar gezag, uit
haar oppertoezicht voortvloeiende, te kunnen handhaven.

Uit het Voorloopig Verslag blijkt, dat velen een ander
standpunt innamen. Sommige leden meenden, dat de Grond-
wet duidelijk te kennen geeft welke onderwerpen aan de
regeling van den Rijkswetgever worden voorbehouden. Art.
190 zwijgt over zulk eene regeling. Waarom nu tegen de
bedoeling van den grondwetgever het oppertoezicht aan
banden leggen? Deze meening is kennelijk onjuist. De wet
wil het oppertoezicht niet aan banden leggen, maar wil het
beginsel juist volledig in het leven doen treden. Van meer
belang is dan ook de meening van hen die van oordeel
waren, dat de Minister een onjuist begrip had van art. 191
der Grondwet. Volgens deze leden had «bestuur» in art. 191

een ruimeren zin dan bestel. Bestuur in art. 214 Grondwet
1840 had eene geheel andere beteekenis, eene veel engere.
De Grondwetgever van 1848 stelt een artikel om de water-
staatsaangelegenheden in haren vollen omvang bij de wet te
doen regelen, dus organisatie van de geheele overheidszorg
in haren ganschen omvang i) Oppertoezicht is dus niet
geplaatst naast het algemeen bestuur van den waterstaat,
maar maakt daarvan een deel uit en te zamen moeten zij
het algemeen Rijksbelang kunnen beschermen 2). Wel geeft
art. 190 den Koning oppertoezicht en belast het volgende
artikel den wetgever met de regeling van het bestuur, maar
dit is daaruit te verklaren, dat het eerste artikel uit de
vroegere Grondwet behouden bleef en het tweede artikel
in 1848 is toegevoegd. De wetgever moet het bestuur dus in
zijnen geheelen omvang regelen, dus ook de taak, machten
werkzaamheid van het oppertoezicht S).

Wat betreft de taak van den wetgever in dit opzicht,
openbaarde zich dus toen reeds het verschil van meening,
dat wij bij de Grondwetsherziening van 1887 hebben aange-
trolïen. Doch dit daargelaten, heeft het ontwerp van Minister
Klerck vooral dit belang, dat het erkende, dat hier geen
sprake kan zijn van eene algemeene Koninklijke bevoegdheid,
welke geheel onafhankelijk van het krachtens art. 191 gere-

\') Hier scliemert weer de oude meening door dat eene allesomvattende wet
geëischt wordt.

Zoo lezen wij ook in de Nota naar aanleiding van het Eindverslag omti-ent
het ontwerp van wet houdende algemeene regels: Het Rijkswaterstaatsbestuur,
hetzelfde wat in art. 191 Grondwet 1848 werd genoemd //het algemeene bestuur
van den waterstaat// is het bestuur over water>taatswerken dat enz. alsmede
het Koninklijk oppertoezicht over alles wat den waterstaat betreft. Het //Opper-
toezicht//, blijkens het voorafgaande een onderdeel van het Rijkswaterstaais-
bestuur, omvat, enz. Zie Bijlagen. Hand. 2" Kamer der Staten Generaal 1896—
1897, no. 39.

3) Ook Mr. Hoog (Bijdragen XXVI, bl. 133) meent, dat//moeilijk kan worden//
//betwist, dat bestuur in art. 191 een ruimeren zin heeft, zonder de uitvoering
van dat grondwetsartikel tot de onmogelijkheden te brengen.

gelde waterstaatsbestuur kan worden uitgeoefend. In de Mem.
van Toel. lezen wij met zooveel woorden, dat de noodzake-
lijkheid , om bij de wet aan de Kroon de noodige middelen
toe te kennen om haar gezag uit haar oppertoezicht voort-
vloeiende te kunnen handhaven, bestaat, op grond, dat
oppertoezicht moet worden uitgeoefend op objecten van
waterstaat, die worden bestuurd hetzij door de Staten der
provinciën, door waterschaps- en gemeentebesturen, wier
bevoegdheid rust op de wet, hetzij door bijzondere personen
of vereenigingen, wier verplichtingen alzoo, ook tegenover
het oppertoezicht, in de wet hunnen vasten en behoorlijk
geregelden grondslag behooren te bezitten.

Het is inderdaad duidelijk, dat regeling door de wet noodig
is, niet om het oppertoezicht, zooals enkelen meenden, aan
banden te leggen, maar juist om het te verzekeren. Wat is
immers de zaak. Als. art. 190 van de Grondwet den Koning
opdraagt het oppertoezicht over alles wat betreft den water-
staat, dan heeft dit artikel eene attributieve strekking. Dit
blijkt ten duidelijkste uit vele andere Grondwetsartikelen.
De Koning kan dus de hem toekomende macht, de bevoegd-
heid om zelfstandig de regelingen te maken welke de
Staatsbelangen eischen, aanwenden, om het oppertoezicht te
verzekeren.

De macht des Konings is echter beperkt. Zoodra ter be-
reiking van het doel daden noodig zijn, welke het karakter
dragen van eene wet, zegt Mr. Buys i), houdt de bevoegd-
heid van den Koning om zelfstandig te regelen op. Zoodra
er daden noodig zijn van het Staatsgezag, waardoor het
gebiedend of verbiedend optreedt tegenover de onderdanen,
waardoor hun plichten worden opgelegd welke zonder dat
gebod niet zouden gelden, waardoor hunne door de wet
gewaarborgde vrije beschikking over persoon en goed gewijzigd

wordt, houdt de bevoegdheid des Konings om zelfstandig
te regelen op. Tenzij de wetgevende macht hare bevoegdheid
uitdrukkelijk aan den Koning heeft overgedragen, is de
Koning dus niet bevoegd om, regelende, een voor de burgers
bindend recht te scheppen i).

De vraag die zich nu echter voordoet, is deze: Zijn derge-
lijke regelen noodig voor de uitoefening van het oppertoezicht,
voor de verzekering van het oppertoezicht? Het antwoord
kan niet twijfelachtig zijn. Voor de uitoefening van het
oppertoezicht is bijv, eene juiste kennis van den toestand
noodig. De wet dient echter aan het oppertoezicht het recht
te verleenen tot het verkrijgen van alle noodige inlichtingen.
Als Ged, Staten krachtens hun toezicht eene beschikking
of beshssing hebben genomen, wanneer zij een besluit van
een bestuur van een waterschap hebben vernietigd, wanneer
zij vergunning tot het uitvoeren van een waterstaatswerk
hebben gegeven, dan heeft de Koning hierover toezicht.
Als de Staten goedkeuring hebben verleend tot het uitvoeren
van een werk, waardoor belangen worden geschaad, dan
moet de Koning de totstandkoming van dat werk kunnen
verhinderen. De wet moet eChter den Koning de macht
daartoe verleenen. Eischt art. 189 Grondwet 1887 niet, dat
van die beschikkingen der Ged. Staten hooger beroep open-
staat op den Koning, zoodat het oppertoezicht kan tusschen-
beide komen, als zekere belangen of de handhaving der wet
dit eischen, maar bovendien , moet de wet dit hooger beroep
niet voorschrijven? En indien het noodig is, dat de Koning
invloed heeft op de besturen der wss. (door benoeming,
enz.) moet de wet dan den Koning dien invloed niet ver-
zekeren? En wanneer de Staten besluiten van wss., die in
strijd zijn met belangen of met de wet, niet vernietigen,
wanneer zij hen, op wie de wet verphchtingen legt, niet

dwingen die verplichtingen na te komen, hoe kan de Koning
ingrijpen, dan indien de wet hem daartoe wapent? Moet de
w^et ook hier niet, evenals hij het toezicht, de middelen
verschaffen om de naleving der bevelen af te dwingen ? Deze
voorbeelden schijnen mij dan ook voldoende toe tot bewijs,
dat regeling door de wet hier een eerste eisch is.

«Heeft het oppertoezicht, dat nu door de wet moet ver-»
«zekerd worden, dan sedert 1848 ontbroken?» vroeg de heer
Basïert 2) bij zijne bestrijding van de in 1880 ingediende
ontwerpen. Als de heer Bastert hiermede bedoelt, of het
oppertoezicht sedert 1848 geheel en al heeft ontbroken,
dan moet het antwoord zijn, dat dit niet geval is, daar de
vs^etgever een zeer klein gedeelte van zijne taak heeft vervuld
en er zich bovendien, bij gemis van voldoende wettelijke
regehng, eene praktijk heeft gevormd, waardoor het opper-
toezicht althans eenigszins tot zijn recht kon komen."

Bij het door den wetgever tot stand gebrachte, komt in
de eerste plaats in aanmerking de wet van 12 Juli 1855, tot
voorloopige voorziening in sommige waterstaatsbelangen. Het
gezag, bij deze wet aan den Koning toegekend, is niets anders
dan eene organisatie van het oppertoezicht 3). Zoo bepaalt
art. 8, dat, indien Gred. Staten de uitvoering van noodzakelijke
werken aan de daartoe verplichten hebben bevolen en deze
meenen, dat de werken niet noodzakelijk zijn, er hooger

Thorbecke, t. a. p. II, bl. 275, noemt de wet van 24 Februari 1806 eene
gewichtige bijdrage tot bepaling der rechten en werking van het algemeen
toezicht, en op bl. 278 lezen wij, na de citeering van de woorden uit art. 215
Grondwet 1840, (behalve de uitoefening van zoodanig algemeen oppertoezicht
als de Koning goedvindt): //de hoofdregels van dit oppertoezicht inzonderheid//
//zou men wachten door de wet te zien geven//.

beroep op^ den Koning openstaat, i) Is hiermede nu het
oppertoezicht van den Koning voldoende verzekerd? Geens-
zins; immers wanneer Ged. Staten weigeren of nalatig zijn
om te bevelen, is het oppertoezicht machteloos en moet het
stilzwijgend aanzien, dat verzuimd wordt, hetgeen het in
\'s Lands belang noodig acht. Wel zou volgens de letter der
wet in de uitvoering dier werken kunnen worden voorzien,
daar de wet van 1855 eene voorloopige partieele regeling
van het bijzondere bestuur van den waterstaat is, welker
uitvoering door art. 127 Prov. Wet aan de Prov. Staten en
door art. 151 Prov. Wet nader aan Ged. Staten is opgedragen
en art. 129 Prov. Wet bepaalt, dat, wanneer de Staten niet
of niet behoorlijk voor de uitvoering der in art. 127 Prov.
Wet bedoelde wetten zorgen, de Commissaris des Konings
bij K. B. kan worden gemachtigd, om in de uitvoering te
voorzien. Daar nu art. 7 van de wet, tot voorloopige voor-
ziening in sommige waterstaatsbelangen, gebiedend voor-
schrijft, dat Ged. Staten zullen bevelen, (er staat «wordt»
bevolen, niet «kan worden» bevolen) zou dus de Commissaris
des Konings tot handelen kunnen worden gemachtigd en de
Koning beslissen, dat de werken noodzakelijk zijn. De wet-
gever van 1855 heeft echter aan die mogelijkheid niet ge-
dacht, ja, haar zelfs niet gewild. 2) «Het initiatief», zeide de
Regeering «gaat altoos van Ged. Staten uit»; met andere
woorden: «het zijn altijd de Ged. Staten die beslissen, dat»

1) ïen onrechte zegt Mr. Boissevain (t. a. p., bl. 81) //Het beroep op den//
//Koning te geven van eene beslissing van Ged. Staten schijnt bijkans overbodig,//
//tenzij dat, zooals hier, binnen bepaalde grenzen wordt besloten. Immers het//
//ligt geheel in den geest der Grondwet, en het is in overeenstemming met de//
//bepalingen der Prov. Wet.// Het is echter niet overbodig, al wordt het niet
binnen bepaalde grenzen besloten, Om te kunnen gelden moet de wet het hooger
beroep toekennen. Al is iets in den geest der Grondwet en in overeenstemming
met de bepalingen der Prov. Wet, daarom is het nog geen bindend recht.

2) Aldus de Memorie van Toelichting van het in 1880 ingediende ontwerp,
tot verzekering van het oppertoezicht.

«eenig werk noodzakelijk is; een Koninklijk bevel vermag»
«hier niets; alleen dan, wanneer Ged. Staten vooraf een»
«besluit omtrent dit punt hebben genomen en er van dit»
«besluit door het bestuur in hooger beroep is gekomen,»
«wordt het gouvernement met de zaak gemoeid». Bij stil-
zitten van het toezicht was er dus van zelfstandig optreden
van het oppertoezicht geen sprake.

Het oppertoezicht was ook nog op een ander punt niet
genoegzaam door art. 8 verzekerd. Hebben Ged. Staten
krachtens art. 7 een bevel gegeven en weigert het bestuur,
ofschoon het binnen den gestelden termijn tegen het besluit
der Ged. Staten niet is opgekomen, of niettegenstaande de
beslissing des Konings of de uitspraak van den rechter, de
bevolen werken te ondernemen, dan kunnen Ged. Staten ze
doen uitvoeren ten koste van hen, tot wier last zij, indien
het bestuur niet weigerachtig ware geweest, zouden zijn
gekomen. Art. 10 verleent deze bevoegdheid, waarvan de
Ged. Staten al of niet gebruik kunnen maken. \') Maken de
Ged. Staten nu niet van deze bevoegdheid gebruik, zooals
enkele malen gebeurd is, dan is het oppertoezicht niet bij
machte de Ged. Staten te dwingen tot uitvoering van het
bevel. Het oppertoezicht is dus niet in staat, erkend nood-
zakelijke werken door de daartoe verplichten te doen
uitvoeren.

Zie ook een geval in Bijdragen XXII, bl. 452 vlg,, dat Ged. Staten weigerden
een werk te doen uitvoeren, indien de noodige fondsen niet uit \'s Lands kas
werden versterkt. De Minister meende het door Ged. Staten gevraagde voorschot
te moeten weigeren, daar z. i. slechts in het geval van art. 9 de uitgaven door het
Rijk konden worden voorgeschoten. De weigering van de Ged. Staten orn degelden
voor te schieten, ontsproot uit de omstandigheid, dat de kosten van de bevolen
werken niet gedekt werden door de waarde van de in den polder gelegen
gronden der nalatige ingelanden.

welke tot verzekering van het oppertoezicht strekt. Indien
namelijk na een bevel van Ged. Staten, het bestuur beweert
op geen der gronden, in art. 7 vermeld, to1 het ondernemen
van het werk verplicht te zijn en het bestuur den Com-
missaris des Konings doet dagvaarden voor de rechtbank
van het arrondissement waar de zetel van het bestuur
gevestigd is, dan kan de Koning, hangende het rechtsgeding,
na Ged. Staten gehoord te hebben, beslissen, dat de uitvoering
van het werk geen uitstel kan lijden. Te recht zegt de Memorie
van Toelichting, dat de beshssing der vraag, of onmiddellijk
voorziening noodig is, aan de macht die met het oppertoezicht
belast is, moet worden opgedragen. Heeft het oppertoezicht
aldus beslist, dan geschiedt de uitvoering van Rijkswege. Tot
dezelfde categorie van bepalingen kunnen de artikelen 17 en
18 worden gebracht.

Bijzondere , aandacht verdient nog art. 23 van de wet.
Hierbij wordt den Koning de bevoegdheid gegeven om
belangen van waterstaat te regelen, die twee of meer pro-
vinciën aangaan en over wier regeling de Staten dier
provinciën zich niet of niet behoorlijk verstaan. Meermalen
bleef, als de pogingen der Staten om waterstaatsbelangen,
waarbij meer dan ééne provincie betrokken was, te regelen,
mislukten, de zaak, hoe dringend zij ook regeling eischte,
onafgedaan, en werd door stilzitten eene geheele streek in
gevaar gebracht en \'s Lands kas met uitgaven bezwaard.
Vandaar dit artikel. V\\^anneer doet zich dat geval nu voor?
In de eerste plaats als de Staten der Provinciën zich omtrent
de regeling niet verstaan. De Staten moeten dus, na de
machtiging des Konings ingevolge art, 97 Prov. Wet te
hebben verkregen, allen eene regeling hebben aangenomen.
Verschillen dan die regelingen, zooals ze door de Staten zijn
vastgesteld, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk van elkander.

dan verstaan de Staten zich daarover niet en is derhalve
tusschenkornst van de Regeering mogelijk. ■■) Wenscht eene
der Statenvergaderingen geene regeling, dan mist art. 23
toepassing. 2) Dit is ook het geval als de verschillende ver-
gaderingen wel den Koning de machtiging gevraagd hebben
om te regelen, doch eene of meerdere de regeling, die
voorgesteld wordt, afstemmen en verder de zaak laten liggen.

De Koning heeft ook de regelingsbevoegdheid, zoo de
Staten zich over de regeling van een gemeenschappelijk
waterstaatsbelang niet behoorlijk verstaan, d. i. zich niet
zoo verstaan, dat de gemeenschappelijke regeling de Konink-
lijke goedkeuring kan wegdragen. Tusschenkomst is alzoo
denkbaar, ook daar, waar men het tusschen de provinciën
eens is. «Was dit niet het geval, dan zou het artikel in»
«vele gevallen doelloos zijn. Eene onbehoorlijke regeling»
«toch zou door den Koning niet worden bekrachtigd en de»
«zaak zou ongeregeld blijven, hetgeen juist de meening is»
«voor te komen. De Staten behoefden dan slechts, om de»
«tusschenkomst der Kroon te weren, eene niet aannerae-»
«lijke schikking voor te leggen». 3)

Hoe moet de opdracht aan den Koning beschouwd worden ?
\'Als een gevolg van het oppertoezicht, zooals Mr. Fogk 4)
meent, dat de meening des wetgevers was, zich beroepende

2) Handelingen Tweede Kamer der Staten Generaal 1867—1868 Bijl., bl. 383.
Aldaar lezen wij als de meening van den Minister: //Wel moet erkend worden,//
//dat, wanneer de Staten van twee of meer provinciën weigeren tot regeling//
//van een gemeenschappelijk waterstaatsbelang eenigen stap te doen, aan de//
//Regeering de bevoegdheid ontbreekt om het initiatief te nemen en zoo\'n//
//regeling tot stand te brengen. Dit zal zich weinig voordoen. In den regel zal//
//het belang van een der provinciën de Staten dier provincie nopen een besluit//
//te nemen. Weigeren dan de Staten der andere Provincie hunne mfjdewerking,//
//dan is het geval bij de wet voorzien daar en kan de Regeering tusschen beide//
//komen.//

op de Memorie van Toelichting, die zegt, dat voorzienmg
in ieder bijzonder geval door eene afzonderlijke wet, het
door de Grondwet en de Provinciale Wet gevestigde stelsel
van Koninklijk oppertoezicht in verband met de provinciale
macht uit zijn geheel zou brengen? Te recht keurt de heer
Fock dit af, daar het oppertoezicht de bevoegdheid tot wet-
geven niet kan scheppen. De Regeering heeft dit echter
m. i. ook niet zoo bedoeld. Toen de heer Mackay art. 23
bestreed op grond, dat oppertoezicht nimmer tot initiatief
kon leiden en dat, al kunnen de Staten der provinciën
niet tot overeenstemming komen, de Grondwet ook dan nog
de macht tot dergelijke regeling aan den Koning ontzegde,
deed de Minister den heer Mackay opmerken, dat hij
uitsluitend het oog scheen te hebben op art. 190 der Grondwet
en art. 191 voorbijzag. De wet kan dus aan den Koning de
macht geven, die in dit opzicht in het algemeen belang
nuttig en noodig is. Het algemeen belang is de reden,
die hier de tusschenkomst eener hoogere macht wettigt.
Die hoogere macht kan geen andere zijn dan de Koning,
aan wien het oppertoezicht over den waterstaat is opge-
dragen, die dus moet waken, dat het algemeen belang niet
wordt benadeeld door handelingen of door het stilzitten van
het bijzonder bestuur.

Van de stelling, dat de wet het oppertoezicht moet ver-
zekeren, dat de Koning niet de macht bezit om de middelen
aan te wenden, ten einde de naleving der bevelen krachtens
het oppertoezicht gegeven, te verzekeren, gaat ook blijkbaar
uit art. 14 der wet van 19 Juh 1870, Stbl. 119, houdende
vaststelling der voorwaarden, waarop aan calamiteuse polders
in de provincie Zeeland tegemoetkoming uit \'s Rijks schatkist
kan worden verleend, welk artikel beveelt, dat de dijks-
besturen zich moeten gedragen naar de bevelen, die hun

vanwege den Koning Icrachtens art. 190 der Grondwet in
liet belang van de zeewering en oeververdediging der
calamiteuse polders worden gegeven.

Overbodig zal het wel zijn er hier aan te herinneren, dat
wat betreft de waterstaatswerken die tot de provinciale
en de gemeentelijke huishouding behooren, vele artikelen
in de Provinciale Wet en in de Gemeentewet worden
gevonden, die tevens de uitoefening van het oppertoezicht
over die werken verzekeren. Wij wijzen bijv. op artikel 165
Prov. Wet, dat den Ged. Staten beveelt over alle zaken de
provincie betreffende, van raad en bericht aan de Departe-
menten van algemeen bestuur te dienen en de daarmede
correspondeerende artikelen 124 en 179 van de Gemeente-
wet; op art. 140 Prov. Wet, dat bepaalt, dat de verordeningen
die de Prov. Staten voor het provinciaal belang maken,. de
goedkeuring des Konings behoeven; op art. 166 Prov, Wet
en art, 153 Gemeentewet, waarin het schorsings- en ver-
nietigingsrecht des Konings wordt geregeld.

Het oppertoezicht vond ook nog eenigen steun in het nog
gelden van een paar Koninklijke Besluiten, tot stand gekomen
onder vigueur der Grondwet van 1815. Vooreerst het K. B.
van 17 December 1819 n®. 1, hetgeen wij reeds vroeger ver-
meldden. Art. 7 van dit K. B. eischt Koninklijke goedkeuring
van de voordrachten tot buitengewone herstellingen en
nieuwe werken, indien deze behooren tot die, omschreven
in art. 220 Grondwet 1815. Voorts de Koninklijke Besluiten
van 29 Maart 1822 n°. 19, Stbl. n». 7, en 7 September 1822,
Stbl. n". 42. liet laatste gedeelte van artikel 222 Grond-
wet 1815 luidde namelijk: «Wat de benoeming en het»
«maken van nominatiën voor gemelde collegiën aangaat,»
«zal daaromtrent door de Staten der Provinciën eene»
«voordragt aan den Koning worden gedaan». De Kroon

heeft dit artikel zoo opgevat, dat de Koning, de Prov. Staten
gehoord, zou beschikken naar goedvinden, i) Vandaar de
zooeven vermelde Koninklijke Besluiten. 2) Volgens art. 1
van het K, B. van 29 Maart worden de dijkgraven,
presidenten en verdere leden van alle coUeges, hoe ook
genaamd, aan welke eenige beheering over rivier- of zee-
waterkeerende dijken of werken is toevertrouwd, door den
Koning benoemd en aangesteld. Eene nominatie van drie
personen wordt opgemaakt, waaraan de Koning niet gebonden
is. 3) Wat betreft de benoeming van de besturen van col-
legiën, die geen rivier- of zeewaterkeerende dijken of werken
hebben, maar wier beheer zich tot binnenpolders bepaalt,
zal volgens art. 2 die benoeming slechts door den Koning
geschieden, in zooverre de leden van zoodanige besturen
voorheen en wel bepaaldelijk vóór den jare 1795 werden
benoemd en aangesteld, hetzij door den Souverein, de Stad-
houders indertijd, de voormalige Provinciale Hoven of eenige
andere publieke autoriteit.

De regeling door den wetgever is dus niet bevredigend.
Bij gemis van voldoende wettelijke regeling heeft zich echter,
zooals wij reeds boven zeiden, eene praktijk gevormd, waar-
door het oppertoezicht althans eenigszins tot zijn recht kon
komen, eene praktijk, waaruit, hoe men er ook overigens
over moge oordeelen, in allen gevalle duidelijk blijkt, dat
\'s Konings oppertoezicht, om in de praktijk te gelden, wette-
lijke regeling in geen geval kan ontberen. In verschillende
provinciën namelijk gaven de Prov. Staten in hunne veror-

1) Thorbecke, t. a. p. II., bl. 287 meent, dat in het stelsel der Grondwet
lag, dat die benoemingen of voordrachten zouden worden geregeld bij wege van
provinciale reglementen.

In het ontwerp ontstonden de woorden //om daaruit een keuze te doen//.
Daar deze redactie den Koning zou dwingen tot keuze uit de nominatie, werden
deze woorden weggelaten. Zie verder over deze vraag W. B. A., n». 1690.

deningen hooger beroep op het Koninklijk gezag, van beslis-
singen en besluiten van Ged. Staten. Zonder uitdrukkelijke
toekenning zou er immers geen beroep op den Koning
openstaan. Wel is soms betoogd dat het beroep op den
Koning van de beshssingen van Ged. Staten, vanzelf voortvloeit
uit het recht des Konings om de besluiten van Ged. Staten
te schorsen en te vernietigen, maar die meening is, zooals
Mr. V. OosTERWiJK ten duidelijkste heeft aangeduid,
kennelijk onjuist. Het hier bedoelde beroep is immers
geheel iets anders dan het recht des Konings om, ingevolge
art. 166 der Prov. Wet, vernietiging of schorsing van
besluiten van Ged. Staten uit te spreken. Het gezag, dat
recht van vernietiging heeft, gaat niet verder dan deze
vernietiging. Het vernietigde besluit wordt opgeheven en de
zaak, waarop de beslissing toepasselijk was, wordt gebracht
in denzelfden stand, als zij had, voordat die beslissing
genomen was. s) Bij hooger beroep echter wordt niet alleen
de door het lager gezag genomen beslissing vernietigd,
maar wordt tevens eene nieuwe beslissing over de zaak
zelve gegeven en in de plaats van de vroegere gesteld.
Bovendien behoeft de Koning zich dan ook niet te beperken
tot de vraag, of de beslissing al of niet in s-trijd is met
de wet of het algemeen belang (zooals bij vernietiging),
maar kan de Koning de beslissing ook dan buiten werking
stellen en opnieuw uitspraak doen, wanneer zij hem onjuist
of onbillijk mocht voorkomen.

De toekenning van hooger beroep was dus niet overbodig.
Het bedenkelijke echter van deze praktijk is, dat het lager

\') Zie o. a. K. B. 3 Mei 1867 n". 60. Te vinden bij Mr. G. van Oosterwuk,
Beschouwingen over onderwerpen van Staatsrecht, bl. 101.

Zoo lezen wij dan ook in de Bijdrage tot regeling der administratieve recht-
spraak van Jhr. Mr. J. Röell en Mr. J. Oppenheim, bl. 103: fWat is vernietigen?-/
//Te niet doen, een vacuum scheppen.//

gezag de attributen regelt van de hoogere macht. Het moge
al waar zijn, dat men hier niet kan spreken van eenzijdige
toekenning van bevoegdheid en van eene eenzijdige oplegging
van verplichting door het lager gezag, daar de reglementen
aan de goedkeuring des Konings zijn onderworpen het feit
blijft echter bestaan, dat het oppertoezicht afhangt van den
wil der prov. besturen, welke hiér eene grootere, daar eene
kleinere plaats aan het oppertoezicht hebben ingeruimd. En
dit is juist de fout. In zooverre toch algemeen geldende
beginselen toezicht over den waterstaat eischen, behoort dit
ook in alle deelen des Rijks op dezelfde wijze te worden
uitgeoefend. Het oppertoezicht is eene zaak van algemeen
belang en, waar de Koninklijke macht zich krachtens de
reglementen openbaart, in het oordeelen in hooger beroep
over beslissingen en besluiten van G-ed. Staten, kan het al
of niet toekennen van dat hooger beroep geenszins een
provinciaal belang geacht worden, maar wordt zoowel door
den oorsprong van het oppertoezicht als door de leidende
gedachte naar welke het moet worden uitgeoefend, regeling
door de wet geëischt. Die oorsprong is in het publieke recht,
het pubheke belang, die leidende gedachte is de handhaving
van dat recht, van dat belang. Omdat het algemeen belang
of de handhaving en uitvoering der wetten het eischt, moet dus
de Koning tusschenbeide kunnen komen, niet omdat en als
de Prov. Staten dat toestaan. Bij dit stelsel moest steeds gezien
worden, als hooger beroep was ingesteld, of de reglementen
hooger beroep toelieten; zoo niet, dan was de appellant niet
ontvankelijk. 2) En bovendien hing alles af van het particulier

\') Eene andere vraag is, of de Koninklijke goedkeuring wel bestemd is om
de opdracht eener bevoegdheid aan te nemen.

K. B. 25 Oct. 1883, n». 14 R. v. S. bl. 401.
K. B. 4 Juli 1884, n". 10 R. v. S. bl. 344.
K. B. 29 April 1895, n". 16 R. v. S. bl. 289.
K, B. 11 Maart 1897, n". 14 R, v. S. bl. 177.

initiatief, om liet zoo te noemen. In de gevallen dat hooger
beroep op den Koning was toegelaten, moesten belang-
hebbenden het eerst instellen. Keurden deze het instellen
van hooger beroep niet dienstig, dan was het oppertoezicht
tot werkeloosheid gedwongen. Op welke wijze de wetgever
na 1887 in dit alles voorzien heeft, zal in het laatste
Hoofdstuk blijken.

