-i \'

.\'S . I.

PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN
DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTS-
WETENSCHAP AAN DE RIJKS-UNIVERSI-
TEIT TE UTRECHT. OP GEZAG VAN DEN
RECTOR MAGNIFICUS DR. W. VOGELSANG.
HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER
LETTEREN EN WIJSBEGEERTE. VOLGENS
BESLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVER-
SITEIT. TEGEN DE BEDENKINGEN VAN DE
FACULTEIT DER RECHTSGELEERDHEID
TE VERDEDIGEN OP VRIJDAG 8 JULI 1921,
DES NAMIDDAGS TE DRIE UUR. DOOR
JOHANNES REGNERUS MARIA
VAN ANGEREN
GEBOREN TE UTRECHT

RIJKSUNIVERSITEIT UTRECHT

1295 4974

\'.^-.f^ijjft.

• :V

mijn oprechten dank voor de leiding, die ge mij bij het
samenstellen van dit proefschrift hebt willen geven. Bij het
verzamelen en de bestudeering dec verschillende gegevens,
die voor mijn werk noodig waren, hebt gij mij niet alleen
krachtig gesteund, maar mij ook menige aanwijzing mede-
gegeven, welke ik ook buiten dit proefschrift kan benutten.

Den anderen HoOGLEERAREN der juridische faculteit,
van wie ik onderricht mocht ontvangen, ben ik hiervoor
mede zeer erkentelijk.

Een woord van dank ook aan U, grijze leermeester, die
mij zoo bereidwillig bij het correctiewerk ter zijde stond.

x^vbopn\'^St« n^in Wî
-iCi \'Iiarj-. "iA\'^ai^ ïsbVrs-sbrtó s\'rrf res«; rs,-^

\'f ,,

HOOFDSTUK II. Voornaamste gevallen van wet-
geving, waarin naar Nederl .Recht een voor-procedure
bij administratieve besluiten is voorgeschreven
a. Onteigeningswet ....
h. Hinderwet......

57
57

60
61
62

d. Wijze waarop belanghebbenden (opponenten)
hunne belangen kunnen doen gelden....

68
72

74
78

114
114

125

Het verschijnsel, dat zich in onze hedendaagsche adminis-
tratieve procedure enkele malen voordoet, laat zich niet ge-
makkelijk in weinig woorden duidelijk omschrijven. Reeds
de uitdrukking „administratie in judicieele vormen", gekozen
in navolging van MR. BOASSON, \') heeft een zekere alge-
meenheid en vaagheid. Dit is een gevolg van de omstandigheid,
dat hct verschijnsel zich bij de verschillende wettelijke regelingen
nu eens in een grooteren, dan weer in een meer beperkten
omvang vertoont.

In eenige wetten, welke de administratie opdragen, in
sterke mate in de rechts- en belangensfeer der onderdanen i
in te grijpen, hetzij ter wille van het algemeen belang, hetzij |
ter wille van eenig bepaald bijzonder belang, wordt een !
procedure voorgeschreven, waarbij, alvorens een besluit te j
dier zake door de administratie genomen wordt, belang- \'
hebbenden in de gelegenheid zijn gesteld, zich ten opzichte
van bedoeld ingrijpen te doen hooren.

») Zie de dissertatie van Mr. Boasson; „Dc rechter tegenover dc
vrljlieid der administratie."

heid aan belanghebbenden om hun bezwaren tegen een
bekend gemaakt plan schriftelijk in te dienen, tot een uitge-
werkte contradictoire behandeling tusschen twee partijen,
besloten door een gemotiveerde openbare einduitspraak.

De vormen, die daarbij door de wet ter naleving worden
voorgeschreven, geven aan de wijze, waarop het besluitend
orgaan ten slotte tot zijn beslissing komt, een eigenaardig
judicieel karakter. Het orgaan gelijkt een rechter, oordeelend
over een hem voorgelegd geschilpunt.

Gewoonlijk, waar sprake is van bescherming van bijzondere
belangen tegenover een onjuist optreden der administratie,
wordt deze gezocht in een genoegdoening achteraf. De
meeste waarborgen, die wij in onze administratieve inrichting
en procedure aantreffen, hebben dan ook een repressief
karakter: mogelijkheid verschaffen tot herstel aan getroffen
rechten en belangen, wanneer een administratief besluit is

Hetzelfde streven komt uit in de vraag naar administratieve
rechtspraak, naar een controleerende rechterlijke macht over
de administratie. Hetzij deze rechtspraak zal zijn een formeel
wettelijke. - zooals in de regeeringsontwerpen bedoeld. ^
hetzij een vrije rechtspraak, de concrete handeling of het
concrete besluit, door een overheidsorgaan verricht of ge-
nomen. zal achteraf aan recht en billijkheid worden getoetst.

Weinig studie is echter gemaakt van de waarborgen,
welke, buiten de middelen van herstel, in de inrichting en
procedure van de niet strijdende administratie zijn gelegen.

noodzakelijk zijn, den onderdanen een beroep op een hooger
orgaan, een beroep op een van de administratie onafhankelijken
rechter te openen, van grooter waarde is het, in de oorspron-
kelijke administratie, (wanneer ik die zoo noemen mag), be-
hoorlijkheid en billijkheid te verzekeren.

De verzekering, dat juist zal worden geadministreerd,
kan in verschillende middelen worden gezocht: in de keuze
van ambtenaren, in eischen van deskundigheid, in ambtelijk
toezicht van hiërarchisch hoogere op hiërarchisch lagere
organen enz.

Daarnaast bestaat de mogelijkheid, dat waarborgen tegen
willekeur en overhaasting, tegen te weinig beheerschen van
de te verrichten taak, worden neergelegd in de wijze, waarop
de ambtelijke werkzaamheid zal moeten plaats hebben.

De groote verscheidenheid van onderwerpen, welke de
administratie ter behartiging worden opgedragen, de wisseling
in aard en karakter van de taak, waartoe zij zich geroepen
ziet, maakt het stellen van een bepaald omschreven werkwijze
ondoenlijk. Eenheid van procedure is voor de administratie
uitgesloten.

Wil men dus een behoorlijke en billijke bestuurswerk-
zaamheid, zoo zal bij ieder onderwerp, bij iedere groep
van soortgelijke overheidshandelingen, naar cen deugdelijke
behandeling moeten worden gestreefd.

Zonder twijfel kan een groot deel van het administratieve
recht in dezen worden afgezonderd, waar de administratie
n.1. niet optreedt ter verzorging van bepaalde gemeenschaps-
belangen. Däär echter, waar de tegenstelling der beide per-
sonen, — gemeenschap en burger, — naar voren treedt, bestaat

er kans. dat bij niet voldoende zorg voor behoorlijke waar-
deering van gemeenschaps- en individueel belang, willekeurig
en eenzijdig zal worden geadministreerd.

Het is zeer merkwaardig, dat de ontwikkelingsgang onzer
administratieve wetgeving zich steeds meer beweegt in de
richting van wetteUjke ongebondenheid der administratie.
In steeds mindere mate bepaalt de wetgever, wat recht is
tusschen administratie en burger. Naast een dergelijk ver-
schijnsel laat zich de gestelde eisch van administratieve
rechtspraak, welke op de verzekering van wettigheid den
nadruk legt. moeilijk rechtvaardigen.

Wanneer nu inderdaad de wetgever „die rechtsbepaling
bewustelijk steeds meer" en in ongelijke mate aan de
administratie zelve overlaat, „van deze verwachtende een
behoorlijke rechtsvorming, in abstracto cn in concreto, binnen
de grenzen en volgens de ideeën der wet" \') dan ligt het
voor de hand. dat juist in de wijze, waarop telkens de
administratie tot rechtsvorming, vooral in concreto, zal moeten
komen, de noodige waarborgen worden neergelegd.

Hoc meer de wetgever zich gedrongen ziet, uit onmacht tot
regeling, als gevolg van technische of sociale ingewikkeldheid
der stof, of om welke andere reden ook, zich van het stellen van
scherp omschreven regels te onthouden, zich te bepalen tot
vage termen, of de administratie geheel vrij in haar oordeel
tc laten, des te meer moet naar directe waarborgen worden

de procedure. De wetgever kan. ofschoon hij de administratie
vrij laat omtrent datgene, wat zij als recht wil bepalen, aan-
geven op welke wijze hij deze bepaling wil gemaakt zien.

Voor zekere gevallen, — en deze zijn juist voorbeelden
van een sterk ingrijpen van overheidsorganen in de vrijheids-
sfeer der onderdanen, — heeft de wet een wijze van be-
handeling voorgeschreven, welke een waardeering van
individueele belangen ten doel heeft. Zooals alle interne
waarborgen in. onze administratieve organisatie en procedure,
is ook deze over de wettelijke voorzieningen ongelijkmatig
verdeeld.

Niet in soortgelijke gevallen, waar we ze meenen te zullen
aantreffen, komen de judicieele vormen terug. Evenmin houdt
de omvang der procedure gelijken tred met de beteekenis
van ieder besluit.

Toch is, zooals wij verderop zullen zien. bij de latere
voorzieningen omtrent opheffing van belemmeringen voor
de daarbij door de administratie op te leggen eigendoms-
beperkingen een dergelijke judicieele procedure voorgeschreven
of voorgesteld.

Waarom de wetgever nu juist eenige stereotype vormen
der rechtspraak overnam, waardoor het administratief optreden
van bepaalde organen een zeker judicieel karakter kreeg,
laat zich door het volgende verklaren.

In bepaalde gevallen ziet dc wetgever zich verplicht, dc
uitoefening van zekere rechten te beperken cn deze eerst
weer vrij tc geven, nadat is onderzocht, welk nadeel uit
die uitoefening kan voortvloeien voor het algemeen welzijn
of voor andere bijzondere belangen.

In andere gevallen neemt de wet zich voor, bepaalde
belangen te begunstigen, terwille van vooruitgang in verkeers-
middelen, van goeden waterstaat of anderszins: zij geeft
zelfs toestemming, dat daarvoor aan particulieren eigendom
wordt ontnomen, dat rechten en belangen worden beperkt;
dit geschiedt weer niet in een concreet geval, dan nadat
een onderzoek heeft plaats gehad, waarin wordt nagegaan,
in hoeverre die belangenaantasting noodig is, hoe groot
de omvang van deze is en welke de wijze zal zijn, waarop
van een dergelijke toezegging mag worden gebruik gemaakt.

Telkens ziet men in dergelijke gevallen twee partijen zich
vormen : de ondernemers, — daarmede breng ik een oogen-
blik ook den Staat als ondernemer onder deze partij, —
die een uitspraak van een bepaald, daarvoor aangewezen
bestuursorgaan uitlokken eenerzijds, en de bedreigde belang-
hebbenden anderzijds.

Door het construeeren van een judicieele procedure werd
de oordeelende administratie in staat gesteld, voor en tegen
zoo goed mogelijk te kennen en te waardeeren. Voor belang-
hebbenden is de gelegenheid geopend om, alvorens een voor
hen wellicht noodlottig besluit valt, een krachtig woord ter
verdediging van hun belangen mede te spreken.

Achtereenvolgens wil ik nu in dit proefschrift nagaan, of,
en in hoeverre, het aangegeven verschijnsel zich in de buiten-
landsche wetgeving en praktijk voordoet. Over Engeland.
Duitschland en Frankrijk zal afzonderlijk worden gesproken.

Daarbij zal. waar mogelijk, op een historischen achtergrond
worden gewezen. Na een uiteenzetting van de voornaamste
voorbeelden in onze wetgeving, wil ik de daarbij opgemerkte

Jure constituendo is het wellicht van belang, een oogenblik
stil te staan bij de vraag, welke de juridische aard mag zijn
van een voorprocedure voor een administratief besluit.

Eindelijk wensch ik, als een conclusie op het beschrevene,
in het kort weer te geven, welke eischen aan de procedure
moeten worden gesteld, wil deze beantwoorden aan het
doel, waarvoor zij werd voorgeschreven. In dat verband
kan tevens een enkel woord worden gewijd aan den even-
tueelen samenhang, tusschen besproken instituut en adminis-
tratieve rechtspraak ten onzent.

De reden, waarom ik voor cen nadere beschouwing van
het hier te behandelen verschijnsel met Engeland begin, is
gelegen in het feit, dat niet alleen in de procedure der
Engelsche administratie soortgelijke voorbeelden als ten onzent
worden aangetroffen, maar bovendien, dat het verschijnsel als
een uitlooper kan worden beschouwd van een regelmatige
historische ontwikkeling en als een onderdeel van cen veel
ruimer verschijnsel in de Engelsche administratie.

De betcekenis van Engeland voor de in dit proefschrift
te behandelen stof, zal een meer uitgebreide uiteenzetting
op deze plaats rechtvaardigen.

Engeland wordt wel het land der „Justiz-förmige" admini-
stratie genoemd. Op historischen grondslag treedt daar het
justitieelc element door dc geheele administratie duidelijk
naar voren. Tot de laatste twintig jaren vooral werd de
rechtsbescherming van het individu nimmer gezocht in een
algcmeene rechterlijke controle over administratieve hande-
lingen, maar in de vereeniging van administratie en rechts-
spraak in dezelfde personen eenerzijds, in cen rechterlijke
behandeling van administratieve beschikkingen anderzijds.

Ieder aanknoopingspunt in de Engelsche administratie met
ons onderwerp te bespreken, zou mij te ver voeren. Mij tot
het voornaamste bepalend, doe ik hier eenige beschouwingen
volgen over de administratie der Justices of the peace en de
bestuurswerkzaamheden van het Parlement, waarbij ik tevens
in het kort de historische ontwikkeling wil aangeven.

De instelling Her J. P. in het graafschap dateert van het
jaar 1360. Zij beteekende een afsluiting van de sterk centra-
liseercnde politiek der Plantagenets. Voor dien tijd werd de
centrale overheid rechtstreeks vertegenwoordigd door Kroon-
beambten, the Vice-Comes (sheriffs), die met een meest uit-
gebreide macht waren bekleed. Bij de komst der J. P. traden
de Sheriffs in zooverre terug, dat hun macht werd beperkt
tot executie van gerechtelijke oordeelen en tot militaire
administratie.

De Justices waren ingezetenen van het graafschap, door
den koning aangewezen en ontslagen. Een gedeelte van hen
moest deskundig zijn en de aanwezigheid van dezen was
noodzakelijk voor de rechtsgeldigheid van verschillende vredes-
rcchterlijke handelingen.

Hun taak, vredesbewaring, bestond in de uitoefening der
politie en in de bestraffing van de tegen dc wetten misdoende
vrcdebrekers\').