Ééne vraag van belang voor het oppertoezicht blijft nog
over, namelijk, aan welken Minister namens den Koning
het Rijkswaterstaatsbestuur of Algemeen Bestuur (in ruimen
zin genomen, zoodat het oppertoezicht daarvan een onder-
deel uitmaakt) is opgedragen. Gelijk bekend is, werd bij
K. B. van 12 Juh 1831 n". 33 i) de administratie van den
Waterstaat bij het Departement van Binnenlandsche Zaken
overgebracht en werd het Departement van den Waterstaat,
de Nijverheid en de Koloniën hervormd tot een Departement
van Nationale Nijverheid en Koloniën. Dit was gedaan op
advies van de, bij K. B. van 23 October 1830, ingestelde
Staatscommissie, welke zich zou bezighouden met het
onderzoek der wijzigingen, waarvoor de bepalingen omtrent
de inrichting van de verschillende departementen van
algemeen bestuur en administratie enz. zouden vatbaar
zijn, ten einde daarin alle mogelijke vereenvoudigingen en
besparingen in te voeren, welke de omstandigheden van
het vaderland vorderden 2).

Na verloop van tijd vond deze toestand echter geen
onverdeelde goedkeuring. De oorzaak was vooral, het niet
tot stand komen der door art. 191 Grondwet bevolene
waterstaatswet. Toen herhaalde malen, als verontschuldiging
voor het niet tot stand komen dezer wet, werd gewezen op

W. M. de Brauw. De Departementen van Algemeen Bestuur in Nederland.
Utrecht 1864, bl. 192 vlg.

den omvang van den werkkring van den Minister en men
zich nog bij vele andere gelegenheden moest vergenoegen
met een beroep op gebrek aan tijd, drong zich vanzelf de
vraag op, of splitsing van het Departement van Binnen-
landsche Zaken niet wenschelijk was, of men ook hier niet
moest gedachtig zijn aan het: qui trop embrasse, mal
étreint.

Mr. Thorbecke, die gaarne sprak van een «Koninklijk»
Ministerie, die meende, dat dan alleen het Ministerie be-
hoorlijk zijn opdracht kon vervullen, dan alleen in waarheid
kon regeeren, wanneer aan zijne vrijheid van handelen niet
werd te kort gedaan was tegen splitsing. Hij wilde geen
kleine departementen maken, met een kleinen werkkring,
eene kleine taak en eene kleine macht, chefs de bureau die
gemakkelijk buigen. 2) Dit standpunt moge juist zijn, al
meer en meer bleek, dat de taak van den Minister van
Binnenlandsche Zaken te zwaar was en niet alleen voor den
goeden gang van zaken, maar ook voor de ministerieele
verantwoordelijkheid school hierin een groot gevaar. Te recht
toch vraagt Mr. de Brauw:^) «Waar blijft de ministerieele»
«verantwoordelijkheid, wanneer de billijkheid verbiedt van»
«den met arbeid overladen Minister te vergen het ontwerpen»
«van wetten, waaraan erkende behoefte bestaat en het»
«geven van verantwoording voor handelingen, waarvan hij»
«zelfs niet heeft kunnen kennis nemen?» Op deze gronden
werd dan ook herhaaldelijk op splitsing van het Departement
aangedrongen, aan welken wensch het K. B. van 6 Nov. 1877
n". 1 (Stbl. n^ 194)4) te gemoet kwam, bij welk K. B. het
Ministerie van Waterstaat, Handel en Nijverheid werd

2) Rede van den Minister Thorbecke Hand. 2« Kamer der St. Gen. 1864—1865,
bl. 147, 182 en 262. Aangehaald in Bijdragen XIII, bl. 230.

ingesteld. Uit de Memorie van Toelichting van de wet van
19 Dec. 1877 (Stbl. n°. 285) houdende voorzieningen omtrent
het Ministerie van Waterstaat, Handel en Nijverheid i)
blijkt, dat het Ministerie was opgericht, daar ook de
Koning oordeelde, dat de Min. v. Binn. Z. slechts door
bovenmatige inspanning zijne plichten als verantwoordelijk
bestuurder kon vervullen en dit schadelijk werkte, omdat
aan den Minister nog vele andere eischen billijkerwijze
worden gesteld en er tot aanvulling der wetgeving nog
steeds veel te doen overblijft.

Sedert is de toestand onveranderd gebleven, hoewel nu
en dan werd aangedrongen op opheffing van het Ministerie,
op grond, dat het aanleiding gaf tot centralisatie en het
bovendien te duur was. 2)

Handelingen Kamer der Staten-Generaal 1882—1883, bl, 129, 228.
Handelingen 1<= Kamer der Staten-Generaal 1883—1884, bl. 149.

De Waterstaatswetgeving na 1887, in verband met
de bevoegdheid der Provinciale Staten en het
oppertoezicht des Konings.

Toen door de Grrondwetsherziening van 1887 vele hinder-
palen , al bestonden zij dan ook meerendeels slechts in
schijn, uit den weg waren geruimd, is de wetgeving op het
gebied van den waterstaat met meer kracht dan ooit te voren
ter hand genomen. Vooral nadat de, bij K. B. van 21 April
1892 n". 4, ingestelde Staatscommissie, om de Regeering van
advies te dienen, omtrent de wettelijke regels die ten
aanzien van het Waterstaatsbestuur behoorden te worden
gesteld, hare denkbeelden hieromtrent in den vorm van
wetsontwerpen had uitgewerkt en in daarbij gevoegde
memoriën had toegehcht, is door den Rijkswetgever, in de
door de Staatscommissie aangewezen richting, veel en nuttig
werk verricht.

Bij de beschouwing van het tot stand gekomene is de
eerste vraag welke zich voordoet, deze: Welke taak heeft
de Rijkswetgever zich hier gesteld? Daar de Grondwet van
1887 op ondubbelzinnige wijze had doen uitkomen, dat de
wet geenszins het waterstaatsbestuur in zijn ganschen omvang
heeft te regelen, stond het dus vast, dat eene volledige
organisatie bij de wet, door de Grondwet niet werd voor-

geschreven. «Ware zoodanige wettelijke organisatie tot»
«stand gekomen spoedig na 1848, het werk door de Grondwet»
«aan de Prov. Staten onder goedkeuring des Konings opge-»
«dragen, zou haar uitgangspunt hebben gevonden in deze»
«wet». Gelijk wij weten, is om verschillende redenen het
Grondwettelijk gebod geruimen tijd niet opgevolgd. De Prov.
Staten hebben echter te recht niet op het tot stand komen
der wet, in de Grondwet voorgeschreven , gewacht en hebben,
volgens de getuigenis der Regeering, in hunne reglementen
de taak, de bevoegdheden en de verplichtingen der water-
schapsbesturen, omschreven en vastgesteld op eene wijze,
welker deugdelijkheid door de ondervinding is aangetoond.
Te recht zegt dan ook de Regeering «Met dit omvangrijke»
«werk, sedert 1848 door de Prov. Staten onder goedkeuring»
«des Konings tot stand gebracht, moet rekening worden»
«gehouden. Het tijdstip waarop een wet omtrent het water-»
«staatsbestuur tot stand zal komen, sluit daarom het denk-»
«beeld eener volledige organisatie uit. Aan de Prov. Staten»
«kan niet worden opgelegd hun werk, dat gedurende een»
«lange reeks van jaren al hun aandacht vorderde, voor een»
«groot deel nogmaals te verrichten, alleen ter wille van»
«meerdere uniformiteit. Aansluiting aan het bestaande is»
«daarom een eerste eisch». Slechts dan werd in de bestaande
reglementen ingegrepen, wanneer dit noodig was tot door-
zetting van beginselen. Overigens beperkte de Rijkswetgever
zich tot het stellen van die regels, waarvan de behoefte is
gebleken en welke slechts van hem konden uitgaan. Toch
drongen, blijkens het Voorloopig Verslag, over het eerste
ontwerp der wet houdende algemeene regels, vele leden aan
op eene algemeene, eene alles omvattende.wet op het water-
staatsbestuur. De Minister wees er echter in de daarop volgende

\') Mem. v. Toel. 1« Ontwerp van wet houdende algemeene regels. § 2. Zie
ook Advies der Staatscommissie, bl. 3 en 4.

Memorie van Antwoord nogmaals op, dat de Grondwet
zulk eene wet niet eischt en, dat men zich slechts het zeer
uitgebreide gebied, waarover zich de waterstaat in zijne
onderscheidene objecten en aangelegenheden uitstrekt, behoeft
voor te stellen, om tot de overtuiging te komen, dat eene
algemeene waterstaatswet — de mogelijkheid daarvan aan-
genomen — zeer waarschijnlijk het middel zou zijn, om
niets tot stand te brengen.

In de tweede plaats trekt het feit de aandacht, dat er
verschillende wetten zijn uitgevaardigd, dat niet alle be-
palingen in ééne wet zijn samengevat. Ook dit vond
geen onverdeelde goedkeuring. Blijkens het zooeven ge-
noemde Voorloopig Verslag, drongen vele leden er op aan,
dat de voorschriften, die bij de wet zouden worden gegeven
of reeds gegeven zijn, zouden worden bijeengevoegd en tot
een geheel verwerkt. Huns inziens was aan den door de
Regeering ingeslagen weg, een tweeledig nadeel verbonden.
Eensdeels ontbrak aan de Kamer daardoor overzicht van de
geheele materie die regeling vereischte, anderdeels zou het
voor de uitvoering en toepassing der wetten veel bezwaar-
lijker zijn, indien zij elk op zich zelf tot stand kwamen,
dan wanneer zij tot één geheel waren gevormd en in één
Staatsblad vereenigd het licht zagen. De Minister antwoordde
^ echter, dat deze meening hem niet juist voorkwam met het
oog op de wenschelijkheid om datgene tot stand te brengen,
waaraan de behoefte was gebleken. Iets anders was het
volgens den Minister om, als de wetgever zijne taak ten
einde had gebracht, het geheel te codificeeren. Reeds uit
deze verklaring van den Minister volgt dus, dat de ver-
schillende waterstaatswetten in zulk een nauw verband met
elkander staan, dat zij als het ware een geheel vormen.

Daar de bepalingen in verschillende wetten werden neer-
gelegd, deed zich natuurlijk de vraag voor, waar een aan-
vang moest W\'Orden genomen. Gelijk de Staatscommissie

opmerkte, werd door de Grondwet in drieërlei opzicht dadelijk
wettelijke voorziening gevorderd. Ten eerste eischte art. 188,
dat de wet regels zou geven omtrent het waterstaatsbestuur,
het oppertoezicht en toezicht daaronder begrepen. Ten
tweede maakte art. 190 het noodig, met het oog op de veen-
schappen en veenpolders, de wetgeving aan te vullen, en in
de derde plaats vorderde art. 191, dat de wet regels stelde
volgens welke de besturen van wss., vss. en veenpolders
in het huishoudelijk belang van die instellingen verorde-
ningen kunnen maken.

De omstandigheden maakten echter eene verandering in
deze volgorde wenschelijk. Wat was namelijk het geval? Voor
de verveningen gold nog steeds het krachtens art. 215 der
Grondwet van 1815 vastgestelde K. B. van 17 Februari 1819
(Stbl. n°. 6), waarvan art. 1 bepaalde, dat geene vervening
van hooge of lage gronden mocht worden ondernomen zonder
de toestemming des Konings op eene boete van een honderd
gulden Daar de Koning de bevoegdheid om straffen op de
algemeene maatregelen van bestuur te stellen ontleende,
aan art. 1 van de wet van 6 Maart 1818, Stbl. n°. 12,
moest dus de boete in dat besluit als niet geschreven worden
beschouwd en art. 1 der wet van 1818 worden toegepast,
ook blijkens het arrest van den Hoogen Raad van 2 Maart
1852, W. 1398, de eenige strafbepaling, die de nakoming
verzekerde van het bovengemelde verbod van het K. B. van
1819. Die strafbepaling zou echter spoedig vervallen. Door
de wet van 10 Augustus 1892, Stbl. n". 181, was de termijn,
gedurende welken de strafbepaling van art. 1 der wet van
O Maart 1818 van kracht bleef, slechts tot 1 September 1893

\') Art. 5 bepaalt, dat de Koning op voordracht der Staten of Ged. Staten
kan aanwijzen . waar de vervening geschieden kan zonder voorafgaande Koninklijke
vergunning, hetzij wegens de geringheid der verveningen, hetzij omdat zij zoo
ver verwijderd zijn van dijken enz., dat /.ij geenerhande nadeel aan algemeene
of bijzondere belangen kunnen toebrengen.

verlengd. Daar het dus wenschelijk was, dat vóór dat tijdstip
eene wet op de verveningen, het K. B. van 17 Februari
1819 vervangende, tot stand kwam i), meende de Staats-
commissie, dat in de eerste plaats een ontw^erp-wet op de
verveningen diende te worden ingediend, en vermits in die
wet geen regels konden worden gesteld volgens welke vss.
en veenpolders verordeningen omtrent de verveningen kunnen
maken en er geen reden was om voor de verordeningen
dezer instellingen andere regels te stellen dan voor de ver-
ordeningen der wss., achtte de Staatscommissie gelijktijdige
indiening van een ontwerp-wet ter uitvoering van art. 191
der Grondwet gewenscht. 2)

De Regeering vereenigde zich met dit werkplan der
Staatscommissie. Bij Koninklijke Boodschap van 18 September
1893 werd aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal een
ontwerp van wet op de verveningen en bij Konmklijke
Boodschap van denzelfden datum een ontwerp van wet, ter
uitvoering van art. 191 der Grondwet ter overweging aange-
boden. Den 16®n Juni 1896 kwam bij de Tweede Kamer in
een ontwerp van wet, houdende algemeene regels omtrent
het waterstaatsbestuur , den 28®" September van dat jaar een
ontwerp van wet, tot toekenning van eenige bevoegdheden
aan wss., enz. en den 13®" 0\'ctober d. a. v. een ontwerp
van wet, tot opheffing van belemmeringen bij de uitvoering
van werken , in het openbaar belang bevolen of ondernomen,
uit bepahngen van verordeningen voortspruitende. Wat dit
laatste ontwerp betreft dient opgemerkt te worden, dat de

1) Daar dit niet het geval was, werd bij de wet van i Augustus 1893, Stbl.
n®. 133, bepaald, dat overtredingen van art. 1 van het K. B. van 17 Februari
1819, Stbl. n°. 6, zouden worden gestraft met geldboete van ten hoogste honderd
gulden. Art. 3 bepaalde; //Deze wet vervalt met 1 September 1894// Daar ook
toen de wet op do verveningen nog niet tot stand was gekomen, is die termijn,
bij de wet van 9 Juli 1894, Stbl n°. 104, verlengd tot 1 Januari 1896. Zie
art. 13 der wet, houdende bepalingen omtrent verveningen.

Staatscommissie, haar ontwerp beperkt had tot waterstaats-
werken, eene beperking die gegrond was op de omstandig-
heid , dat de roeping der Commissie zich alleen tot de zaken
van den waterstaat uitstrekte. Overeenkomstig het advies
der Staatscommissie i), heeft de Regeering haar ontwerp
meer algemeen tot alle werken in het openbaar belang
bevolen of ondernomen uitgebreid.

Aldus bracht de Regeering haar plan ten uitvoer. Wel
waren er ook nu nog ontevredenen. Ja, toen in 1896 het zoo
lang verwachte en zoo dringend noodige ontwerp van wet,
houdende algemeene regels inkwam, door art. 188-der
G-rondwet in de eerste plaats geëischt, waren er, blijkens
het Voorloopig Verslag, nog verscheidene leden die meenden,
dat dit ontwerp niet in de eerste plaats in aanmerking
verdiende te komen, maar, dat er in de eerste plaats
behoefte bestond aan eene wet op het beheer en het onderhoud
der wegen. Te recht heeft de Regeering geen wijzigingen
gemaakt in haar plan en zoo zijn achtereenvolgens in het
Staatsblad verschenen de Wet van 13 Juh 1895, Stbl. n°. 113,
houdende bepalingen omtrent verveningen; de Wet van
20 Juh 1895, Stbl. n". 139, ter uitvoering van art. 191 der
Grondwet; de Wet van 23 Mei 1899, Stbl. n". 129, tot
opheffing van belemmeringen bij de uitvoering van werken,
in het openbaar belang bevolen of ondernomen, uit bepalingen
van verordeningen voortspruitende; de Wet van 10 November
1900, Stbl. n". 176, houdende algemeene regels omtrent het
waterstaatsbestuur en de Wet van 9 Mei 1902, Stbl. n". 54,
tot toekenning van eenige bevoegdheden aan de besturen
van wss., vss. en veenpolders.2)S)

-) Voor overzicht vati deze wetten dieae Kooiman-Romeyn. Waterstaatswet-
gevitig, alwaar een beknopt overzicht van stelsel en inhoud der wetten, tekst
en aanteekeningen bij de artikels.

"\') Gelijk de titel te kennen geeft, worden door deze wet eenigre bevoegdheden
aan de besturen van wss., vss en veenpolders toegekend. Daar die besturen

Is nu door dit complex van wetten, dat den waterstaat
thans voor een groot gedeelte beheerscht, principieel be-
duidende verandering gebracht in de bevoegdheden der
Prov. Staten en in het oppertoezicht des Konings? Dit moet
ontkennend worden beantwoord. Het lag trouwens ook niet
op den weg van den wetgever, aan wien door den Grond-
wetgever van 1887, zooals wij boven in den breede ont-
vouwden , ten opzichte van het toezicht en het oppertoezicht
eene geheel andere taak was toegekend. De wetgever heeft
dan ook, bijzonderlijk in de wet, houdende algemeeneregels,
die vooral ons onderwerp raakt, zich te recht onthouden van
ongeoorloofde uitbreiding of inkrimping van reeds door de
Grondwet gefixeerde bevoegdheden en zich in die wet voor-
namelijk bepaald tot het uit den weg ruimen van geschilpunten,
tot verduidelijking van den toestand dus en tot het aan-
wijzen van de middelen ter verzekering van het toezicht en
het oppertoezicht.

hunne meeste bevoegdheden ontleenen aan de reglementen, voor hunne instelling
door de Staten der Provincie vastgesteld, heeft de wetgever zich bepaald tot
die bevoegdheden, die steun moeten vinden in de wet, en die zooveel noodig
geregeld. De wet van 9 Mei 4902 is dan ook, voor ons onderwerp slechts van
indirect belang\'. Artt. 20 en 21 echter verdienen onze aandacht. Art. 3 der wet
geeft namelijk aan de besturen van wss., vss. en veenpoiders, die als publiek-
rechtelijke instellingen zijn ingericht, het recht om bij dwangbevel, medebrengende
het recht van parate executie, dat is het recht om de goederen des schuldenaars
zonder vonnis aan te tasten, in te vorderen o. a. de kosten der werken en
opruimingen door hen bij weigering of nalatigheid der daartoe verplichten of
bij overtreding van verordeningen, voor rekening van de weigerachtigen, na-
latigen of overtreders ten uitvoer gebracht. Verzet hij tegen wien het dwang-
bevel is uitgevaardigd, zich daartegen op grond, dat de kosten van die werken
of opruimingen onnoodig waren of te hoog berekend zijn , of dat aan hem de
noodige tijd om die werken of opruimingen zelf te verrichten niet is gegund en
hij zulks op min kostbare wijze had kunnen doen, dan wordt, volgens art. 18
der wet, het verzet aangebracht bij verzoekschrift aan het bestuur, dat de
zaak aangaat, hetwelk daarop beslist. Art 20 nu bepaalt dat de belanghebbende,
van de beslissing van het bestuur, in beroep kan komen bij Ged. Staten, die
beslissen, na zoowel aan den belanghebbende als aan het bestuur gelegenheid
te hebben gegeven hunne beweringen schriftelijk en mondeling toe te lichten.
Volgens nrt. 21 is van die beslissing van Ged. Staten beroep op den Koning toegelaten.

Twijfel is echter mogelijk, of de wetgever niet iets verder
had moeten gaan. In § 2 der Memorie van Toelichting
gevoegd bij het eerste ontwerp van wet, houdende algemeene
regels, lezen wij bij voorbeeld als bewijs, dat de wetgever
rekening moet houden met het door de Prov. Staten tot
stand gebrachte en zich zooveel mogelijk bij het bestaande
moet aansluiten, het volgende: «Werd thans bij de wet,»
«bij voorbeeld, eene omschrijving gegeven van woorden»
«welker bedoeling in de praktijk vrij algemeen vaststaat,»
«de bevoegdheden der Prov. Staten geregeld, die, uit de»
«Grondwet en de Prov. Wet afgeleid, sinds lang niet meer»
«worden betwijfeld» dan zou aan de Prov. Staten worden
opgelegd om hunne werk, dat gedurende eene lange reeks van
jaren al hun aandacht vorderde, voor een groot deel nogmaals
te verrichten. M. i. is het zeer twijfelachtig, of de wetgever,
bevoegdheden regelende die sinds lang niet meer worden
betwijfeld, zulke groote veranderingen noodig zou maken in
de reglementen, die aan die bevoegdheden hun ontstaan te
danken hadden en daarmede zeker wel in de eerste plaats
rekening hielden. Maar dit daargelaten. Stonden die bevoegd-
heden in de praktijk wel zoo vast? Waren er niet velen
die meenden, dat de Prov. Staten zich te veel macht in
zake waterstaat toekenden? Heerschte er zoowel in de
jurisprudentie als bij de schrijvers geen groot verschil van
meening? Het was de taak van den wetgever geweest dien
strijd eens en voor altijd te beslissen, in plaats van, door
zich te onthouden, zich neer te leggen bij een feitelijken
toestand, waarin, zooals wij vroeger zagen, veel onwettigs
gevonden werd. Blijkens het Voorloopig Verslag gaven dan
ook vele leden niet toe, dat de bedoeling in de praktijk
algemeen vaststaat en werd o. a. gevraagd, wat onder

\') In de Memorie van Toelichting, ad. art. 12, lezen wij nogmaals, dat bij het
ontwerp geen regels worden gesteld omtrent de bevoegdheden der Prov. Staten,
uit de Grondwet of de Prov. Wet afgeleid, die sinds lang vaststaan.

«oppertoezicht» verstaan moest worden. In de Memorie van
Antwoord bleef de Minister echter onwrikbaar op zijn
standpunt staan. Wat de bevoegdheden der Prov. Staten
betreft, lezen wij wederom, dat niemand ze betwijfelt. Over
de beteekenis van de woorden ((Rijkswaterstaatsbestuur»,
«oppertoezicht», enz. was volgens den Minister nog nimmer
twijfel gerezen, evenmin als over de beteekenis van het
toezicht der Prov. Staten, van wss. enz. Z. i. was omschrijving
derhalve te recht nagelaten.

De Regeering huldigde dus schijnbaar de in de praktijk
heerschende ruime opvatting van toezicht en oppertoezicht.
Eene nadere verklaring der Regeering bewijst echter het
tegendeel. In het Eindverslag werd met klem betoogd, dat,
waar de Regeering de meening is toegedaan, dat over de
beteekenis van «Rijkswaterbestuur,» «oppertoezicht» enz.
nimmer twijfel is gerezen, het haar niet moeielijk kan
vallen die beteekenis alsnog mede te deelen, wat wenschelijk
voorkwam . In de Nota naar aanleiding van het Eindverslag
vinden wij dan ook de lang verwachte uiteenzetting. «Opper-
«toezicht (blijkens het vorenstaande een onderdeel van het»
«Rijkswaterstaatsbestuur) omvat het waken in het algemeen»
«belang en met inachtneming van het toezicht van de»
«Staten der Provinciën, dat ter voorziening in waterstaats-»
«belangen gehandeld worde door de autoriteiten en ambte-»
«naren aan wie de behartiging dier belangen is toever-»
«trouwd en dat er op waterstaatsgebied niets geschiede,»
«wat in strijd is met het algemeen belang.» i) Hoewel deze

\') De Staatscommissie schijnt een ander gevoelen toegedaan. In de toelichting,
gevoegd bij het aan de Regeering overgelegde ontwerp van wet tot verzekering
van den goeden staat der rivieren en stroomen in beheer bij het Rijk, lezen
wij, dat de wet slechts den goeden staat der rivieren en stroomen in beheer bij
het Rijk behoeft te verzekeren. //Omtrent rivieren, niet bij het Rijk in beheer,//
//kunnen de Provinciale Staten, krachtens art. 190 der Grondwet, het beheer//
//regelen en ook de noodige politievoorschriften vaststellen.//

verklaring zoo duidelijk mogelijk is, is het toch de vraag,
of daardoor voor goed een einde aan allen twijfel is
gemaakt.

Beschouwen wij nu de wetten in verband met ons onder-
werp en wel in de eerste plaats de wet op de verveningen.
Op den voorgrond sta, dat bij deze wet de aanvulhng
geschied is, welke noodig was met het oog op het onder-
scheid dat art. 190 der Grondwet van 1887 maakt tusschen
wss., vss. en veenpolders, waarvan natuurlijk het gevolg
was, dat hetgeen voor wss. gold, niet toepasselijk was voor
vss. en veenpolders, zoodat voor deze alle regeling bij de
wet ontbrak. «De nauwe verwantschap, tusschen beide»
«instellingen bestaande, moest er toe leiden hetzelfde,»
«hetgeen volgens wetten vóór de herziening der Grondwet»
«in 1887 uitgevaardigd omtrent wss. geldt, op vss. en»
«veenpolders toepasselijk te verklaren», i) 2) Hierbij waren
verschillende wegen te volgen. Ten eerste, zegt de Memorie
van Toelichting, zou men alle zoodanige wetsbepalingen
kunnen aanvullen door de opnoeming van vss. en veen-
polders, evenals in de Grondwet geschiedde. Daar zoodanig
stelsel echter wijziging noodzakelijk maakte van een zeer
groot aantal wetten en, behalve die omslachtigheid, het gevaar
bestond, dat eene of andere wetsbepaling over het hoofd
werd gezien, werd er de voorkeur aan gegeven, in art. 9

\') Zie de Memorie van Toelichting. Handelingen Tweede Kamer der Staten
Generaal 1893—1894. Bijl. n". 75.

De wetgever was hierin echter volkomen vrij. Wel heeft de Grondwet aan
de Prov. Staten de bevoegdheid gegeven om zoowel veenschappen en veenpolders
als waterschappen op te richten, te reglementeeren en op te heffen, maar daar-
uit volgt nog niet, gelijk het W. B. A., n». 2320, te recht opmerkt, dat de Grond-
wet de bedoeling had om ze per se in alle opzichten op ééne lijn te stellen.

der wet door algemeene voorschriften alles, wat in wetten,
vóór de Grondwetsherziening in 1887 uitgevaardigd, op
wss. betrelddng heeft, op vss. en veenpoiders toepasselijk
te verklaren. «In de wetten na het in werking treden der
«Grondwet van 1887 tot stand komende, zal telkens moeten»
«worden uitgemaakt of eenige bepalingen, w^aterschappen»
«betreffende, ook op veenschappen en veenpoiders toe-»
«passelijk zullen zijn», i)

Het W. B. A., n". 2320, oppert eenige bezwaren tegen
deze gelijkstelhng, en wel met oog op art. 8 der wet. Dit
artikel geeft namelijk den aard aan der instellingen, in de
Grondwet van 1887 naast de wss. vermeld, door te bepalen,
dat de Staten vss. of veenpoiders kunnen oprichten, tot
verzekering der nakoming van de bepalingen en voorwaarden
der vergunning, tot het doen naleven der bestaande voor-
schriften omtrent verveningen en tot bevordering der
belangen van de vervening. In deze bepaling van den
aard der vss. en veenpoiders ziet het W. B. A. niet de
nauwe verwantschap van die instellingen met de wss., welke
de reden was der gelijkstelling. Te meer verdient dit
opmerking, daar ook de bevordering van de belangen der
vervening, van zuiver privaatrechtelijke belangen dus, als
motief voor de oprichting wordt genoemd.

De tweede alinea, welke aan de Staten de bevoegdheid
verleent reglementen voor die instellingen vast te stellen,
is eene bloote herhaling van het artikel 190 der Grondwet.

De wet heeft, zooals wij reeds zagen, ook de strekking,
het K. B. van 17 Februari 1819, Stbl. n". 6, te vervangen.
De Memorie van Toelichting stelt hierbij het volgende op
den voorgrond. Het K. B. van 1819, voor de verveningen
de voorafgaande vergunning des Konings vorderende, vond
in de provinciën ver van elkander afwijkende toestanden.

Bij gevolg was in elke provincie de regeling verschillend \'),
ja zelfs niet altijd in overeenstemming met de beginselen
van het K. B. Met het oog op dezen verschillenden toestand
achtte de Regeering het geraden aan de Prov. Staten, onder
\'s Konings goedkeuring, de regeling van dit onderwerp over
te laten. Vandaar bepaalt art. 1 der wet, dat aan de Staten
der provinciën behoort het vaststellen, onder goedkeuring
des Konings, van de noodige voorschriften omtrent hooge
en lage verveningen 2), met inachtneming der regels in de
wet gesteld. «De toekenning der in art. 1 aan de Prov.»
«Staten verleende bevoegdheid geschiedt», gelijk de Memorie
van Toelichting te lecht opmerkt, «op grond van art. 188»
«der Grrondwet en is ook in overeenstemming met art. 190»
«dier Staatswet, waarbij aan de Staten het toezicht op alle»
«vss. en veenpolders is opgedragen, en waarbij zij bevoegd»
«zijn verklaard, met goedkeuring des Konings, vss. en veen-»
«polders te organiseeren.»

Art. 2 der wet bevat een ander gewichtig beginsel. Reeds
eeuwen had preventief toezicht op de verveningen bestaan,
waarvoor dan ook gewichtige redenen bestonden. S) Men
behoeft slechts te denken aan het gevaar voor doorbraak
dat kan ontstaan door het veen te dicht bij de dijken te
verspitten, aan den overlast en schade, welke aan buren
kan worden berokkend, aan de schade, die veroorzaakt kan

Zie een overziclit van de verschillende regelingen in de Memorie van Toelichting.
2) //Het woord vervening omvat zoowel het afsteken als het uitbaggeren van//
//veenspecie. Ten einde evenwel de meening uit te sluiten, als zoude de wet//
//liet onderwerp in minder ruimen zin regelen dan het K. B. van 1819 deed,//
//worden hier do hooge en lage verveningen genoemd.// Aldus de Mem. v. Toel.
De wet trekt geen grenslijn tusschen hooge en lage verveningen. Voor de
bevoegdheid der Staten is die onderscheiding van geen beteekenis. Tot 31 Dec.
1863 bestond er eene wettelijke definitie van hoog en laag veen en wel in de
wet van 30 Dec. 1839, Stbl. n". 56, tot verbetering van den accijns op de turf.

Zie voor de redenen, welke tot het toezicht leiden, H. G. van Holthe
tot Echten , Eenige opmerkingen over de concessie tot vervening in Drenthe.
Leiden 1887, bL 45, vlg.

worden indien niet wordt gezorgd, dat de gronden na de
vervening aan de cultuur ten goede komen. Het preventief
toezicht moest dus behouden blijven, en het in de Grondwet
neergelegde stelsel, dat den Staten het toezicht opdraagt,
bracht mede, dat de voor het vervenen noodige goedkeuring
door Ged. Staten worde verleend. Daarom eischt art. 2 der
wet voor het vervenen de vergunning van Ged. Staten voor
zoover het niet bij prov. verordening uitdrukkelijk, hetzij
voorwaardelijk, hetzij onvoorwaardelijk, is vrijgelaten. De
Prov. Staten zijn echter bevoegd, bij provinciale verordening
op aan te wijzen plaatsen het vervenen onvoorwaardelijk
te verbieden.

Bracht het door de Grondwet aan de Staten opgedragen
toezicht mede, dat de voor het vervenen noodige vergunning
door Ged. Staten wordt verleend, het aan den Koning op-
gedragen oppertoezicht brengt mede, dat hooger beroep op
den Koning moet openstaan. Dit kan, zooals de Memorie
van Toelichting zegt, niet aan de Prov. Staten, het lager
gezag, ter regeling worden overgelaten, omdat, zooals wij
vroeger reeds zagen, het lager gezag niet de attributen mag
regelen van de hoogere macht en de inwerkingtreding van
het oppertoezicht niet mag worden afhankelijk gemaakt van
den wil der Prov. Staten. De wet dient dus ook hier het
oppertoezicht des Konings te verzekeren. Vandaar dat art. 5
der wet bepaalt, dat van de besluiten van Ged. Staten, waarbij
eene vergunning tot vervening wordt verleend of geweigerd,
beroep op den Koning is toegelaten

Volgens de derde alinea van art. 5 kan ook de Commissaris
der Koningin het beroep instellen. Eene zeer gelukkige bepahng.
Indien belanghebbenden stilzitten, wordt op deze wijze het
oppertoezicht in werking gesteld.

Prov. Staten van belang. Wij hebben gezien, dat volgens
art. 1 aan de Staten behoort het vaststellen der noodige voor-
schriften omtrent hooge en lage verveningen. Uit de redactie
van het artikel en uit de Mem. v. Toel. blijkt, dat art. 1
eene bevoegdheid geeft, geen verplichting oplegt. De Staten
zullen dus te beoordeelen hebben of voorschriften noodig
zijn. Maken de Prov. Staten eene verordening, dan moet volgens
art. 3 die verordening de gevallen aanwijzen, waarin eene
vergunning door Ged. Staten kan worden gewijzigd of in-
getrokken. De Ged. Staten hebben dus de bevoegdheid tot
wijziging of intrekking der eenmaal verleende vergunning,
maar niet anders dan in bepaalde, vooraf aangewezen ge-
vallen. Zoolang in eene provincie geene Verorderung omtrent
verveningen bestaat, woorden die gevallen door Ged. Staten
in elke vergunning aangewezen. De Staten kunnen aan de
vergunning voorwaarden verbinden.

Uit art. 4 bliikt, dat de wetgever zelfs een diep irgrijpen
heeft gewild, waardoor gewaakt kan worden tegen schennis
van die belangen, ter bescherming waarvan het preventief
toezicht der Ged. Staten is ingesteld. De Prov. verordening
moet regels stellen ter verzekering, dat, waar dit
noodig en mogelijk is, de vervening geschiede volgens een
door Ged. Staten goed te keuren werkplan. De Prov.
Staten zullen dus zoowel het plan van aanleg als de wijze
waarop verveend wordt beheerschen, \') 2;ij zullen zorgen
voor eene regelmatige waterlossing enz. Ook zal de Prov.
verordening regels moeten stellen, dat fondsen worden
bijeengebracht ter voorziening in de kosten van aanleg en
onderhoud der in verband met de vervening noodige werken,
in de betaling van grond- en andere lasten en in de kosten
van eventueele inpoldering en droogmaking der gronden na
uitvening. Ook hierdoor hebben de Prov. Staten de macht

er voor te waken, dat het algemeen belang niet door eene
verkeerde exploitatie benadeeld worde, en dat de gronden
na de vervening aan de cultuur ten goede komen en er
geen voor de openbare gezondheid schadelijke moerassen
ontstaan.

Ook van beschikkingen der Ged. Staten, volgens deze
regelen gegeven, is beroep op den Koning toegelaten. Ook
hier is het oppertoezicht des Konings dus verzekerd.

Voor ons onderwerp is ook de wet tot uitvoering van
ai\'t. 191 der Grondwet van veel belang. Het is hier de
plaats niet, den strijd, in 1887 over de beteekenis van
art. 191 der Grondwet gevoerd, uiteen te zetten. Noodig is
het echter twee punten te memoreeren. In de eerste plaats
de oppositie van Mr. Goekoop tegen het artikel. De heer
Goekoop verzette zich namelijk tegen de opneming van het
artikel, omdat het z. i. brak met den bestaanden en
wenschelijken toestand, door aan alle wss., onverschillig
welke de aard hunner roeping, onverschillig welke hunne
verhouding tot andere wss. moge zijn, keurmakende be-
voegdheid in de Grondwet te verzekeren. 2) Uit de bestrijding
van deze opvatting door de Regeering blijkt echter ten
duidelijkste, dat dit niet de strekking van het artikel is.
Het artikel bedoelt enkel de bevoegdheid der water-
schapsbesturen voortaan te doen radiceeren in de Grond-
wet hetgeen, gelijk de Memorie van Toelichting op-
merkte, noodig was, daar, terwijl de Grondwet van
1848 gewaagde van de bevoegdheid om provinciale en

\') Zie voor het begrip //waterschap// § 3 Hoofdstuk II. Zie ook § 5 van dit
Hoofds.uk.

gemeentelijke verordeningen vast te stellen, eene dergelijke
bepaling omtrent de wss., vss. en veenpolders werd gemist.
Het artikel beoogde dus om in de toekomst den strijd over
het grondwettig recht der wss. tot het maken van verorde-
ningen onmogelijk te maken. Het karakter van het artikel
is dus hoofdzakelijk preventief. «Het artikel beoogt echter»
«volstrekt niet om de bevoegdheid der waterschapsbesturen»
«uit te breiden, met name niet de bevoegdheid om keuren»
«of politieverordeningen, tegen welker overtreding straf»
«wordt bedreigd, aan alle waterschapsbesturen te geven»
«ook wanneer de Staten der provincie dat niet willen.» i)
Toen hierna de heer Goekoop weer hetzelfde bezwaar
opperde, antwoordde de Minister van Binnenlandsche Zaken,
dat z. i. hetgeen de heer Gorkoop wenschte, begrepen was
in de bepaling, dat de wet de bevoegdheid regelt, en dat
z. i. «de bedoeling is, dat de wet kan aanwijzen, binnen»
«welke perken die bevoegdheid kan worden gegeven, dat»
«zij ze niet aan allen behoeft te geven.»

Ook in haar antwoord op het Yerslag der Eerste Kamer
zette de Regeering dit standpunt nogmaals uiteen. Ook daar
lezen wij, dat eene opdracht aan de Prov. Staten, om hier
handelend op te treden en van hen de strafwetgevende bevoegd-
heid van sommige wss. afhankelijk te stellen, niet buiten-
gesloten is. Als vaststaand moet dus worden aangenomen,
dat, al zegt art. 191 der Grondwet, dat de wss., volgens regels
door de wet te stellen, in hun huishoudelijk belang veror-
deningen kunnen maken, dit niet belet, dat de wet het
recht, om die bevoegdheid al of niet uit te oefenen, van
het oordeel der Prov. Staten kan laten afhangen. \'\') Ook
de wet van 20 Juh 1895 staat op dit standpunt.

Nog een ander punt verdient vermelding. Al is — gelijk
Mr. Bütjs opmerkt —, wanneer men twistte over de vraag,
of onze wss, het recht hadden verordeningen te maken,
nooit aan iets anders gedacht dan aan strafverordeningen,
toch moet «verordeningen» in art. 191 der Grondwet ruimer
opgevat worden. De Minister van Waterstaat wees er in
1887 op, «dat het artikel algemeen van verordeningen»
«spreekt, en dat de strafverordeningen, de keuren of politie-»
«verordeningen, slechts een onderdeel zijn» \'). Conform
hiermede lezen wij dan ook in het antwoord der Regeering
op het Verslag der Eerste Kamer: «Aan het woord veror-»
«deningen moet ruimere beteekenis worden toegekend,»
«omdat keuren verordeningen zijn met strafbepalingen en»
«er ook verordeningen zijn, zooals instructiën en dergelijke,»
«zonder strafbedreiging». In de Mem. v. Toel. der wet van
20 Juli 1895 lezen wij dan ook, in overeenstemming met
deze verklaring, dat de wet alle verordeningen omvat, ook
die welker nakoming niet door politiedwang is verzekerd.
De Mem. v. Toel. wijst er echter op, dat, volgens de termi-
nologie der Grondwet, onder het woord verordeningen alleen
«algemeen werkende voorschriften» kunnen worden verstaan.

Geheel overeenkomstig deze beschouwingen is de wet
ingericht. De artikelen 1 tot 3 hebben betrekking op alle
verordeningen van wss., vss. en veenpolders, art. 4 en de
volgende artikelen hebben betrekking op keuren of politie-
verordeningen.

In art. 1, al. 1, is bepaald, dat de besturen van wss., vss.
en veenpolders in het huishoudelijk belang van die instellingen
verordeningen kunnen maken. Reeds in \'87 had de Regeering
verklaard, dat aan het woord «bestuur» de meest uitgebreide
beteekenis moest worden gegeven. «De Regeering verstaat»
«daaronder niet alleen het dagelijksch bestuur, maar wat»

«bestuur is volgens het reglement», verklaarde de Minister
van Waterstaat in antwoord op eene vraag van den Heer
van Diggelen. Volgens art. 1, al. 2, wijst het reglement
der instelling aan, welk gezag de verordeningen maakt. Uit
de Mem. v. Toel. blijkt, dat het woord «gezag» gebruikt is,
omdat er kleine polders zijn waar de ingelanden vertegen-
woordigd worden door één persoon of die slechts één ingeland
hebben. Voor zoover het door Ged. Staten is voorgeschreven
of wanneer zij daartoe aanvraag doen, worden de verorde-
ningen terstond aan Ged. Staten medegedeeld. Dit voor-
schrift van art. 2 heeft voornamelijk het oog op die veror-
deningen, welke niet overeenkomstig art. 7 der wet aan de
goedkeuring van Ged. Staten onderworpen zijn, zegt de Mem.
v. Toel. De goedkeuring waarborgt natuurlijk kennisneming
door Ged. Staten.

Ten opzichte der keuren gaat de bevoegdheid der Staten
veel verder. Hierboven zagen wij, dat, volgens art. 191 der
Grondwet, de wetgever het recht der wss. om verordeningen
te maken, van het oordeel der Prov. Staten kan doen af-
hangen. De wetgever heeft van deze bevoegdheid gebruik
gemaakt wat betreft de keuren. Volgens art. 4 der wet
kunnen alleen die besturen van wss., vss. en veenpolders
keuren of politieverordeningen maken, aan welke de be-
voegdheid daartoe bij het reglement der insteUing uitdrukkelijk
is toegekend. Het reglement, de roeping der instelling be-
palende, beslist derhalve tevens of ter vervulling van die
roeping de bevoegdheid tot het maken van keuren of politie-
verordeningen noodzakelijk is. Aan de Prov. Staten is dus

Handelingen VHI, bl. 222.
Het is echtei\' de vraag, of het niet beter ware geweest te spreken van: de
waterschappen mogen verordeningen maken.

Zie hierover Murman, Eenige opmerkingen over de uitvoering van art. 191 der
Grondwet. Leiden 1894, bl. 20 en 21.
Zie ook Büijs, t. a. p. III, bL 381.

de beslissing over deze belangrijke vraag. Evenwel is de voor
de reglementen vereischte Koninklijke goedkeuring niet uit
het oog te verliezen.

Nog eene tweede belangrijke bevoegdheid hebben de Staten
ten opzichte van de keuren. Reeds art. 158 der Prov. Wet
bepaalde, dat de keuren der wss. de goedkeuring der Ged.
Staten behoeven. De wet van 20 Juli 1895 brengt hierin
geen verandering. Alleen bepaalt art. 8, dat de goedkeuring
slechts mag worden geweigerd bij een met redenen omkleed
besluit. Dit is vooral van belang met het oog op de volgende
artikelen, welke hooger beroep van de beshssingen van Ged.
Staten op den Koning openstellen.

Gelijk wij vroeger zagen, stond van besluiten door Ged.
Staten genomen krachtens art. 158 der Prov. Wet, geen
hooger beroep open. De Prov. Wet kende geen hooger
beroep toe, en al mochten verschillende prov. regiementen
hooger beroep toekennen van «iedere beslissing» of van
«iedere door Ged. Staten verleende of geweigerde goed-»
«keuring», zoo kon dit toch alleen slaan op de beschikkingen
krachtens reglement genomen, maar niet op die welke
genomen worden krachtens de wet. Herhaaldelgk is aldus
beslist. Art. 9, dat de bevoegdheid tot het instellen van
zoodanig hooger beroep geeft, schijnt derhalve in meer
dan één opzicht gewenscht. Trouwens, politiebepalingen in het
belang van een waterschap zijn aan de goedkeuring des
Konings onderworpen, indien zij, evenals in Gelderland en
Zeeland menigvuldig geschiedt, door de Staten worden vast-
gesteld in de regiementen voor de wss., gelijk de Mem. v.
Toel. opmerkt. Daarmede strookt dus een voorschrift, dat
de beslissing des Konings kan worden ingeroepen, wanneer
het maken van zoodanige politiebepalingen aan de instel-
lingen zelve is opgedragen.

Is het hooger berqep dienstig tot bevordering der deugde-
lijkheid van de besluiten van Ged. Staten en een waarborg

voor de zelfstandigheid der wss.,\') bovenal is hooger beroep
wenschelijk ter verzekering van het oppertoezicht. Daarom
staat behalve voor belanghebbenden en voor het bestuur der
instelling, ook voor den Commissaris der Koningin beroep
op den Koning open. Immers ((het is wenschelijk dat, ook»
«wanneer belanghebbenden zich bij eene beslissing van Ged.»
«Staten neerleggen, in het belang van het oppertoezicht»
«een tweede onderzoek kunne worden uitgelokt. Het is toch»
«het eenvoudigste en doelmatigste middel tot verzekering van»
«het oppertoezicht» 2).

De wet wijst niet aan wie de keuren moet uitvoeren,
maar art. 14 bepaalt, dat het reglement het bestuur aanwijst
dat met de zorg voor de uitvoering der keuren of politie-
verordeningen is belast. De Prov. Staten zullen dus, bij de
vaststelling der reglementen dit punt regelen. Conflicten
zooals die zijn gerezen uit art. 70 juncto art. 179a Gemeentewet,
kunnen dus worden voorkomen.

Door de goedkeuring der keuren hebben de Staten echter
nog niet allen invloed daarop verloren.- Te recht namelijk
gaat de wet van de gedachte uit, dat na zekeren tijd,
bij wellicht veranderde omstandigheden, het hooger gezag
op den inhoud eener goedgekeurde regeling opnieuw invloed
moet kunnen uitoefenen. 3) Vandaar dat art. 16, al. 1, bepaalt,
dat elke\' keur of politieverordening binnen tien jaren na
hare goedkeuring moet worden herzien. «De wenschelijkheid,»

1) Waar geen beroep is toegestaan, zijn feitelijk Ged. Staten bij machte om
in eene keur bep. te doen opnemen, zelfs tegen den zin van het bestiiur, zegt
Mr. E. de Vries, t. a. p., bl. 196. Indien de zaak regeling behoeft en Ged.
Staten verklaren hunne toestemming slechts op voorwaarden van het opnemen
van deze of gene bepalingen te zullen verleenen , dan zal het bestuur in de
meeste gevallen wel zwichten. Dat sommige collegiön van Ged. Staten werkelijk
in beginsel aannamen, geen keur goed te keuren waarin deze of gene bepaling
niet voorkwam, bewijst het gebeurde in Zuidholland in 1869, vermeld op bl. 58
van de Beschouwingen over onderwerpen van staatsrecht van Mr. G. v. Oosterwuk.

«dat politieverordeningen binnen een bepaald tijdvak worden»
«herzien, is in onze wetgeving reeds neergelegd ten aanzien»
«der gemeente-verordeningen tegen wier overtreding straf»
«is bedreigd. 1) Art. 178 der Gemeentewet schrijft eene»
«algemeene herziening dier verordeningen voor binnen vijf»
«jaren. Hier is echter», zooals wij in de Mem. v. Toel. lezen,
«een gewijzigd voorschrift noodzakelijk. Vermits de politie-»
«verordeningen dezer instellingen tot stand komen met de»
«medewerking van Ged. Staten, of, in beroep, van Hare»
«Majesteit, moet ook het gezag, dat goedkeurt, omtrent»
«de wenschelijkheid van het bij voortduring blijven gelden»
«dezer politieverordeningen eene uitspraak kunnen doen.»
«Het voorschrift, dat elke keur of politieverordening binnen»
«een bepaald tijdvak worde herzien, brengt daarom mede,»
«dat zij binnen den bepaalden termijn opnieuw aan de»
«goedkeuring van Ged. Staten worde onderworpen.» Ten
einde dit te bereiken, bepaalt al. 4, dat de niet herziene
keur of politieverordening na verloop van den termijn is
vervallen. Het is als het ware de sanctie op al. 1. Onmogelijk
is het dus eene keur tientallen van jaren te handhaven,
juist omdat zij verouderde bepalingen bevat, die de goed-
keuring van Ged. Staten niet meer zouden verkrijgen, doch
op welker behoud het bestuur der instelhng prijs stelt. 2) Het
doel wordt hierdoor beter bereikt dan door art. 178 Gemeente-
wet. Wanneer de raad verzuimt de algemeene herziening
om de vijf jaren der plaatselijke verordeningen, tegen wier

Artikel 178 Gemeentewet en art. 16, al. 1, der wet van 20 Juli 1895 beoogen
echter verschillende doeleinden. Art. 178 wil voorkomen, dat oude plaatselijke
verordeningen door verloop van tijd in onbruik geraken, waardoor rechtsonzeker-
heid kan ontstaan, daar eene verordening, die lang in onbruik is geweest,
door den eenen rechter voor niet meer verbindende, door een ander voor steeds
geldende kan worden verklaard. (Zie de Mem. van Toel. bij Boissevain, t. a. p.
bl. 875). Art. 16 wil aan het hooger gezag op den inhoud eener goedgekeurde
regeling na zekeren tijd opnieuw invloed verzekeren.

overtreding straf is bedreigd, te doen plaats hebben, dan
worden de bestaande verordeningen door deze nalatigheid
niet beroofd van hare kracht, daar het voorschrift van
art. 178 Gemeentewet bloot formeel, niet sacramenteel is. i)
In dien zin is dan ook de constante jurisprudentie van den
Hoogen Raad. 2)

Op de tienjaarlijksche herziening behoeft echter niet altijd
te worden gewacht. Ook tusschentijds kan worden ingegrepen.
Indien namelijk bepalingen eener keur of politieverordening ,
door Ged. Staten of door den Koning goedgekeurd, later
blijken met het algemeen belang te strijden, kunnen die
bepalingen door den Koning, den Rsiad van State gehoord,
worden vernietigd (Art. 19). Over strijd met de wet spreekt
het artikel niet. Ten onrechte. Wel is voor strijd met de
wet minder gevaar dan voor strijd met het algemeen belang,
welke dikwijls eerst bij de toepassing der keur blijkt en
ook dikwijls tijdens de goedkeuring niet bestaat doch eerst
later ontstaat, maar toch is strijd met de wet, in weerwil
van het feit, dat de keuren aan hoogere goedkeuring zijn
onderworpen,\'niet onmogelijk. Het is waar, dat art. 3, 2®
lid, uitkomst biedt, als na de goedkeuring door Ged. Staten
of in hooger beroep door den Koning, strijd met eene wet
ontstaat.,De bepalingen der verordeningen, in welker onder-
werp door eene wet enz. wordt voorzien, houden volgens
dat artikel van rechtswege op te gelden. Bestond de strijd
met de wet echter reeds tijdens de goedkeuring, dan zal,
wanneer de goedkeuring door Ged. Staten is verleend, de
eenige oplossing zijn, dat het besluit tot goedkeuring van
Ged. Staten door den Koning worde vernietigd, als zijnde
dat besluit dan zelf in strijd met de wet. Daardoor worden

\') Oppenheim, t. a. p , bl. 189.
Boissvain, t a. p., bl. 876.
2) Vos, Gemeentewet, bl 357 vlg.

dan eehtor niet alleen de gewraakte bepalingen, doch de
Jveur in liaar geiieel kracliteloos gemaakt, Is de keur echter,
in Irooger beroep, door den Koning goedgekeurd, in weer-
wil dat zij toen reeds strijdig was met eene wet, dan is
geene opJossing te vinden. Alleen zal de bepahng die strijd
oplevert met de wet, door den rechter in het speciale aan
zijn oordeel onderworpen geval buiten toepassing kunnen
worden gelaten, i) Art. 19 bepaalt, dat de vernietiging
slechts mag geschieden «gehoord den Raad van State».
De wet schrijft dit uitdrukkelijk voor, omdat het niet recht-
streeks volgt uit art. 22 der wet op den Raad van State,
waar alleen voor vernietiging van besluiten der Prov. of
Ged. Staten of van plaatselijke verordeningen het hooren
van den Raad wordt gevorderd. Vooral moet in het oog
worden gehouden, dat slechts vernietigd kan worden, indien
ile bep. der keur zelve in strijd met het algemeen belang
is. Het artikel sluit niet in zich eene vernietiging op grond,
dat de toepassing door een bestuur aan eene bepaling der
keur of politieverordening gegeven, de uitvoering van een
werk, bij de wet van algemeen nut verklaard, belemnrert.
De Memorie van Toelichting verklaart dit uitdrukkelijk.
Wij komen nog nader hierop terug.

In § 3 is nog niet besproken het voor ons onderwerp zeer-
gewichtige artikel 18 der wet van 20 Juli 1895, Stbl. n". 139.

Dit artikel dient te worden besproken in vei\'band met de
wet van 23 Mei 1899, Stbl. n". 129, tot opheffing van
belemmeringen bij de uitvoering van werken, in het open-
baar belang bevolen of ondernomen, uit bepalingen van
verordeningen voortspruitende. Zoowel art. 18 als de wet
vaii 23 Mei 1899 gaan namelijk van dit beginsel uit, dat de
vrijheid van beschikking der waterschapsbesturen bij de
uitvoering van hunne verordeningen beperkt moet worden.
Volkomen vrijheid in dit opzicht kan aan de waterschaps-
besturen niet verleend worden. Wat is immers het geval?
Meermalen wordt in keuren of politieverordeningen voor
bepaalde handehngen voorafgaande vergunning gevorderd en
de verplichting tot het opvolgen van voorwaarden bij die
vergunning gesteld. Het doel hiervan is te verzekeren, dat
de handeling zoodanig geschiedt, dat zij kan toegelaten
worden. «De opvatting als zoude een bestuur, dat eene»
«verguiming kan verleenen of weigeren, uit die bevoegdheid»
«het recht ontleenen alle mogelijke voorwaarden te stellen,»
«komt echter niet zelden voor. Van de behoeften aan dergelijke»
«vergunningen wordt dan partij getrokken, om aan het»
«waterschap geldelijke voordeden te verschaffen, en deze»
«wijze van handelen vindt bij de ingelanden, die daardoor»
«van lasten ontheven worden, een bijval, die het weigeren»•
«der vergunning niet zoude ondervinden», i) Nu w^as het wel
mogelijk het bezwaar uit den weg te ruimen door het besluit
van Ged. Staten, houdende goedkeuring der keur, waarbij
de vergunning voor bedoelde werken tot vereischte was
gesteld, te vernietigen. Aan het bekende conflict tusschen
de Nederlandsche Rijnspoorweg-maatschappij en den Zuid-
plaspolder, toen het waterschapsbestuur slechts op onaan-
nemelijke voorwaarden vergunning wilde verleenen voor
werken op de wegen, tochten en wateren van den polder, 2)

werd op deze wijze een einde gemaalvt. Bij K. B. van 13 Mei
1869, vStbl. n". 86, werden de besluiten van Ged. Staten van
Zuidholland, welke krachtens art. 158 Prov. Wet de
betrokken waterschapskeur hadden goedgekeurd, vei\'nietigd,
omdat «de keur aanleiding bleek te geven tot eene toepassing»
«in strijd met het algemeen belang en daarom buiten werking»
«diende te worden gesteld».

Tegen dit middel bestaan echter ernstige bedenkingen.
Ten eerste omdat, gelijk Mr. van der Minne\') opmerkt,
het middel zuiver negatief werkte; het brak den tegenstand
van het waterschapsbestuur, maar het gaf geen positieve
regeling, waarom het hier in de eerste plaats te doen was,
eene regeling, die de beide belangen bevredigde, die de
belangen van het hooger bestuur voldoende tegen het verzet
van het lagere in bescherming nam zonder tevens de belangen
van het laatste geheel uit het oog te verliezen. Bovendien
werd de gehééle verordening buiten werking gesteld, omdat
één artikel aanleiding gaf tot bezwaren en dat niet, omdat
dat artikel zelf in strijd was met het algemeen belang, maar
omdat het bestuur van de bevoegdheid, hem bij dat artikel
gegeven, bij ééne gelegenheid misbruik maakte, om te trachten
VOO]\' den polder onbehoorlijke voordeelen te bedingen. 2)

Dit alles maakte een ingrijpen van den wetgever nood-
zakelijk. Daarom bepaalt art. 18 dat, indien de keur verbiedt
zonder vergunning van het uitvoerend bestuur iets te doen
of na te laten, dat bestuur aan zijne vergunning voorwaarden
kan verbinden, doch dat — en hierin ligt voornamelijk de
beteekenis — deze voorwaarden uitsluitend mogen strekken
tot bescherming van die belangen, om welke het vereischte
van vergunning is gesteld. Tot verzekering van dit voorschrift
bepaalt de tweede alinea, dat met handhaving der vergunning,

-) Aldus de Mem. v. Toel, op het ontwerp van wet tot opheffing van be-
lemmeringen.

voorwaarden in strijd met dit voorschrift gesteld, kunnen
worden verrnetigd ovei\'eenkomstig de i\'egels omtrent do
vernietiging van de besluiten van de bestur-en van wss.,
vss. en veenpolders gesteld of te stellen. Ged. Staten zullen
dus vernietigen en hooger beroep zal openstaan van een
besluit van Ged. Staten zoowel tot vernietiging, als tot
afwijzing van een verzoek tot vernietiging. Doch hierover
uitvoeriger bij de beschouwing van art. 22 vlg. der wet
houdende aigemeene regels. Wordt het beoogde doel door
art. 18 bereikt \'? Naar mijne bescheiden meening kan deze
vraag niet bevestigend worden beantwoord. Ged. Staten
mogen alleen vernietigen, als de voorwaarden niet uit-
sluitend strekken tot bescherming van de belangen, om
welke het vereischte van vergunning is gesteld. Om hunne
tusschenkomst te verijdelen is het dus voldoende, dat de
gestelde voorwaarden uitsluitend strekken tot bescherming
van die belangen, maar niet mag worden nagegaan, of
zij voor die belangen in de mate waarin en de wijze
waarop zij gesteld werden, noodzakelijk zijn. 2)

Iloe dit zij, aan art. 18 ligt een juist begrip ten grondslag,
dat echter nog nadere wettelijke regeling behoefde, om ten volle
tot zijn recht te komen, daar vooral bij de uitvoering van
werken vele moeilijkheden werden ondervonden, die zonder
hulp van den wetgever niet uit den weg konden worden
geruimd. Indien moeilijkheden ontstonden doordat het gezag,
welks vergunning werd gevorderd, die niet wilde verleenen
dan onder voorwaarden, die onnoodig en te eenenmale
onaannemelijk waren, kon art. 18 hier niet altijd voldoen.
Indien immers de vergunning werd gevorderd krachtens
eene gemeente- of provinciale verordening was art. 18 niet
toepasselijk. Ook ingeval het bestuur tout-coiirt weigerde

\') Op te merken is, dat art. 18, waar het geldt de uitvoering van openbare
werken, opgelost is in de wet van 23 Mei 1899.
2) W. B, A., Nos. 2G48, 2649 en 2650.