») Koelreutter is van tncening, dat de J. P. oorspronkelijk geen
rechters waren, maar politie-ambtenaren onder den titel „Conservators
of the Peace" terwijl zij eerst langzamerlwnd rechterlijke bevoegdheden
zouden hebben verkregen. Deze meening staat met die van Schuster

Van een algemeene regeling omtrent den omvang van hun
taak en de wijze, waarop deze moest worden uitgeoefend,
was geen sprake. Eerst in 1878 werd een reglementeering
gegeven voor alle graafschappen met een omschrijving van
bevoegdheden. Hun rechtspraak werd hoe langer hoe uit-
gebreider. Daarnaast deed zich nu het eigenaardige ver-
schijnsel voor. dat hun. ^ wijl zij daarvoor in het graafschap
de eenig geschikte organen waren. ^ tal van administratieve
werkzaamheden werden opgedragen. In hun hoedanigheid
van rechters kwamen zij er toe. ook voor administratieve
besluiten de hun eigen vormen te gaan toepassen. Vandaar
dat nauwelijks, althans uitwendig, verschil was te zien tusschen
administratatieve en justitieele handelingen der Justices of
the P. „Nor need this occasion much surprise, for a judge
invested with administrative powers, with all the form and

Ofschoon de materie een geheel andere werd. bleven de
oude vormen in gebruik. Hun „orders and warrants", welke
zij op administratief terrein gaven, waren geheel anders van
strekking, dan hun uitspraken van zuivere rechtspraak (sum-
mery and criminal jurisdiction). Daar was geen sprake van
cen straffen voor wetsovertreding: de uitspraak in die vormen
verkregen, had een preventieve werking, was een soort
anticipatory justice". Toen hun arbeidskring zich hoc langer

teccnover dc historische weergave in het bekende werk van Redlich
EnXhe Lokalvcrwaltung\' Conf. Koelreutter VerwaltunRS-Recht

breeder ging uitstrekken, werd het bezwaarlijk, voor alle
werkzaamheden de eigen vormen te handhaven.

Vooral in den loop der 19de eeuw neemt, in verband
met de groote uitgebreidheid der staatswerkzaamheid op het
gebied der inwendige administratie, vooral door het meer
positief ingrijpen der Parlementswetgeving in tot nog toe
door haar niet geregelde belangensfeeren der individuen en
der locale autoriteiten, de administratieve bevoegdheid der
J. P. in buitengewone mate toe. \'t Gevolg was, dat er wel
degelijk onderscheid moest worden gemaakt tusschen recht-
spraak en bestuur en het laatste „County business" of „County
administration" werd genoemd. Ondanks deze onderscheiding
bleven bij handelingen en besluiten, daarvoor geschikt, de
rechtspraakvormen behouden. Zoo kwam het, dat, al sprak
men van County business, men daar niet onder wilde rang-
schikken bestuursbemoeienissen der J. P., op de hun origineelc
wijze voorzien. Dc voornaamste taak, die de J. P. op deze
wijze plachten tc vervullen, was het verleenen of vernieuwen
van „licences". „In addition there was the administrative half
judicial duty of granting and renewing licences in the
County" \').

Een ommekeer in dezen toestand werd gebracht door dc
Reform van 1888. Bij de Local Government act van dat
jaar wordt het graafschapsbestuur van zijn vroegere bezitters,
de J. P., overgebracht op een, op den grondslag van algemeen
en direct kiesrecht samengesteld college, dc County Council.
Deze act maakt tevens een onderscheid tusschen dc rechterlijke

bevoegdheden van de J. P. en de hun tot nog toe opgedragen
„administrative business"De vraag was nu: Moest men
de besluiten, „in judicial forms" genomen, om de materie tot
de competentie der County Council brengen, of wel ze, ter
wille der eigenaardige behandeling, bij de Justices laten?
Merkwaardig heeft men geen principieele keuze gedaan. De
licence-bevoegdheden zijn deels op de nieuwe organen over-
gegaan, deels bij de J. P. gebleven 2).

Oorspronkelijk bestond er een omvangrijke wetgeving inzake
drankvergunningen. Deze heeft hare samenvatting gekregen
in de Licensing Consolidation act van 1910\').

Deze wet kan als voorbeeld dienen van een judicieele
behandeling van een administratieve taak.

Drie autoriteiten oefenen bij de verleening van drank-
vergunningen verschillende functies uit:

a. Licensing Justices, b. Confirming authorities, c. Com-
pensation authorities.

Vergeleken bij onze Drankwet, kent de Engelsche act een
veel uitgebreider procedure. Vooreerst wordt daar het onder-
zoek in twee instanties gevoerd. Zoowel Licensing Justices
als confirming authorities moeten uitspraak hebben gedaan

1) Voor een overzicht vaa den strijd bij deze reform gevoerd, zie
Redlich: „Eng. Lokalverwaltung", pag. 235 volg.

De vergunningen voor lokalen van vermaak, danslokalen cn ren-
olaafsen (Disorderly houses act 25 Geo II C. 36.

De vergunningen voor theaters en dergelijke, voor openbare op-
voe^fngen \'dienstile gebouwen. Theater Act. 6 en 7 Vict, c 68.

vooraleer een vergunning is verleend. Voor het verkrijgen
van een nieuwe licence of voor vernieuwing van een oude
bestaat slechts gelegenheid gedurende de eerste veertien dagen
van Februari. Gedurende dien tijd houden de aangewezen
Licensing Justices in ieder district zitting. (General Annual
Licensing Meeting) \'). Het tijdstip van den aanvang der
vergadering wordt algemeen bekend gemaakt, (b.v. door
aanplakking aan de kerkdeur). De aanvrager van een nieuwe
vergunning hééft zelf zorg te dragen voor cen algemeene
bekendmaking van die aanvrage, (in dagbladen en door aan-
plakking art. 15).

Bij dc meeting komen nu de aanvragen een voor een in
behandeling. Ieder, die belanghebbende is en bezwaar heeft
tegen een verleening, kan oppositie voeren. Over en weer
kunnen verklaringen worden afgelegd. In vele gevallen hebben
de justices het recht, getuigen en belanghebbenden voor zich

De justices zijn in het algemeen vrij, een liccncc al of
niet te verlecnen. Op grond van het hun bij gebrachte
feitenmateriaal kunnen zij. zonder eenige wettelijke beperking,
hun oordeel vormen en op de aanvrage toestemmend be-
schikken, wanneer zij zulks geschikt en dienstig achten 2).

general annual licensing meeting grant justices licences to sucli persons
as they, In the execution of their powers under this act and In the
exercise of their discretion deem fit and proper." Ook van persoonlijke
hoedanigheden van den aanvrager kan dus verleening of weigering

De wet stelt bovendien de justices in de gelegenheid, aan
een nieuwe licence de noodige voorwaarden te verbinden.

Het besluit der Lie. Just, bezit nu eerst kracht, wanneer
het door de Confirming Authority is bevestigd. Bij deze
autoriteit heeft nogmaals een onderzoek omtrent de aanvrage
en de daartegen ingebrachte bezwaren in denzelfden omvang
plaats, zonder dat echter in deze instantie nieuwe opponenten
mogen worden gehoord.

Zeer sterk geldt dus ten dezen opzichte de zinspreuk
„Prevention is better than cure". De herhaalde enquête is
nogmaals een waarborg, dat oordeelkundig zal worden beslist.

De, als derde genoemde. Compensation authority kan op-
treden bij de vernieuwing van een vergunning. Anders dan
bij een eerste verleening, mag vernieuwing alleen worden
geweigerd op gronden, door de wet genoemd. Komt het nu
voor, dat weigeringsgronden naar de wet niet aanwezig zijn
en dat toch, om andere redenen van beteekenis, het be-
slissend gezag aarzelt de vernieuwing toe te staan, zoo brengt
het de kwestie met een desbetreffend advies bij de Com-
pensation authority, die alsnog tot weigeren bevoegd is.

De historische toepassing van een „familiar form to a new
content" heeft zich ook na 1888 niet bepaald tot deze
justices\' licences, maar heeft nagewerkt in de uitoefening der
licence-bevoegdheden door de County Council. Ook na de
reform bleven de bijzondere wetten ongewijzigd dc oude
judicieele procedure cischen.

Bij de opdracht van die licence-bevoegdheden aan dc
C. C, werd mogelijkheid van delegatie opengesteld. De County
Council is gerechtigd, een deel dezer bevoegdheden terug le

brengen op de centrale organen, de J. P. in Quarter
Sessions, of op z.g, County Council committees,\') (sub-com-
missies voor verschillende takken van graafschapsbestuur).
Tenslotte bestaat nog de mogelijkheid van behandeling dier
aangelegenheden in een Joint-committee, een college, be-
staande deels uit leden der Quarter Sessions, deels uit die
der C. C. zelf 2).

Uit het feit, dat een dergelijke delegatie herhaaldelijk
voorkomt, blijkt weer de zucht naar een meer zuiver judicieele
behandeling inzake licences.

De judicieele verschijnselen, welke wij in de administratieve
procedure in Engeland aantreffen, zoowel in de licence be-
handeling der J. P., als in die der County Councils, zijn,
zooals we zagen, historisch terug te voeren tot den tijd, dat
de locale administratie met de locale rechtspraak in handen
waren van één orgaan, n.m. dat der rechterlijke macht in
het graafschap.

Tegenover het voorgaande wil ik plaatsen een beschouwing
in verband met het, in de historie woitelend, justitieel element,
dat nog op heden zich vertoont in de Parlementaire admi-
nistratie in Engeland. Afwezigheid van een genoegzame
differentiatie tusschen bestuur, rechtspraak cn wetgeving zal
uit deze beperkte weergave voldoende blijken.

Terwijl de continentale wetgeving in administratieve wetten
de algemeene voorschriften vervat, om dc detailuitvoering

aan het beambtendom over te laten, heeft de wetgever in Enge-
land zich in vele aangelegenheden zelf met al deze zorgen belast

Juist bij het beoefenen van die administratieve taak komt
het oude wezen van Parlement als gerecht naar voren.

Uit de geschiedenis der Engelsche wetgeving blijkt, dat
tot de 17e eeuw de Engelsche wet een soort van gerechte-
lijke uitspraak, een judicium was. De middeleeuwsche rechter
vindt het aan te wenden recht in de ongeschreven commonlaw
of gaat te werk naar plicht en geweten.

Voor deze rechtsvorming was het onverschillig of de
rechter, die nieuw recht schiep, zitting had in een volks-
gerecht (County Court), in een koningsgerecht (Privy Council),
of in het Parlement, het hoogste gerecht van het land. Eerst
onder de Tudors. in navolging van hct Romeinsche recht
en onder invloed van de Whigdoctrine, dringt het materieele
rechtsbegrip door. Onder HENDRIK VIII vinden we voor
\'t eerst de onderscheiding ..Actes Publishes" en ..Actes
Private". Een zuiver criterium had men daarvoor niet.

Toch was de vraag, of men met een Public, dan wel
met Private Act te doen had. van practische beteekenis 2).

Het zuiver materieele wetsbegrip danken de Engelschen
voornamelijk aan LOCKE: de opvatting n.1.. dat de wet
algemeen bindende vormen moet opstellen.

n Hatschek- Das Staatsrecht Englands I 564: „Wir können es ruhig
behaupten, dasz es kaum einen Verwaltungszweig gibt, der von der Leitung

») Hatschek- Das Staatsr. Englands pag. 120. „Da der Inhalt des
Public Acts ex ofHcio vom Richter gekannt werden musste, während
Private Acts dem Richter besonders bewiesen werden sollte."

de invloed van het rechterlijk element op de Parlementaire
procedure blijvend gevoelen.

Toch was die invloed bij de public bills een andere als
bij de private bills. Ofschoon ook thans nog bij de eerste enkele
symptomen van rechtspraak zijn aan te wijzen, is daarentegen
bij dc laatste de rechterlijke behandeling sterker in vorm
toegenomen. De onderwerpen, welke bij Private Bill werden
voorzien, brachten gemeenlijk belangen- en rechtsconflicten
met zich, tusschen onderdanen onderling óf tusschen een
bepaald bestuursorgaan en een zekere groep van onderdanen.
De procedure voor de tot standkoming der Private Bills
gebezigd, werd, waar noodig, aangevuld cn verbeterd, hetgeen
gevoegelijk kon geschieden, daar het parlement de kwaliteiten
van wetgever en administrateur in zich vereenigde.

Het parlement werkt, met verschillende „committees" uit
zijn midden, voor onderscheidene onderzoekingen gedurende
de wetsprocedure.

Vóór het einde der 18c eeuw was de verdeeling van den
arbeid tusschen „House" en ,, Committees" nog zóó, dat
bewijslevering, verschijning van partijen voor de commissie,
het houden van pleitredenen voor het huis zelf geschied-
den. Terwijl de public-bill-procedure nagenoeg de meeste
rechterlijke eigenaardigheden begon te verliezen, werd voor
de private bills op meer onpartijdige behandcHng aangedrongen.

Een bijzonder bureau ter registreering van ingekomen
petities, voor indiening van schriftelijke stukken enz., het
..Private Bill Office" werd opgericht\'). In 1824 had de

•) Dit bureau dient speciaal voor het Lagerhuis; voor het „House of
Lords" fungeert als zoodanig het bureau van den Clerk of Pariianieiit.

Het had tot taak te controleeren of de indiening van een
Pr. B. geschiedde volgens de talrijke Standing orders van
het Huis.

Hervormingen waren noodig voor de commissies, die. na
tweede lezing, het onderzoek met belanghebbenden moesten
verrichten. De onpartijdigheid was niet voldoende gewaarborgd;
bovendien bleek het ledental te groot. Het Hoogerhuis nam
in dezen het initiatief en stelde een ..Committee of Selection"
in. dat. in den aanvang van iedere zitting gekozen, belast
werd met het telkens vormen van „Commitees" voor voor-
gestelde Private Bills. Deze laatste commissies mochten uit
niet meer dan vijf leden bestaan

In den loop der 19^ eeuw werden nog tal van kleinere
hervormingen in de procedure zelf aangebracht. De behandehng
werd vaak te lang gerekt, meestal tengevolge van geschillen
over het al of niet aanwezig zijn van den „locus standi" bij
een der opponenten. Het proces moest daarvoor herhaaldelijk
worden geschorst. In 1864 werd een Court of Referees in
het leven geroepen, dat telkens de vraag zou hebben op te
lossen, of de opponent in het algemeen een recht of belang
bezat, dat hem tot oppositie legitimeerde.

Gaan we nu in het kort, na hoe zich\'op heden de Private
-Bill-procedure in Engeland heeft gevormd, zoo komen we
tot de volgende resultaten:

») Deze wijziging had plaats in 1837. Ook thans nog wordt deze
practijk gevolgd.

op grond van een verzoekschrift i). Om iedereen in staat te
stellen, zijn positie ten opzichte van het komend wetsvoorstel
te overzien en zich tot verweer gereed te maken, moet aan
dat verzoek, door plaatsing in de „Gazette", in daarvoor
dienstige plaatselijke bladen en in sommige gevallen „by
posters on the roadside", algemeene bekendheid worden ge-
gegeven. Bovendien wordt persoonlijk kennisgeving gedaan
aan de eigenaars van onroerende goederen, rechtstreeks bij
het verzoek betrokken.

De petitie met het voorstel van wet moeten op een be-
paalden tijd bij het Pr. bill-office zijn ingebracht, terwijl de
plannen van het voorgestelde werk ter inzage worden gelegd.
Daarna wordt vastgesteld, dat bovengenoemde voorschriften
zijn nageleefd. „Examiners", bezoldigde „officers of the House",
zijn daarvoor aangesteld

De ondernemer (verzoeker) moet aantoonen, dat hij in
alle opzichten heeft gehandeld, zooals was voorgeschreven:
daartegenover heeft ieder geïnterresseerde, die het verlangen
om tc verschijnen heeft te kennen gegeven, het recht het
tegendeel te bewijzen.

De onderzoekers zijn van oordeel, dat de Standing orders
zijn nageleefd, of rapporteeren in hoeverre naar hun meening

\') Door het House of Commons werd zulks reeds bepaald in 1865:
„that for the future no private bill be brought into the House but upon
petition first presented, truly slating the case at the peril of the parties
preferring the same, and that such petitions sliall be signed by the
parties, who are suitors for such bill."