«Nog ernstiger bezwaren deden zich voor, wanneer de»
«voor de uitvoering noodige werken of handelingen vielen»
«onder de verbodsbepalingen van verordeningen, waarvan»
«geene afwijking is toegelaten. Ook door zoodanige bepaling»
«mag een werk, dat in het openbaar belang wenschelijic»
«is geoordéeld, niet belemmerd, veelmin onmogelijk gemaakt»
«worden, te minder, omdat eene enkele overtreding van het»
«verbod ten behoeve van dat werk veelal het waterschap,»
«welks bestuur de verbodsbepaling uitvaardigde, niet of»
«weinig schaden zal.» i) Aan dien toestand nu wilde de wet-
gever een einde maken. Het doel is dus volstrekt niet alle
belemmeringen weg te nemen, welke kunnen voortspruiten
uit bestaande verordeningen van wss., vss., gemeente- of
andere besturen, maar, zooals de Minister van Waterstaat
zeide, alleen voor zoover het betreft belemmeringen, welke
voortvloeien uit onbillijke, onjuiste of ongemotiveerde toe-
passing dier verordeningen. 2) Vandaar, dat wij dan ook in
het intitulé en de considerans der wet van den 23®" Mei 1899
lezen «van belemmeringen» en niet «der belemmeringen».
De wet legt, volgens de Memorie van Toelichting, eenvoudig
aan alle besturen de verplichting op om, voor zoover zulks
noodig mocht zijn, mede te werken tot de uitvoering van
werken in het algemeen belang noodzakelijk of wetischelijk
geoordeeld, hetzij door ontheffing te verleenen van de bepaling
eener verordening, hetzij door het verleenen eener vergunning
door de verordening gevorderd.

Vandaar dat de artikelen 1 en 2 der wet bepalen, dat,
wanneer ter uitvoering van openbare werken, vallende onder

Aldus de Mem, van Toelichting op het ontwerp van wet tot opheffing van
belemmeringen.

een der in liet eerste artikel opgesomde categorieën, \') een
werk of eene handeling noodig is in strijd met de bepaling
eener gemeente-, waterschaps-, veenschaps- of veenpolder-
verordening, of een werk of een handeling, waarvoor bij
een van die verordeningen de vergunning van eerrig bestuur
wordt gevorderd, het bestuur2) op aanvrage van den belang-
hebbende ontherfmg van die bepaling of de vergunning moet
verleenen.

Dit gebod zou natuurlijk geen doel treffen, indien de
artikelen niet tevens bepaalden, dat aan de ontheffing of
aan de vergunning geen andere voorwaarden mogen worden
verbonden dan die welke op grond van die ontheffing in
het belang van de gemeente, het waterschap, het veenschap
of den veenpolder moeten worden gesteld. Eerst stond in het
ontwerp in plaats van de laatste drie woorden «volstrekt
noodzakelijk zijn». Daar deze woorden aanleiding gaven tot
de meening als zouden billijke voorwaarden omtrent schade-
vergoeding uitgesloten zijn, is de tegenwoordige redactie
genomen, De beteekenis is niet veranderd. In allen gevalle
zullen de woorden «moeten worden gesteld» beter aan hun
doel beantwoorden dan het zeer rekbare «strekken» van art. 18.

Weigert het bestuur de onthefhng of de vergunning te
verleenen (of beslist het niet bijtijds op eene aanvrage
daartoe, wat met weigering gelijkstaat) of stelt het voor-
waarden in strijd met de artikelen 1 en 2, dan kunnen
Ged. Staten op aanvrage van den belanghebbende de verlangde
ontheffing of vergunning, zoo noodig onder voorwaarden
overeenkomstig de artt. 1 en 2, verleenen. Do wetgever.

-) Op te merken is, dat, terwijl liet verleenen van vergunning, waar die
door eenige verordening gevorderd wordt, eigenaardig de taak is van het bestuur,
dat met de uitvoerende macht is bekleed door de wet, waar ontheffing van eene
verbodsbepaling noodig is, het verleenen dier ontheffing opgedragen wordt aan
het bestuur dat de verordening vaststelde Koqiman-Romicijm , t. a. p., bl, 73.

den weg dien art. 144 der Grondwet speciaal voor de
gemeentebesturen aangeeft, volgende, wijst het college van
Geel. Staten aan om te beoordeelen, of de door deze wet van
de besturen der gemeenten, wss., vss. en veenpolders gevorderde
medewerking is verleend en tot vervanging van die besturen
indien zij in gebreke zijn gebleven. De samenstelling en
werkkring van dit college zijn een waarborg, dat zoowel
het algemeen belang als het belang der betrokken instelling-
in het oog zal worden gehouden, i) Van de beslissing van
Ged. Staten, waarbij zoodanige onthelling of vergunning
wordt verleend of geweigerd, stelt art. 4 hooger beroep op
den Koning open. De Koning zal dan beslissen, gehoord den
Raad van State, afdeeling voor de geschillen van bestuur.
Het artikel zegt het niet uitdrukkelijk. Het zou immers
eene overbodige vermelding zijn, daar art. 23 Wet op den
Raad van State de afdeeling voor de geschillen van bestuur
belast met het onderzoek en het voordragen van de uitspraak
van de geschillen van bestuur of andere. Voor de toepassing
van deze wet behoeft dus niet vast te staan, dat men hier
altijd te doen heeft met een geschil van bestuur. De wet
zorgt er dus niet alleen voor, dat onredelijke belemmeringen
worden opgeheven, de knoop wordt maar niet doorgehakt,
doch in de contentieuse behandeling in twee instantiën ligt
een waarborg, dat zooveel doenlijk alle in het\' plaatselijk
belang noodzakelijke voorwaarden zullen worden gehandhaafd
of gesteld. 2) Vandaar dan ook de afzonderlijke voorziening
in elk concreet geval.

Dezelfde phcht tot medewerking wordt aan de Staten
gesteld. Indien voor een boven omschreven weilc of handeling
de medewerking der Staten noodig is tot verkrijging, hetzij
van eene vergunning, hetzij van ontheffing van de bepaling
eener prov. verordening, dan moeten volgens de artt. 6 en 7

(Ie Staten die vergunning of die onthefling verleenen onder
geen andere voorwaarden dan die, welke gemelde artikelen
toelaten. Dit alles behoeft na het voorafgaande geen uitvoerige
bespreking. Opmerking verdient slechts, dat wanneer de
Staten de hun bevolen medewerking niet verleenen, de
Koning, den Raad van State, afdeeling voor de geschillen
van bestuur, gehoord, de verlangde ontheffing, vergunning of
goedkeuring kan verleenen, zoo noodig onder voorwaarden
overeenkomstig de artikelen 6 en 7 te stellen. Het zij mij
nog vergund er op te wijzen, dat het artikel voorschrijft,
dat eene behandeling door den Raad van State, afdeeling
voor de geschillen van bestuur, aan de beslissing moet
voorafgaan, omdat dit wenschelijk werd geacht en art. 23
Wet Raad van State niet altijd toepasselijk is, daar de
Koning, bij nalatigheid der Staten eene beslissing nemende,
niet geacht kan worden een geschil te beslissen, i)

Belangrijke bevoegdheden worden door de drie vooraf-
gaande wetten aan de Staten en aan den Koning gegeven.
Deze wetten betreffen evenwel slechts speciale onderwerpen.
Van overwegend belang voor ons onderwerp is echter de
wet van 10 Nov. 1900, Stbl. n". 176, houdende algemeene
regels omtrent het waterstaatsbestuur, eene wet welker
belang niet licht kan worden overschat. Een overzicht van
deze wet is eenigszins moeilijk, omdat de bepalingen onder-
ling weinig verband houden en geen afgerond geheel vormen,
hetgeen, zooals de Regeering in de Memorie van Antwoord I2)
verklaarde, hgt in den aard der wet zelve, die ten doel

De cijfers achter de gewisselde stukken duiden aan of zij behooren tot het
in 1896 of tot het in 1893 aangeboden ontwerp.

heeft het stellen van eenige algemeene regels. Vooi\' ons is
het de aangewezen weg om, overeenkomstig de vroeger
gemaakte indeehng i) achtereenvoigens te beschouwen de
bepalingen, welke het eigenlijke toezicht der Staten en het
oppertoezicht des Konings betreffen, in welke bepalingen
het zwaartepunt der wet ligt; daarna de bepalingen die dc
verhouding van de Prov. Staten tot de wss., enz. betreffen,
en eindelijk de bepalingen welke van belang zijn voor de macht
der Prov. Staten ten opzichte van den provincialen waterstaat.

Alvorens over te gaan tot eene bespreking van de eerste
categorie van bepalingen, eene enkele opmerking. Reeds
vroeger is in den breede ontvouwd welke redenen den wet-
gever moesten nopen hier op te treden. Het is dus geoorloofd
ons op deze plaats te bepalen tot eene beschouwing van dc
wijze waarop de wetgever heeft gemeend zijne taak te moeten
opvatten.

In de eerste plaats vestige men de aandacht op § 9, welke
paragraaf tot opschrift heeft: «Hooger beroep van besluiten
van Ged. Staten ten opzichte van waterschappen, veenschappen
en veenpolders». Wij hebben gezien, dat in de waterschaps-
reglementen van beslissingen van Ged. Staten beroep op
het Koninklijk gezag werd toegestaan, maar dat deze praktijk
bedenkelijk was, omdat het lager gezag de attributen regelde
van de hoogere macht en het oppertoezicht, waarvan de
leidende gedachte is «de liandhaving van het publiek belang»,
tusschenbeide moet kunnen komen waar dat belang dat
eischt, maar niet mag afhangen van den wil der prov. besturen,
zoodat het beroep op het Koninklijk gezag, gelijk de M. v. T. I
zegt, zijn grond moet vinden in de wet en uit den aard der
zaak voor alle provinciën gelijk moet zij-n.

\') De bepalingen dei- wet die Itet oppei-toczicht des Konings betrelïen, worden
echter niet afzonderlijk besproken, daar het van belang is bij elk onderwerp
achtereenvolgens na te gaan, op welke wijze het toezicht en op welke wijze het
oppertoezicht door den wetgever gei\'egeid is.

Aft. 19 bepaalt daarom, dat van elke beschikking of be-
slissing door Ged. Staten krachtens algemeene of bijzondere
reglementen voor wss., vss. of veenpolders genomen, aan alle
belanghebbenden en aan den Commissaris der Koningin in
de provincie beroep op den Koning openstaat. Yan elke
beschikking of beslissing, immers het was ondoenlijk in de
wet alle gevallen op te noemen, waarin een beroep op het
Koninklijk gezag wenschelijk kan zijn. YYel is de schaduwzijde
van dit stelsel, dat soms in vrij nietige quaestiën hooger
beroep open zal staan, maar dit bezwaar kon volgens de
M. v. T. niet zwaar wegen. De praktijk immers toonde aan,
dat, niettegenstaande de menigvuldigheid der gevallen. waarin
vroeger in de meeste provinciën hooger beroep op den Koning
openstond, het weinig werd ingesteld. Bovendien zal de
bevoegdheid om van besluiten van Ged. Staten in hooger
beroep te komen, de deugdelijkheid van die besluiten bevor-
deren en de zelfstandigheid der wf-s waarborgen, (is er geen
hooger beroep, dan kunnen Ged. Staten aan het geven van
hunne toestemming allerlei voorwaarden verbinden^ en het
oppertoezicht zal een waarborg krijgen, dat het reglement
wordt toegepast in den zin die bij de goedkeuring daaraan
werd toegekend. Om deze redenen i) stelt art. 19 overal
waar eene beslissing van Ged. Staten wordt voorgeschi\'even,
ook een beroep op den Koning open.

Daar art. 19 van elke beschikking of beslissing door Ged.
Staten krachtens algemeene of bijzondere reglementen voor wss.,
vss. en veenpolders genomen hooger beroep op den Koning
openstelt, staat dus krachtens art. 19 ook hooger beroep open
van de beslissingen van Ged. Staten in geschillen tusschen
wss., vss. en veenpolders. Voor de toepasselijkheid van art. 19
is het echter een vereischte, dat de bevoegdheid van Ged. Staten,
om in bepaalde geschillen tusschen deze instellingen eene

1) Zie deze motieven getoetst aan artt. 188 en 189 der Grondwet op bl. 24 en 25.

boslissiog te nemen, steunt 0[) de reglementen. De wet geeft
dus geene bevoegdheid aan Ged. Staten om in bepaalde
geschillen tusschen deze instellingen eene beslissing te nemen.
Het regelen toch van de onderlinge verhouding tusschen
deze instellingen is een deel van de taak, door de Grondwet
aan de Prov. Staten onder goedkeuring des Konings opge-
dragen. Gaf de wet eene algemeene opdracht aan Ged. Staten
om geschillen tusschen die instellingen te beslissen, ver-
warring tusschen deze bevoegdheid van Ged. Staten en
de grondwettelijke taak der Provinciale Staten zou niet
kunnen uitblijven, i)

Niet alleen aan alle belanghebenden, maar ook aan den
Commissaris der Koningin, den aangewezen vertegenwoor-
diger van het oppertoezicht, staat beroep open. Eene zeer
gelukkige bepaling, die wij reeds vroeger ontmoet hebben.
(Zie bijv. art. 5, al. 4, Wet óp de verveningen en art. 9,
al. 4, Wet ter uitvoering van art. 191 der Grondwet). Ook
hier kan dus, als belanghebbenden stilzitten , het oppertoezicht
in werking worden gesteld.

Moet het beroep op het Koninklijk gezag van de beslis-
singen van Ged. Staten zijn grond vinden in de wet, ook
het recht tot vernietiging en schorsing van besluiten en
verordeningen van het bestuur van een ws,, vs. of veenpold er
moet door de wet aan het oppertoezicht worden verzekerd.
Ook hier waren de Staten opgetreden, en hadden zij dit
gewichtig regeeringsrecht, strekkende tot behoud der
harmonie tusschen het geheel en zijne deelen, in hunne
regiementen geregeld, eene praktijk ten opzichte waarvan
de vroeger vermelde bezwaren gelden nl., dat het lager
gezag de attributen regelt van het hooger gezag en dat het
oppertoezicht het recht van vernietiging mist, indien de

Zie de bezwaren, door den heer Röeli. geuit in de Eerste Kamer der
Staten-Generaal. Mandelingen 1900-1901, bl. 25 vlg.

Staten daartoe geene termen aanwezig achten. De Mem. v.
Toel. 1 zegt dan ook te recht, dat het recht tot vernietiging
en schorsing van besluiten een recht is dat aan het opper-
toezicht bij de wet moet verzekerd worden.

Het moet volgens de Memorie ook aan het toezicht bij
de wet worden verzekerd. Is dit laatste wel geheel juist?
Uit de, door art. 190 der Grondwet, aan de Prov. Staten
verleende bevoegdheid, om bij de organisatie der wss., vss.
en veenpoiders de rechten en bevoegheden der besturen te
regelen, volgt, dat de rechtskracht der bestuursbesluiten
door de regeling van het recht van schorsing en vernietiging
mag worden beperkt. De Staten kunnen dus, onder
Koninklijke goedkeuring, in de regiementen aan zichzelf
het vernietigingsrecht van besluiten toekennen, evenals zij
hunne medewerking of tusschenkomst kunnen vorderen.
Hiertoe hebben zij de hulp van den wetgever niet noodig.
De wetgever heeft dan ook om andere redenen het ver-
nietigingsrecht der Staten geregeld, nl. omdat in de
provinciën zeer verschillende regelingen bestonden, hoewel
over het geheele Rijk in dit opzicht een zelfde recht moet
bestaan en omdat de Prov. Staten dikwijls hun vernietigings-
recht regelden op eene wijze, die z. i. inbreuk maakte op
het zelfbestuur der wss. vss. en veenpoiders. Art. 22 heeft
dus eerder eene beperkende strekking.

Gelijk men ziet, bepaalt art. 22, dat Ged. Siaißw kunnen
vernietigen. Bijna alle prov. regiementen waren dezen weg
gevolgd, alleen Noordholland had het vernietigingsrecht gelegd
in handen van Prov. Staten. Te recht gaf de wetgever de
voorkeur aan het stelsel der andere provinciën, daar Ged.
Staten, als belast met de leiding der zaken, het aangewezen
college zijn. Ged. Staten kunnen echter ook vernietigen op
grond van strijd met het algemeen belang. Is dit eene
gelukkige bepaling? Had men het vernietigingsrecht in dit

geval niet bij den Koning moeten brengen, evenals het
ontvi-erp van Minister Klerck dat deed? i) Mr. E. de Vries2)
beantwoordt deze vraag bevestigend, daar z. i. tot het
beoordeelen van wat het algemeen belang toelaat of verbiedt,
alleen hij in staat is, die door den aard van zijn werkkring
het algemeen belang kan overzien. M. i. verdient art. 22 de
voorkeur. In de eerste plaats is het de vraag, of het oordeel
van wat met het algemeen belang strijdt, niet in zeer vele
gevallen onder het bereik der Staten valt. Hebben Gred.
Staten echter eene enkele maal een niet genoegzaam ruimen
blik, dan vult de wet, zooals wij hieronder zullen zien, de
leemte op voldoende wijze aan. Met de bedoeling van de
Grondwet, die den Koning het oppertoezicht, d. i. het toezicht
op het toezicht, en aan de Staten het toezicht geeft, schijnt het
bovendien meer te strooken, dat ook het oordeel over strijd
met het algemeen belang in de eerste plaats aan Ged.
Staten wordt opgedragen.

Art. 22 zegt, dat «de niet aan de goedkeuring van Ged.»
«Staten onderworpen verordeningen en besluiten van het»
«bestuur van een ws., vs. of veenpolder» kunnen worden
vernietigd. Oorspronkelijk maakte het artikel alleen melding
van «besluiten». De wet van 20 Juh 1895, Stbl. 11° 139,
maakte echter scherp onderscheid tusschen besluiten en ver-
ordeningen der wss. enz. Herhaalde malen werd bij de
behandeling dier wet verwezen naar de analoge onderscheiding-
in art. 145 der Grondwet. Ook hier moest dus worden

1) Het ontwerp van Minister Klerck bracht ook het vernietigingsrecht in geval
van strijd met de wet bij den Koning. Hiervoor bestond echter in het geheel geen
noodzakelijkheid. Het oordeel van wat met de wet in strijd is valt onder ieders bereik.

•■\') In § 3 der M. v. T. lezen wij bijv. //Volgens de terminologie der Grond-//
//wet kunnen onder het woord verordeningen alleen verstaan worden algemeen//
//werkende voorschriften. Art. 134 der Grondwet bijv. onderscheidt //verordeningen//
//van de in art 140 genoemde //besluiten// van Prov. Staten Art. 145 der//
//Grondwet maakt eveneens duidelijk onderscheid tusschen de besluiten van//
//gemeentebesturen en de plaatselijke verordetiingen en reglementen.//

aangenomen, dat «besluiten» niet is een genus-naam, die
ook verordeningen omvat, maar dat het als species staat
tegenover een ander species «de verordeningen». Toch was
het duidelijk, dat de Regeering ten aanzien van het ver-
nietigingsrecht, de besluiten en verordeningen wilde gelijk-
stellen. De wet van 20 Juli 1895 stelde geen regels omtrent
de vernietiging van waterschaps-, veenschaps- en veenpolder-
verordeningen, omdat, zooals de Regeering verklaarde
die regels niet konden afwijken van die, welke omtrent de
besluiten zouden worden gesteld en toen in het V. V. 1 ad
art. 21 (thans art. 22) werd gevraagd, op welke wijze G-ed.
Staten in kennis zouden worden gesteld van de besluiten in
dit artikel bedoeld, antwoordde de Regeering, dat, indien
de besluiten «verordeningen» waren, niet aan de goedkeuring
van Ged. Staten onderworpen, art. 2 der wet van 20 Juli 1895,
Stbl. n" 139, reeds bepaalde, dat zij terstond aan Ged. Staten
worden medegedeeld voor zoover dit door hen is voorge-
schreven of wanneer zij daartoe aanvraag doen. Toen dan
ook in het V. V. II op aanvulling van het artikel werd aange-
drongen, gaf de Regeering aan dat verlangen gehoor en
nam zij naast besluiten «verordeningen» in het artikel op.

Alleen de niet aan de goedkeuring van Ged. Staten onder-
worpen verordeningen en besluiten kunnen door hen worden
vernietigd. Waar dus een verordening of besluit aan de
goedkeuring van Ged. Staten is onderworpen, is te recht het
middel van vernietiging ter zijde gesteld. Oefenen de Ged.
Staten echter geen preventief toezicht uit, dan staat steeds
het vernietigingsrecht voor hen open. Dit nu ondervond
bestrijding. Blijkens het V. V. I meende men, dat «art. 22»
«de autonomie der wss., vss. en veenpolders te veel beperkte.»
«Wanneer ook de niet aan de goedkeuring van Ged. Staten»
«onderworpen verordeningen en besluiten door dat college»

«konden worden vernietigd , zou er voor de bedoelde corpo-»
«ratiën niets overblijven wat zij zelfstandig kunnen regelen.»
Deze bestrijding is eenigszins vreemd. Is het dan voldoende,
dat er voor de bedoelde corporaties iels overblijft wat zij
zelfstandig kunnen regelen? Moet men niet, öf voor de wss.,
vss. en veenpolders een gebied rakende hunne huishouding,
vindiceeren, op hetwelk het vernietigingsrecht geen vat heeft,
öf zich op het standpunt stellen, dat de kracht van het
vernietigingsrecht louter negatief is, dat het alleen kan
afweren maar niets kan scheppen, en dat die afwerende
macht op geen wijze afbreuk kan doen aan de bevoegdheid
der besturen, om voor elke aangelegenheid die tot de huis-
houding der instellingen behoort, vrij de voorzieningen te
treffen die zij noodig of wenschelijk oordeelen? \') Tertium
non datur, het vernietigingsrecht maakt of altijd, bf nooit
inbreuk op de zelfstandige regelingsbevoegdheid der instel-
lingen. Op dit laatste standpunt plaatste de Minister zich,
toen hij te recht antwoordde: «Op de zelfstandige regeling»
«dezer instellingen wordt geen inbreuk gemaakt.»

Art. 22 noemt de gronden op welke tot vernietiging kunnen
leiden. Het is een limitatieve opsomming; «niet anders dan»,
verklaart het artikel uitdrukkelijk. Dat uitbreiding hier niet
geoorloofd zou zijn, ligt trouwens in den aard der zaak.
Waar de wet regelt, kan alleen de wet uitbreiden of inkrimpen.
Wanneer de wet zegt: hierin eischt het publiek belang dat
het toezicht zal bestaan, dan wil zij daarmede zeggen, in
andere gevallen eischt datzelfde belang, dat geen invloed
uitgeoefend worde. 2)

In de eerste plaats noemt art. 22 strijd met eene wet,
een algemeenen maatregel van bestuur, eene provinciale ver-
ordening of de inrichting van de instelling. Al dadelijk trekt
het de aandacht, dat de «provinciale reglementen» niet

\') Oppenheim, t. a. p., 2" druk. I, M. 7,50.
2) Mr. E. de Vries, t. a. p., bl. ISO.

worden genoemd. In het V. V. II vroeg men dan ook , of die
niet moesten genoemd ■ worden naast de provinciale veror-
deningen en men wees daarbij op art. 140 van de Provinciale
Wet, waar ook van reglementen en verordeningen wordt
gesproken. De Regeering antwoordde ecliter, dat in art. 140
Prov. Wet van verordeningen en reglementen wordt gesproken,
omdat die dubbele uitdrulddng in art. 131 der Grrondwet
van 1848 voorJcwam, maar dat art. 134 der Grondwet van
1887 eenvoudig spreekt van verordeningen, en aanvulling van
art. 2\'2 dus onnoodig was. Wel wordt naast strijd met eene
provinciale verordemng, strijd met de inrichting der instelling,
als grond voor vernietiging genoemd. Is dit niet overbodig,
daar de reglementen toch de inrichting bepalen en strijd
met een prov. reglement grond voor vernietiging oplevert?
De M. v. T. I toont aan, dat deze bijvoeging niet overbodig
is, daar zeer zelden reglementen worden gevonden, waarin
de geheele natuur en bestemming van het waterschap nauw-
keurig zijn omschreven. «Inrichting», omschreef de Regeering
bij de behandeling van art. 7 der wet van 1855, «omvat het»
«doel, de taak, de bestemming van een waterschap, zooals»
«die door verordeningen der wettige macht of door eene»
«volgreeks van feiten en handelingen zijn aangewezen.»
Besluiten nu die in strijd zijn met de inrichting, moeten
ook dan kunnen worden vernietigd, wanneer het reglement
niet in alle bijzonderheden de roeping der instelling omschrijft.
Immers hier is niet te vergeten, dat alleen de Prov. Staten
onder goedkeuring des Konings de inrichting van een water-
schap kunnen wijzigen. De beoordeeling of eene handeling
strookt met de inrichting van een waterschap kan dus niet
zonder eenige controle van hooger gezag door het waterschap
beslist worden, want anders zou in strijd met de Grondwet
het waterschapsbestuur en niet uitsluitend de waterschaps-
wetgever in de inrichting wijziging kunnen maken.

vernietiging. Dit is geheel in overeenstemming met het door
de wet van 20 Juli 1895 ingenomen standpunt , nl. dat door
de oprichting van een waterschap enz. de verzorging van
een of meer openbare waterstaatsbelangen opgedragen wordt
aan een zelfstandig bestuur, een college ad hoe, en mitsdien
onttrokken aan de algemeene taak, die op de gemeente rust
tot verzorging van alle openbare gemeentehjke belangen,
zoodat dientengevolge gemeente en waterschap ieder eene
eigen en zelfstandige roeping hebben, en dus de werkkring
der wss., vss. en veenpolders niet ondergeschikt kan
worden gemaakt aan verordeningen, door den gemeente-
raad vast te stellen, zonder dat worde gebroken met aard
en wezen van deze instellingen, i). Ook de wetgever van
1900 heeft om deze redenen niet gewild, dat bij botsing
tusschen gemeente- en waterschaps-, veenschaps- en veen-
polderverordeningen de laatste steeds het onderspit zouden
delven. Te onderzoeken in hoeverre thans bij botsing tusschen
gemeente- en waterschapsverordeningen rechtsonzekerheid
zal ontstaan, ligt niet op ons terrein.

In de tweede plaats noemt art. 22 als gronden voor ver-
nietiging: ((Strijd met het algemeen belang of het provinciaal»
«belang of met dat van eenige andere der in art. 22 ge-»
«noemde instellingen». Het in 1896 ingediende ontwerp
noemde alleen «strijd met het algemeen belang». Het in
1898 opnieuw ingediende ontwerp voegde er de, ook in
het ontwerp der Staatscommissie voorkomende, woorden
aan toe «of het provinciaal belang of rnet dat van eenige»
«andere der in dit artikel genoemde instellingen». Volgens
de Regeering immers kon de uitdrukking «algemeen belang»
zeer ruim opgevat worden. In onze wetgeving had zij echter
niet die ruime beteekenis. De Regeering meende daarom,
dat men alleen van algemeen belang sprekende, de bedoeling

niet juist zou weergeven. «Algemeen belang kon», volgens
(Ie Regeering, «ook beteekenen dat hetwelk liet geheel raakt»
«en niet de deelen». Tn dien zin is het in art. 22 bedoeld, en
daarom was specificatie der belangen in het artikel noodig. i)
Bij de openbare beraadslaging in de Tweede Kamer heeft
zich op dit punt groot verschil van meening geopenbaard.
De heer Pijnappel 2) achtte de interpi\'etatie der Regeeriiig
in strijd met het gewone spraakgebruik en in strijd met het
gewone wettelijke gebruik. Volgens dezen spreker had de
uitdrukking, dat eenige verordening of eenig besluit ver-
nietigd kan worden wegens strijd met de wet of het algemeen
belang een wettelijken zin en beteekenis gekregen, waarvan
de Regeering afweek. De heer Pijnappel stelde daarom
voor, alleen te spreken van strijd met het algemeen belang,
en de woorden «of het provinciaal belang of met dat van»
«eenige andere der in dit artikel genoemde instellingen» te
doen vervallen. Na eene lange discussie is dit amendement
verworpen. M.i. te recht. Gelijk wij zagen, heeft ook de
wetgever van 1900 het beginsel aanvaard, dat de gemeente
naast het ws., vs. en den veenpolder staat, niet de gemeente
boven het ws,, enz., zoodat dus een Wfaterschapsbelang
niet per se behoefde te wijken voor een gemeentebelang.
De Regeering had dan ook strijd met het gemeentebelang niet
als grond voor vernietiging in art. 22 opgenomen. Al moet
men dan ook de interpretatie van de Regeering afkeuren,
wanneer men de (m.i. juiste) meening is toegedaan, dat
algemeen belang alle publiekrechtelijke gemeenschappen, èn
te zamen, èn ieder afzonderlijk, omvat, 3) zoo zal men toch
moeten toegeven, dat het niet aanging in art. 22, 2®, alleen
van «algemeen belang» te spreken, daar men dan in ieder
geval strijd met gemeentebelang had moeten uitzonderen.