SInds 1855 hebben belde Hulzen dezelfde personen voor deze
laak aangewezen, zoodat bedoeld onderzoek slechts eenmaal behoeft te
geschieden.

daarvan\' is afgeweken. In het eerste geval „the bill is pre-
sented forthwith by being laid upon the table of the House" |
in het tweede geval moet het „Committee on standing orders"
zijn oordeel uitspreken over de gemaakte vormfouten en uit-
spraak doen of deze van dien aard zijn, dat het voorstel
van wet verder kan worden behandeld of niet.

Komt het voorstel nu in de Kamer, zoo kan zich terstond
een debat ontwikkelen over het algemeen principe. Het
gebeurt wel. dat reeds hier het voorstel wordt verworpen,
hetzij om strijd met belangen van publiek-politionairen aard.
hetzij omdat tegenbelanghebbenden er in geslaagd zijn. een
meerderheid van stemmen tegen het voorstel voor zich te
winnen. MogeUjk is echter ook. dat de Kamer terstond aan
een commissie gelast, uitbreiding of wijziging van het voorstel

In het z.g. ..Committee stage of the Bill" heeft het eigen-
lijke onderzoek met belanghebbenden plaats, de details worden
nauwkeurig in beschouwing genomen en de eventueele ge-
volgen der voorgestelde wet. voor belanghebbenden, worden
overwogen. Dit onderzoek wordt opgedragen aan een ..Private
Bill Committee" uit het Parlement. ..Here takes place the
judicial process or trial of the controversy between con-
flicting interests, which presents the peculiar feature of the
English procedure....\'"). Deze procedure heeft intusschen
slechts plaats, wanneer tegen de Bill wordt geopponeerd.
Treden er geen belanghebbenden tegen de Bill op. zoo blijft
slechts de vraag te beantwoorden: wat beteekent de wet

Het gebeurt herhaaldelijk, dat aan een bezwaarmakend
persoon het recht wordt betwist, zich tegen het voorstel te
doen hooren, betwist n.1., dat hij zou bezitten den „locus
standi". Iemand, die oppositie wil voeren, zendt te dien
einde een verzoekschrift in bij het Pr. B, office en voegt
daaraan een omschrijving van zijn verweer toe. Bestrijden
de Bill-promotors nu zijn recht tot verschijning, zoo wordt
de kwestie verwezen naar een Court of Referees. De Opponent
moet aantoonen, dat de Bill zijn eigendom of bedrijf raakt.
Een juiste grens is bezwaarlijk te trekken, In de praktijk
acht men het voldoende, dat hij een persoonlijk belang bij
de zaak aantoont, een belang, dat zich onderscheidt van de

Bij het eigenlijk onderzoek van de Bil! met de partijen
onder leiding van de commissie, wordt gehandeld als gold
het een zaak van zuivere rechtspraak.

Partijen worden vertegenwoordigd door „Parliamentory
Agents", die, ofschoon ze niet Attorneys of sollicitors be-
hoeven te zijn, toch een gelijksoortige positie innemen. Zij
behooren te zijn ingeschreven bij het Pr. B. office.

Gewoonte is, dat de meeste der voorkomende procedures
door „barristers" worden gevoerd,

«) Lowell tcckcnt hierbij aan: „The fees, which arc larRe, attract a
high order of talent and in fact the practice before private bill committees
has become almost a distinct branch of a profession. ^^

The council, who persues it, being known as the p.irliamentary bar.
Voor vergelijking van de positie van deze vertegenwoordigers met de

Het geding is in den vorm strikt judicieel. Bewijsvoering
geschiedt over en weer door getuigen en geschriften. Memo-
ries worden gewisseld en pleidooien gehouden. De taak van
de commissie bestaat eerstens uit een onderzoek, of the
„promotors" voldoende hebben aangetoond de algemeene
verdienste van hun onderneming. Daarnaast hebben zij het
conflict van belangen zoo nauwkeurig mogelijk na te gaan.
De beteekenis en de waarde dienen te worden vastgesteld
van datgene, wat door voor en tegen bewezen wordt en
aangetoond. De bezwaarmakende partij kan vragen om
wijziging of aanvullingen in het plan; zij kan het stellen
van voorwaarden eischen, waaraan ondernemer zelf of zijn
onderneming zal hebben te voldoen.

Neemt de commissie ten slotte hare beslissing, dan wordt
het voorstel met toevoegingen, wijzigingen en voorwaarden
of met advies tot weigering bij het Huis ingebracht.

Gewoonlijk volgt het Huis het advies van de commissies;
de mogelijkheid echter bestaat, dat een verwijzing naar een
andere commissie plaats heeft, met het gevolg, dat een
nieuw onderzoek wordt ingesteld. Na het onderzoek door
de commissies komt de Bill in derde lezing.

Het is niet mogelijk, in het algemeen de aangelegenheden
aan te wijzen, waarvoor de private bills als voorzieningen
worden gebezigd. Het Engelsche Parlement voelt zich tegen-
over geen enkelen tak van administratie vreemd. Een admi-
nistreerend wetgever kan nagenoeg elk administratief in-

— vaak met minderwaardige middelen werkende — „Lobbics" bij de
Americ. Private Bill Procedure. Zie Brvce, The American Commonwealth
Note B to chapter XVI. Part L

Overheidsbemoeiingen op het gebied van uitbreiding van
verkeersmiddelen en technischen vooruitgang, en de daarmee
samengaande wegneming van belemmeringen, deden het aantal
Private Bills bijzonder toenemen, mede om hun nauwkeurige
procedure De gewone beschikkingen bij Private Bill zijn
dan ook: het verschaffen van macht aan particuliere onder-
nemingen, waarvan het publiek nut vaststaat, ten opzichte
van particulieren eigendom (water, gas, electriciteitsvoor-
zieningen, tramaanleg). Bovendien kunnen Pr. Bills inhouden :
vergunningen aan plaatselijke overheden tot beperking van
den eigendom en van andere rechten der onderdanen.

Achtereenvolgens hebben wc voor Engeland gezien, zoowel
wat de plaatselijke administratie betreft als de centrale, op
welke wijze het particulier element duidelijk merkbaar een
groote rol is blijven spelen, ter waarborging van particuliere

In de parlementaire administratie zien we de drie machts-
elementen ten bate van een beschikking vereenigd: formeel
wet, materieel administratie en, daarmede samengaande, een
procedure, welke de kenmerken draagt van het oude Parlement
als gerecht.

the great number of railway bills, presented In 1844 and 1845, tha
gave rise tot he modern private Bill procedure In the House of Commons.

daar een beteekenis gekregen, welke zich over een racer
algemeen verschijnsel uitstrekt.

De historie leert ons dus, dat daar de rechterlijke behandeling
van administratieve aangelegenheden bestaat als een instituut,
dat, ondanks tal van wijzigingen, een overwegenden invloed
heeft uitgeoefend op de centrale en plaatselijke administratie,
bij haar verzekerend een billijke waardeering van belangen.

Een onderzoek naar het bestaan van een gelijksoortig
instituut, als in deze proeve bedoeld, in het Duitsche rijk
baart daarom voornamelijk groote moeilijkheden, wijl we
genoodzaakt zijn, niet alleen bij de bestudeering der ver-
schillende voorzieningen in Rijks- en Landswetten, maar ook
bij het zoeken in de litteratuur, steeds voor oogen te houden,
dat in Duitschland een administratieve rechtspraak met een
groote verscheidenheid van systemen is ingevoerd. Hoezeer
men nu ook poogt, binnen de perken van het onderzoek
te blijven, men stoot toch telkens op de noodzakelijkheid
om ten minste iets, in verband met het onderwerp, over
„Verwaltungsgerichtsbarkeit" te zeggen.

Bovendien, — en dit beneemt voor cen groot deel het goede
overzicht, moeten we telkens, om het verschil in grond-
principe en de zich daarmede wijzigende organisaties ook
in de voor ons nuttige beschouwingen onderscheidingen
gaan maken.

dezen volledig te kunnen zijn, het hoognoodige over genoemde
onderscheiding te zeggen.

Voor de Duitsche staten kan men twee hoofdsoorten van
administratieve rechtspraak onderscheiden.

De eerste, welke dan eerst in beweging kan worden gebracht,
wanneer een wettelijk voorschrift ten nadeele des klagers, door
een overheids orgaan geschonden is of niet is nagekomen; de
tweede en ruimere, welke niet alleen dient, om naar dwingende
rechtsregels te beslissen, maar die ook kan worden aangewend
om misbruiken in de handelingen der vrije administratie tegen
te gaan.\')

In de Duitsche litteratuur wordt dit onderscheid slechts
hier en daar uitdrukkelijk gemaakt, waarbij dan de eerste
Gerichtsbarkeit in engeren, de tweede Gerichtsbarkeit in
ruimeren zin wordt genoemd.

Die in engeren zin zou in het algemeen ontleend zijn aan
de begrippen der burgerlijke rechtspraak. Jarenlang reeds
voor de oprichting der administratieve gerechten zag men in,
dat uit het aanwenden van zekere regels der administratieve
wetten rechtsbetrekkingen en rechtsgeschillen voortvloeiden,
welke zeer veel overeenkomstigheden vertoonden met de
civielrechtelijke. Die practisch meest voorkomende geschillen
waren vroeger die over armenrecht. Tusschen de dragers van
een armenondersteuningsplicht ontstonden, op grond der
desbetreffende wetsregelen, rechtsbetrekkingen juist als tusschen
twee privaat-subjecten.

>) In hoeverre belde zich ten slotte weer hebben benaderd, ga ik
nict na; te wijzen op het verschil in principe is hier dc bedoeling.

De strijdende partijen stonden nagenoeg gelijkwaardig tegen-
over elkander en er werd, zooals in den regel in het burgerlijk
proces, om geld of om op geld waardeerbare praestaties gestreden.

Naast deze armenrechtelijke kwesties deden zich nog andere
voor, zooals geschillen tusschen gemeenten of andere publiek-
rechtelijke corporaties, betreffende wegenonderhoud, kosten
van schoolbouw, enz. Voor de behandeling van deze en
dergelijke geschillen waren reeds vroeg in verschillende
staten procesregels aanwezig. Zelfs werd in 1832 in Hessen
een speciaal orgaan, het „Admidistratvustizhof" daarvoor
ingesteld. Een beslissende stap werd gedaan, toen men er
ten slotte toe overging, geschillen tusschen overheid en onder-
danen eveneens aan zulk een rechtspraak te onderwerpen.

Alleen die geschillen werden echter berecht, waarbij naar
rechtsgronden eene beslissing kon worden gevonden. (Aldus
ook: Badisches Organisationsgesetz 1863).

Ongeveer in denzelfden tijd als deze Badensche wet van
\'63. kreeg een van een geheel ander gezichtspunt uitgaande
beweging voor administratieve rechtspraak hare belichaming
en uitwerking in de administratieve inrichting in Pruisen.

Deze beweging, dit streven, beoogend een ruimer begrip
van Gerichtsbarkeit, vindt haren vertolker cn voorman in

Voor hem, gneist, behoorde de Verwaltungsgerichtsbarkeit
op de eerste plaats het middel te zijn, om misbruiken in de
z.g. vrije administratie tegen te gaan. BüHLER geeft GneisT\'S
richting als volgt aan: „Nicht für eine sorgfältige und
gründliche Erledigung der zu Willkür weniger Anlass gebende
Parteistreitigkeiten des öffentHchen Rechts, auch nicht der

nach strengen Rechtsnormen zu beurteilenden Staatssteuer-
streitigkeiten, sodern gerade für die nach freiem Ermessen
zu treffenden Entscheidungen über Erteilung von Gewerbe-
konzessionen, Polizeierlaubnisse, die Genehmigung Staats-
aufsichtlicher Natur u.s.w., wollte er die Verwaltungsgerichts-
barkeit eigenführt wissen." \') Bijzondere waarde hecht Gneist
aan de medewerking van eereambtelijk aan de colleges toe-
gevoegde leeken.

Het voornaamste onderscheid tusschen deze ruime Ver-
waltungsgerichtsbarkeit en de eerstgenoemde, ligt vooreerst
hierin, dat bij de laatste niet, of in ieder geval niet uitsluitend
toepassing van dwingende regels noodzakelijk is, maar boven-
dien ook, dat hier handelingen en besluiten, naar vrije willkeur
verricht of genomen, kunnen worden gecontroleerd. Een
consequentie van deze opvatting omtrent administratieve
rechtspraak, waarbij niet behoeft te worden gevraagd: is
hier recht of wet geschonden, was echter ook. dat het niet
noodzakelijk was, dat deze eerst ingreep, wanneer een ver-
keerde beslissing reeds gevallen was cn nu diende te worden
aangevallen, maar dat Gerichtsbarkeit of Rechtspflege kon
worden gesteld, als de vorm, waarin een administratief oor-
spronkelijk besluit kon worden genomen.^)

Bühler: „Die Subj. Off. Rechte", pag. 265: „sondern dass es auch die
von vornherein notwendige Form für die Vornahme eines Verwaltungs-
aktes sein konnte."

K. Parey, „Handbuch des Preuszischen Verwallungrechls" toont in
zljn Inleiding tot Band I aan, dat men de Vcrwaltungsgerlchtsbarkelt,
zooals die in Pruisen is te vinden, niet moet beschouwen als een nieuwe
vinding der wetenschap, maar veeleer als een product der Historie. De

„Ist es ein Fortschritt", zegt BüHLER ..dem Gewerbe-
treibenden. gegen die erfolgte ungerechte Entziehung einer
Konzession oder deren Versagung die Anrufung des Ver-
waltungsgerichts zu ermöglichen, so stellt es ohne Zweifel
einen noch wirksameren und darum vom Rechtsstaatlichen
Standpunkt aus noch mehr zu erstrebenden Schutz desselben
dar. wenn schon das erstmalige Erkenntnis über die Erteilung
und Entziehung der Konzession gar nicht anders als auf
Grund eines Streitverfahrens vor dem Laienausschusz erfolgen
darf und dementsprechend hat die Preuszische Gesetzgebung
für einige einschneidende Verwaltungs-Acte dieser Art das
Verwaltungsstreitverfahren von vornherein eintreten lassen".

Goed gezien verkrijgt voor Pruisen de term Gerichtsbarkeit
een draagwijdte, welke zich over een groot deel der gewone
administratie uitstrekt. Gerichtsbarkeit in dezen zin is dus
veel meer dan onder de uitdrukking administratieve recht-
spraak mag worden verstaan, immers zij bevat niet nood-
wendig strijdbeslissing. maar houdt ook de voorkoming van
strijd in. beteekent niet uiteraard ..Korrectur" van plaats
gehad hebbend onrecht of herstelling van geschonden recht,
maar ook het verhinderen en voorkomen van onrecht en
onbillijkheid. Treffen we dus in Pruisen, voor analoge gevallen
als de onze. een Vorverfahren aan. dan moeten we dit
beschouwen in verband met de daar gevolgde inrichting der

invloed der wetenschap op de Pr. Gerichtsbarkeit heeft eerder een
methode aangebracht om den historischen drang m een modem mshtuut
te verwezenlijken, dan een nieuw systeem opgebouwd.

Komen hiermede samenhangende eigenaardigheden aan het
licht, zoo zijn deze aan de grondbeginselen toe te schrijven.
Ook voor de bestudeering der litteratuur in Duitschland.
welke maar al te vaak het juiste onderscheid tusschen echte
en schijnbare rechtsspraak uit het oog verliest, dient men
met de noodige omzichtigheid te werk te gaan.