Hoe dit zij, duidelijk blijkt wanneer vernietigd kan worden,
nl. op grond van strijd met het algemeen belang, dat is
dus volgens de Regeering op grond van strijd met dat belang
dat het geheel raakt en niet de deelen, dat, zooals de
Minister het uitdrukte, als algemeen openbaar belang staat
tegenover bijzonder openbaar belang; bij strijd met het provin-
ciaal belang en in derde plaats bij strijd met het belang van een
ander ws., vs. of veenpolder. Wat dit laatste betreft kan niet
ontkend worden, dat het ver gaat. Eene daad van een water-
schap zal kunnen worden vernietigd op grond van het belang van
een andei* lichaam, dat geen grootere, maar gelijke rechten
heeft. Toch heeft de wetgever m. i. te recht geoordeeld, dat
ook vernietiging op dezen grond soms noodzakelijk kan zijn,
dat verhinderd moet kunnen worden, dat een vi^s., slechts
op eigen voordeel en behoud bedacht, maatregelen neemt,
waaruit voor andere wss. groote rampen en lasten voort-
vloeien en waardoor de belangen van andere wss. worden
verkort. Het is rationeel, dat die helangen-strijd door G-ed.
Staten wordt opgeheven. Komt immers een der in art. 22
genoemde instellingen door hare besluiten en verordeningen
in strijd met andere instellingen, dan gaat die strijd over
regehngen , die de Staten zeiven tot stand gebracht hebben. 2)
Iets anders is het, wanneer een strijd ontstaat tusschen een
besluit of verordening van een ws., enz. en een gemeentebelang.
Hier heeft zooals wij zagen, de wetgever zich, niettegenstaande
de oppositie van den heer van Karnebeek , op het standpunt
geplaatst, dat een waterschapsbesluit niet voor een gemeente-
belang behoeft te wijken, een beginsel, waarvan ook
de wet van 20 Juli 1895 was uitgegaan. (Zie art. 3 dier
wet.) Wel zal natuurlijk, zeide de Minister uitdrukkelijk,
een besluit van een waterschap kunnen vernietigd worden,

O Hand. Tweede Kamer der Staten-Generaal 1899—1900, bl. 1422.
2) Aldus de Minister van W., H. en N. Hand. 2" Kamer der Staten-Generaal
1899—1900, bl. 1422.

WÉinneer het in strijd is met een gemeentebelang, dat
tevens een algemeen belang is.

Niet kunnen besluiten en verordeningen vernietigd v^\'orden,
wanneer zij in strijd zijn met de belangen van het water-
schap, het veenschap of den veenpolder zelf. Verschillende
regiementen gaven ook op dien grond een vernietigingsrecht.
De M. v. T. I noemt dit echter «een inbreuk op het zelf-»
«bestuur die moeilijk te verdedigen is. Het vernietigingsrecht»
«schijnt, behalve in de handhaving van wet en wettelijke»
«verordeningen, uitsluitend zijn grond te mogen vinden in»
«de hoogere en andere belangen, waarvoor toezicht en»
«oppertoezicht te zorgen hebben, niet in een beter inzicht»
«omtrent huishoudelijke belangen aan ingelanden en bestuur»
«toevertrouwd». In de M. v. T. 11 (ad art. 22) vinden wij
weer de meening, dat «van eenig zelfbestuur der instellingen»
«weinig overblijft, indien-elk besluit, genomen binnen de»
«grenzen door de inrichting der instelling aangegeven, op»
«grond van een ander inzicht omtrent huishoudelijke belangen»
«kon worden vernietigd». Hoe is dit te rijmen met de door
de Regeering in de M. v. Ä. I (ad art. 22) geuite meening,
dat het vernietigingsrecht geen inbreuk maakt op de zelf-
standigheid der wss., vss. en veenpoiders ? Of heeft de ver-
nietiging op grond van een ander inzicht in de huishoudelijke
belangen een ander karakter, andere werking dan de ver-
nietiging bijv. op grond van strijd met het prov. belang?2)
Ik zou dit niet durven betoogen. In beide gevallen is er
alleen tegenhoudende, afw\'erende inmenging; in beide ge-
vallen behoudt het vernietigingsrecht zijn negatief karakter,

ï) Zie een voorbeeld gogeveïi door den Minister in de zooeven vermelde rede.
De Regeering verstaat natuurlijii ook hier onder //algemeen belang//, dat hetwelk
het geheel raakt en niet de deelen.

Zie Oppenheim, t. a. p., druk, L, bl. 90, vlg., waar aangetoond wordt,
dat de Kroon er geen bezwaar in heeft gezien hare macht tot vernietiging van
gemeenteverordeningen en besluiten zóó te verstaan, dat ook de zorg voor hej,
gemeentebelang tot de uitoefening er van kan leiden.

hetwelk geen afbreuk kan doen aan de zelfstandigheid der
besturen. Welk bezwaar kan er bovendien tegen zijn, als
rnen bedenkt, dat de Staten onder goedkeuring des Konings
in de reglementen steeds voor elk besluit (juist omdat dit
zou kunnen strijden met het belang van het ws. zeit) de
medewerking of tusschenkomst van Ged. Staten kunnen
vorderen, dat zij dus steeds den strengen vorm van toezicht,
den preventieven, in het leven kunnen roepen?

Eene andere vraag is, of het nadeelige gevolgen zal hebben,
dat strijd met het belang van het waterschap zelf, niet is
opgenomen als grond voor de vernietiging van besluiten en
verordeningen. Ik geloof dit niet;i) immers, gelijk in het
V. V. II (ad art. 22) betoogd werd, is het een eisch van
algemeen belang, dat de onderdeelen van den waterstaat
bij voortduring in staat zijn te beantwoorden aan het doel
waarmede zij in het leven zijn geroepen. Zooals de Regeering
in de M. v. A. II (ad art. 22) deed opmerken, kunnen dus
besluiten van wss. enz., die eene verkeerde regeling der
huishoudelijke belangen in het leven roepen en dus de nuttige
werking en het bestaan zelf van het ws. enz. in gevaar
brengen, in strijd met het algemeen belang geacht worden
en dus op dien grond door Ged. Staten vernietigd worden.

Sommige provinciale regiementen, bijv, het Zuidhollandsche
en het Utrechtsche gaven nog aan Ged. Staten het recht
om een besluit of eene verordening te vernietigen, op grond ,
dat door het besluit of de verordening de belangen van een
deel der ingelanden aan die van een ander deel werden
opgeofferd. ïe recht laat onze wet geen vernietiging op
dezen grond toe. Het vernietigingsrecht immers kan hier op
zichzelf geen uitkomst geven. Evenmin als de belangen van
een kleiner deel van een waterschap mogen worden opgeofferd
aan die van een grooter deel, mogen de belangen van het

\') Mr. SCHEPEI.. Rechtsgeleerd Magazijn 1898 bl. 29 vlg., komt tot eene
andere conclusie.

grooter deel ten achter staan bij die van het kleinere. En
dit laatste geschiedde juist wanneer Ged. Staten niet de
minderheid medegingen en het besluit of de verordening
vernietigden. Alles werd dan tot den ouden toestand terug-
gebracht, in plaats dat er een toestand ontstond waarbij
beider belangen behartigd werden.

Art. 28 geeft daarom aan Ged. Staten de bevoegdheid
om zulk eene verordening of besluit te schorsen, indien zij
in de tegenstrijdigheid van belangen aanleiding vinden om
aan de Prov. Staten eene voordracht tot wijziging van de
inrichting der instellhig te doen. Dit schorsingsrecht is zeer
belangrijk; immers hadden Ged. Staten dit niet, dan zou
het nadeel aan de minderheid toegebracht, dikwijls onher-
stelbaar zijn, daar steeds eenige tijd zal verloopen voordat
Prov. Staten de gewenschte wijziging in de inrichting der
instelling tot stand gebracht hebben. Het tweede lid van
art. 28 zorgt, dat de schorsing niet te lang duurt; is door
Ged. Staten uiterlijk in de tweede op het besluit tot schorsing
volgende gewone vergadering der Prov. Staten geen voor-
dracht gedaan, is die voordracht verworpen of de goed-
keuring des Konings aan het besluit der Prov. Staten
onthouden, dan vervalt de schorsing.

In het V. V. 1. werd beweerd, dat door art. 28 aan de
autonomie der wss., vss. en veenpolders de nekslag werd
toegebracht. Verscheidene leden beweerden, dat Ged. Staten
de macht krijgen om zich rechtstreeks in de inw^endige
aangelegenheden dier corporaties te mengen. In den regel
zou de minderheid zich bij eene beslissing niet neerleggen,
maar den strijd opnieuw bij Ged. Staten aanbinden. Was
er nu voor deze bezwaren eenige grond? De Regeering
toonde aan van niet. Het brengen van wijziging in de
inrichting van wss., vss. en veenpolders ligt geheel in de
grondwettige macht der Prov. Staten en het, zoo noodig,
voorbereiden van zoodanige wijziging behoort volgens de

Prov. Wet. tot de taak der Ged. Staten. Art. 28 doet niets
andei\'s dan aan Ged. Staten de bevoegdheid geven, om eene
niets praejudicieerende schorsing uit te spreken van een
besluit, dat huns inziens zou strekken om, buiten de
bevoegde macht om, heel do door de Staten bedoelde
inrichting van een ws., vs. of veenpolder te wijzigen. En
het moge waar zijn, dat eene minderheid steeds den strijd
opnieuw bij Ged. Staten zal aanbinden — art. 28 der wet
zegt, dat Ged. Staten slechts mogen schorsen, als zij meenen,
dat door het besluit of de verordening de belangen van
een deel der ingelanden aan die van een ander deel worden
opgeofferd, en als zij op de schorsing eene voordracht tot
wijziging van de inrichting der instelling doen volgen. Is
wijziging van de inrichting der instelling tot stand gekomen
en mocht het betrokken bestuur niettemin weigeren het
geïncrimineerde besluit in te trekken, dan zal natuurlijk
art. 22, i®, toepasselijk zijn en het besluit vernietigd kunnen
worden wegens strijd met de (gewijzigde) inrichting der
instelling. \')

Op deze gronden kunnen dus krachtens art. 22 de ver-
ordeningen en besluiten door Ged. Staten worden vernietigd,
«bij een met redenen omkleed besluit» en «niet anders dan»
«voor zoover zij in strijd zijn» enz. In dit laatste ligt eene
duidelijke aanwijzing wanneer een besluit of verordening
geheel of slechts gedeeltelijk kan worden vernietigd.
Slechts dat gedeelte, dat in strijd is met de wet enz. kan
worden vernietigd. Is er een gedeelte van het besluit of de
verordening, dat niet in strijd is met de wet enz., dan
moet dit door Ged. Staten intact worden gelaten. De ge-
deeltelijke vernietiging heeft op de geldigheid der in het
besluit tot vernietiging niet genoemde, bepalingen geen
invloed, gelijk art. 32 ten overvloede bepaalt.

Zooals wij daareven zagen, geschiedt de vernietiging «bij
een met redenen omkleed besluit.» Dit is vooral van belang
met het oog op art 23, dat bepaalt, dat, wanneer Ged. Staten
vernietigd hebben, aan alle bolanghebbenden beroep op den
Koning openstaat. Voor deze is het natuurlijk van veel
belang, dat zij weten, welke redenen de Staten tot vernie-
tiging hebben geleid. Niet alleen aan belanghebbenden , maar
ook aan den Commissaris der Koningin in de provincie staat
beroep open. Ook wanneer belanghebbenden stilzitten kan
dus het oppertoezicht in werking gesteld worden. Hebben
Ged. Staten niet vernietigd en moet dit volgens het oordeel
van den Commissaris der Koningin geschieden, dan vraagt
hij volgens art. 25 de vernietiging van de verordening of
van het besluit aan bij Ged. Staten; weigeren deze, dan kan
de Commissaris bij den Koning voorziening vragen. Daarom
vooral is deze bepaling zoo uitstekend, omdat niet alleen
het oppertoezicht er voor kan waken, dat vernietigd wordt,
indien grond daartoe bestaat, maar omdat ook het toezicht
volkomen tot zijn recht komt. Het kan zijn, dat de strijd
met de wet enz, aan Ged. Staten ontgaan is. Eerst worden
zij door den Commissaris der Koningin daarop opmerkzaam
gemaakt en in de gelegenheid gesteld hun verzuim goed te
maken. Eerst wordt dus het toezicht wakker geschud. Weigeren
Ged, Staten, dan eerst treedt het oppertoezicht, dat hierin
waarheid een toezicht op het toezicht is, in werking.

Niet alleen de Commissaris der Koningin kan bij Ged. Staten
vernietiging aanvragen, ook belanghebbenden kunnen dit
doen. Beschikken Ged. Staten afwijzend op zulk een verzoek
om vernietiging, dan kunnen belanghebbenden tegen het
besluit tot afwijzende beschikking binnen veertien dagen na
ontvangst der beschikking bij den Koning voorziening vragen.
Deze bepahng van art. 24 is vooral van belang, wanneer
wij haar beschouwen in verband met art. 22. Art. 22 zegt,
dat besluiten en verordeningen «kunnen» worden vernietigd.

Moet dit ((kunnen)) aldus worden opgevat, dat Ged. Staten,
nadat zij geconstateerd hebben, dat een besluit in strijd is
bijv. met de wet, volkomen vrij zijn al of niet te vernietigen ?
Uit art. 24 bhjkt, dat deze opvatting van art. 22 onjuist is.
Het «kunnen» in art. 22 is «moeten».\') Toen dan ook in het
V. V. Kamer (ad art. 24) tegen het artikel werd aan-
gevoerd, dat het cassatierecht een zuiver Regeeringsrecht
is en hij die zoogenaamd verzoel^t, dat Ged. Staten een
besluit zullen vernietigen, niets anders doet dan dit college
opmerkzaam maken op Regeeringsrechten en plichten, vroeg
de Regeering in de M. v. A. 1" Kamer te recht, wat men met
het woord «zuiver» bedoelde, «Toch zeker niet, dat de»
«belanghebbenden geen recht zouden hebben op eene»
«richtige uitoefening van dit Regeeringsrecht. Welk bezwaar»
«kan er dan zijn den belanghebbenden van de weigering»
«van het gezag, dat het toezicht uitoefent, om tusschen-»
«beide te komen, een beroep te geven op het Opper-»
«toezicht?»

Art. 30 regelt de gevolgen der vernietiging op het voetspoor
der Gemeentewet. Vernietiging vanwege strijd met eene
wet, een algemeenen maatregel van bestuur of eene provinciale
verordening of de inrichting der instelling bedoeld sub 1"
van art. 22, brengt mede de vernietiging van al de gevolgen
der vernietigde bepalingen, voor zoover die nog voor ver-
nietiging vatbaar zijn. Bij vernietiging vanwege strijd met
belangen bedoeld in art. 22, sub 2, kunnen de niet met die
belangen strijdige gevolgen, in het besluit aangewezen, tot
stand blijven. Met het oog op de rechtszekerheid is het
goed, dat art. 30 voorschrijft, dat de gevolgen slechts in

I) Zie Mr. Oppenheim, t. a. p, 2= druk I, bl, 109.
Röell en Oppenheim, t. a. p. 2« stuk, bl, 85 en 130,

Ook artt, 107 Prov Wet en 23G, 2= lid, Gem, Wet spreken van \'/kunnen//.
Uit de M. v. T. blijkt, dat het eigenlijk een //moeten// is. Ook de facultas van
art, 153 Gem. Wet staat gelijk met een gebod. Publiek recht is publieke plicht,

stand kunnen blijven als zij in het besluit zijn aangewezen.
Art. 158, 2® lid, G-emeentewet, mist zulk eene bepaling.

Ged. Staten kunnen niet alleen vernietigen, krachtens
art. 27 kunnen zij ook schorsen. Bij de beschouwing van
art. 28 zijn wij al een geval van schorsing door Ged. Staten
tegengekomen; art. 27, al. 1, bepaalt bovendien, dat Ged.
Staten, hangende het onderzoek of eene verordening of een
besluit krachtens art. 22 door hen zal worden vernietigd,
zoodanige verordening of besluit geheel of gedeeltelijk
kunnen schorsen. Daar de wet gedeeltelijke vernietiging
mogelijk heeft gemaakt, is natuurlijk gedeeltelijke schorsing
volkomen rationeel. De schorsing stuit onmiddellijk de
werking der geschorste bepalingen. De wet echter waakt
er voor, dat schorsing geen verkapte vernietiging kan
worden. Daarom bepaalt art. 27, al. 3, dat, indien binnen
zes weken na de dagteekening der schorsing door Ged.
Staten geen uitspraak ten aanzien der geschorste bepalingen
is gedaan, deze ten uitvoer kunnen worden gelegd en
art. 29, dat bepalingen die geschorst zijn geweest, niet
opnieuw mogen worden geschorst. Is wel binnen zes
weken door Ged. Staten uitspraak gedaan, dan duurt de
schorsing voort tot het verstrijken van den termijn van
beroep en, is er beroep ingesteld — een beroep dat dus
betreft een besluit tot vernietiging (art. 23) of een besluit
tot weigering daarvan (art. 24) — totdat door den Koning
is beslist. Dit is een zeer gelukkige bepaling. Wat was immers
vroeger het geval? Gesteld dat Ged. Staten een besluit van
een waterschapsbestuur schorsten en daarna vernietigden
en dat er tijdig beroep werd ingediend, zoodat de werking
van het vernietigingsbesluit werd gestuit. Wat was nu
hiervan het gevolg? Moest men dan aannemen, dat de
schorsing van het besluit van het waterschapsbestuur herleefde,
of was die schorsing door de daarop gevolgde vernietiging
van het tooneel verdwenen, zoodat het waterschapsbesluit

zijne weiidng terugkreeg? i) Art 27, al. 4, voorkomt al deze
moeilijkheden, door te bepalen wat met de indertijd door
Ged. Staten uitgesproken schorsing zal gebeuren.

Niet alleen de Ged. Staten, maar ook de Koning kan
schorsen in twee gevallen. Art. 27, al. 5, bepaalt, dat, indien
door Ged. Staten geen schorsing is uitgesproken of die ten
gevolge van het derde lid van art. 27 is geëindigd, de
schorsing door den Koning kan worden uitgesproken, indien
beroep is ingesteld. Dit laatste doet zich voor wanneer Ged.
Staten een besluit of verordening schorsen, maar binnen
6 weken na de dagteekening der schorsing geen uitspraak
doen, zoodat de schorsing vervalt en het besluit ten uitvoer
kan worden gelegd. Ged. Staten behouden evenwel het recht
het besluit rauwelijks te vernietigen. Doen zij dit en komen
belanghebbenden daartegen in beroep, dan kan de Koning
tijdens het onderzoek over dat beroep het waterschapsbesluit
schorsen. Op te merken is, dat dit tevens de eenige uit-
zondering is op artikel 29, het eenige geval waarin een
besluit dat geschorst is geweest, nogmaals kan worden
geschorst.

Te recht erkent de wet geen recht op schadevergoeding,
indien de schorsing ten onrechte geschiedde. Wel wilden
blijkens het V. V. I. enkele leden een dergelijk recht erkend
zien, doch de Regeering wees er op, dat het hier een beginsel
betrof omtrent een zeer ingewikkeld onderwerp, waarover
voor een enkel bepaald geval als dit, niet incidenteel behoorde
te worden beslist. Gelijk Mr. BloemberCxEn2) opmerkt, zou
de toekenning van zulk een recht zeer belemmerend op het
toezicht en oppertoezicht werken, welke dikwijls zouden
weerhouden worden door de vrees, dat ze, indien later blijkt

>) S. H. Bloembergen. Opmerkingen over het schorsings- en vernietigings-
reclit en de middelen van executie tegenover waterschappen. Leiden 1898, bl. 61.
2) T. a. p., bl. 63.

dat de schorsing ongegrond was, eene aanzienhjke som als
schadeloosstelling zullen moeten betalen.

Van groot belang voor ons onderwerp is ook de volgende
paragraaf der wet, die het toezicht op zee- en rivierwater-
keerende werken regelt. Reeds vroeger\') zagen wij, dat
voor het in werking treden dezer wet, een preventief toe-
zicht over die werken gold krachtens art. 7 van het K. B. v.
17 December 1819, n". 1. De wetgever meende het preventief
toezicht te moeten behouden, vooral met het oog op de
belangen van den ondernemer. De wet geeft namelijk, zooals
wij hieronder zullen zien, aan het toezicht de bevoegdheid
om werken in strijd met hoogere belangen gemaakt, op te
ruimen en wil nu, door het voorafgaand onderzoek van de
bestekken van kostbare werken, die met het algemeen belang
in nauwe aanraking komen, den ondernemer, voordat hij
aanzienlijke kosten maakt, een waarborg geven, dat het
werk later niet in strijd met hoogere belangen kan- worden
geacht. Art. 7 van het K. B. v. 1819 vorderde de goedkeuring
des Konings, welke goedkeuring, zooals wij zagen, niet het
uitvloeisel was van het oppertoezicht waarvan art. 215
Grondwet van 1815 sprak, maar van het onmiddellijk toe-
zicht, bij art. 220 Grondwet 1815 aan de algemeene directie
van den Waterstaat en voorwaardelijk aan de Staten op-
gedragen. Wij hebben gezien, dat dit onmiddellijk toezicht
door de Grondwet van 1848 niet is overgenomen en dat
daarom art. 3 van het in 1880 ingediende ontwerp, tot ver-
zekering van het oppertoezicht over den waterstaat, te recht
bestrijding vond, daar dit artikel bepaalde, dat zee- of
rivierwaterkeerende werken niet behoorende tot het gewoon
onderhoud , niet zouden worden uitgevoerd voordat sieringen
zijn opgemaakt en door den Koning zijn goedgekeurd. Te
recht werd er op gewezen, dat dit artikel over het hoofd zag,

dat het oppertoezicht niets anders is dan toezicht op het
toezicht der Staten, dat het oppertoezicht dus middelhjli
moet werken en de Prov. Staten [dus ook hier niet mogen
worden ter zijde gesteld.

Daarom geeft art. 33 ook ten aanzien van dit onderwerp
het eerste onderzoek aan Ged. Staten. Al. 1 van dat artikel
bepaalt, dat nieuwe werken tot keering van zeewater of
van opperwater der groote rivieren, daaronder begrepen
strand- en oeververdediging, benevens veranderingen aan
zoodanige bestaande werken in richting, vorm, afmetingen
of wijze van samenstelling, niet w\'orden uitgevoerd, dan
nadat het ontwerp met toelichting is goedgekeurd door
Ged. Staten van de provincie, waarin het werk is gelegen.
De wet waakt er evenwel voor, dat dit preventief toezicht
der Ged. Staten niet belemmerend zal werken. Daarom bepaalt
de tweede alinea van art. 33, dat bij dringend of dreigend
gevaar, hangende de aanvrage tot goedkeuring, met de
werkzaamheden een aanvang kan worden gemaakt en worden
Ged. Staten geacht het ontwerp goed te keuren, wanneer
zij binnen dertig dagen, nadat hun het ontwerp met toe-
lichting is toegezonden, geen beslissing hebben genomen
(tenzij zij die hebben verdaagd). Zie art. 34. Geeft de wet
dus te recht het eerste onderzoek aan het toezicht, ook het
oppertoezicht kan geheel tot zijn recht komen. Krachtens
art. 35 kunnen beheerders van waterstaatswerken en de
ondernemer van het werk in beroep komen bij den Koning.
(Jok hier wordt gelijke bevoegdheid aan den Commissaris
der Koningin in de provincie verleend, ook hier kan dus
het oppertoezicht, bij stilzitten van belanghebbenden, ingrijpen.

In verband met dit hooger beroep op den Koning deed
zich nog eene moeilijkheid voor bij art. 33 der wet. De
eerste alinea van art. 33 spreekt eenvoudig van de uitvoering
van «nieuwe werken» enz.; geen verschil wordt gemaakt of
de uitvoering al dan niet door het Rijk geschiedt. De goed-

keuring van Ged. Staten is dus oolc in dit laatste geval
verplicht, omdat het, blijkens de M. v. T. L, gewenscht
werd geacht, dat het gezag, met toezicht belast, ook zijn
oordeel zou uitspreken over de buitengewone zee- en rivier-
waterkeeringen door het Rijk aan te leggen en het verband
tusschen nieuwe en bestaande werken zou bevorderen (tenzij
het zomerkaden of Rijksrivierwerken zijn — mits geen dijken,
deel uitmakende van de hoofdwaterkeering — daar de wetgever
meende, dat in het beheer der groote rivieren, evenals tot nog
toe, de provinciale besturen niet moesten worden gemengd).
In het V. V. I. werd echter opgemerkt, dat, indien Ged. Staten
ontwerpen van Rijkswege samengesteld, moeten goedkeuren
en deze goedkeuring door hen w^ordt geweigerd, in dat
geval het Rijk, dat is hier de Minister van Waterstaat,
Handel en Nijverheid, bij den Koning in beroep zal kunnen
komen. Om deze reden . zag men in het vragen der goed-
keuring aan Ged. Staten eene nuttelooze en tijdroovende
formahteit en achtte men het beter voor te schrijven, dat
het advies der betrokken Ged. Staten over elk nieuw Rijks-
werk moet worden ingewonnen. Het is natuurlijk juist, dat
het zal kunnen gebeuren, dat de Minister of wel de Commissaris
der Koningin in beroep komt van de weigering der goed-
keuring door Ged. Staten van reeds in beginsel door den
Minister goedgekeurde ontwerpen voor Rijkswerken. Dit kan
echter, zooals de Regeering opmerkte, geen reden zijn om
in het vragen van eene beslissing der Ged. Staten eene
nuttelooze formaliteit te zien. In de eerste plaats wordt
het door de Grondwet geëischt. Art. 190 geeft den Staten
het toezicht op alle waterstaatswerken en het is dus
niet geoorloofd al deze werken, zoover zij bij het Rijk
in beheer zijn, aan het toezicht der Staten te ont-
trekken. En in de tweede plaats is het geheel iets anders

slechts het oordeel van Ged. Staten over een Rijkswerk in
te winnen, dan eene zelfstandige beslissing hunnerzijds te
bevorderen en door behandehng bij den R. v. S., afd. Ge-
schillen van Bestuur, met openbaar debat, in hooger beroep
eene juiste beslissing uit te lokken, waardoor ook aan den
Minister gelegenheid wordt gegeven desgeraden het ontwerp
te herzien. Als men dit in het oog houdt, kan de opmerking
in het V. V. I. niet juist worden geacht.

Worden nu toch, in strijd met het bepaalde in art. 33,
werken, in dat artikel omschreven, uitgevoerd zonder of in
strijd met goedgekeurde ontwerpen, dan kunnen Ged. Staten
staking dier uitvoering bevelen (art. 36), zonder welk voor-
schrift het zooeven omschreven toezicht natuurlijk geen
beteekenis zou hebben. Daar, zooals wij zagen, de Com-
missaris der Koningin krachtens art. 35 in beroep kan
komen, kan ook hij zoodanig bevel uitvaardigen. Ook hier
staat het beroep op den Koning open (art. 39, al. 3).

Wat werken betreft niet vallende onder die welke in
art. 33 bedoeld zijn en waarvoor dus geen voorafgaande
goedkeuring van Ged. Staten is vereischt, bepaalt art. 37,
dat Ged. Staten staking kunnen bevelen van de uitvoering
dier werken (mits het niet zijn werken, welke op last van
het Rijk ten uitvoer worden gebracht), indien zij in strijd
zijn met het algemeen of provinciaal belang of met hot
belang van een ander ws., vs. of veenpolder dan dat het-
welk die werken onderneemt, Wanneer gemeenten, wss.,
vss. of veenpolders zulke werken ondernemen, zullen hunne
besluiten daartoe door den Koning of Ged. Staten kunnen
worden vernietigd krachtens art. 153 Gemeentewet en art. 22
van de hier behandelde wet, houdende algemeene regels.
Daarom bevat echter art. 37 toch geen overbodige bepahng.
Bij werken door gemeenten ondernomen wordt deze bevoegd-
heid aan Ged. Stalen verleend en bovendien moest ook de
bevoegdheid bestaan om staking der uitvoering te bevelen,

indien particulieren zoodanige werken verrichten. Ook van de
bevelen krachtens art. 37 gegeven, staat voor de ondernemers
van de werken beroep op den Koning open (art. 39, 3® al.).