Wij zullen, omdat juist in Pruisen het Gneistsche systeem
van den meesten invloed geweest is. voor de Beschlusz
behörden, voornamelijk bij dezen staat blijven. Bij de wet
über die Allgemeine Landesverwaltung werden als Beschlusz-
behörden ingesteld: de Bezirksausschusz naast de Bezirks-
regierung met den Regierungspräsident als voorzitter en den
Kreis-(Stadt)-Ausschusz naast den Landrat. Deze organen
besluiten als Beschluszbehörden of beslissen in rechtsspraak
im Verwaltungsstreitverfahren. De meeste der zuiver admini-
stratieve bevoegdheden dezer Ausschüsze behoorden vroeger
tot de competentie der eigenlijke administratieve organen.
(Provincialrat, Bezirksregierung en Landrat). De Ausschüsze
hebben een dubbele hoedanigheid,\') ook in hun samenstelling

Volgens art. 28 der L. Verw. G. kunnen wij bij die samen-
stelling. b.v. van den Bezirksausschusz. drie elementen onder-
scheiden : a. den voorzitter, den Regierüngpräsident. van de
zes leden zijn er b. twee voor het leven benoemde, c. de
andere vier worden uit de inwoners van het rechtsgebied

1) K. PAREY, Handbuch des Preusz. Vcrw. Recht, pag. 15 § 5. „Der
Kreisausschusz ist aber nicht allein und auch nicht
Linie ein Vcrwaltungsgerichliichcs Behörde, sondern er nimmt zunächst
die Stelle ein als Kommunales Verwaltungsorgan.\'

door den Provincial-Ausschusz voor 6 jaar gekozen. Door de
toetreding der levenslang benoemde leden — waarvan er
een „zum Richteramt" en een „zur Bekleidung von höheren
Verwaltungsamten" bevoegd moet zijn — wordt het rechterlijk
element in de kwaliteit der personen ingevoerd. De bedoeling
daarvan is niet onduidelijk : men wilde de inrichting met de
gemengdheid van bevoegdheden „richterhche Streitsachen"
en „administrative Beschluszsachen" gelijken tred doen houden.

Voor ieder soort van werkzaamheid geeft de wet ook een
afzonderlijke procedure. De behandeling im Beschluszver-
fahren geschiedt voor het grootste gedeelte schriftelijk, tenzij
de speciale wet voor het onderhavige onderwerp mondelinge
behandeling voorschrijft. In ieder geval is de Ausschusz
steeds gerechtigd, belanghebbenden of hunne gevolmachtigden
voor zich te doen verschijnen, alsook de adviseerende stem
in te roepen van technische staats- en locale ambtenaren.\')

Voorschriften omtrent de procedure in „Beschluszsachen"
en „Streitsachen", door die Ausschüsse te volgen, vinden
we eerstens in das Gesetz über die Allgemeine Landesver-
waltung van 30 Juli 1883. Ter nadere uitwerking dier meer
algemeene regels werden drie „Regulative zur Ordnung
des Geschäftsganges und des Verfahrens" uitgevaardigd
Eindelijk wordt in het „Gesetz über die Ziiständigkeid der
Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden" van 1 Aug.
1883 een verdeeling van bevoegdheden gegeven.

\') Alig. Land, Verw. Oes. § 115 volg. De bepalingen van het Streit-
verfahren vinden in die gevallen overeenkomstige toepassing.

Gaan we nu in deze laatste wet na, wanneer er sprake
is van een Beschlusz en wanneer van een Entscheidung,
zoo zien we wel tot onze teleursteUing, dat nog verscheidene
aangelegenheden, waarbij de aanwezigheid van een werkelijk
geschil niet kan worden ontkend, volgens het Beschluszver-
fahren moeten worden behandeld. De op meerdere plaatsen
in de Duitsche litteratuur verkondigde theorie,als zou cen
strijdbeslissing, wanneer zij niet gegeven wordt op grond
van wettelijke normen „ursprüngliche Verwaltung" en geen
Gerichtsbarheit is, draagt hieraan voor een groot deel schuld.

Kwesties, die derhalve, omdat ze zijn Streitsachen volgens
het „Verwaltungsstreitverfahren" moesten worden behandeld,
zijn nu ten onrechte ondergebracht bij de Beschluszsachen.

Het grootste gedeelte echter der aangelegenheden, waarin
in het bijzonder Kreis- en Bezirksausschusz na een door-
loopen procedure „besluit" en niet „beslist", zijn gevallen,
waarin de procedure voorkoming van strijd ten doel heeft
en niet strijdbeslissing. Moge het al voorkomen, dat door
speciale wetten mondelinge behandeling van zekere onder-
werpen van ingrijpende beteekenis wordt voorgeschreven,
zeer duidelijk ligt daarbij steeds de bedoeling voor, de besluit-
procedure uit te breiden, niet die onderwerpen te gaan be-
schouwen als Streitsachen.

Hoe het zij, met de plaatsing van geschillen onder de
besluitprocedure wordt èn met het in de wet zelf voorop-
gezette criterium èn met de aangenomen terminologie èn
met de oorspronkelijke bedoeling van GNEIST gebroken.

Nochtans mag men aannemen, dat als regel het Beschlusz-
verfahren is ..primäre Vornahme" voor een zuiver admini-
stratief besluit. Daarom blijf ik in de verdere bespreking,
voor de als preventieven waarborg aangebrachte procedure
de ruimere uitdrukking Beschluszverfahren handhaven. De
oorspronkelijke bedoeling der regeling wordt daarmede niet
aangetast, eerder benaderd. Alleen moeten bij consequenties
uit zekere redeneeringen de ten onrechte onder die procedure
gebrachte zaken worden geëlimineerd.

Ter nadere toelichting wil ik thans eenige voorzieningen
uit speciale wetten laten volgen, waarbij het Beschluszver-
fahren van toepassing is verklaard of nader is aangevuld in
verband met den aard en de beteekenis van het onder-
werp.

De onteigenings-procedure in Pruisen speelt zich af in de
volgende hoofdscènes:

1°. De voorloopige planvaststelling door de competente
Zentral- of Provinzialbehörden.

3°. Vaststelling der schadeloosstelling ..im Verwaltungs-
wege" door den Bezirksausschusz.

Iedere ondernemer zorgt voor een plan. dat aan de
wettelijke eischen voldoet: dit plan wordt onderzocht en
voorloopig vastgesteld door de autoriteiten, die de speciale

wetten ter zake dier werken aanwijzen in gevallen, waar
zulk een aanwijzing niet bestaat, treedt de Regierungs-
präsident op.

Reeds nu kan een overeenstemming met belanghebbenden
worden gezocht en tot stand gebracht. (§ 15).

Op verzoek van den ondernemer wordt een aanvang
gemaakt met de procedure tot vaststelling van het plan.

Hij moet bij den regeeringspresident voor iedere gemeente
of Gutsbezirk een uittreksel uit het voorloopig vastgesteld
plan overleggen, daarnaast ook. op de wijze in § 18
omschreven, een aangifte doen van de betrokken grondstukken
en hunne eigenaars. Gedurende veertien dagen liggen deze
stukken ter inzage voor een ieder. § 19. In den loop van
dienzelfden tijd kunnen belanghebbenden (vergel. art. 11)
bezwaren tegen het plan inbrengen.

Ook de vertegenwoordiging van het Gemeinde- of Guts-
bezirk kan voor hare belangen opkomen.

De Regierungspräsident wijst de plaats aan. waar deze
bezwaren schriftelijk of mondeling ten proces-verbale worden
ingewacht. Na afloop van de veertien dagen benoemt de
president een commissaris, die de ingekomen bezwaren
onderzoekt. De ondernemers, de reclamanten, benevens de
vertegenwoordiger van het Gemeinde- of Gutsbezirk worden
opgeroepen om verdere verklaringen en toelichtingen tc
geven. Zoo hij zulks dienstig oordeelt, kan de commissaris
deskundigen tot bijwoning dezer behandeling doen oproepen.

•) Zoo b.v. de Minister „der öffentlichen Arbeiten" voor spoorweg-
ondcmcmingcn (§ 4, 14, Eiscnbahngezett 3 Nov. 1838).

Is dit onderzoek afgeloopen, zoo komt de zaak bij den
Bezirksausschusz, die, aan de hand van het door den com-
missaris geleid onderzoek en de daardoor verkregen feitelijke
gegevens, en op grond van een zoo noodig door hemzelf
nader gehouden enquête, in een gemotiveerd besluit zijn
oordeel uitspreekt over de ingekomen bezwaren en vaststelt:
Het voorwerp van onteigening, omvang en grenzen van het
te onteigenen grondbezit, aard en omvang van te dulden
beperkingen en den tijdsduur van deze laatste, eindelijk be-
paUng van de inrichtingen, tot welker totstandbrenging en
instandhouding de ondernemer verplicht is.

Tegen dit besluit van den Bezirksausschusz staat „Be-
schwerde" open bij den Minister der öffentlichen Arbeiten.

b. Een ander voorbeeld van vormelijke Beschluszfassung
vinden we in de wet betreffende „das für Entwässerungs-
anlagen einzuführende Aufgebots- und Präklusionsverfahren".

De ondernemer eener Entwässerungsanlage heeft de be-
voegdheid een overheidsuitspraak uit te lokken, wanneer hij
zich de zekerheid wil verschaffen, óf en welke tegenrechten
en aanspraken zich zullen doen gelden, in verband met ver-
schillende uit de onderneming voortvloeiende en door de wet zelf
opgesomde handelingen en gebeurlijkheden. Na een onderzoek
met partijen neemt hier de Kreisausschusz. wanneer hij bevindt,
dat alle voorgeschreven vormen zijn nageleefd, een besluit,
waarin de rechten, die hij meende te moeten erkennen, zijn
voorbehouden en alle andere tegenover de onderneming
uitgesloten.

in verband met de te behandelen stof, treffen we aan in het
gewijzigde Vorflutsedict van 1811, § 16. De Kreis-(Stadt-)
Ausschusz is hier wederom het besluitend orgaan.

Op deze wijze kunnen hier nog tal van speciale wetten
volgen, afgezien van de onderwerpen, welke naar den aard
en ingevolge het Zuständigkeitsgesetz in een „Beschlusz-
verfahren" worden behandeld.

De Gneistsche theorie heeft bovendien nog consequenties
in die z.g, „primäre Vornahme der Verwaltungsakten", welke
wij als regel ten onzent in dien vorm niet kennen. Dezelfde
werkwijze zien wij in omgekeerde volgorde uitgevoerd cn
wel zoo, dat de vergunning, autorisatie enz. niet wordt
ingetrokken, dan op verzoek van een bepaalde autoriteit,
welke een andere is dan de besluitende. De zaak wordt
weer aangelegd bij het orgaan, dat de vergunning verleende,
en de geheele procedure keert volledig terug. Als par-
tijen staan nu tegenover elkander: de verzoeker tot op-
heffing der vergunning en de vergunninghouder. Als voorbeeld
daarvan gelde § 53. Gew. Ordnung in verband met de § § 114,
119 en 120. Zuständigkeitsgesetz \'83.

Hoe is het nu in de andere staten van Duitschland gesteld
met de onderwerpen, welke men in Pruisen in een Beschlusz-
verfahren pleegt te behandelen?

De gedachte, om bij beteekenisvolle, maar naar vrij goed
vinden en naar eigen besef van utiliteit te volbrengen werkzaam-
heden door bestuursorganen, de zakelijke juistheid en onpartijdig-
heid te verzekeren door medewerking van leeken, heeft niet
slechts in Pruisen haar invloed gehad. De bovengenoemde

Badensche wet van 1863 kende de regeling reeds en de
navolging in verschillende latere regelingen bleef niet uit.

Buiten Pruisen echter noemde men de behandeUng in
procedures met medewerking van lecken, welke geen strijd-
of geschilsbeslissing in den eigenlijken zin des woords inhielden,
maar waarin wel twee partijen optraden, meer consequent
niet Verwaltungsgerichtsbarheit. maar eenvoudig ..Verwaltung".

Om eenigszins de tegenstelling te doen uitkomen in dezen
tusschen Pruisen en bijvoorbeeld Würtemberg % plaats ik
de uitwerking der Reichsgewerbeordnung in genoemde staten
naast elkander-.daarmede komt tevens de voorprocedure van
deze Rijkswet hier in bespreking. Bedoeld is Gewerbeordnung

In titel II van die wet wordt in zake „Stehender Gewerbe
betrieb" onderscheid gemaakt tusschen bedrijven met een
gewone, (binnen drie dagen) door de overheid te verleenen
Genehmigung en die. n.1. de in § 16 bijzonderlijk opgesomde
bedrijven, welke een meer speciale overheidsvergunning be-
hoeven. Het zijn die bedrijven. ..welche durch die örtliche

oder Bewohner der benachbarten Grundstücke oder für das
Publicum überhaupt Nachteile. Gefahren oder Belästigungen
herbeiführen können". § 16 lid 1. De Rijkswet stelt daarop
vast, wat moet hebben plaats gehad, vooraleer een overheids-
orgaan tot een besluit omtrent verleening of weigering eener
vergunning mag overgaan. De landswetten zijn geroepen de
competente organen aan te wijzen en. zoo noodig, nog meer

Ter verkrijging van een vergunning dient de ondernemer
een Antrag in, vergezeld van de noodige teekeningen en
beschrijvingen § 17 lid 1. Is op de uitgebreidheid en duidelijkheid
dezer stukken niets aan te merken, zoo volgt algemeene
bekendmaking met uitnoodiging, bezwaren binnen veertien
dagen in te dienen.\') Komen er geen bezwaren in, dan rest
den onderzoeker, zich te vergewissen of er misschien gevaren
enz. voor het publiek kunnen ontstaan.

Zijn er wel bezwaren ingebracht, dan worden die, welke
op privaatrechtelijken titel berusten, naar de rechtelijke macht
verwezen, zonder dat de vergunning van deze afhankelijk
mag worden gesteld; de andere bezwaren moeten nauwkeurig
met partijen worden onderzocht.^)

§ 18. vordert, dat de vergunning worde geweigerd of
slechts onder voorwaarden verleend, wanneer de inrichting
aanmerkelijk bezwaar, gevaar, schade of hinder voor het

\') Over persoonlijke kennisgeving aan buren of aan bcp.ialdc inrich-
tingen, als scholen enz., binnen ccn bepaalden kring om de inrichting
liggend, wordt niet gerept.

„Als Parteien sind gemiisz Ziff 4 der Unternehmer (Antragsteller),
sowie diejenigen Personen zu betrachten, welche Einwendungen erhoben
haben. Aus des Vorschrift des Gesetzes, dasz die Einwendungen mit
Parteien volst.Hndig erörtert werden müssen, ergibt sich, dasz die erhobenen
Einwendungen dem Unternehmer zur Erklämngsabgabe mitzuteilen,
und dasz umgekehrt die Personen, welche Einwendungen erhoben haben,
über die Erwiderung des Unternehmers einzuvernehmcn sind."

culieren, als buren enz., verwijst § 19 niet zeer gelukkig
naar de juist genoemde § 18.

De beslissing moet zoowel aan ondernemer(s) als opponenten
worden medegedeeld en wel schriftelijk: § 19. en § 18. In geval
van weigering of verleening onder voorwaarden, dient het
besluit de redenen daartoe te bevatten.

§ 21. der Rijkswet geeft ten slotte eenige algemeene be-
ginselen, bij de uitwerking in de landswetten vast te houden.

In eerste of tweede instantie moet de beshssing door een
college gegeven worden. Dit college is bevoegd onder-
zoekingen ter plaatse in te stellen, getuigen te hooren,
deskundigen te raadplegen, (zelfs onder eede), kortom het
noodige bewijs in vollen omvang te doen leveren. Open-
baarheid is regel (uitzondering kan worden gemaakt, door
overeenkomstige toepassing der bepalingen van § 173—176.
(Gerichtsverfassungsgesetz.)