Behalve deze bevelen, kunnen Ged. Staten nog andere
geven, de belangrijkste welke het toeziend gezag geeft, nl.
die, waarbij de uitvoering wordt bevolen van noodzakelijke
waterstaatswerken, waaronder ook opruimingen worden ver-
staan, welke door de daartoe verplichten niet geschiedt, eene
bevoegdheid die reeds door art. 7 der wet van 12 Juli 1855
aan Ged. Staten was gegeven. Het zij ons daarom vergund,
alleen na te gaan, welke veranderingen de wetgever van
19C0 heeft gemeend te moeten aanbrengen.

Op den voorgrond sta, dat art. 7 aan Ged. Staten slechts
tegenover wss. de bevoegdheid gaf noodzakelijke werken,
waartoe het ws. krachtens publiek recht verphcht was, te
bevelen. Daar er evenwel geen reden is, waarom opper-
toezicht en toezicht niet op dezelfde wijze zouden optreden,
onverschillig of een waterschap, dan wel een veenschap of
een veenpolder, eene gemeente of particulieren in gebreke
zijn, 1) geeft art. 38 aan Ged. Staten de bevoegdheid, dergelijke
bevelen te geven tegen ieder, die publiekrechtelijke ver-
plichtingen heeft na te komen en bepaalt dus al. 2, dat het
bevel kan gegeven worden hetzij aan het bestuur van een
ws., VS. of veenpolder, hetzij aan het bestuur eener gemeente,
hetzij aan particulieren of besturen van bijzondere vereeni-
gingen, die een waterstaatswerk in hun beheer hebben.
Evenals bij art. 7 der wet van 1855 is het hier een vereischte
voor de toepasselijkheid van art. 38, dat de werken nood-
zakelijk zijn en dat er eene publiekrechtelijke verplichting
bestaat om ze uit te voeren, eene verplichting, die volgens
de derde alinea moet voortspruiten uit de inrichting van
een ws., vs. of veenpolder, eene wet, een algemeenen maat-

regel van bestuur, eene provinciale verordening of voorwaarden,
door het Rijks- of provinciaal gezag bij concessie of subsidie-
verleening opgelegd. Bovendien kan het bevel gegeven worden,
indien de verplichting voortspruit uit eene gemeenschappelijke
regeling door twee of meer gemeenten, wss., vss. of veen-
polders tot stand gebracht. Art. 7 van de wet van 1855
noemde ook «onze daartoe betrekkelijke bevelen», welke de
wetgever niet in art. 38 heeft opgenomen, daar Koninklijke
bevelen hunnen grond moeten vinden in eene bestaande
verplichting, maar die niet kunnen opleggen.\') Te recht
echter merkte Mr. Röell in de vergadering van de Eerste
Kamer van den 7®" November 1900, op, dat een algemeene
maatregel van bestuur ook geen verplichtingen kan opleggen;
dat die, evenals de Koninklijke bevelen, moet strekken tot
uitvoering eener wet en bij beide dus precies hetzelfde het
geval is.

Bij de toepassing van art. 38 moet steeds in het oog
worden gehouden, dat er eene bepaalde verphchting moet
bestaan. Uit de in het algemeen aan het bestuur der gemeente
toekomende zorg voor de huishouding der gemeente kan de
verplichting dus niet worden ontleend. Dit volgt reeds uit
de derde alinea en zou dan ook in lijnrechten strijd zijn
met het begrip autonomie, dat juist tot kenmerk heeft, dat
bij alles wat tot de gemeentehuishouding behoort, de
gemeentelijke wetgever zelf moet weten of en hoe hij regelen
wil, maar het hoogere gezag nimmer aan de gemeente zijne
opvatting van gemeentebelang mag opdringen, laat staan
op dat gebied tot handelen dwingen. De M. v. T. I liet dan
ook duidelijk uitkomen, dat «toepassing van het artikel»
«niet kan plaats hebben op grond, dat een gemeenteraad»
«geen juist inzicht zou hebben in de huishoudelijke belangen»
«der gemeente, doch alleen op grond van verplichtingen,»
«die, afgescheiden van de zorg voor die belangen, tegen-»

«over hooger gezag bestaan.» Daar het wenschelijk werd
geacht, dat daaromtrent in de wet zelve, evenals in het
ootwerp der Staatscommissie, eene bepaling zou voorkomen,
voegde het in 1898 opnieuw ingediende ontwerp de vierde
alinea bij het artikel, i) Niet in strijd hiermede is het in
al. 5 bepaalde. Daar is wel geen sprake van eene verplichting,
gevestigd door hooger gezag, doch blijkens de gemeen-
schappelijke regeling geldt het belangen die niet uitsluitend
huishoudelijk zijn.

Bij de beschouwing van art. 7 der wet van 1855 hebben
wij gezien, dat, wanneer Ged. Staten weigerden of nalatig
waren te bevelen, het oppertoezicht onder die wet machteloos
was en \'t stilzwijgend moest aanzien, dat verzuimd werd wat
het in \'s lands belang noodig achtte. Wij zagen, dat wel art. 7
gebiedend voorschreef, dat Ged. Staten zullen bevelen en volgens
de letter der wet derhalve de Commissaris der Koningin,
krachtens art. 129 Prov. Wet bij een met redenen omkleed,
in het Staatsblad te plaatsen K. B., zou kunnen worden
gemachtigd in de uitvoering te voorzien, doch de wetgever
die mogelijkheid niet heeft gewild, maar eerst als Ged.
Staten een besluit omtrent dit punt hebben genomen en er
van dit besluit door het bestuur in hooger beroep is gekomen,
het Gouvernement in de zaak wilde gemoeid zien. Daar dus
onder de wet van 1855, bij stilzitten van het toezicht, van
zelfstandig optreden van het oppertoezicht geen sprake was,
achtte de wetgever van 1900 het noodzakelijk een middel
te geven om aan het grondwettig oppertoezicht zijne volle
werking te verzekeren, en bepaalt art. 40, dat het bevel van
Ged. Staten, bedoeld in art. 38, door, den Commissaris der
Koningin in de provincie kan worden aangevraagd. Ook hier
treedt dus het oppertoezicht niet direct op. Eerst wordt
beproefd het toezicht in werking te stellen. Weigeren Ged.
Staten (of hebben zij binnen 30 dagen na de aanvrage geen

besluit genomen), dan kan de Commissaris bij den Koning
voorziening vragen en dan kan dus het oppertoezicht,
dat ook hier v^eer in waarheid een toezicht op het toezicht
is, in werking treden. Dezelfde weg moet gevolgd worden
waar het geldt bevelen van Ged. Staten, bedoeld in art. 37.
Ook hier moet dus het «kunnen» in artt. 37 en 38 niet
opgevat worden, alsof de Staten vrij waren al of niet van
hun macht gebruik te maken, maar is het niet gebruik
maken door de Ged. Staten van de hun verleende bevoegdheid,
plichtverzuim.

Ook de wet van 1900 is, evenals die van 1855, van het
beginsel uitgegaan, dat de vraag omtrent de noodzakelijk-
heid der werken, afgescheiden moet worden behandeld van
die omtrent de verplichting tot het uitvoeren daarvan ; dat
de beslissing der eerste vraag tot de attributen der admini-
stratieve macht behoort, welke alleen kan beoordeelen of
een werk moet worden gemaakt, maar dat de tweede vraag
van geheel anderen aard is, daar hare beshssing afhankelijk
is van de uitlegging en toepassing van stellige voorschriften
en verordeningen enz., zoodat, indien daarover geschil
ontstaat, het geding tot de kennis der rechterlijke macht
schijnt te behooren. De wetgever achtte daarom handhaving
van dit in de wet van 1855 neergelegde stelsel gewenscht,
vooral daar het vertrouwen op de administratie verhoogd
wordt, indien de vraag, of de verplichting tot een werk
bestaat, door een ander gezag beslist wordt dan dat hetwelk
omtrent de noodzakelijkheid van het werk uitspraak doet.
Vandaar dat art. 39 bepaalt, dat het bestuur of hij, aan
wien krachtens art. 38 een bevel door Ged. Staten is
gegeven, op grond dat de werken niet noodzakelijk zijn,
binnen drie weken, te rekenen van den dag, waarop het
bevel is ontvangen, bij den Koning voorziening kan vragen.
Geen hooger beroep is er op het oppertoezicht, wanneer bij
weigering van Ged. Staten het bevel door den Koning is

gegeven. In de behandeling door de afdeeling van den Raad van
State ligt reeds een waarborg, dat het oppertoezicht geen
bevel zal uitvaardigen, zonder dat de door Ged. Staten
aangevoerde redenen tot weigering grondig zijn onderzocht.

Wordt echter de uerplichting tot het ondernemen of doen
verrichten der werken ontkend, dan kan het bestuur of hij
die het bevel ontving, binnen dertig dagen, te rekenen van
den dag, waarop het bevel van Ged. Staten of de beshssing
des Konings is ontvangen, den Commissaris der Koningin
in de provincie doen dagvaarden voor de rechtbank van het
arrondissement of een der arrondissementen, waarin het
bevel moet worden ten uitvoer gebracht, ten einde door
deze omtrent de verplichting uitspraak worde gedaan (art. 41).

Al deze bevelen zouden echter niets baten, indien zij
die deze bevelen ontvingen, zich daaraan niet stoorden en
geen middelen aan het toezicht ten dienste stonden, om te
zorgen, dat, ondanks dien onwil, het bevolene wordt gedaan.
Daarom verklaart art. 42 Ged. Staten bevoegd om, waar
zij krachtens de wet een bevel hebben gegeven, bij weigering
of verzuim het bevolene te doen bewerkstellingen, op kosten
van hen aan wie de uitvoering is bevolen en om, indien
zij staking van eenig werk hebben bevolen, niet alleen de
verdere uitvoering te beletten, maar ook het werk te doen
opruimen en de zaak in den vorigen toestand te doen her-
stellen op kosten van hen, die verzuimden aan het bevel te
voldoen. Reeds art. 10 der wet van 1855 bepaalde, dat Ged.
Staten konden doen uitvoeren «ten koste van hen, tot wier»
«last zij, indien het bestuur niet weigerachtig of nalatig»
«ware geweest, zouden zijn gekomen». Art. 42 echter bepaalt,
dat het geschiedt «ten koste van hen, aan wie de uitvoering»
«is bevolen» , dat zijn dus volgens art. 37 het bestuur van
een ws. enz. Verschil moet hier echter niet gezocht worden;
wanneer het bestuur handelt, treedt het op als vertegen-
woordiger der instelhng, is het op dat oogenblik de instelling

zelf. Uit de geheele veertiende paragraaf blijkt dan ook, dat
de schuldphchtigen zijn de schnldplichtige ingelanden. Gelijke
bevoegdheid hebben Ged. Staten in het geval, dat een bevel
door den Koning is gegeven met opdracht aan hen om op
de uitvoering toe te zien, welke bepaling volgens de M. v. A.
Ie Kamer slaat op het geval, dat de Koning krachtens art.
40, 2® lid, eene beslissing neemt; dit is dus als de Koning
een bevel geeft tot staking der uitvoering of tot uitvoering
van noodzakelijke werken.

Behoudens gevallen van dringend of dreigend gevaar en
het geval van art. 43, al. 2, kunnen Ged. Staten van de hun
bij art. 42 verleende bevoegdheid geen gebruik maken zoo-
lang van een bevel, door Ged. Staten gegeven, beroep of
tegen zoodanig bevel verzet openstaat of, na gedaan beroep
of verzet, het bevel niet door den Koning is bevestigd of op
het bevel niet door den rechter is beslist. Vordert de uit-
voering van dat bevel, dat gelden worden voorgeschoten,
dan geschiedt dit uit \'s Rijks kas (tenzij daarvoor gelden op
de begrooting voor prov. uitgaven zijn uitgetrokken). Deze
regeling is beter dan die der wet van 1855, volgens welke
de kosten, behoudens het geval voorzien in art. 11 dier wet,
uit de provinciale geldmiddelen werden voorgeschoten. Het
verstrekken van een voorschot uit de prov. kas zal immers
meestal tot het bijeenroepen van de Prov. Staten tot eene
buitengewone vergadering moeten leiden en bovendien zal
een aanzienlijk voorschot veel gemakkelijker uit \'s Rijks
middelen dan uit de prov. kas kunnen worden verstrekt.

Herhaalde malen echter deed zich onder de wet van 1855
het geval voor, i) dat Ged. Staten krachtens art. 7 dier wet
een bevel hadden gegeven en het bestuur weigerde de
bevolen werken te ondernemen en Ged. Staten die dus
konden doen uitvoeren ten koste van hen tot wier last die

1) Zie bijv. Bijdragen XXn, bl. 452—465. Raad van State, Greschiilen van
Bestuur, XX, bl. 407.

werken, indien het bestuur niet weigerachtig ware geweest,
zouden zijn gekomen, maar Ged. Staten van die bevoegdheid
geen gebruik maakten. Het oppertoezicht was dan echter
niet bij machte de Ged. Staten tot uitvoering van liet bevel
te dwingen; was dan niet in staat, erkend noodzakelijke
werken, door de daartoe verplichten te doen uitvoeren.
Daarom heeft de wetgever van 1900 begrepen, Ged. Staten
niet vrij te kunnen laten, van de hun bij art. 42 verleende
bevoegdheid al of niet gebruik te maken, wanneer eenmaal
een bevel is gegeven. Bestond zulk eene vrijheid, de be-
voegdiieid in art. 40 aan de Kroon gegeven zou illusoir
kunnen worden gemaakt. Ged. Staten zouden daarvoor slechts
het bevel hebben te geven, en daarna geen gebruik maken
van hunne macht om de tenuitvoerlegging van dat bevel te
verzekeren. Daarom geeft art. 43 aan den Koning de macht
om, wanneer Ged. Staten krachtens de artt. 37 en 38 een
bevel gegeven hebben, aan hen op te dragen, gebruik te
maken van de hun in art. 42 gegeven bevoegdheid, d. i.
het bevolene te doen bewerkstelligen en te doen opruimen.
Niet kan dit geschieden, indien er nog beroep op den Koning
of op de Rechtbank openstaat, of als het rechtsgeding nog
niet is uitgewezen, tenzij de Koning hangende het rechtsgeding,
na Ged. Staten te hebben gehoord, de onverwijlde uitvoering
der bevolen werken noodig heeft geoordeerd. Zorgen Ged.
Staten niet of niet behoorlijk voor de uitvoering van dit
bevel, dan kan krachtens art. 129 Prov. Wet de Commissaris
der Koningin bij een, in het Staatsblad te plaatsen, met
redenen omkleed, besluit, worden gemachtigd, om in de
uitvoering te voorzien.

Nog eene bevoegdheid wordt aan Ged. Staten door art.
44 gegeven, nl. om op kosten der overtreders te doen
wegnemen, beletten, verrichten of in vorigen toestand
herstellen van hetgeen in strijd met wetten, algemeene
maatregelen van bestuur betreffende den waterstaat, waarvan

de uitvoering aan Ged. Staten is opgedragen, of met provinciale
verordeningen betreffende den waterstaat is of wordt gemaakt
of gesteld, ondernomen, nagelaten, beschadigd uf weggenomen ;
eene zelfde bevoegdheid dus als in art. 180 Gemeentewet
voor B. en W. is omschreven. De wetgever behoefde deze
bevoegdheid eigenlijk niet aan Ged. Staten te verleenen,
want zij hgt reeds in het recht tot uitvoering opgesloten.
In de uitvoering toch ligt als vanzelf de bevoegdheid tot
daadwerkelijke uitvoering, tot daadwerkelijke handhaving
der geschonden bepaling opgesloten; politiedwang is een
stilzwijgend attribuut van het uitvoerend gezag. Art. 180 is
dan ook alleen in de Gemeentewet opgenomen «om allen»
«twijfel te dien aanzien weg te nemen en de kracht van»
«uitvoering te verzekeren», i) Daarom is het artikel ook in
den vorm van eene interpretatie geschreven; het geeft geen
recht, maar erkent alleen een reeds bestaand recht. De
bewering, als zoude uit het gemis van eene zoodanige
bepahng in de Provinciale Wet volgen, dat de Prov. Staten
niet bevoegd zouden zijn in hunne verordeningen die be-
voegdheid aan Ged. Staten toe te kennen, vindt dus geen
steun in de geschiedenis onzer wetgeving. 3) Immers, wanneer
de Staten de bedoelde bepaling in hunne verordening ter
neder schrijven, doen zij niets anders dan aan een reeds
bestaand recht herinneren. Daar de wettigheid van zoodanige
bepaling nochtans wel eens wordt betwijfeld, 4) zou het voor-
zeker dienstig geweest zijn de Provinciale Wet aan te vullen.
Daar het echter onzeker was of daartoe zou worden over-
gegaan, wilde de wetgever ten minste ten aanzien van
verordeningen den waterstaat betreffende, allen twijfel
uitsluiten en werd art. M in de wet van 1900 opgenomen.

2) Mr. Fruin zegt in Bijdragen X, bl. 76: //Het behoort tot wat de Duitschers//
//noemen: begriffs-entwickelnde Rechtssätze.\'/

Te recht brengt het artikel, evenals art. 180 der Gemeentewet,
de kosten ten laste der overtreders. Mr. v. Oosterwijk i)
voert wel tegen het stelsel van art. 180 Gem. Wet aan, dat
het een maatregel van politie is tot onmiddellijke handhaving
der geschonden verordening en alzoo een maatregel van
algemeen belang, zoodat de kosten ook ten laste van de
algemeene kas moeten gebracht worden, maar Mr. v. Oosterwijk
ziet blijkbaar over het hoofd, dat hier kosten worden gemaakt,
door het wederrechtelijk gedrag van ben die de verordening
overtraden veroorzaakt, om een toestand in het leven te
roepen, die zonder die overtreding vanzelf en zonder kosten
zou hebben bestaan. Te recht bepaalt art. 44 daarom, dat
het geschiedt «op kosten der overtreders», eene betere uit-
drukldng dan het onsierlijke «des noods ten koste der over-»
«treders» in art. 180, welke laatste uitdrukking, volgens de
verklaring der Regeering,-) gebezigd is, omdat niet altijd
het wegruimen, beletten of verrichten kosten zal veroorzaken.
«Desnoods» is echter in dezen zin geheel overbodig. Zijn er
geen kosten, dan spreekt het vanzelf, dat zij ook niet op
de overtreders kunnen worden verhaald.

Te betreuren is het, dat art. 44 niet aangeeft, op welke wijze
die kosten op de overtreders kunnen worden verhaald.
Onmiskenbaar bestaat er op dit punt eene leemte in art. 180
Gem. Wet. Het is duidelijk, dat het de bedoeling van art. 180
is, zegt Mr. v. Oosterwijk, s) om aan hem die door het
overtreden van eene verordening aanleiding heeft gegeven
tot toepassing van art. 180, eene civiel-rechtelijke verplichting
tot terugbetaling dier kosten op te leggen, en dat dus de
voldoening daaraan bij civiel-rechtelijke procedure zal kunnen
worden gevorderd. Op te merken is, dat er hier geen
vinculum juris civilis is, w^elke als grondslag der vordering

den burgerlijken rechter bevoegd zou maken, maar dat de
vordering uit eene publiekrechtelijke betrekking voortspruit.
In weerwil hiervan heeft de wetgever van 1900 zich toch op
het door Mr. v. Oosterwuk ingenomen standpunt geplaatst.
De wet regelt daarom alleen het verhaal der kosten, die
het gevolg zijn van de bevelen aan de besturen van
wss., vss. en veenpolders gegeven, en daarom antwoordde de
Regeering, toen in het V. V. Kamer ad art. 47 te recht
werd gevraagd, of er groot bezwaar zou zijn om, nu voor
al die gevallen eene afzonderlijke regeling is voorgeschreven,
daaronder ook de kosten van art. 44 te begrijpen en of die
kosten langs den gewonen weg van rechten mosten worden
geïnd, dat «uitgezonderd wanneer het de uitvoering van»
«waterschapskeuren betreft, de kosten van hetgeen wordt»
«uitgevoerd op kosten van de overtreders, zoo van wetten»
«en algemeene maatregelen van bestuur als van provinciale»
«en gemeenteverordeningen, langs den gewonen weg van»
«rechten moeten worden geïnd». Dit m. i. onjuiste standpunt
is dus de oorzaak van de leemte in art. 44.

Bijzondere aandacht behoort aan art. 45 te worden gewijd.
Hoewel de Grondwetgever de waterschapsbesturen niet,
zooals de Provinciale Staten en de Gemeentebesturen, uit-
drukkelijk heeft opgeroepen tot medewerking aan de uit-
voering van de wetten, algemeene maatregelen van bestuur
of provinciale verordeningen, wanneer deze het vorderen,
heeft de wetgever van 1900 echter te recht gemeend, te
moeten voorzien in het geval, dat ter uitvoering van wetten,
van algemeene maatregelen van bestuur of van provinciale
verordeningen betreffende den waterstaat, door besturen
van wss., vss. of veenpolders moet worden medegewerkt
en deze hunne medewerking weigeren of nalaten. In dat
geval moest er volgens de M. v. T. I een middel van executie
bestaan, zooals in art. 127 der Gemeentewet tegenover
Gemeentebesturen gegeven is Wel bestaan de artt. 38 juncto

42 en 44, doch dit is geen reden om art. 45 noodeloos te
Icearen, zooals vele leden bhjl^ens het V. V. I deden. Art. 44
immers heeft meer op overtredingen van politiebepalingen
dan op weigering of nalatigheid in de medewerking tot uit-
voering van wetten en verordeningen door de besturen
betrekking en gelijk de Regeering in de M. v. A. I deed
opmerken, kunnen er vele gevallen zijn, buiten die in artt. 38
en volgende geregeld, welke immers slechts betreffen de
uitvoering van noodzakelijke werken of de staking der uit-
voering van waterstaatswerken, waarin door de besturen
der genoemde instellingen tot uitvoering van wetten of ver-
ordeningen moet worden medegewerkt, zooals voor de uit-
voering van bepalingen betreffende bewaking of verdediging
van waterkeeringen, het openen of sluiten van slaizen, het
niet vaststellen eener begroeting en talrijke meer, waarin
voorheen alleen de waterschapsreglementen voorzagen, i) Om
die redenen was het dus noodzakelijk, dat de algemeene
wetgever eene bepaling vaststelde tot verzekering van de
medewerking der besturen van wss., vss. en veenpoiders en
bepaalt art. 45, dat bij weigering of nalatigheid, Ged. Staten
bevoegd zijn die medewerking aan den voorzitter van zoo-
danig bestuur op te dragen of aan eenen bij zonderen com-
missaris, op kosten der instelling, waarvan het bestuur
weigerachtig of nalatig is.

Het artikel geeft deze bevoegdheid dus alleen aan Ged.
Staten; in het eerste ontwerp kwamen echter achter «Ged.
Staten» de woorden voor «en, zoo dezen niet voorzien, of»
«het gevaar hunne voorafgaande bijeenroeping niet toelaat,»
«de Commissaris der Koningin in de provincie», tegen welke
woorden de Commissie van Rapporteurs met zooveel kracht
in het Definitief Verslag opkwam, dat de Regeering deze
woorden in een Nadere Nota van Wijzigingen liet vervallen.
De Commissie van Rapporteurs voerde nl. aan, dat den

Commissaris der Koningin eene positie werd gegeven die
liem naar ons administratief recht niet toekwam. Hij werd
gesteld boven Ged. Staten. De artt. 127-429 Prov. Wet echter
stellen Ged. Staten, bepaaldelijk ook voor de uitvoering
van wetten betreffende het bijzonder bestuur van den
waterstaat, onder den Koning en de Commissaris kan,
volgens art. 129, alleen optreden na Koninklijke machtiging,
te verleenen bij een in het Staatsblad te plaatsen, met
redenen omkleed besluit. In zake uitvoering van wetten en
algemeene maatregelen van bestuur is derhalve, naar onze
instellingen, de eindbeslissing aan de Regeering, niet aan
den Commissaris. De Regeering voerde ter verdediging van
haar stelsel voornamelijk aan, dat niets den wetgever
belette om van de algemeene regels der Prov. Wet af te
wijken. Dit moge waar zijn, even waar is het, dat zulk
eene afwijking niet dan in strikt noodzakelijke gevallen moet
geschieden. Daar zulk eene afwijking hier niet streng nood-
zakelijk was, gelijk de Regeering zelf erkende, heeft zij
er te recht geen overwegend bezwaar in gezien de bestreden
woorden te laten vervallen.

De bevoegdheden in deze paragraaf aan Ged. Staten zijn van
zeer ingrijpenden aard. Te recht bepaalt dan ook art. 46,
dat van geen dezer bevoegdheden gebruik mag worden
gemaakt, dan nadat de belanghebbende schriftelijk is
gewaarschuwd, spoedeischende gevallen uitgezonderd.
\' Hebben nu Ged. Staten ingevolge artt. 42 en 43 het be-
volene op kosten van hen aan wie het is bevolen doen be-
werkstelligen , dan hebben Ged. Staten dus als het ware een
vordering op de nalatigen — hetzij uit onwil, hetzij uit
onmacht (zie art. 58) — of weigerachtigen. Art. 47 vlg. nu
regelen de wijze waarop de kosten verhaald kunnen worden,
die het gevolg zijn van de bevelen aan wss., vss. en veen-
polders gegeven. Ook regelt de wet het verhaal der kosten,
die bij toepassing van art. 45 gemaakt zijn. Hiertoe bepaalt

G-ed. Staten nu maken van deze kosten een staat, welke
beteekend wordt aan hen, op wier kosten de uitvoering
heeft plaats gehad, die dan binnen eene maand tegen het
bedrag der kosten van uitvoering bij den Koning in verzet
kunnen komen. Vindt men dus de berekening van de kosten
te hoog, dan heeft men beroep op den Kroning. Wordt hier-
van geen gebruik gemaakt, dan moet dus worden aange-
nomen, dat de staat der gemaakte onkosten in orde is
bevonden en moet het daarop vermelde bedrag aan Ged.
Staten worden voldaan. Het bestuur van het ws., de vs. of
den veenpolder heeft dus nu de verplichting te zorgen, dat
het bedrag door de schuldplichtigen wordt voldaan en zal
dus ieders aandeel moeten berekenen en de aan het bestuur
ten dienste staande middelen moeten aanwenden om tot de
betaling te dwingen. Weigert of verzuimt het bestuur van
het ws., VS. of den veenpolder hiervoor te zorgen, of kan het
bij gemis van de vereischte toestemming der ingelanden of
van de in den omslag dragende besturen niet overgaan tot
de voldoening der schuld en de vaststelling van den omslag
(art. 58), dan stellen Ged. Staten zichzelven in de plaats van
het bestuur en kunnen zij zeiven den omslag deswege over de
schuldplichtigen te doen, met inachtneming zooveel doenlijk
van de daaromtrent in elke instelling bestaande bepalingen,
binnen drie jaar na het opmaken van den staat regelen en
de termijnen van invordering bepalen.

Gelijke bevoegdheid hebben Ged. Staten waar het de kosten
betreft van een, ingevolge art. 41, ingesteld en ten nadeele
van het ws. enz. uitgewezen rechtsgeding. Art. 49 verzekert
den Ged. Staten, dat de tot regeling dezer zaak vereischte
stukken hun worden overgegeven.

De door Ged. Staten vastgestelde staat van verdeeling
wordt aan den ontvanger van het ws., vs. of den veenpolder
ter uitvoering gegeven, welke daarbij de wettelijke voor-

schriften in acht neemt en evenals de overige beambten en
bedienden van de betrokken instelling de bevelen van Ged.
Staten betrekkelijk dezen omslag nakomen. Doen zij hun
plicht niet en worden zij dan niet op de daarvoor bepaalde
wijze vervangen of worden de openstaande betrekkingen
dier beambten en bedienden niet behoorlijk vervuld, dan
voorzien Ged. Staten daarin door tijdelijke aanstelling van
bijzondere ambtenaren, wier belooning door Ged. Staten ten
laste van de betrokken instelhng wordt geregeld (artt. 50 en 52).

Voor die door Ged. Staten geregelde omslagen, wordt
volgens art. 56 op de eigendommen welke de aanslag geldt
en de daarop gevestigde rechten van erfpacht, vi\'uchtgebruik
of beklemming, voorrang toegekend boven de lasten door
het bestuur der instelling omslagen. Aan die omslagen
wordt dus hetzelfde privilege gegeven, dat aan de omslagen
van een ws. is of wordt toegekend.

De dwangbevelen, door den ontvanger of die hem ver-
vangt afgegeven, worden door den voorzitter van het college
van Ged. Staten uitvoerbaar verklaard en tegen deze dwang-
bevelen staat alleen open het verzet dat de wet bij den
rechter geeft.