De Pruisische wetgever heeft zijn Beschluszverfahren aan
de hand van deze beginselen aangevuld. De uitvoering der
Gewerbeordurung voor Pruisen had plaats bij „Anweisung"
van 1869, sterk gewijzigd en omgewerkt bij de Wet van 1884.

Eerstens wordt met een angstvallige nauwgezetheid aan-
gegeven, wat van de zijde des ondernemers moet worden
gedaan, om den onderzoeker zoo uitgebreid mogelijk voor
te lichten omtrent den aard, de beteekenis en de gevolgen
van het voorgenomen werk. De bezwaren worden schriftelijk
en mondeling ingebracht. Daarna verschijnen beide partijen
voor het onderzoekend orgaan. Dit moet trachten partijen

>)~lÄndmann. 227 Band I „dasz sie die Ocnehmigunß vcrs.ißen
musz. wenn mit Sicherheit vorauszusehen ist, dasz...."

in minnelijke overeenstemming te brengen. Gelukt dit niet,
dan wordt van de verklaringen over en weer proces-verbaal
opgemaakt.

Een speciale dag wordt bepaald voor bewijslevering door
beide partijen, door middel van getuigen en deskundigen.
Dit onderzoek wordt geleid, niet door het beslissend orgaan,
maar door een commissaris van onderzoek, gewoonlijk de
Landrat. Deze zendt procesverbaal, benevens zijn advies, op
aan de Beschluszbehörde, ten overstaan van wie een nieuw
onderzoek en mondelinge behandeling plaats heeft. De voor-
schriften der Wet „über die allgemeine Landesverwaltung" .
komen voor deze behandeling en voor het afnemen en
waardeeren van bewijsgronden in toepassing.

Het besluit wordt eindelijk in het openbaar gegeven en
aan belanghebbenden en ondernemer beteekend.

Voor Würtemberg werd de uitwerking der Rijkswet neer-
gelegd inWürt.M.Verf.B.von. 14 Dec. 1871 in verbinding
met de K. V. O. van 23 Dec. 1901.

• Het onderzoek geschiedt daar door het Oberamt, de
beslissing wordt daarop door de Kreisregierung genomen.
Door de voorschriften der Reichsordnung, benevens tal van
noodzakelijke grootere en kleinere aanvullingen, oordeelt de
Kreisregierung hier ook in een Beschluszverfahren. Deze
werkzaamheid wordt daar beschouwd als zuiver administra-
tief en heeft, zooals b.v. in Pruisen wel het geval is, geen
plaats onder het begrip „Verwaltungsgerichtsbarkeit".

Nu we in verband met Pruisen gesproken hebben over
de GNEISTSCHE theorie cn haar invloed, en daarnaast de
historische ontwikkeling in Engeland hebben nagegaan, voor

zoover deze voor onze studie van belang was, dient met
een enkel woord te worden gewezen op het verband, dat er
zou bestaan tusschen het door GnEIST voorgedragene en de
Engelsche administratieve inrichting en procedure.

GnEIST zou men kunnen noemen de vader der administra-
tieve rechtspraak in Pruisen. In zijn theorie liggen de
grondslagen voor de eigenaardige, in opzet van de Zuid-
Duitsche Staten zoo verschillende, „Gerichtsbarkeit".

De practische conclusies zijn echter meer door zijn volge-
lingen en met hen de samenstellers der nieuwe Pruisische
organisatie en procedure, dan door hem zelf uit zijn theorie
en onderzoekingen getrokken.

Wat GnEIST wilde, heeft hij neergelegd in zijn voor-
naamste werk: „Selfgovernmcnt". In dit werk heeft hij een
uitgebreide studie gemaakt van de Engelsche instellingen eu
haar historische ontwikkeling. Uit de resultaten van dit
onderzoek heeft hij gemeend, een algemeene theorie te mogen
abstrahceren.

Meer dan uit zijn ervaringen over de Engelsche staat-
kundige geschiedenis, heeft hij op deze wel wat axiomatisch
gestelde theorie, zijn Rechtstaat-systeem opgebouwd.

In dien door hem geconstrucerden Rechtstaat moet niet
in het bijzonder en niet alleen worden zorg gedragen voor
bescherming van individueele rechten, maar op de eerste
plaats voor bescherming van belangen. Gevaar voor onjuist
cn onbillijk optreden der administratie bestaat niet zoozeer
op plaatsen, waar naar strenge rechtsnormen wordt
gehandeld en besloten, maar meer bepaaldelijk in de uit-
oefening der vrije administratie. Het door hem naar Engelsch

voorbeeld geconstrueerde „Selfgovernment" zou het orga-
nisme zijn, dat de tegenstelHng tusschen gemeenschap en
particuliere „belangen" meester blijft. Groote waarde hecht
GneiST daarbij aan medewerking van leeken, misschien nog
meer dan aan de inrichting van een, aan die belangenbehar-
tiging overeenkomstige, procedure.

Voor ons is van belang, dat consequent aan die be-
scherming ,van belangen, niet van rechten, en als gevolg
van datgene, wat hij in Engeland zag gebeuren, GneiST
geen beletsel vond in een zoodanige uitbreiding van billijkheids-
verzekering, dat een administratief onderzoek met de
bezitters der belangen niet eerst zou ingrijpen, wanneer een
besluit was gevallen, maar dat het ook ten grondslag zou
liggen aan een oorspronkelijk administratief besluit.

Belangen-, niet rechtsbescherming, medewerking van leeken
en rechterlijke procedure, als „primäre Vornahme" voor een
administratief besluit, zijn meer of min gelukkig in de
Pruisische administratieve rechtspraak en procedure ingebracht,
in navolging van GNEIST\'S „Selfgovernment".

In hoeverre GNEIST de Engelsche verschijnselen cn hunne
historische ontwikkeling juist beoordeelde, daarover wordt
sterk gedubieerd. De theorie over Selfgovernment heeft
van verschillende zijden krachtige bestrijding gevonden.

die organische Verbindung von Staat und Gesellschaft her\'\'
aldus begint hij zijn uiteenzetting over het wezen van
het Selfgovernment. \')

Onder „die Gesellschaft" verstaat hij „die Bezeichnung
des Verhältnisses der Menschen zur Güterwelt\'Medere wijze
van bezitsverdeeling brengt met zich, een afhankelijkheid der
niet-bezittende klasse van de bezitters. Uit deze vaak
ingewikkelde belangenbotsingen ontwikkelt zich de strijd om
behoud, resp. ophefüng of vermindering van deze economische
en sociale afhankelijkheid der menschen onderUng.

„Die Gesellschaft" als zoodanig is niet bij n^achte, uit
zich zelf harmonie onder die belangen te scheppen. Dit is
de taak der gemeenschap, die werkt door middel van het

der fortschreitenden Gestalt der Gesellschaft stetig umwandelt"
en staat tegenover het systeem „Gesellschaftlicher Interessen".

Tusschen beide systemen bestaat een voortdurende tegen-
stelling. Ieders werking is een andere.

Overgaand nu van zijn algemeene staatsbeschouwing op
de historische administratieve organisatie van Engeland, ziet
GNEIST in het Selfgovernment den tusschenbouw tusschen

Op deze wijze gaat hij door met verder, niet zoo
zeer uit practische conclusies, dan wel uit zijn doctrine, een
systeem met al zijn consequenties op te bouwen.

De scherpste critiek op GNEIST\'S beschouwingen, in het
bijzonder op zijn constructie van Selfgovernment, is gevoerd
door Redlich \'). GNEIST zou veelal op eigen gelegenheid
en zonder voldoende gronden zijn theorie hebben opgebouwd.

Onder die theorie heeft de juistheid der historische weergave
geleden. De continuiteit in de historische ontwikkeling der
administratie zou hij willekeurig ter zijde hebben gesteld.

Moge het al waar zijn, dat GnEIST in vele opzichten
meer bij zijn abstracte theorie, dan bij zijn practische ervaringen
over Engeland, te rade ging, zeker is, — en dat blijkt uit de
navolging in de Pruisische wetgeving, — dat, èn in de invoe-
ring van het leekenelement, èn in de rechterlijke behandeling
van administratieve besluiten, de invloed van Engelsche
verschijnselen moet worden geconstateerd.

Over Frankrijk kunnen wij ten opzichte van het door ons
besproken verschijnsel betrekkelijk kort zijn.

Geheel verschillend van Engeland en Duitschland, waar
het instituut cen deel uitmaakt van een veel ruimer ver-
schijnsel in organisatie en procedure der administratie, moet
hier de bespreking beperkt blijven tot de weergave van
enkele wettelijke voorzieningen, waarin een contradictoire
behandeling, gelijksoortig aan de onze, los van eenig syste-
matisch vooropgezette of uit de geschiedenis voortvloeiende
eenheid, is aan tc wijzen.

Het beschouwen van regelingen van ouderen datum doet
duidelijk uitkomen, dat deze in menig opzicht van invloed
zijn geweest op enkele der Nederlandsche voorzieningen. De
latere vertoonen weinig punten van overeenstemming.

eenige aandacht gewijd aan het nut of de beteekenis van een
voorprocedure. Hier en daar wordt het bestaan van een
procedure geconstateerd; men spreekt dan van een „enquête\',
zonder op eenig juducieel verschijnsel of op eenig verband
met administratieve rechtspraak tc wijzen.

Ik zal hier dus moeten volstaan met een onderzoek naar
de voornaamste gevallen, waarin zulk een „enquête" naar

In vergelijking met onze Onteigeningswet, vooreerst de
wet van 1841: ..Expropriation pour cause d\'utilité publique".
Deze is eene herziene uitgave van de wet van 1833. De

en eenige bepalingen te geven, ten einde onteigening in
dringende gevallen te vergemakkelijken.

De drie hoofdregels, welke aan de wet ten grondslag
liggen, zijn: L\'utilité publique est déclarée par une loi ou un
décret. 0 - L\'expropriation est prononcée par le tribunal. -
L\'indemnité est fixée par un jury. Evenals bij ons. gaat een
verklaring van algemeen nut met een onderzoek vooraf. De
regelen van dit onderzoek zijn vervat in de oude ordon-
nanties van Februari 1834 en Februari 1835 en komen
nagenoeg met die van onze Onteigeningswet overeen. Ook
hier is het doel. de aan en opmerkingen van het publiek
in het algemeen, en van vermoedelijk te treffen eigenaars in

M De verklaring, dat hct voorgenomen werk is van algemeen nut,
naa of we » van het Pa,len,ent 6f wel, als decreet v.n den pres,den
Rep^b ek of den Conse.1 d\'Etat, alnaar gelang de beteekems van het
werk mee of minder groot is en de ondemem,ng u.tpat van den
U t of van een der départements. of van een communaal bestuur.

Het achterwege blijven van dit onderzoek heeft niet
noodwendig nietigheid tengevolge. Geschiedt de verklaring
van algemeen nut bij wet. zoo heeft men geen enkel middel
van verzet of beroep tegen onregelmatigheden in dit onder-
zoek, zelfs niet tegen het geheel achterwege blijven van
hetzelve. \')

Heeft de verklaring bij decreet plaats, zoo is de rechts-
handeling „susceptible d\'un recours pour excès de pouvoir."

De administratie doet aanwijzing van perceelen, welke ter
uitvoering van het plan noodig zijn.

Hieraan gaat weer een onderzoek „de commodo et in-
commodo" vooraf, in zoo verre van het eerste verschillend,
„puisque ce n\'est plus de l\'utilité publique du travail qu\'on
s\'enquiert. mais de la nécessité, pour que ce travail s\'exécute
d\'exproprier tel ou tel immeuble". Deze procedure wordt in
de wet zelve omschreven. Art. 4—19.

Plan voor iedere gemeente afzonderlijk; nederlegging ter
inzage voor een ieder ten gemeentehuize ; bekendmaking van
die nederlegging „collectivement aux parties intéressées", (aan-
plakking, advertenties in dagbladen en proclamaties), art. 6.

De burgemeester maakt proces-verbaal op van mondeling in-
gekomen bezwaren. Belanghebbenden verklaren, door plaatsing
van hun handteekening onder het ncergeschrevene, dat dit
laatste met het door hen voorgedragene overeenkomt. De
schriftelijk ingekomen bezwaren worden aan het proces-verbaal

«) Bekthelimv, pag. 578 : „L\'intervention de la législation couvre le
vice des formes", Couf. art. 23 en 25 Ontelg. wet.

vastgehecht. Is de termijn van inbrenging verstreken, dan
houdt een commissie, onder voorzitterschap van den sous-

Art. 8. Een nieuwe termijn van 8 dagen wordt geopend,
gedurende welken de commissie de opmerkingen der eigenaars
inwacht. Zij heeft het recht, hen telkens op te roepen, wanneer
zij zulks dienstig oordeelt Is ook deze termijn verstreken,
zoo zendt de commissie, na beraadslaging, het proces-verbaal
der behandeUng. benevens bijbehoorende stukken en haar

Keurt de commissie het plan goed. zoo geeft de Préfet
„un arrêté de cessibilite\'; verlangt echter de commissie wijzi-
ging in het voorstel, dan geeft de Préfect daarvan, op de
gewone wijze van publiceeren. kennis aan belanghebbenden.
Alsdan wordt een termijn voor een nieuwe behandeling
opengesteld. Zoodra dit nieuwe onderzoek heeft plaats gehad,
worden de stukken aan den Minister toegezonden, die, geheel
vrij in zijn oordeel, nogmaals een behandeling kan gelasten,
of bevelen, dat een gemotiveerd „arrêté de cessibilité" zal

Bij vergelijking met onze onteigeningsprocedure treffen
ons in de Fransche wet voornamelijk de volgende punten:
Vooreerst de afzonderlijke indiening, schriftelijk of mon-
deling, bij den burgemeester. Verder de ingewikkelde.

n Deze commissie wordt gevormd door vier leden van den Conseil
général du département of van den Conseil de l\'arrondissement, aan-
gewezen door den préfet; vorder nemen daarin zitting de burgemeester

eigenaardige verdeeling van macht bij het nemen der
beslissing. Keurt de commissie het plan goed, dan is de
Prefect gebonden en volgt de eindaanwijzing. Wenscht ze
wijziging in het plan, dan volgt een gerekte procedure via
den Minister. Ten onzent doet de Kroon, geheel vrij van
het uitgebrachte advies, uitspraak, welke perceelen onteigend
zullen worden. Intusschen zal een beshssing naar de Fransche
wet gegeven, meer rechtstreeks verband houden met de in
het onderzoek verkregen ervaringen. Wat het hooren van
belanghebbenden betreft, is onze wet ruimer. De Fransche
spreekt enkel van „propriétaires".

Deze procedure, aan de eindaanwijzing voorafgaande, raag
nimmer achterwege blijven. Zij is. evenals bij ons. geldigheids-
vereischte voor die aanwijzing.

Terwijl de Fransche onteigeningswet, naast meerdere
uitgebreidheid, punten van overeenstemming vertoonde op
het stuk der enquête, wijkt de voorziening in zake „industries
insalubres et incommodes" in verschillend opzicht sterk van

Bedoelde regeling werd gegeven bij decreet (met wets-
kracht) van 15 October 1810. Ook hierbij werd een stelsel
van preventief toezicht, zoowel voor ondernemer als belang-
hebbenden. het meest verkieslijk geacht.

\') JEZE. „Dem Beschlusz über die Abtrctb.iri<cit iiuisz bel Vermei-
dung der Nichtigkeit des Enteignungsverfahrens cine Untersuchung de
commodo et incommodo vorausgeschickt werden". Französisches
Verwallungsrecht pag. 342. Lol 3 Mai 1841 Art. 2 In fine cn Art. 4-11
Confer, ontclg. wet 23 cn 25.

inrichtingen op te richten, gaat vooraf. Aan bepaalde admi-
nistratieve organen wordt daarop het recht gegeven, om.
wanneer hun uit een onderroek blijkt, dat die inrichtingen
aan zekere eischen, in het bijzonder ten opzichte der om-
geving, voldoen, voorwaardelijk of onvoorwaardelijk dat
verbod op te heffen. \')

Een onderscheiding wordt vervolgens gemaakt in drie
categorieën van ondernemingen, welke alle gevaren, schade
of hinder kunnen opleveren, elk voorzien van eenige regels
omtrent de te volgen procedure.

De drie klassen van „étabhssements dangereux, incom-
modes et insalubres" zijn de volgende :

1ste klasse : Les industries qui doivent être isolées, (fabriques
d\'explosifs).

\') jeze. Les principes généraux du droit administratif, pag. 527 vlg.
Une interdiction générale est adressée aux individus d\'exercer leur activité
dans un certain sens.... Toute fois les agents publics reçoivent le
pouvoir de lever cette Iriterdiction, après avoir constaté que le corps
social ne . court aucun danger dans le cas particulier ou moyennant
l\'observation dc certaines précautions, prises dans le cas particulier."

2) Vóór de revolutie bestond er geen enkelvoudige regeling op dit
stuk in Frankrijk. De revolutie bracht het politionair toezicht geheel op
de municipalités. Daar nu iedere gemeente haar eigen costumen en
usantiën volgde, ontbrak iedere eenheid, hetgeen én voor induslrieelen
én voor belanghebbenden de grootste rechtsonzekerheid met zich bracht,
vooral, omdat de gemeente vrij was. eventueel aanwezige plaatselijke
regelingen naar eigen inzicht te wijzigen.

Het decreet van 1810, moest in de dringende behoefte ee.ier alge-
meen geldende regeling voorzien en is op heden, afgezien van herhaalde
wijzigingen in ondergeschikte punten, de basis van wetgeving op dit
stuk gebleven.

3de klasse : Les industries dont l\'isolement ne peut pas
être exigé, mais dont l\'installation doit être surveillée (distil-
leries, fabriques de bougies).

Sinds 1852 is het verleenen van vergunningen voor de
eerste groep opgedragen aan de Prefecten. Daarbij zijn in
hoofdzaak de volgende regelen in acht te nemen.

Bekendmaking van het verzoek door middel van aan-
plakking gedurende een maand, (vijf kilometers in den omtrek).
Met belanghebbenden moet een onderzoek de commodo et
incommodo plaats hebben, voor het goede verloop waarvan
de Prefect heeft zorg te dragen. \')

Komen er inderdaad bezwaren tegen de inrichting in, zoo
kan de Prefect niet zonder meer besluiten, maar moet advies
inwinnen bij den Conseil de Préfecture. Naast het door de
wet reeds verplichtend gestelde isolement kunnen door den
prefect alle mogelijke voorwaarden worden opgelegd, welke
hij voor de algemeene en bijzondere veiligheid zal noodig
oordeelen. Een weigerend ofverleenend „arrêté" wordt ten slotte
uitgevaardigd en In den boven aangegeven kring gepubliceerd.

Bij de inrichtingen van de tweede klas is isolement niet
algemeen wettelijke eisch. Hct beslissend gezag kan het
nochtans voorschrijven, bovendien kan hct elke noodige
voorwaarde stellen. Een verzoek om vergunning wordt inge-
diend bij den Sous-Préfet. Het onderzoek is geheel overgelaten
aan de zorg van den burgemeester der gemeente, waar de
inrichting zal worden opgericht. Op advies van dezen laatste

en van den Sous-Préfet beslist de Préfet. zonder dat hij met
den Conseil de Préfecture in beraad treedt.

Bij inrichtingen van de derde klasse kent de wet geen
onderzoek met belanghebbenden. Het doel is hier slechts, een
goede interne inrichting van die fabrieken en werkplaatsen
te waarborgen. De Sous-Préfet heeft in dezen te beslissen,
na ingewonnen advies bij den burgemeester. Hij kan voor-
waarden stellen ten aanzien van die inrichting.

Onze wet. die een dergelijke drieledige indeeling niet kent.
geeft meer waarborgen èn voor de industrieelen èn voor
derden. Anders dan onze wet. geeft de Fransche geen gronden
aan voor weigering. Eveneens missen we in de laatste de
bijzondere aandacht, welke toch moet worden gewijd aan
de belangen van naaste buren en bijzondere inrichtingen.
Door het achterwege blijven van eenig onderzoek bij onder-
nemingen der derde klasse worden belanghebbenden benadeeld.

De nieuwere wetten in Frankrijk maken zich in den
regel nog gemakkelijker van een dergelijk onderzoek af. In
vergelijking met onze Telegraaf en Telefoonwet. noem ik de
wet van 28 JuU 1885: „L\'établissement et l\'entretien des lignes
télégrafiques et téléphoniques". In drie korte artikelen door-
loopt de wet de geheele procedure: Art. 6. „Avant toute
exécution un tracé de la ligne projetée, indiquant les pro-
priétés privées où il doit être placé des supports ou des
conduits, sera déposé pendant trois jours à la mairie de la
commune ou ces propriétées sont situées". Deze termijn
van drie dagen begint te loopen vanaf de bekendmaking
aan belanghebbenden; (aanplakking aan de deur van het
stadhuis en advertenties in dagbladen). Art, 7. De Burge-

meester neemt alle „observations" en „réclamations" in ont-
vangst en maakt daarvan proces-verbaal op. Wanneer de termijn
verloopen is, zendt hij het proces-verbaal op aan den Préfet,
„qui arrêtera le tracé définitif et autorisera toutes les opéra-
tions, qui emporteront l\'établissement, l\'entretien et la sur-
veillance de la hgne". Art. 8 bepaalt ten slotte, dat het besluit
aan ieder belanghebbende afzonderlijk moet worden beteekend.

Zwakker dan de juist beschrevene zijn de voorschriften
der Wet van 15 Juni 1906 „sur les distributions d\'énergie",
waarbij ter nauwernood belanghebbenden worden gekend.

Mogen onze Electriciteitswet en Telegraaf- en Telefoonwet
nog veel te wenschen overlaten, toch blijkt er zeer duidelijk
het streven uit van den wetgever, meer en meer de belangen
van derden te doen waardeeren.

Van de Fransche litteratuur kan hier weinig meer worden
gezegd. Gewoonlijk wordt volstaan met een korte opmerking
over de aanwezigheid der vormen, zonder eenige nadere
beschouwing.

Veel vindt men de uitdrukking „enquête de commodo et
incommodo" gebezigd. Ook hiervoor vinden we bij de
schrijvers geen begripsbepaling. Ten onzent werd deze uitdruk-
king gaarne gebruikt bij de behandeling der onteigeningswet. \')

\') Over „enquête de commodo et incommodo" is In Nederland een
artikel verschenen van A. A. Wove in „Nieuwre Bijdragen voor Rechts-
geleerdheid en Wetgeving" 1862, p.ig. 299:

„Een comniodum geeft dus tc kennen ccn beneficium, dit is een
Privilegium voor hem, die Iets boven een ander verkrijgt of bezit; en
tevens cen cmolumentum of lucrum, als onmiddellijk gevolg uit het
Privilegium voortvloeiende".

Daartegenover staat dan cen „incommodum": „Een incommodum isder-
halve hel nadeel of de last, in lictalgcnicen hetcommodum achtervolgende".

Moge deze uitdrukking in enkele gevallen op juiste wijze
doel en strekking van het onderzoek weergeven, voor een

verband te leggen tusschen het. zich daar meer in algemeenen
vorm vertoonende. verschijnsel van ..Justiz-förmige" admini-
stratie, waaronder het door ons bedoelde kan worden
ondergebracht, en de ontwikkeUng en historische doorwerking
der Oud-Germaansche Staatsinrichting.

Als uitvloeisel van een bepaald, voor een goed deel aan Enge-
land ontleend systeem, werd daar de nakoming eener procedure
voorgeschreven, niet alleen, waar belangen geschonden waren,
maar ook. waar belangen konden worden aangetast.
• De inrichting en procedure van onze administratie komen
in zooverre met die van Frankrijk overeen, dat zij, noch
rechtstreeks haar grond vinden in de geschiedenis, noch ccn
uitvloeisel zijn van een bepaaldelijk gevolgde theorie, zooals

Moge er misschien eenige continuiteit bestaan in de
verschijnselen, zeker is \'t, dat met de revolutie, de trias-leer
en de daarmede samengaande onderbreking van den histori-
schen gang, voor Frankrijk zoowel als voor Nederland, een
doorwerking van vroegere instellingen en practijken, — op een
wijze, waarop zulks in Engeland is geschied, zoo goed als
onmogelijk werd gemaakt. Een historischen bouw missen we
dus voor ons instituut.
^ Sinds de revolutie heeft men getracht, de scheiding tusschen
administratie en rechter zoo krachtig mogelijk vol te houden.
Vooral Thorbecke heeft alles in het werk gesteld om de
eens gemaakte differentiatie te handhaven. \')

Toch heeft de rechter in het gebied der administratie
weten binnen te dringen. Waar het gold, oplossing te geven
in kwesties van vermogensrecht, in het bijzonder van eigendom
en private rechten, al waren het tevens geschillen van publiek-
rechtelijken aard, heeft dc rechterlijke macht zich herhaaldelijk

Waar de strijd niet liep over kwesties van vermogens-
recht, zien we de oplossing van administratieve geschillen
in den« regel aan de administratie zelve opgedragen.

Dat de rechtspraak daarbij juist de geschillen aan zich
wilde trekken, waarbij een vermogensrecht, in het bijzonder
de eigendom, in betwisting kwam, laat zich verklaren uit de
opvatting omtrent de meerdere waarborgen, welke de be-
^ handeling van die onderwerpen eischtc. Niet dus, omdat de

geschiedenis zulks uitwees, ook niet, omdat daarmede een
bepaald systeem werd gevolgd, maar uit overwegingen van
nuttigheid en bilUjkheid, meenden velen een ruimere opvatting
van \'s rechters taak te moeten huldigen.

Nagenoeg hetzelfde kan worden gezegd van de quasi-
rechterlijke behandeling van administratieve besluiten. Het
aanwenden van die werkwijze geschiedde op utiHteitsgronden.

De procedure der onteigeningswet is voor een groot deel
ontleend aan de praktijk van de Kroon in onteigeningszaken.
Daar werd niet, zooals gewoonlijk, zonder meer besloten,
maar werden eerst, vóór het besluit tot onteigening, de
eigenaars gehoord. Een zelfde practijk volgde de Koning, in
verband met „concessiën" voor droogmakerijen en indijkingen,
buiten de wet van 1807 om.

Het voorschrijven in de Onteigeningswet van \'51 van een
dubbel administratief onderzoek, had ten doel, zoo goed mogelijk
een juiste beslissing te verzekeren, zoodat een, om ver-
schillende redenen ondoenlijke, voorziening achteraf niet meer
noodig zou zijn.

In de uitvoerige procedure der administratie „is een zeker-
heid gelegen voor de particulieren, die het onnoodig maakt,
de geregtelijke procedure op dien voet te regelen, waarop
de gewone procedure in civiele zaken geregeld is. Geen
hooger beroep is meer noodig. Tengevolge van dit admini-
stratieve onderzoek, zal ieder tijdig gewaarschuwd en men
zal nu kort kunnen zijn".\')

\' Aldus het antwoord van den Minister op een moeilijkheid van
den\' Heer van Rooyen, als zou de procedure te veel tijd kosten.
Handel. 2e kamer 1850/51, 196 -220.

Moge deze opmerking blijk geven van een wel wat al te
optimistische gedachte omtrent den waarborg, welke voor
belanghebbenden uit een ambtelijke enquête, als die der ont-
eigeningswet, zou voortvloeien, zij brengt toch duidelijk reden
en doel van een dusdanige regehng naar voren.

Deze voorbehandeling met belanghebbenden heeft navolging
gehad in latere voorzieningen; in het bijzonder in die gevallen,
waar — ten bate van het algemeen nut of van een bijzonder
belang met voordeelen ten publieken nutte — private rechten
van particulieren moeten worden beknot.

De practische eischen van een modernen staat, de nieuwe
verkeers- en communicatie-middelen met hun technische inge-
wikkeldheid waren oorzaak, dat de regelings-capiciteit van
den wetgever te kort schoot. Onmogelijk bleek, voor concreet
zoo sterk wisselende aangelegenheden, een regeling te geven,
waardoor billijkheid en juistheid werden verzekerd.

Voorzieningen, inzonderheid op het gebied der eigendoms-
beperking, van opheffing van belemmeringen waren noodig,
vooral ook om den strijd, welke gevoerd werd, over de
regelingsbevoegdheid op dit stuk bij de lagere organen en
over de toekenning van schadevergoeding.

Bij de gegeven wettelijke regelingen blijft de wet, weliswaar,
de algemeene grondslag, maar de uitwerking komt in hoofd-
zaak geheel aan de administratie toe.

Juist die noodzakelijke vrijlating der administratie, in het
vormen van haar besluit, heeft gevoerd tot de verplichting,
tcvens belanghebbenden over het tc nemen besluit te hooren.

Zooals ik reeds eerder opmerkte, dc navolging is niet
geweest een algemeene cn evenmin ccn consciënticuse. De

utiliteitsgronden hebben zich niet overal even krachtig doen
gelden. Wel heeft zich het verplichte hooren van belang-
hebbenden hier en daar ten goede vervormd tot een behan-
deling met en tusschen partijen.

Op een meer daadwerkelijke doortastendheid van de
administratie in haar onderzoek der zaak, werd echter nimmer
aangedrongen. Overdreven en vaak ongemotiveerde vrees
voor tijdverlies hield gewoonlijk de gemoederen dermate
gevangen, dat in preciseering der vormen noodzakelijke
verlenging van termijnen werd gezien, en daarmede de be-
handeling nimmer in den grond een verbetering van bijzondere
beteekenis heeft verkregen.

Bij de behandeling der meeste wetten wordt teruggewezen
naar de onteigeningswet, ofschoon deze verwijzing niet altijd
even juist is. Hier en daar is de wetgever bij de regelingen
van Frankrijk of Duitschland te rade gegaan. Afgezien van
utiliteitsredenen heeft het copiëeren van Pruisische wetten
op enkele plaatsen het voorschrijven eener procedure ten
gevolge gehad.

In een volgend hoofdstuk wil ik weergeven, waar en hoe
we het hier besproken verschijnsel in onze wetgeving aan-
treffen, zij het dan in den regel niet in dien omvang en met
zulk een afwerking als in Engeland en Pruisen.

Voornaamste gevallen van wetgeving,
waarin naar Nederlandsch Recht een voor-procedurc bij
administratieve besluiten is voorgeschreven.

Daar straks een vergelijking zal worden getrokken tusschen
de procedures onderling, wil ik hier, in het weergeven van
de voornaamste voorbeelden van wetgeving zoo kort mogelijk
zijn. Volledig is deze weergave niet, het zijn voorbeelden.
De mogelijkheid bestond ook, een onderzoek in te stellen
naar soortgelijke voorschriften in provinciale reglementen of
gemeentelijke verordeningen, cn ik twijfel niet, of ook daar
zouden we menigmaal het, in dit proefschrift tc bestudeeren
verschijnsel, hebben aangetroffen. Dit zou mij echter niet
alleen tc ver gevoerd hebben, maar ook ccn zeker overzicht
minder gemakkelijk hebben gemaakt.

a. Een grondslag voor deze voorziening vormde in zekeren
zin dc Onteigeningswet van het jaar 1851.