De wet zorgt er voor, dat de opbrengst van den omslag
niet met de overige gelden der instelling zal worden ver-
mengd, door te bepalen, dat de opbrengst niet in de kas
der instelling wordt gestort. Geen betaling daaruit mag
geschieden dan op bevelschriften van Ged. Staten, door
hunnen voorzitter, een der leden en den griffier der Staten
te teekenen. De ontvanger doet van dezen omslag en deze
uitgaven afzonderlijk rekening en verantwoording aan Ged.
Staten. Van de vaststelling dezer rekening geschiedt door Ged,
Staten mededeeling aan het betrokken bestuur, met uitkeering
van het voordeelig slot.

een tekort is? Art. 57 bepaalt, dat ook in dat geval de
geheele schuld, tot welker kwijting de toepassing der artt.
48—56 plaats had, is gedelgd, «al mocht», zooals het artikel
het uitdrukt, «door de gerechtelijke uitwinning der schuld-»
«plichtige perceelen het bedrag der aanslagen of van eenige»
«dezer niet ten volle zijn verhaald». Wat is namelijk het
geval? Het tweede lid van art. \'12 der wet van 1855bepaalde,
dat de aaasprakelijkheid der ingelanden zich niet verder
uitstrekt dan tot hunne eigendommen in het betrokken
waterschap gelegen. De wetgever codificeerde daarmede
hetgeen ter zake van waterschapslasten historisch bestond; i)
het is de meest algemeene en billijke regel van het dijkrecht,
een regel die met den aard der plichtigheid volkomen
strookt. 2) De wetgever heeft dit beginsel te recht behouden.
Het is evenwel niet in de wet van 1900 opgenomen, maar
als algemeene regel gesteld in art. 23 der meer genoemde
wet van 9 Mei 1902, tot toekenning van eenige bevoegd-
heden aan de besturen van wss., vss. en veenpoiders,
daar er geen reden was ten opzichte der aansprakelijkheid
van ingelanden onderscheid te maken tusschen het geval,
dat bij weigering of verzuim van het bestuur, Ged. Staten
den omslag regelen en het geval, dat het bestuur zulks doet. 3)
Art. 57 nu is eene toepassing van dit beginsel, volgens
hetwelk dus de ing-elanden na de uitwinning van hunne
eigendommen in het ws., vs. of den veenpolder gelegen, niet
in hunne verdere bezittingen kunnen worden aangesproken.
Brengt namelijk de omslag, die was uitgeschreven tot vol-
doening van de schuld van de instelling, niet genoeg op
ter voldoening van die schuld en bleef het tekort ten laste
der instelling, zoodat er dus eene nieuwe executie zou kunnen

\') Zie Donker. Iet;; over Dijks- en Polderlasten. Amsterdam 1886. Mr.. Plemp
van Duiveland, t. a. p., bl. 32 vlg.

2) Zie Roissevain (wet van 1855) t. a. p., bl. 117.
■■) M. v. T. I., ad art. 56 (thans 57).

plaats hebben, dan zouden onder zoodanige omstandigheden
bij uitwinning geen koopers te vinden zijn. Om deze reden
bepaalt art. 57, dat door de bedoelde executie, hoe groot
de opbrengst zij, de schuld geheel wordt gedelgd. Daar
art. 57 algemeen luidt, is dit dus ook het geval, indien het
waterschap eigendommen heeft of verkrijgt van elders dan
uit de bijdragen der omslagplichtige gronden. Blijkens het
V. V. 1" Kamer, meende men, dat er geen reden bestond
om die van verhaal uit te sluiten en daarom was men van
oordeel, dat de uitwerking van het beginsel te ver ging.
Te recht echter wees de Regeering er op dat, indien het ws.
eigendommen heeft, de aan dat waterschap omslagplichtige
gronden eene grootere waarde hebben dan zij zouden hebben,
wanneer het ws. die eigendommen niet had, dat dus in de
opbrengst van de executie van de omslagplichtige gronden
begrepen is het voordeel, dat ieder omslagplichtige door
die eigendommen heeft en dat alzoo het verband feitelijk
alle eigendommen van het ws. omvat en iedere nieuwe ver-
krijger zijn aandeel daarin heeft betaald. Het in het V. V.
veronderstelde geval zal zich trouwens weinig voordoen,
immers, zoo er aan het einde des jaars een batig saldo
bestaat, zal het eerste wat de ingelanden besluiten wel zijn,
den omslag op de volgende begrooting naar rato te verminderen.

De geheele schuld wordt dus door de bedoelde executie
gedelgd, en het tekort wordt door de provincie gedragen
(art. 59). Dit is billijk, daar het geval, dat door de executie
de kosten niet geheel gedekt worden — welk geval alleen
bij werken tot verdediging tegen zee- of opperwater denk-
baar is —, moet doen veronderstellen, dat de Prov. Staten
in gebreke zijn gebleven bijtijds de inrichting der wss. te
herzien. Het gebrek toch zal in de meeste gevallen hierin
bestaan, dat ook achterliggende landen bij het werk belang
hebben en dat die bij veranderde omstandigheden niet bijtijds
min of meer omslagplichtig zijn gemaakt. En kan niet op

deze wijze in het geval worden voorzien, dan zullen Ged.
Staten hebben aan te toonen, dat eene oplossing slechts
mogelijk is door het toekennen van provinciaal- en Rijks-
subsidie, door eene soortgelijke regeling dus als voor de
calamiteuse polders in Zeeland is gemaakt bij de wet van
19 Juh 1870, Stbl. n». 119. De bepaling van artikel 59 nu
zal voor de Prov. Staten een prikkel te meer zijn, tijdig
eene goede regeling te maken of voor te bereiden. In de
M. V. A. I werd, voor de billijidieid van het dragen van het
tekort door de provincie, nog aangevoerd, dat de wss., vss.
en veenpolders belangrijke voorwerpen in de huishouding
der provinciën zijn. Na al het voorafgaande zal het wel
overbodig zijn te ontvouwen, waarom mij dit onjuist toeschijnt.

Alle kosten komen ten laste van het Rijk, indien in het
geval, bedoeld in art. 43, tweede lid, hangende het rechts-
geding, tot de uitvoering der bevolen werken is overgegaan
en het rechtsgeding is uitgewezen ten voordeele van hem
die het bevel ontving (art. 60).

De wet verzekert ook de betaling van uitkeeringen in
eene wet of verordening voorgeschreven of krachtens wet
of verordening bij beslissing van Ged. Staten of in hooger
beroep door den Koning opgelegd, indien het bestuur van
een ws., vs. of veenpolder weigert of nalatig is daarvoor te
zorgen. Ook in dat geval zal dezelfde weg moeten gevolgd
worden, zoo ook wanneer het de betaling geldt eener schuld,
waartoe het bestuur van een ws., vs. of veenpolder is ver-
oordeeld bij een in kracht van gewijsde gegaan vonnis, dat
wegens gemis van genoegzame goederen voor executie vat-
baar, niet kan worden ten uitvoer gelegd (artt. 61 en 62).
Hoewel het Burgerlijk Recht volkomen in het geval voorziet,
dat een schuldenaar verzuimt of weigerachtig is te zorgen
voor de betaling eener schuld, en op zichzelf beschouwd de

•positie van het ws. in het privaatrecht natuurlijk geen andere
is dan die van eenig ander subject, is hier eene buitengewone
regeling van het ws. als debiteur noodig, omdat bet in den
regel geen bezittingen heeft, waarop beslag kan worden
gelegd gevolgd door uitwinning. Daarom lezen wij ook in
art. 62 «goederen voor executie vatbaar», welke woorden
niet bedoelen de goederen uit te sluiten door het W. v. B. Rv.
van executie uitgezonderd — dan immers zouden die woorden
geheel overtollig zijn (zie bijv. art. 1177 B. W.) —, maar
waarbij bedoeld wordt het privaat domein dier instellingen. \')
En juist omdat het hebben van privaat domein voor een
ws. abnormaal is, is art. 62 noodig.

Ook de bepaling van art. 62 zal wel, evenals art. 20 der
wet van 1855 niet alleen geschreven zijn in het belang der
particuliere schuldeischers, maar ook, om in het belang van
het algemeen het krediet der wss., vss. en veenpolders te
bevestigen, daar men huiverig zou zijn met wss. enz. te
contracteeren en althans bezwarende voorwaarden zou
bedingen, indien er geen middel bestond om verkregen
vonnissen tegen die lichamen ten uitvoer te leggen.

Heeft de wet al deze middelen gegeven om de uitoefening
van het toezicht en het oppertoezicht te verzekeren, de wet-
gever heeft ook niet over het hoofd gezien, dat voor de
uitoefening van dat toezicht in de eerste plaats eene juiste
kennis van den toestand noodig is. Art. 6 bepaalt daarom,
dat ieder die waterstaatswerken in beheer heeft of daarover
toezicht uitoefent, verplicht is aan den met de intvoering

\') Zie Plemp van Duiveland , t. a. p., bl. 68. Zie ook aldaar de cnderscheiding
tusschen publiek en privaat domein en de vraag, in hoeverre het feit, dat een
zeker stuk eigendom van het ws. publiek domein is, bij machte is., dat bepaalde
stuk tegen beslag en executie te beschermen.

2) Mr. Vlielander Hein is zelfs van meening, dat een ws. niets anders dan
publiek domein kan bezitten. Zie zijne redevoering in de Prov. Staten van Zuid-
holland aangehaald bij Plemp van Duiveland, t. a. p., bl. 61.

der wet belasten Minister en de door hem aangewezen
ambtenaren, in de uitoefening van het oppertoezicht werk-
zaam , alle inlichtingen te geven tot uitoefening van het
oppertoezicht verlangd, bij het opnemen dier werken bij-
stand te verleenen en daarbij desverlangd tegenwoordig te
zijn; dat die ambtenaren ten behoeve van het opnemen
dier werken toegang tot de werken hebben en bevoegd zijn
ook afgesloten erven te betreden. Het recht van het opper-
toezicht hiertoe moest door eene wetsbepaling vaststaan;
voor het toezicht is dit niet noodig, daar de Prov. Staten
in verordeningen en in de reglementen van wss., vss. en
veenpoiders zich die rechten kunnen verzekeren.

De wet voorziet ook in het geval, dat de zorg voor water-
staatsbelangen het binnentreden eener woning noodzakelijk
maakt, dit is dus als er verband bestaat tusschen eene
woning en eenig waterstaatswerk, zooals bijv. bij het bouwen
op en langs dijken en bij woningen boven overwelfde water-
gangen. Ki-achtens art. 158 der Grondwet is het binnentreden
in eene woning tegen den wil van den bewoner alleen
geoorloofd in de gevallen bij de wet bepaald, krachtens
eenen bij zond eren of algemeenen last van eene macht door
de wet aangewezen en regelt de wet de vormen, waaraan
de uitoefening van deze bevoegdheid gebonden is. Volgens
dit Grondwettelijk gebod bepaalt art. 7 dan ook, dat tot
het binnentreden in eene woning tegen den wil van den
bewoner aan bepaald aan te wijzen personen schriftelijke
last kan worden verstrekt: om den toestand van water-
staatswerken te onderzoeken; om zich te verzekeren, dat de
wetten en verordeningen op den waterstaat worden uitge-
voerd of nagekomen; om bevolen herstellingen te verrichten
of te doen verrichten en om aan art. 42 of art. 44 uitvoering
te kunnen geven. Tevens wordt de macht aangewezen, die

den last geven kan, nl. de Minister met de uitvoering der
wet belast, de Commissaris der Koningin in de provincie,
de Ged. Staten en de besturen van wss., vss. of veenpolders.
Oorspronkelijk stond er in de tweede alinea «de bijzondere»
«of algemeene last»; de woorden «bijzondere of algemeene»
zijn echter vervallen door aanneming van het amendement-
pijnappel, waarbij tevens een nieuw derde lid is ingevoegd.
De heer Pijnappel vond het namelijk niet raadzaam, dat de
lastgever vrij zou zijn, naar keuze een algemeenen of
bij zonderen last te geven. Aan die vrijheid is door de aan-
neming van zijn amendement een einde gemaakt. In de
gevallen van dringend of dreigend gevaar kan een algemeene
last gegeven worden; zijn die gevallen echter niet aanwezig,
dan zal een bijzondere last gegeven moeten worden, een last
die evenwel niet zóó bijzonder behoeft te zijn, of verschillende
woningen kunnen er in worden opgenomen, welke dan echter
met name moeten worden genoemd. Dit zegt het artikel
duidelijk: «de last moet de woning of woningen aanwijzen».

De vierde alinea bepaalt, dat het artikel geen ver-
anderingen brengt in de bepalingen van de wet van 31
Augustus 1853, Stbl. n°. 83, welke wet regelt het binnen-
treden van woningen, tot verzekering der uitvoering van
sommige voorschriften van plaatselijke verordeningen, waar-
onder dus ook verordeningen betreffende den waterstaat. De
wetgever, uitgaande van de meening, dat de gemeente-
besturen in het belang van het door hen gevoerde beheer
van waterstaatswerken geen behoefte aan eene andere
bevoegheid hebben dan zij aan die wet ontleenen, wilde
voorkomen, dat uit het feit, dat eene latere wet het binnen-
treden van woningen in het belang van het beheer van
waterstaatswerken regelt, de gevolgtrekking zou worden
gemaakt, dat door die wet ten opzichte van waterstaats-

Art. 8 regelt de vormen, waaraan de uitoefening der in
art. 7 verleende bevoegdheid gebonden is.

Nog dient er hier op gewezen, dat de in Hoofdstuk Hl be-
sproken Koninklijke Besluiten van 29 Maart 1822, Stbl. n" 7, en
7 September 1882, Stbl. n" 42, bij de inwerkingtreding -) van
deze wet zijn vervallen. (Zie de slotbepahng.) De benoeming,
schorsing en ontslag van bestuurders van wss., vss. en veenpol-
ders wordt thans beheerscht door de artt. 15 vlg. van de wet van
19ÜÜ. Wij zagen, dat volgens art. 1 van het K. B. van
29 Maart de dijkgraven, presidenten en verdere leden van
colleges, hoe ook genaamd, aan welke eenige beheering
over rivier- of zeewaterkeerende dijken of werken is toe-
vertrouwd, door den Koning worden benoemd en aangesteld.
De wetgever van 1900 heeft te recht deze bevoegdheid van
den Koning gehandhaafd. Vermits het behoud van onzen
bodem afhangt van eeft bekwaam, actief en vooral ook
physiek krachtig bestuurspersoneel, moet het oppertoezicht
waken, dat dit bestuurspersoneel berekend zij voor zijne
taak. Daarom bepaalt art. 15, al. 1, dat van wss. belast
met verdediging tegen zeewater of opperwater der groote
rivieren, de voorzitters en de leden van de dagelijksche
besturen door den Koning worden benoemd, welk recht van
benoeming ook dat van schorsing en ontslag in zich sluit.
(De bepaling van het eerste lid is echter niet van toepassing
op wss. die alleen met keering van zomerwater belast zijn.)
Ten behoeve van elke dier benoemingen zal door hen die\'
het reglement van het ws. daartoe aanwijst, met inachtneming
van de bepalingen van het reglement, eene aanbevelingslijst,
bevattende drie personen, opgemaakt en aan Ged. Staten

Bij het K. B. van 20 Mei 1902, Stbl. n". 75, is het tijdstip van in wei\'king
treden bepaald op 15 Juni 1902.

ingezonden worden, die tiaar met hunne besciiouwingen aan
den met de uitvoering der wet belasten Minister inzenden
(art. 16). Evenals onder het K. B. van 1822 is dus de Koning
ook thans niet aan de lijst gebonden; dit blijkt duidelijk uit
het woord «aanbevelingslijst». Evenals de personen aan de
vereischten in het reglement gesteld, moeten voldoen, zal
ook de aanbevelingslijst met inachtneming van de bepalingen
van het reglement moeten worden opgemaakt.

Het K. B. van 29 Maart 1822 gaf ook voorschriften voor
de benoeming van de besturen van wss. die geen zee- of
rivierwater te keeren hebben. Art. 2 van dat K. B. bepaalde,
gelijk wij in Hoofdstuk III zagen, dat de benoeming door
den Koning geschiedt, in zooverre de leden van zoodanige
besturen voorheen en wel bepaaldelijk vóór den jare 1795
werden benoemd en aangesteld door den Souverein, de
Stadhouders indertijd, de voormalige provinciale hoven of
eenige andere pubheke autoriteiten. Gelijk de M. v. T. I
opmerkt, strookt het evenwel met de bedoeling van de
Grondwet, de Prov. Staten, onder goedkeuring des Konings,
in het vaststellen der reglementen van de wss. alleen in
zooverre te beperken, als het algemeen belang zulks vordert
en dus niet op grond van toestanden vóór 1795.1) j)e wet-
gever heeft daarom de bepahng van art. 2 niet overgenomen.
Wel kan in de reglementen van andere wss. dan die welke
in het eerste lid van art. 15 zijn genoemd, alsmede van
vss. en veenpolders, aan den Koning het benoemen, schorsen
en ontslaan van den voorzitter en de leden van de dagelijksche
besturen worden opgedragen. Door dit te bepalen zorgt
art. 17, dat, waar de waterschapswetgever ook bij die
wss. benoeming door het Koninklijk gezag wenschelijk heeft
geacht of acht, een dergelijk voorschrift van het reglement
op de wet steune. Was dit niet het geval, dan zou de

>) Reeds Thorbecke, t. a. p. II, bl. 287, noemde het beginsel van art. 2 onjuist,
2) M. v. T. I, ad art. 16 (thans art. 17).

waterschapswetgever daartoe niet bevoegd kunnen geaciit
worden. Waar de wetgever geregeld heeft, moet de provinciale
wetgever zich van regelen onthouden.

Is er in een ws., vs. of veenpolder geen bestuur aanwezig
en is het noodzakelijk in het beheer te voorzien, dan
beramen volgens art. 18 Ged. Staten middelen, ten einde op
de in het reglement bepaalde wijze een nieuw bestuur
optrede. (Ged. Staten zullen er dan bijv. voor zorgen, dat
eene aanbevelingslijst wordt opgemaakt, indien de benoeming
door den Koning geschiedt.) Is dit doel niet te bereiken,
dan kunnen Ged. Staten rechtstreeks benoemen, of—indien
de benoeming door den Koning geschiedt — zelf de aan-
bevelingslijst opmaken, desnoods met afwijking van de eischen
van benoembaarheid, zooals een eisch van landbezit, in het
reglement gesteld.

Nog verdient de aandacht art. 4, dat bepaalt, dat belangen
van waterstaat, twee of meer provinciën gemeenschappelijk
aangaande, over wier regeling de Staten dier provinciën
zich niet met elkander verstaan, hetzij dit betreft de nood-
zakelijkheid der regeling, hetzij de regeling zelve, door den
Koning, den Raad van State gehoord, bij een met redenen
omkleed, in het Staatsblad te plaatsen, besluit, kunnen worden
geregeld; zoo ook wanneer de Staten van de eene provincie
regeling noodzakelijk achten en die van de andere weigeren
of nalaten zich daaromtrent te verklaren of tot regehng
over te gaan. Dit artikel kan niet onder de hier besproken
categorie van bepahngen gebracht worden. Evenmin immers
als de opdracht aan den Koning in art. 23 van de wet van 1855,
kan de opdracht in art. 4, welk artikel de bevoegdheid van
den Koning regelt om. in de plaats der Prov. Staten als
wetgever op te treden, als een gevolg van het oppertoezicht
worden beschouwd. Het oppertoezicht toch kan de bevoegd-
heid tot wetgeven niet scheppen. De tusschenkomst eener
hoogere macht is hier gewettigd door het algemeen belang.

Die hoogere macht kan geen andere zijn dan de Koning, aan
wien het oppertoezicht over den waterstaat is opgedragen, die
dus moet waken dat het algemeen belang niet worde benadeeld
door het stilzitten van het bijzonder bestuur. Wij hebben hier
«belangen van waterstaat, twee of meer provinciën gemeen-»
«schappelijk aangaande», dat zijn dus belangen, welke door
ééne provincie niet kunnen geregeld worden, omdat zij
territoriaal over meer dan eene provincie zich uitstrekken,
wel dus te onderscheiden van belangen, waarbij andere
provinciën belang hebben, i) Art. 97 der Prov. Wet geeft
aan de Staten der Provinciën de bevoegdheid om, na machtiging
des Konings, de zaken die twee of meer provinciën ge-
meenschappelijk aangaan, onder goedkeuring des Konings
te regelen. Volgens art. 97 der Prov. Wet is het echter niet
mogelijk tot eene regeling te komen, zoo de Staten het er
niet over eens worden of zoo de goedkeuring des Konings
niet op de voorgestelde regeling kan verkregen worden. In
die leemte voorzag, gelijk wij zagen, art. 23 der wet van
1855, volgens welk artikel belangen van den waterstaat,
twee of meer provinciën gemeenschappelijk aangaande, over
wier regehng de Staten dier provinciën zich niet of niet
behoorlijk verstonden, door den Koning, den Raad van State
gehoord, bij een met redenen omkleed, in het Staatsblad te
plaatsen, besluit, konden worden geregeld. De Koning kon
dus regelend optreden als de Staten zich «niet of niet be-
hoorlijk verstonden». Art. 4 van onze wet heeft dit art. 23
der wet van 1855 overgenomen met wijziging en aanvulling.
Met aanvulling, omdat te recht of ten onrechte (volgens
de M. V. T. I ten onrechte) art. 23 aanleiding had gegeven
tot de opvatting, dat de Koning, eerst dan regelend kon
optreden, indien de Staten der provinciën zich omtrent de
regeling zelve hadden uitgesproken, omdat eerst dän gezegd

kon worden, dat de Staten zich niet met elkander verstaan,
als de regelingen, zooals zij door de Staten zijn vastgesteld,
hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk van elkander verschiilen,
zoodat art. 23 toepassing zou missen, indien door de Staten
van eene provincie de noodzakelijkheid der regeling wordt
betwist, of zij in gebreke blijven zich omtrent eene regeling
te verklaren.

Deze opvatting is nu echter, gelijk de M. v. A. I aantoont,
in strijd met de bedoeling van den wetgever van 1855, die,
met het oog op het voor regeling van waterstaatsbelangen
onvoldoende van art. 97 der Prov. Wet, «het bezit van»
«middelen noodig achtte om te verhoeden, dat bij dringende»
«behoefte aan eene regeling van gemeenschappelijke belangen,»
«provinciën of zelfs het Rijk schade lijden hetzij door onwil»
«of nalatigheid van ééne zijde, hetzij door onderling mis-»
verstand harer Statenvergadering».\') Wat hiervan zij, te
recht heeft de wetgever van 1900, ton einde omtrent de
bedoeling der wet geen twijfel te laten, in de eerste alinea
van art. 3 uitdrukkelijk bepaald, dat het zich niet met
elkander verstaan zoowel de noodzakelijkheid der regeling
als de regeling zelve kan betreffen.

Volgens de tweede alinea van art. 4 kan de Koning ook als
wetgever optreden, als de Staten van de eene provincie regeling
noodzakelijk achten en die van de andere weigeren of nalaten
zich daaromtrent te verklaren of tot regeling over te gaan.
Deze tweede alinea kon niet worden gemist; immers, wanneer
de Staten weigeren of nalaten zich te verklaren omtrent de
noodzakelijkheid van regeling, kunnen zij niet gezegd worden
zich met de Staten der andere provincie niet te hebben
verstaan. Dit is ook het geval, waar zij eenvoudig nalaten
tot regeling over te gaan. 2) Niet geldt dus art. 4, als de
Staten van twee of meer provinciën gelijkelijk ontkennen.

\') M. v. A. I, ad art. 3 (thans art. 4).
2) M. v. A. I, ad art. 3 (thans art 4).

(lat er behoefte bestaat aan eene gemeenschappelijke regeling
en (lus te dien aanzien «in gebreke blijven» dat waterstaats-
belang te regelen. In dat geval is art. 3 toepasselijk en zal
dus, wanneer de noodzakelijkheid tot voorziening bestaat,
eene wet de wijze kunnen bepalen, waarop in dat belang
zal worden voorzien.

Op één punt wijkt art. 4 belangrijk af van art. 23 der
wet van 1855, volgens welk artikel de Koning ook regelend
kon optreden, indien tusschen de verschillende Staten-
colleges overeenstemming was, maar de Staten, zooals het
artikel luidde, «zich niet behoorlijk» verstonden, d. i. «zich
niet zoo verstonden, dat de gemeenschappelijke regeling de
Koninklijke goedkeuring wegdroeg», i) Dit werd noodzakelijk
geacht, daar men meende, dat het artikel anders in vele
gevallen doelloos zou zijn. Eene onvoldoende of verkeerde
regeling toch zou door den Koning niet worden bekrachtigd,
en de Staten zouden dus slechts eene niet aannemelijke
schikking hebben voor te leggen, om de tusschenkomst der
Kroon te weren.

De wetgever van 1900 heeft de bepaling van art. 23 in
dit opzicht gewijzigd en meende, dat de reden waarom de
Koning regelend optreedt, uitsluitend moet zijn «het zich
niet met elkander verstaan der Staten-colleges». Aan den
Koning ook de bevoegdheid te geven te regelen, wanneer
die colleges zich wèl met elkander verstaan — zegt de M.
v. T. I — is eene afwijking van het grondwettig beginsel,
dat de Koning goed- of afkeurt, die moeilijk te verdedigen
is. Art. 4 is dus niet toepasselijk, wanneer de Staten-colleges
zich wel met elkander verstaan, maar hunne regeling niet door
den Koning is goedgekeurd. Ook hiei\' zal echter, krachtens
art. 3, wanneer de noodzakelijkheid tot voorziening bestaat,
eene wet de wijze kunnen bepalen, waarop in dat belang

zal worden voorzien. Prov. Staten blijven immers in gebreke
tot regeling over te gaan, want wordt de goedkeuring op
een besluit vereischt, dan is er eerst eene regeling na de
goedkeuring van het besluit. Prov. Staten gaan dus eerst
tot regeling over, wanneer zij overgaan tot het nemen van
een besluit dat de Koninklijke goedkeuring verkrijgen kan-

Alvorens over te gaan tot de bespreking van die artikelen
welke de verhouding van de Prov. Staten tot de wss., vss.
en veenpoiders betreffen, zij het mij nog vergund te wijzen op
de bepahng van art. 5, al. 2, welke bepaling vooral van
belang is met het oog op het groot verschil van meening,
dat, zooals wij gezien hebben, vroeger heerschte bij de
vraag, welke de bevoegdheid was van den Koning ten
opzichte van den Rijkswaterstaatsdienst. In art. 5, al. 2,
heeft de wetgever, van oordeel, dat elke dienstinrichtiag,
bij verandering van tijden en omstandigheden, zonder te
veel moeite en vertraging moet kunnen worden veranderd,
bepaald, dat de inrichting van den Rijkswaterstaatsdienst
bij algemeenen maatregel van bestuur wordt vastgesteld,
terwijl daarvoor in het eerste hd een grondslag wordt gesteld,
ter aanduiding van den werkkring van het ressort, waaronder
de ambtenaren van dien dienst behooren (het Rijkswater-
staatsbestuur, daaronder begrepen de uitoefening van het
oppertoezicht over den waterstaat, voor zooveel een en
ander aan den met de uitvoering der wet belasten Minister
is opgedragen) en ter aanduiding van het gezag, dat die
ambtenaren benoemt (door den Koning of vanwege den
Koning). 2)

Wat de tweede categorie van bepalingen betreft, die
welke de verhouding der Prov. Staten tot de wss., vss. en
veenpolders betreffen, kan gezegd worden, dat zij, wat
trouwens met het vroeger uiteengezette karakter der wet
strookt, geen ingrijpende verandering in den toestand te-
weegbrengen. Dit was trouwens te verwachten na de Grond-
wetsherziening van 1887, welke de bestaande verhouding
onveranderd had laten bestaan. Nergens treedt dan ook het
aanvullend karakter der wet sterker op den voorgrond dan
juist hier. Uit de bepalingen dezer wet alleen zou men dan
ook, zonder het in Hoofdstuk H behandelde, geen juist
denkbeeld van den toestand kunnen krijgen.