Naast den Grondwettelijken eisch van wettelijke verklaring
van algemeen nut, cn naast het gebod tot het geven of ver-
zekeren van schadevergoeding, zocht de wetgever naar mid-
delen, die meer in het bijzonder zouden voorkomen, dat

willekeurig of onzaakkundig zou worden onteigend. Tot deze
middelen behoorden een menigte vormvoorschriften.

Bij den onteigeningsarbeid is op twee momenten een admi-
nistratieve procedure voorgeschreven.

Het eerste moment: in de periode, welke de wette-
lijke verklaring van algemeen nut voorafgaat. Art. 5 vlg.
Art. 6. Het betrokken departement doet aan het bestuur van
iedere gemeente, binnen welke vermoedelijk eigendommen te
onteigenen zijn, een uitgewerkt plan met uitvoerige kaarten en
grondteekeningen van dat gedeelte, hetwelk onder die ge-
meente gelegen is, toekomen, Nederlegging ter inzage op de
gemeente-secretarie gedurende dertig dagen. Bekendmaking
van die nederlegging in bepaalde bladen, bovendien een
publicatie aan de ingezetenen „op de gebruikelijke wijze",
art. 7, lid 2.

Nieuwe termijn van dertig dagen : belanghebbenden kunnen
hun bezwaren mondeling of schriftelijk aan het college van
B. en W. opgeven. Mondeling: ten proces-verbale met
onderteekening van belanghebbenden. Toezending aan het
departement van: proces-verbaal, schriftelijk ingekomen be-
zwaren en advies. Art. 8.

Het tweede moment: voorprocedure, in de artt. 10 volg.
omschreven, aan het besluit tot eindaanwijzing derperceelen
voorafgaande. Een of meer commfssiën door Gedep. Staten
uit hun midden te benoemen, bijgestaan door een vanwege
het algemeen bestuur aan te wijzen ingenieur en het hoofd
van het betrokken gemeente-bestuur, vervoegen zich in alle
gemeenten, waar volgens het plan perceelen te onteigenen
zijn. Algemeene aankondiging der zitting. Veertien dagen

vóór haar komst : depót van plannen en kaarten ter gemeente-
secretarie. De indiening van bezwaren is analoog aan die
van art. 8. Opzending proces-verbaal, schriftelijke bezwaren
en advies aan het departement. Nederlegging ter inzage van
een afschrift dier stukken. Zie voor opmerkingen omtrent
de beteekenis der toegevoegde vormen : Bijlage Handelingen
2e Kamer 1850/51, pag. 283 v lg.

Tijdens het schrijven van dit Proefschrift kwam de wijzigingswet van
5 Juli 1920, St. 329,\'met eenige belangrijke veranderingen, ook op het
stuk der tot nog toe gevolgde procedure. De volgende wijzigingen zijn
voor ons van belang: in art. 6 „uitgewerkt plan met uitvoerige kaarten
en grondteekeningen van dat gedeelte, hetwelk onder die gemeente
gelegen is" wordt vervangen door „een plan van het geheele werk met
de noodige kaarten". In art. 7: De tijdsduur van het depot wordt van
30 dagen gebracht op 21 dagen.

Dc uitgebreide bekendmaking volgens het 2« lid van dat artikel wordt
beperkt, ze geschiedt thans „in een nieuwsblad hunner gemeente en bij
ontbreken da.arvan, in dat eener naburige gemeente".

De belangrijkste wijziging voor ons is gelegen in art, 8, dat thans
moet worden gelezen : „Qedurende den in het vorige artikel bedoelden
termijn, alsmede gedurende acht dagen na verloop daarvan, kunnen
bezv/aren tegen de voorgenomen onteigening en hct plan van hct werk
schriftelijk worden ingebracht bij het hoofd van het in artikel 6 bedoelde
departement van algemeen bestuur. Zij, die dit bij hun bezw.narschrift
verlangen, worden in de gelegenheid gesteld hunne bezwaren mondeling
toe te lichten."

Tenslotte wordt het eerste lid van art, 12 vervangen door cen uitge-
breid voorschrift, waarin een opgave is vervat van een reeks van stukken,
welke voor de komst der commissie ter gemeentesecretarie moeten
worden neergelegd.

De Hinderwet huldigt een preventief stelsel: de vrijheid
van handelen van het individu, in casu hct maken cn stellen
van ccn zeker soort van inrichtingen, wordt door deze wet

Art. 1. Aanwijzing van het preventieve toezicht. De ver-
gunning moet worden verleend door B. en W. (Gemeente
bestuur = B.enW. K. B. 21 Oct. 1877 W.B.A. 1494 en
9 Sept. 1888 W. B. A. 2063). Opsomming der in art. 1 bedoelde
inrichtingen in art. 2 (kan worden aangevuld bij algemeenen
maatregel). Oprichter dient een verzoek in, hetwelk vergezeld
gaat van de stukken, in art. 5 nauwkeurig opgesomd.

Art. 6 eischt speciale kennisgeving van het verzoek aan
eigenaars en gebruikers van perceelen, onmiddellijk aan de
toekomstige inrichting grenzende, en aan eigenaars en ge-
bruikers van bijzondere inrichtingen en gebouwen (in art. 5, 3°
genoemd).

Depot der stukken op de secretarie. Publieke kennisgeving.
Op den veertienden dag na de openbare kennisgeving, wordt
gelegenheid gegeven, ten overstaan van het gemeentebestuur
of van een of meer zijner leden, bezwaren tegen het oprichten
der inrichting in te brengen, art. 7. Daarbij worden zoowel
verzoeker, als zij die bezwaren inbrengen, in de gelegenheid
gesteld dé bezwaren mondeling of schriftelijk toe te lichten*
Binnen een maand na het in art. 7 bedoelde onderzoek
beslist het gemeentebestuur. Geweigerd kan alleen worden
om redenen door de wet genoemd. Zie art. 11.

c. Bij de wet „omtrent het ondernemen van Droogmakerijen
en Indijkingen", 14 Juli 1904, St. 147.

Deze wet stelt voor het tot stand brengen van droog-
makerijen en indijkingen, niet door het Rijk ondernomen een

„concessie"als vereischte, welke verleend wordt door de
Kroon, na het hooren van Gedep. Staten der provincie
(art. 1 met uitzonderingen in lid 2 en 3).

Procedure omschreven in art. 2 volg. Bij de aanvrage zijn
over te leggen in tweevoud: kaarten van het voorgenomen
werk. toegelicht door een omschrijving. Depot gedurende
dertig dagen op de gemeente-secretarieën en op de provin-
ciale griffie. Bekend making in Provinc. blad en in een of
meer bladen der Provincie. Binnen veertien dagen na afloop
van dien termijn, kunnen belanghebbenden schriftelijk hunne
bezwaren indienen bij Ged. Staten. Daarna eerst wordt een
samenkomst van ondernemer en klagende belanghebbenden,
ten overstaan van een commissie uit Ged. Staten, uitgeschreven.
Proces-verbaal van de behandeling (art. 4) Art. 4 in den
aanvang is voor den ondernemer van belang. Onderzoek van
het ontwerp door Gedep. Staten zelf. verslag aan den
Minister van Waterstaat, benevens advies. Over te stellen
voorwaarden, art. 6.

d. Bij de Telegraaf\' en Telefoonwet, 11 Januari 1904.
St. 7. Wet. betreffende aanleg, exploitatie cn gebruik van

Een wet voor aanleg alleen van Telegrafen bestond reeds
in 1852. Strijd over de toepasselijkheid dezer wet bij anologic

>) De wet spreekt hier geheel ten onrechte van „concessie"; bedoeld
Is, gelijk elders, vergunning. Bij dc behandeling in dc 2e kamer werd
door enkele leden op het verkeerde gebruik dezer terminologie ge-
wezen. Over het begrip „Concessie- lilt. J. M. Nap, Concessies voor
publieke ondernemingen. Prschr. 1898, S. J. R. de Moncmv, Iets over
het rechtskarakter van Concessies. R.M. IQOS bir. 1 v.

ook op Telefonen. Poging van Minister VAN den BerGH
in 1884, om langs wettelijken weg de toepasselijkheid van
de Wet van \'52 op de Telefoon buiten twijfel te stellen.

De wet onderscheidt concessie (art. 2) en machtiging (art. 3).
Zij geeft bijzondere voorschriften voor den aanleg en de
instandhouding van geleidingen.

Algemeen gebod tot dulden, art. 4. De vraag behoefde
alleen nog te worden beantwoord, hoe te waarborgen, dat de
aanleg zoo dragelijk en betamelijk mogelijk geschiede.

Verloop der procedure: poging tot minnelijke overeen-
stemming van ondernemer en belanghebbenden onderling;
gelukt dit niet, nederlegging plan en kaarten (veertien dagen);
aanwijzing plaats, dag en uur voor een zitting van rijks-
ambtenaar of concessionaris tot het opnemen van bezwaren
en het plegen van overleg met belanghebbenden. Slechts
betreffende het leggen van kabels en het plaatsen van steun-
punten, moet overeenstemming worden gezocht.\') Op de
zitting is aanwezig een der leden van B. en W., daar ten
zijnen overstaan proces-verbaal van het op de zitting voor-
gevallene moet worden opgemaakt.

Blijft overeenstemming van partijen nog achterwege: schrif-
telijke inroeping van \'s Ministers beslissing binnen veertien
dagen.

>) Zie voor aanmerkingen tegen deze beperking liet voorloopig verslag
der 2e kamer. Bijl. Hand. 2e kamer 1902/03, No. 56., 1-10.

De wet bepaalt zich verder voor de procedure tot het aan-
geven van grondbeginselen en laat de vaststelling van de
noodige voorschriften aan Provinciale Staten over, nochtans
onder voorbehoud van \'s Konings goedkeuring.

Vergunning is noodig van Gedeputeerde Staten der pro-
vincies, in welke de plaats ligt, waar de wateronttrekking
zal geschieden.

De provinciale regelen moeten ingevolge art. 3 No. 2
loopen over: de. vereischten voor de aanvrage der ver-
gunning, de over te leggen bescheiden, de openbaarmaking
der aanvrage, de kennisgeving daarvan aan belanghebbenden,
de oproeping van dezen om hunne bezwaren, schriftelijk of
mondeling, ter kennis van Gedep. Staten te brengen, de
verdere voorbereiding van eene behandeling in ccn openbare
vergadering van Gedep. Staten, de behandeling zelve van
en de beschikking op de aanvrage en de mededeeling, open-
baarmaking en ter visie legging der beschikking.

Voor dc beteekenis van het aan den ondernemer te ver-
leenen recht ten opzichte van derden, zie de artt. 7 Istc, 8 cn 9.

ƒ. Bij de Wet van 15 Dec. 1917 St. 703, houdende voor-
schriften omtrent aanleg en instandhouding van spoorwegen,
waarop uitsluitend met beperkte snelheid wordt vervoerd,
op wegen niet onder beheer van het Rijk.

Voor den aanleg van de in de wet bedoelde spoorwegen
op wegen, is noodig een vergunning van Gedep, Staten.
Artikel 2 omschrijft de vormen, daarbij in acht te nemen.
De ondernemer voegt aan zijn verzoek toe cen beschrijving
van het voorgenomen werk. Ged. Staten beoordeelen eerst

de voldoendheid dier stukken; daarna wordt een ontwerp
beschikking gereed gemaakt, Stukken benevens ontwerp
worden gedurende dertig dagen op de provinciale griffie ter
inzage neergelegd. Publieke bekendmaking daarvan in dag-
bladen, afzonderlijke kennisgeving aan beheerders der wegen
en verdere daarop rechthebbenden. Gedurende dien termijn
van dertig dagen kan ieder belanghebbende bezwaren inbrengen,
hetzij schriftelijk, hetzij mondeling, op een daarvoor bepaalden
dag. Een\'commissie houdt te dien einde in het openbaar zitting.
De concessionaris of diens gemachtigde kan die zitting bij-
wonen.

Binnen zes maanden nemen Gedep. Staten eene met redenen
omkleede beschikking. Omtrent den inhoud dezer beschikking
zegt de wet niets, (ook niet omtrent eventueel tc stellen
voorwaarden). Verder geeft de wet een bepaling omtrent
de bekendmaking der beslissing.^)

g. Bij de Electriciteitswet van 26 April 1918, St. 276.
„Wet tot opheffing van belemmeringen, aan dc totstand-
koming en de instandhouding van electriciteitswerken in den
weg gelegd".

Overheidstoestemming is noodig voor den aanleg en de
instandhouding van de in de wet genoemde werken. Oor-
spronkelijk luidde het wetsontwerp gelijk zijn voorgangster,

>) In deze wet is geen enkele bepaling, welke ten doel heeft te
voorkomen, dat onderling strijdige provinciale vergunningen voor een-
zelfden spoorweg worden verleend.

Oplossing van cen eventueel gebrek aan ernheld zal moeten worden
gezocht in het recht van beroep op de Kroon.

de Tel. en Tel.wet; er werd n.l. een algemeen gebod tot
dulden voorop geplaatst. In de afdeelingen der Tweede
Kamer is tegen deze wijze van regeling bezwaar gemaakt\').

Men wilde, in plaats van eene rechtstreeks uit de wet
voortvloeiende onvoorwaardelijke verplichting, een verplichting,
welke in elk geval nog door een afzonderlijk besluit moest
worden opgelegd.

Vandaar, dat „moeten" veranderd werd in „kunnen", art. 1
lid 1, art. 3 lid 1, art. 4 lid 1 en 4, art. 5 enz. De procedure
stemt nochtans in\' hoofdzaak met die der Telegr. en Telef.-
wet overeen. Verschilpunten zijn gelegen in: den omvang
van het bekend te maken plan, het aantal der te hooren
belanghebbenden en de tot de beslissing geroepen autoriteit.

Over het eventueel aanbrengen van verandering in de
werken spreekt art. 5. Daarbij is ook een procedure te
volgen, die uiteraard minder omvangrijk behoeft te zijn,
dan die ex art. 2.

Uit de uiteenzetting, welke ik in het vorig hoofdstuk gaf
van de voorbeelden in onze wetgeving, is wel gebleken, dat
men niet kan spreken van principiëele eenheid, in den zin
van een reeks gelijkluidende voorzieningen voor analoge
gevallen. Dat de procedures van den lateren tijd eenigszins
in omvang toenamen, laat zich verklaren uit het feit. dat men
meer behoefte ging gevoelen aan een regeling, welke voor-
schreef. dat belanghebbenden moesten worden gehoord.

De werkelijke reden van verschil onderling is eigenlijk
hierin gelegen, dat de wetgever, in het algemeen de waarde
van zulk een vormencomplex erkennende, daarnaast niet
voldoende aandacht heeft gewijd aan de beteekenis van die
vormen op zich zelve en de inconsequentie beging, eens-
deels vórmen uit oudere wetten na te schrijven, anderdeels
nieuwe vormen in te brengen, die met de eerste weinig in

De klacht over gebrek aan eenheid en overzicht, welke
in verband met de regeling der eigendomsbeperking wordt
gehoord, kan hier in dezelfde mate worden geuit. \')

M Zie oa. de studie van Mr. Jur. de Jonoe. „Over Moderne
Eigendomsbeperking" in Ned. Admistr. Recht, feestbundel voor Prof.
van Oppenheim 1919, pag. 548 v.