Reeds dadelijk valt in het oog, dat ook deze wet, evenals
de Grondwet, geen omschrijving geeft van wat onder
waterschap verstaan moet worden. Hoewel, zooals wij zagen,
herhaalde malen daarop is aangedrongen, heeft de Regeering
evenwel telkenmale als hare meening te kennen gegeven,
dat zij omschrijving onnoodig vond, daar nimmer twijfel
was gerezen omtrent de beteekenis. De juistheid van deze
bewering is twijfelachtig, getuige de groote strijd, die jaren-
lang over den omvang van het begrip waterschap is gevoerd.
Maar al geeft de wet geen definitie, toch is herhaalde
malen gebleken, dat de in de praktijk heerschende ruime
opvatting van «waterschap», die aanneemt, dat de taak der
wss. zich niet tot waterkeering en waterlossing behoeft te
beperken, ook door den wetgever is gehuldigd. Zoo lezen
wij bijv. in de M. v. T, I, ad art. 2: «Noch de zorg voor»
«openbare wegen, noch die voor wateren als scheepvaart-»
«kanaal, is het doel, waarvoor deze instellingen in de eerste»
«plaats in het leven zijn geroepen.» Wel mag dus de zorg
voor openbare wegen en die voor wateren als scheepvaart-
kanaal eene tweede plaats in de taak der waterschappen ver-
vullen. En toen blijkens het Y. Y. 1® Kamer sommige leden
algemeene regels wenschten, die zouden waarborgen, dat

niet onder den naam van wss., vss. of veenpolders groepen
van eigendommen belastingplichtig zouden worden gemaakt
ten dienste van doeleinden die wezenlijk geen waterschaps-
belangen zijn, antwoordde de Regeering, dat de toestanden
te ingewikkeld en te verschillend waren om eene vaste
omlijning in algemeene regelen te geven van de verschillende
belangen, waarvoor de zorg aan een waterschap kan worden
opgedragen. «Zoo is zeker de zorg voor de openbare»
«gezondheid in het algemeen geen -waterschapsbelang», zegt
de Regeering; «dit neemt echter niet weg, dat het beheer»
«der sluizen, een waterschapsbelang, van ouds geacht»
«wordt mede te brengen de zorg om boezem en polder te»
«voorzien van voor mensch en dier zooveel mogelijk bruik-»
«baar water. Zoo is eveneens de algemeene scheepvaart»
«geen waterschapsbelang; het is niettemin billijk, dat de»
«ingezetenen van een drooggemaakten polder belasting»
«opbrengen tot nakoming van eene verplichting, bij de»
«concessie opgelegd, om de ringvaart op eene diepte te»
«houden, alleen voor de algemeene scheepvaart gevorderd.»
«Niemand zal verlangen, dat het onderhoud van wegen in»
«geen enkel geval een belang van een waterschap mag»
«zijn. En evenmin zal iemand ontkennen, dat de behartiging»
«van een waterstaatsbelang te gelijker tijd noodig kan maken»
«maatregelen om te voorkomen, dat andere belangen»
«benadeeld worden. Eene omlijning zou slechts zeer vaag»
«kunnen zijn, en daarmede bereikt men het gewenschte»
«doel stellig niet.»

Dat de wet geen omschrijving geeft van het begrip «water-
schap» , vindt dus daarin zijn grond, dat het niet mogelijk
is hier eene scherpe definitie te geven. In allen gevalle is
de meening van den wetgever zoo duidelijk mogelijk in het
bovenstaande uitgedrukt.

Als wij de artikelen der wet nagaan, dan is in de eerste
plaats art. 13 van belang, met het oog op de vraag, in hoeverre

belanghebbenden moeten medewerken tot het oprichten van
wss., vss. enz., in hoeverre hunne instemming daartoe
noodig is. Wij hebben gezien, dat men in sommige provincies
op dit punt zóó ver gegaan was, dat de daad van oprichting
uit moest gaan van belanghebbenden, hetgeen echter in
strijd moest geacht worden met de bepalingen der Grondwet
en der Prov. Wet. Art. 13 nu bepaalt, dat geen voorstel tot
oprichting, wijziging of opheffing van een ws., vs. of veen-
polder of tot vaststelling, wijziging of intrekking van een
reglement van eene zoodanige instelling door de Prov. Staten
in behandeling wordt genomen, zoolang niet de belang-
hebbenden in de gelegenheid gesteld zijn van het voorstel
kennis te nemen en hunne bezwaren daartegen aan de Staten
in te dienen. Aan belanghebbenden wordt dus slechts ver-
zekerd, dat geene beslissing omtrent de oprichting, wijziging
of opheffing van een ws., vs. of veenpolder worde genomen,
zonder dat zij in de gelegenheid gesteld zijn tegen het voor-
stel hunne bezwaren bij de Staten in te dienen. Zijn die
bezwaren rechtmatig, zouden bijv. belanghebbenden belasting-
plichtig worden gemaakt ten behoeve van doeleinden hun
vreemd, dan zullen zij öf in de vergadering der Prov. Staten,
öf bij de Kroon gehoor vinden. Geen directen invloed geeft
dus de wet aan belanghebbenden; want al moge in sommige
gevallen het openbaar belang, dat gediend zou worden,
niet van dat gewicht zijn, dat niet vooral rekening zou
mogen worden gehouden met den wensch der belang-
hebbenden, zoo achtte de wetgever het evenwel niet mogelijk
eene lijn te trekken tusschen gevallen, waarin het openbaar
belang al dan niet op den voorgrond moet staan. De wet
stelt daarom geen regels omtrent de vraag, in hoeverre de
toestemming van een bepaald getal grondeigenaren vereischt
wordt voor de oprichting van een ws., maar laat de Prov.
Staten en het Koninklijk gezag vrij, naar omstandigheden
te beslissen.

In het tweede Hoofdstiüc hebben wij reeds gezien, dat
uit het publiekreclitelijk karakter der waterschappen, uit
liet feit, dat zij bestaan tot behartiging van het publiek
belang, dat dit hun doel is, volgt, dat hunne bezittingen
slechts bestaan tot bereiking van dat doel, dat de polder-
instelling al wat zij heeft, bezit met de bestemming in haar
eigen persoonlijkheid uitgedrukt en wij trokken toen daaruit
de gevolgtrekking, dat, wanneer de goede behartiging van
het publiek belang een anderen kring van beheerders eischt
en de Staten dus het waterschap opheffen, dat niet in staat
was dat doel te bereiken, en een nieuw w^aterschap in het
leven roepen, dat dan de bezittingen van de opgeheven
instelling aan de nieuw opgerichte moeten worden toege-
wezen, daar deze de behartiging der belangen, waarvoor die
goedeun dienden, op zich neemt. Toch is deze bevoegdheid
der Staten betwijfeld. De wetgever heeft het daarom raad-
zaam geacht aan dien twijfel een eind te maken door in
art. 14 uitdrukkelijk te bepalen, dat bij het besluit der
Prov. Staten tot opheffing, vereeniging of splitsing van wss.,
vss. of veenpolders, beschikkingen worden gemaakt omtrent
de bezittingen en schulden van de opgeheven, vereenigde
of gesplitste instellingen.

Bij het maken van deze beschikkingen zullen de Prov.
Staten zich natuurlijk naar omstandigheden moeten gedragen,
hierbij echter volgens de tweede alinea van het artikel in
het oog houdende, dat hetgeen na voldoening der schulden
van de bezittingen overblijft, voor zoover dat niet moet
strekken tot bekostiging van het onderhoud van werken of
van andere lasten, aan de ingelanden van de opgeheven
instelling ten goede moet komen. Geldt deze regel van art. 14,
al. 2, ook bij vereeniging en splitsing van wss.? Uit het
artikel blijkt van wel; «hierbij», zegt de tweede alinea. De
Minister antwoordde dan ook op eene desbetretïende vraag
in het V. V. II, dat de i\'ege! ook geldt bij opheffing van

wss. door vereeniging of splitsing van wss. Met Mr. Loosjes i)
echter meen ik, dat dan toch de redactie van art. 14 niet
geheel juist is; immers, als onder opheffen in al. 2 ook
opheffing door vereeniging of splitsing valt, waarom noemt
dan de eerste alinea vereeniging en splitsing naast ophefling?

Liggen de wss., vss. of veenpolders in twee of meer
provinciën, dan zal natuurlijk hunne oprichting, wijziging
of opheffing en de vaststelling, wijziging of intrekking van
de regiementen dier instellingen geschieden bij gemeen-
schappelijk besluit van de Staten der provinciën, waarin
het ws., vs. of de veenpolder gelegen is (art. 63). Art. 97
der Provinciale Wet is hier toepasselijk; machtiging en
goedkeuring door den Koning zijn dus vereischt. «In enkele»
«gevallen echter ligt een ws. slechts voor een zeer klein»
«deel in eene der beide of meerdere provinciën. In zoodanig»
«geval te eischen, dat het toezicht van Gred. Staten op het»
«bestuur steeds wordt uitgeoefend bij gemeenschappelijk»
«besluit van twee of meer colleges, moet leiden tot eene»
«zeer omslachtige administratie» , zegt de M. v. T. I. Herhaalde
malen deden zich hierbij dan ook moeilijkheden voor. Zoo
behoorde bijv. het poldertje Vliet, gelegen in de provincie
Zuidhohand, tot het hoogheemraadschap van den Lekdijk
benedendams en van den IJsseldam. Het bestuur van Zuid-
holland mengde zich dus gestadig in de zaken van het
hoogheemraadschap en oefende toezicht uit op den Lekdijk,
die geheel in Utrecht is gelegen, omdat tot Zuidhohand
ongeveer een tweehonderd en vijftigste deel der contri-
bueerende landen behoorde. Daarom werd bij K. B. van
31 December 1856 (Stbl. n". 170), genomen krachtens art. 23
der wet van 1855, het poldertje Vliet uit het dijkverband
gebracht van het hoogheemraadschap van den Lekdijk
benedendams en van den IJsseldam, op grond, «dat zoo-»

((danig tweeledig toezicht op een waterschap uit den aard»
«der zaak tot veel moeilijkheden en tot veel oponthoud in»
«het nemen van maatregelen moet leiden en dat het raad-»
«zaam is, zooveel mogelijk die vermenging van beheer te»
«voorkomen». Dit was eene bevredigende oplossing; waar
het andere belangen, bijv. boezem- of polderbelangen betrof,
stond echter zoodanige weg om eene omslachtige admini-
stratie te ontgaan, niet open. Wel werd bijv. door het
bij gemeenschappelijk besluit van de Staten der provinciën
Overijssel en Gelderland vastgestelde regiement voor de
Nijenbeeksche en Wilpsche klei (gelegen in Overijssel en
Gelderland), de aan Ged. Staten toekomende macht een-
voudig aan Ged. Staten van Gelderland opgedragen, maar
het is de vraag, of het aanging bij prov. verordening het
gezag van Ged. Staten uit te strekken over een deel van
het grondgebied van een ander gewest, terwijl toch de
Prov. Wet aan de Staten alleen macht binnen hunne
provincie verleent, en of de afstand van macht, door de
Staten van Overijssel gedaan, wel is toegelaten ten opzichte
van publiek recht. 2)

Ook voor waterschappen die een belangrijk deel in twee
provinciën innemen, doen zich moeilijkheden voor. In die
wss. zijn belangen die slecht ééne provincie raken en waar
dus Ged. Staten van die provincie bij uitsluiting moeten
optreden. Een. algemeenen regel te stellen, of het toezicht al
dan niet gemeenschappelijk moet worden uitgeoefend is
echter ook hier niet mogelijk, daar dit zal afhangen van
de belangen bij de werken betrokken. Daarom heeft de
wetgever gemeend de splitsing zoo noodig aan het gemeen-
schappelijk regiement te moeten opdragen, en bepaalt art.
64, dat het bij gemeenschappelijk besluit van de Staten

vastgestelde regiement, al wat het toezicht van G-ed. Staten
op het bestuur aangaat, geheel of gedeeltelijk aan het
college van Ged. Staten van eene der provinciën kan opdragen.\')
Doet het reglement dit niet, dan wordt dus het toezicht
van Ged. Staten op het bestuur steeds uitgeoefend bij
gemeenschappelijk besluit van de verschillende colleges.
Verschillen in dat geval Ged. Staten omtrent eene te nemen
beschikking, dan wordt door den Konings beslist. Art. 65
bepaalt dit uitdrukkelijk, daar de bevoegdheid des Konings
door eene wetsbepahng moet worden verzekerd, vermits het
hier eigenlijk niet geldt een verschil tusschen provinciën,
bedoeld in art. 70 der Grondwet en ook art. 4 der wet
(vroeger art. 23 Wet 1855) hier toepassing zou missen.
Art. 4 immers regelt de bevoegdheid des Konings om in de
plaats der Prov. Staten als wetgever op te treden. Hier
echter wordt, wanneer een regiement bestaat, welks uit-
voering een gemeenschappelijk besluit van Ged. Staten van
meer dan ééne provincie vordert, een geschil tusschen die
colleges beslist. 2)

Gaan wij nu de derde categorie van bepalingen na, die
bepalingen welke den provincialen waterstaat betreffen, zoo
dient op den voorgrond geplaatst te worden, dat den wet-
gever hier eene gemakkelijke taak wachtte. De uit de Grondwet
en uit de Provinciale Wet voortvloeiende bevoegdheid der
Prov. Staten ten opzichte van de provinciale waterstaatsw^erken
stond vast en gaf, evenmin als de verhouding der Staten tot

Ook waar volgens het reglement een gemeenschappelijk bevel tot uitvoering
of tot staking van de uitvoering van eenig werk wordt vereischt, moet toch de
uitvoering aan één college van Ged. Staten worden opgedragen, ten einde ver-
traging en omslag worden voorkomen (art. 66). Zie M. v. T. I.

andere deelen van het provinciaal huishonden, aanleiding
tot moeilijkheden. Volgens de M. v. T. I, ad art. 2, vorderde,
betreffende den provincialen waterstaat, dan ook slechts een
enkel punt voorziening.

Voor wij dit punt nader beschouwen, zij het ons geoorloofd
te wijzen op het eerste artikel der wet, een artikel volgens
de M. v. T. I betrekking hebbende op den Rijkswaterstaat,
doch ook voor den provincialen waterstaat van zeer veel
belang. Wij hebben immers gezien, dat ter beantwoording
van de vraag, welke werken tot den provincialen waterstaat
behooren, in de eerste plaats moet worden nagegaan welke
werken tot den algemeenen en welke werken tot den
bij zonderen waterstaat behooren en daarna welk deel van
den bijzonderen waterstaat tot den provincialen waterstaat
behoort. Voor het eerste punt nu is art. 1 van groot belang.
Niet dat art. 1 aangeeft welke werken tot het algemeene
en welke tot het bijzondere bestuur van den waterstaat
behooren. De wetgever meende, evenals de Staatscommissie,
dat hiervoor geen afdoende regels waren te stellen bij de
voortdurende verandering in de maatschappelijke behoeften.
De wetgever wilde echter, dat waterstaatswerken, in be-
heer of onderhoud i) bij het Rijk, niet dan krachtens
eene wet in het beheer of onderhoud van anderen zouden
worden overgebracht en dat waterstaatswerken, in beheer
of onderhoud bij anderen, of onbeheerd, niet dan krachtens
eene wet bij het Rijk in beheer of onderhoud zouden worden
genomen. De wet aanvaardde dus den toestand, zooals die
was tijdens hare inwerkingtreding, maar heeft willen breken

1) In het eerste ontwerp werd alleen gelezen vbeheer//. ÖYereenkomstig het
artikel der Staatscommissie ft. a. p., bl 48) is de regel van art. 1 ook van toe-
passing gemaakt op overdracht of overneming van het onderhoud der werken
(M. v. T. II ad art. 1). Ofschoon beheer volgens de Staatscommissie de gansche
zorg voor een werk omvat, dus ook de zorg voor het onderhouden, sluit het
niet in zich het dragen der kosten van het onderhoud.

met de vrijheid van het uitvoerend gezag, om te beslissen,
welke werken in Rijksbeheer zullen worden genomen en
welke Rijkswerken aan anderen zullen worden overgedragen,
zoodra uit een post op de Rijksbegrooting eene machtiging
is af te leiden. Thans geen verandering in den toestand,
geen overbrenging van werken, in beheer of onderhoud bij
het Rijk, in het beheer of onderhoud van de provincie, geen
overneming van provinciale waterstaatswerken, in beheer of
onderhoud bij het Rijk, dan krachtens eene wet, die zoowel
eene wet kan zijn die algemeene regels stelt, als eene
bijzondere wet voor een enkel geval uitgevaardigd. Geheel
in het midden wordt gelaten, welke waterstaatswerken
door het Rijk moeten worden beheerd. Den wetgever wordt
te dien aanzien geen leidend beginsel aan de hand gedaan;
wel zal, gelijk de Regeering in de M. v. A. 1® Kamer deed
opmerken, de toepassing van art. 1 kunnen medewerken
tot het aannemen door den wetgever van een leidend
beginsel betreffende de waterstaatswerken, welke door het
Rijk moeten worden beheerd. Daarbij zal altijd het algemeen
Rijksbelang den doorslag moeten geven. Zulks bij deze wet
vast te leggen — de mogelijkheid daarvan aangenomen —
achtte de wetgever ongeraden.

Ieder waterstaatswerk, hetwelk door den lateren wetgever
van genoegzaam openbaar belang zal worden gecenseerd,
zal derhalve door het Rijk in beheer kunnen worden ge-
nomen (dus ook provinciale waterstaatswerken). Treedt bij
een werk het Rijksbelang niet op den voorgrond, dan kan
het krachtens eene wet in het beheer of onderhoud van
anderen (bijv. van de provincie) worden overgebracht. On-
noodig is geacht te bepalen, dat de wet tevens de gevolgen
der overbrenging regelt. De wetgever is immers te allen
tijde bevoegd de gevolgen te regelen der overbrenging,
maar er was geen voldoende reden om dit voor alle gevolgen
der overbrenging verplichtend te stellen. Hetzelfde geldt

Zooals wij reeds zeiden, vorderde betreffende den provin-
cialen waterstaat een enkel punt voorziening. Wat was nl. het
geval? Evenmin als de wet zegt, welke werken door het Rijk
worden beheerd, noemt de wet de werken op, welke tot
den provincialen waterstaat moeten gerekend worden te
behooren. Ook thans zullen dus de Prov. Staten moeten
beslissen, of bij een werk het provinciaal belang in die mate
betrokken is, dat het werk tot de provinciale huishouding
moet behooren. Het was nu de vraag, of Prov. Staten bevoegd
waren om waterstaatswerken, in beheer bij publiekrechtelijke
lichamen, in beheer bij de provincie over te brengen ondanks
den wil der beheerders. De bevoegdheid der Staten ten
aanzien van waterstaatswerken, in beheer bij wss., vss en
veenpolders, volgt uit de Grondwet, daar de geheele inrich-
ting dier instelhngen eene schepping is der Staten, onder
goedkeuring des Konings. Waar het evenwel werken betrof,
in beheer bij eene gemeente, werd de bevoegdheid der
Prov. Staten betwijfeld. Aan den strijd hierover heeft art. 2
een einde gemaakt, door te bepalen, dat de Prov. Staten,
onder goedkeuring des Konings, openbare wegen en vaarten
en daarin gelegen kunstwerken, in beheer bij gemeenten,
wss., vss. of veenpolders, de beheerders gehoord, in het be-
heer der provincie kunnen overbrengen.

Naast gemeenten worden dus ook wss., vss. en veenpolders
genoemd, hoewel de bevoegdheid der Staten ten aanzien
van die instelhngen vaststaat. Zij zijn echter (volgens de
M. v. T. I) vermeld, omdat noch de zorg voor openbare
wegen, noch die voor wateren als scheepvaartkanaal, het
doel is, waarvoor wss., vss. en veenpolders in de eerste plaats
in het leven zijn geroepen en het in beheer nemen van die
werken daardoor in vele gevallen plaats zal kunnen vinden,
zonder dat het regiement der instelhng worde gewijzigd.

Daarom werd het raadzaam geacht in art. 2, uitsluitend
handelende over de overneming van openbare wegen en
vaarten, ook deze publiekrechtelijke lichamen op te nemen,
te meer omdat nakoming van de gestelde regels ook hier
verplichtend moet zijn. Steeds echter moet men bedenken,
dat de bevoegdheid der SI aten ten aanzien van de wss., vss.
en veenpoiders voortvloeit uit art. 190 der Grondwet; dat
het niet geoorloofd was die bevoegdheid bij de wet te be-
perken en dat derhalve uit art. 2 niet mag worden afgeleid,
dat waterstaatswerken, hier niet vermeld, niet door de Staten
uit het beheer der wss., vss. en veenpoiders in het beheer
der provincie kunnen worden overgebracht.

Wel is volgens den wetgever eene dergelijke redeneering
a contrario juist voor wat betreft overbrenging uit het beheer
der gemeenten, i) Uit het beheer der gemeenten kunnen
slechts in het beheer der provincie worden overgebracht de
in art. 2 vermelde werken. Ten opzichte van de gemeenten
bestaat niet een Grondwettig voorschrift als art. 190 ten
opzichte van andere corporaties bevat, en niet alleen hadden
de Staten geen onbeperkte onbevoegdheid tot overbrenging
uit het beheer der gemeenten, maar die bevoegdheid bestond
volgens de Regeering in het geheel niet. Zonder eenigen
twijfel immers staat de wetgever op het standpunt dat, zoo-
als wij boven zagen, door M rs. de Vries en Arntzenius
wordt ingenomen. In de M. v. T. I lezen wij dezelfde woorden ,
als waarmede Mr. Arntzenius zijn standpunt verdedigt:
«De provincie is toch niet in die mate over de gemeenten»
«gesteld, dat aan hel gemeentelijk beheer van openbare»
«zaken tegenover de eischen van het provinciaal belang alle»
«zelfstandigheid moet worden ontzegd. Daarom», vervolgt
de Mem., «is in art. 2 die bevoegdheid tegenover de gemeenten»
«uitdrukkelijk toegekend, doch alleen voor openbare wegen»

«en vaarten, voor de gemeenschapsmiddelen dus, waarbij»
«uit den aard dei\' zaak het gemeentebelang voor het provin-»
«ciaal belang moet wijken.» Had de Regeering op het stand-
punt gestaan van Mr. Röell c. s. , dan zou de Mem. van
ïoel. niet hebben gesproken van «toekennen», maar dan
zouden wi.] in de M. van Toel. hebben gelezen, dat het
dienstig was bevonden, de tot nu toe onbeperkte bevoegd-
heid der Prov. Staten tot overbrenging van waterstaatswerken
uit het beheer der gemeenten in het beheer der provinciën,
te beperken tot de in art. 2 genoemde werken.

Neemt de provincie een werk over in beheer, dan gaat
ook de onderhoudsplicht op de provincie over, volgens de
tweede alinea van het artikel. De provincie een werk in
beheer nemende, maakt daardoor het werk tot een deel van
de provinciale huishouding; van dat werk is dus voortaan
de provincie, niet bijv. de gemeente, tot onderhoud gehouden.
Voor de toepasselijkheid van art. 179 h en art. 231 Gemeente-
wet is het immers een vereischte, dat de werken behooren
tot de huishouding der gemeente. Het overgaan van den
onderhoudslast op de provincie is dus het natuurlijk gevolg
van de overneming in beheer. Overneming in beheer behoort
alleen te geschieden, indien het provinciaal belang dit vordert,
in welk geval het overeenkomstig de beginselen van publiek
recht is, dat daar waar het belang is, ook de lasten worden
gedragen. 3) Uit billijkheidsoverwegingen echter bepaalt al. 3,
dat zij, die van den onderhoudslast worden bevrijd, bij het
besluit tot overneming in beheer bij de provincie, verplicht
kunnen worden tot eene jaarlijksche doch afkoopbaar te

Minder juist is naar mijne bescheiden meening de reden, die wij in de
M. v. T. 1 vermeld vinden nl., dat met de overneming in beheer de onderhouds-
last op de provincie overgaat, omdat de hoogere eischen, die in het prov. belang
aan wegen en vaarten worden gesteld, niet mogen leiden tot verzwaring van
den bestaanden onderhoudsplicht.

stellen nitkeering, die evenwel niet hooger rnag zijn dan het
bedrag, waarop hun de ondei\'houdslast jaarlijks gemiddeld
te staan is gekomen. \') Het zal de taak der Prov. Staten
zijn, in elk geval na te gaan, wat de billijkheid vordert.
«Kunnen verplicht worden» zegt dan ook al. 3.

Het geval kan zich echter voordoen, dat voor het gebruik
van het over te nemen werk rechten worden geheven, die
boven de onderhouds- en bedieningskosten eene bate
afwerpen. Art. 254 G-emeentewet toch, hoewel bepalende,
dat rechten en loonen en andere gelden, in art. 238 Ge-
meentewet bedoeld, ter zake van het gebruik of genot van
openbare werken en inrichtingen die strekken ten dienste
van het intei\'communaal verkeer — dat zijn dus de gemeen-
schapsmiddelen, in art. 2 bedoeld — tot geen hooger be-
drag worden goedgekeurd dan vereischt wordt tot dekking
van de ten laste der gemeente komende kosten van die
wei\'ken of inrichtingen of van werken of inrichtingen, welke
in rechtstreeksch verband daarmede aangelegd en onder-
handen zijn of worden en waarvoor geene andere afzonder-
Ujke heffing geschiedt, gedoogt, dat in de opbrengst der
heffing ook begrepen kan zijn rente en eene som voor aflos-
sing van kapitaal, opgenomen voor de kosten van aanleg.
Het is evenwel rechtmatig, dat het gemis van eene dergelijke
tegemoetkoming in kosten van aanleg worde vergoed.
Daarom beveelt art. 2, al. 4, (in tegenstelling met al. 3,
een dringend gebod inhoudende) dat in een dergelijk geval
het gemis dier tegemoetkoming vergoed wordt en het bedrag

\') Oorspronkelijk luidde deze alinea: //Het besluit tot overneming in beheer//
//bij de provincie bepaalt hetgeen door hen, die van den onderhoudslast bevrijd//
//worden, te dier zake aao de provincie zal zijn verschuldigd en regelt de//
//betaling daarvan.// De M. v. T. zeide, dat het billijk was, dat door de onder-
houdsplichtigen aan de provincie uitgekeerd worde het door de Staten te regelen
bedrag, waarop hun de onderhoudslast tot dat tijdstip te staan kwarn. Daar
te recht werd opgemerkt, dat die beperking in het ontwerp zelf niet te vinden
was, werd het derde lid gewijzigd.

der vergoeding in het besluit der Staten tot overneming in
beheer bepaald wordt. De Koning, die over het bedrag dat
eene heffing, volgens het beginsel neergelegd in art. 254
der Gemeentewet, mag opbrengen, beslist krachtens de
K.oninklijke goedkeuring, die onze wetgeving voor zoodanige
heffing eischt, zal dus tevens beoordeelen of schadevergoeding
wegens het in beheer nemen billijk is bepaald, eene beoor-
deeling, waartoe alleen de Koning in staat is, daar zij
afhankelijk is van de vraag, welke heffing volgens de wet
de Koninklijke goedkeuring zoude mogen verwerven.

In het door de grondwet aan de Staten der Provinciën
opgedragen toezicht op alle waterstaatswerken, waterschappen,
veenschappen en veenpolders, ligt geen wetgevende be-
voegdheid opgesloten.

Art. 22 Wet 10 November 1900 (Staatsblad n° 176),
houdende algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur,
vermeldt ten onrechte naast strijd met het algemeen belang,
strijd met het provinciaal belang of met dat van eenige
andere der in art. 22 genoemde instellingen, als gronden
voor de vernietiging van de niet aan de goedkeuring van
Ged. Staten onderworpen verordeningen en besluiten yan
het bestuur van een waterschap, veenschap of veenpolder.

Naai\'mate de beschaving van een volk rijpt, zijne ont-
wikkeling grooter wordt, is eene democratie minder ge-
wenscht.

De eerste paragraaf der « Woningwet » is eene inbreuk op
de grondwettige autonomie der gemeenten.

Het is wenscheiijk, dat de administratieve rechtspraak
worde opgedragen aan een afzonderlijk college, welk college
alsdan geen deel zal uitmaken van de Rechterlijke Macht
in den zin der Grond wet.

De weg tot den administratieven rechter behoort alleen
dan open te staan, als er grond is voor een klacht over
miskenning door de administratie van door de wet gewaar-
borgde belangen.

Het is wenscheiijk, dat de geschillen welke de administratieve
rechter zal hebben te beslissen, door opsomming worden

Te recht geeft het Reglement op het beleid der Regeering
in Nederlandsch-Indië geene omschrijving van het grond-

f)e kapitaalrente is het aandeel van den kapitalist in de
hoogere opbrengst, welke ten gevolge van de beschikbaar-
stelling van het kapitaal, de arbeid heeft.

Art. 30 der « Woningwet» laat niet toe, dat aan cor)peratievo
boiiwvereenigingen door den gemeenteraad voorschotten en
bijdragen worden verleend tor tegemoetkoming in de door
die vereenigingen ten behoeve van de volkshuisvesting aan
te wenden kosten.

Het is niet gewenscht, het beginsel van een algemeen
strafminimum los te laten, waar het geldt overtredingen in
sociale wetten voorkomende.

Ook in Nederlandscli-Tndië maakt de gemeene eigendom
van den grond geleidelijk plaats voor den bijzonderen eigen-
dom, omdat ook daar blijkt, dat het communaal bezit en
vooral het stelsel van periodieke verdeeling, eene meerdere
intensiviteit van den landbouw in den weg staat.

Bij wettelijke regeling van het arbeids-contract behoort
onderscheid te worden gemaakt tusschen fabrieksarbeiders
en dienstboden.

§ 2. Het toezicht der Prov. Staten op de niet provinciale
waterstaatswerken en op de waterschappen, veenschappen

waterschappen, de veenschappen en de veenpolders . 50
§ 4. De maclit der Provinciale Staten ten aanzien van den

De Waterstaatswetgeving na 1887, in verband met de
bevoegdheid der Provinciale Staten en het oppertoezicht

§ 1. Algemeene beschouwingen.....

§ 2. De Wet van 13 Juli 1895, Stbl. n". 113
§ 3. De Wet van 20 Juli 1895, Stbl. n°. 139
§ 4. De Wet van 23 Mei 1899, Stbh n«. 129
§ 5. De Wet van 10 November 1900, Sthl. n". 176

J K\' - V \' -