Het hooren van belanghebbenden ziet men niet telkens
voorgeschreven, waar het dienstig en redelijk zou zijn; en
waar de wet zich de oplossing van een belangenconflict
voorstelt, is de eenige weinig toe te juichen eenheid gelegen
in het naschrijven der vormen uit de onteigeningswet.

Toch ligt het in den aard der onderwerpen zelve, dat
enkele hoofdvormen regelmatig, zij het dan ook vaak met
wijzigingen van beteekenis, terugkeeren.

Het heeft zijn nut hier in het kort een vergelijking dier
hoofdtrekken met een aanwijzing, hoe en waarom ze ver-
schillen, te doen volgen. Daarbij kan tevens worden gevraagd,
wie belanghebbenden zijn en wie beslissend gezag is.

Waar het de bedoeling is, voor een bepaald werk, eene
inrichting of een onderneming, hetzij voor het geheel, hetzij
alleen voor den aanleg en de instandhouding, een vergunning,
machtiging\' of toestemming van de overheid te verkrijgen,
moet deze daarom worden gevraagd. Met een verzoek wordt
daarom de behandeling der zaak ingezet. In de gevallen
echter, waar het judicieel onderzoek slechts is: onderdeel van
een meer uitgebreide procedure, (onteigening), zal de wijze
van inleiding afhankelijk zijn van de regeling dier procedure.
Een verzoek zal eveneens uitblijven in de gevallen, waarde
overheid zelf een werk onderneemt; langs ambtelijken weg
zal het met het werk belaste orgaan zich richten tot het
voor het onderzoek aangewezene. Nergens wordt in de wet
bepaald, op welke wijze cen verzoek moct worden gedaan.
Verondersteld wordt echter, dat hct schriftelijk geschiedt, in

verband met nederlegging ter inzage en bekendmaking.
Gelijk met het verzoek moeten worden ingeleverd:

b. Plannen, kaarten, teekeningen, enz.
Het doel is duidelijk: een degelijk overzicht van het
voorgenomen werk. van de inrichting, is noodzakelijk om te
weten, waarom en wat er wordt gevraagd. Omvang, aard
en strekking van het werk behooren. te worden weergegeven,
om belanghebbenden en besluitend gezag zoo nauwkeurig
mogelijk aangaande de onderneming voor te lichten.

De wet stelt haar eischen zeer verschillend. Art. 7 en 12.
Onteigeningswet, geven vage uitdrukkingen. Veel wordt aan
de prudentie der departementen overgelaten. Bij de bekend-
making van het voorstel van de wet tot verklaring van
algemeen nut, bestaat de practijk. dat een memorie van toe-
lichting, alle wetenswaardigheden van eenig belang inhoudt. \')
Geheel anders staat het met de mogelijkheid van om-
schrijving, wanneer de regeling betreft het tot stand brengen
van een bepaald soort werken. Door de meerdere bepaaldheid

ligt hier een voorschrift omtrent den inhoud, in het bijzonder
van kaarten en teekeningen. meer voor de hand. Voorbeelden
daarvan geven art. 5 der Hinderwet en art. 2 der Wet
Droogmakerijen en Indijkingen. 2) De meer minutieuse om-
schrijving in de Hinderwet, vergeleken bij die in art. 7 der

1) Door de wijziging in de Onleig. wet van 1920 werd de aanwijzing
in de art 6 en 7 nog meer beperkt; „een plan van het geheele werk
met de noodige kaarten." Art. 12 daarentegen geeft thans in zijn eerste
lid een ruime weergave van den inhoud der bijgaande stukken.

onteigeningswet, hangt samen met den omvang en de
beteekenis der beoordeeling. Het beoordeelen of de ont-
eigening ten algemeenen nutte strekt, zal minder weergave
in teekeningen en kaarten behoeven, dan het beslissen over
het al of niet bestaan van weigeringsgronden, ex articulo
11 der Hinderwet, ten opzichte van een op te richten fabriek.
Duidelijke uiteenzetting behoeft ook het geven van een juist
oordeel over de beteekenis en de hoedanigheid van een
indijking c. q. droogmakerij, alleen reeds om de vraag te
kunnen beantwóorden of deze wordt aangelegd naar de
eischen van eenen goeden Waterstaat.

De Telegr. en Telef.wet spreekt nog korter dan de
Onteig.wet van „een plan met beschrijving" van de in de
gemeente te maken werken. De toezending geschiedt door
den Minister van Waterstaat aan het Hoofd van het ge-
meentebestuur. Nu zal de Minister wel zorgen, dat dergelijke
plannen zijn departement niet verlaten zonder aan duidelijkheid
te voldoen: toch ware het verkieslijk, dat hieromtrent een

Willen concessionaris of Rijksambtenaar volgens het
stelsel der wet voorafgaande overeenstemming zoeken met
„eigenaars en beheerders van openbare gronden, alsmede
met de eigenaars en gebruikers van niet openbare gronden",
zoo komt voor deze laatsten, wil dit overleg eenige kans
van slagen hebben, wel vast te staan, wat geschieden gaat.
Voor de overige belanghebbenden, die zich volgens art. 5

lid 4, met hunne bezwaren schriftelijk en mondeling kunnen
doen gelden, bestaat deze feitelijke waarborg niet en zij
loopen gevaar, door onvoldoende officiëele toelichting van
het wérk, in hun oppositie te worden geschaad.

De Bevloeiingenwet laat het geven van een desbetreffend
voorschrift aan Provinciale Staten over.

Zoover als we tot nu toe zagen, schrijven wet of provinciale
verordening plannen, kaarten en beschrijving voor; daarmede
werd niet verzekerd, dat beslissend gezag en belanghebbenden
voldoende werden voorgelicht.

Nuttig zou het zijn, alvorens verdere bekendmaking ge-
schiede, de waarde der stukken door iemand te doen be-
oordeelen. Een voorbeeld hiervan geeft de Wet van 1917
(spoorwegen op wegen) in art. 2 No. 3: „Zijn de stukken
door Gedep. Staten voldoende bevonden ....",

Deze goedkeuring kan vooral hierom beteekenis hebben,
dat ook minder in die werken deskundigen hun positie tegen-
over het op handen zijnde werk kunnen bepalen en zoo-
doende doeltreffend hun bezwaren uitbrengen.

Het stelsel van onderlinge overeenstemming, gevolgd bij
de Tel. en Tel. wet ligt ook aan de Electriciteits-voorziening
ten grondslag, nochtans met verschilpunten.

Wordt volgens de eerste aan het hoofd van het gemeente
bestuur een plan met beschrijving van de in de gemeente te
maken werken toegezonden, door de Electriciteitswet art. 2
lid 1. wordt slechts de toezending bevolen van „een be-
schrijving met een duidelijke teekening van het gedeelte der
werken in die gemeente, ten aanzien waarvan geen overeen-
stemming is verkregen". Tegen deze beperkte openbaarmaking

werd bij de behandeling terecht bezwaar gemaakt. De regeering
verdedigde zich in haar memorie op de volgende eigenaardige
wijze: „Er is naar het oordeel van den ondergeteekende
geen aanleiding, voor te schrijven, dat bij deze procedure
het geheele plan van aanleg openbaar gemaakt moet worden,
aangezien zijns inziens geen enkele reden bestaat, de beoor-
deeling van dat plan vast te koppelen aan de behandeling
der bezwaren".

Het is zeer de vraag, of deze verdediging juist mag heeten.
Wat echter de \'reden wél kan zijn, en waarop door den
Minister niet wordt gewezen, is dit: het aantal belang-
hebbenden wordt door de wet zelf beperkt tot eigenaars en
gebruikers, dezelfde personen met wie pogingen tot minnelijke
overeenstemming moeten zijn aangewend. Met deze m.i.
weinig billijke beperking komt inkrimping der openbaarmaking
der plannen inderdaad overeen.

Samenvattend mogen we concludeeren: Dat, waar de
procedure beteekent een onderzoek naar de beteekenis en de
gevolgen van voorgenomen werken, steeds plannen met
omschrijving ter openbaarmaking moeten worden ingediend.
Dat de voorschriften vaak uiteenloopen in de omschrijving
dier stukken. Dat de beperking volgens de Electriciteitswet,
ook al houdt zij verband met den omvang der door de wet
erkende belangen, niet in overeenstemming is met den princi-
pieelcn vooruitgang, welke de wet, gezien haar voorbeeld
de Telcgr. en Telef. wet, heeft gemaakt.

De bepaling in de Wet van \'17 (spoorwegen op wegen),
over voorafgaande goedkeuring op de stukken, verdient na-
volging in andere voorzieningen.

De gewone openbaarmaking van verzoek en plannen
bestaat als regel in: nederlegging ter inzage van die stukken
op een bepaalde officieele plaats. Van die nederlegging en
gelegenheid tot inzage wordt dan publiek, en vaak bovendien
afzonderUjk, kennis gegeven. Ook hier vertoonen de voor-
beelden grootere en kleinere verschilpunten, welke zich
voordoen: in de aanwijzing van de plaats van nederlegging,
in de bepahng van den tijdsduur der gelegenheid tot inzage,
in de wijze, waarop van een en ander bekendmaking ge-
schiedt.

De meeste werken of inrichtingen, waarvoor dc voor-
zieningen werden gegeven, kunnen een dusdanigen omvang
aannemen, dat zij zich over meerdere gemeenten uitstrekken.
Ofschoon om deze reden dc provinciale griffie het meest
voor het depot der stukken in aanmerking komt, geeft dc
wetgever toch als regel de voorkeur aan de gemeente-secre-
tariëen. blijkbaar uit overweging, dat decentralisatie aan een
uitgebreide kennisneming ten goede komt. Nu eens worden
plannen en teekeningen van het geheele werk, dan weer
van het op die gemeente betrekking hebbende gedeelte, ter
gemeente-secretarie neergelegd.

Voor waterstaatsaangelegenheden, valt met de aanwijzing
van Gedep. Staten, als beslissend of adviseerend orgaan, de
keuze van dc Provinciale griffie voor het depot samen; (zie
wet Spoorwegen of wegen 1917. De wet Droogmakerijen
en Indijkingen verpUcht tot nederlegging èn ter Provinciale
griffie èn ter Gemeente-secretarie). Wat den tijdsduur der
gelegenheid tot inzage betreft, deze varieert nogal willekeurig

tussehen 30 en 14 dagen. In enkele gevallen loopt zij door
tijdens het onderzoek. (Onteigeningswet art. 12 lid 2).

Op de derde plaats bestaat verschil in de wijzen, waarop
belanghebbenden in kennis worden gesteld met de neder-
legging ter inzage.

Het hangt van den aard en het karakter van het werk
af, welken omvang de kring van belanghebbenden hebben
zal. In sommige gevallen kan men de geïnterresseerden
terstond aanwijzen, in andere gevallen is bij geen benadering
te bepalen, wie zich als opponent op zal werpen.

De wetgever zal èn met den aard van het werk èn met
zijn eigen omschrijving van belanghebbenden, rekening hebben
tc houden. Gewoonlijk is persoonlijke kennisgeving aan be-
langhebbenden ondoenlijk. Een enkele maal geeft de wet
een voorschrift in dezen. (art. 6 Hinderwet). Een persoon-
lijke kennisgeving gaat echter steeds gepaard met een publieke
bekendmaking. Deze laatste geschiedt dan door dagbladen,
een enkele maal in dc Staatscourant of door aanplakking \').
Art. 6. lid 2 der Hinderwet verwijst naar plaatselijke ge-
woonte op het stuk van publicatie. Eindelijk dient hierbij
nog tc worden aangeteekend. dat bij die algemeene cn
bijzondere kennisgeving telkens een oproep wordt gedaan
aan belanghebbenden, om schriftelijk cn mondeling bezwaren
in tc brengen, c. q. ter toelichting dier bezwaren tc ver-
schijnen. op cen bepaalde plaats en binnen een bepaalden termijn.

\') Dc uitgebreide bekendmaking ingevolge art. 7 Onteigeningswet, is
door de wijziging 1920, tot cen eenvoudiger ged.iante teniggcbracht :
„in cen nieuwsblad hunner gemeente cn, bij het ontbreken daarvan, in
dat ccner naburige gemeente." Zie art. 6 der Wijzigingswet 1920. Stb. 329.

d. Wijze, waarop belanghebbenden (opponenten) hunne
belangen kunnen doen gelden.

Gaarne werd, bij voorstel en behandeling van iedere
nieuwe voorziening omtrent eigendomsbeperking, een terug-
blik geslagen op de regeling in de onteigeningswet gegeven.
Telkens zien we er in de memories op gewezen, dat het
complex van vormregels, vóór ieder besluit na te leven, een
navolging is van een goede wijze van behandehng van be-
langenconflicten, eenmaal bij de onteigeningswet aangevangen.

Zooals ik reeds zeide. de navolging van deze praktijk
verdient alle waardeering, mits daarbij voldoende wordt
zorg gedragen, dat aan de eischen, door ieder speciaal onder-
werp gesteld, worde voldaan.

Uit een en ander zal blijken in hoeverre de wetgever,
vooral ten opzichte van het onderzoek met „belanghebbenden",
van het oude voorbeeld is afgeweken. Hier kan reeds worden
gezegd, dat in dit opzicht, zelfs bij de meest uitgebreide der
als voorbeeld aangehaalde procedures, de wet volstaat met
het geven van algemeene aanduidingen, het verder aan de
praktijk overlatend, de eigenlijke behandeling te vormen.

Vergeleken bij procedures in Engeland en Duitschland bij
gelijksoortige onderwerpen, maakt ten onzent de wettelijke om-
schrijving van de wijze, waarop belangen moeten worden voor-
gedragen en verdedigd.als regel slechts cen schematischen indruk.

Het inbrengen van bezwaren heeft plaats volgens art. 10,
lid 2 der Onteigeningswet: mondeling ten proces-verbale,
of bij geschrifte, bij een commissie uit Gedep. Staten \'). Van

>) Vódr de wijziging geschiedde de Inbrenging ex. art. 8, dp dezelfde
wijze ten overstaan van het Gemeentebestuur. Thans moet de indiening

nadere toelichting, van overleg of betwisting van het beweerde,
over en weer, wordt niet gerept. Proces-verbaal van de
mondeling ingebrachte bezwaren, benevens de ingekomen
schrifturen, worden met een advies naar het beslissend gezag,
de Kroon, opgezonden.

De beslissing wordt dus gebaseerd op hetgeen uit die
stukken blijkt; een nader, scherper onderzoek met partijen
noemt de wet niet.

De wet „Droogmakerijen en Indijkingen" geeft cen andere
regeling: schriftelijke indiening van bezwaren eerst, en daarna
een mondelinge behandeling, art. 3. De ondernemer heeft
gelegenheid, voor die samenkomst zich met den inhoud der
ingekomen schrifturen op de hoogte te stellen en zich voor
een verdediging gereed te maken.

De mondelinge behandeling bestaat hierin, dat ondernemer
en opponenten, op een door Ged. Staten aangewezen dag
en uur, samen komen voor een commissie uit genoemd college,
om de onderneming en de daartegen ingebrachte bezwaren
nader toe te lichten. Hier wordt dus gelegenheid voor een
mondeling-contradictoire behandeling gegeven en bestaat de
mogelijkheid, dat, wanneer de commissie daarbij de leiding
neemt, met de nog steeds algemeene gegevens der wet, een
doorwrochte behandeling der kwestie met partijen wordt
verkregen. Ook door de Hinderwet wordt gelegenheid ge-
boden voor een uitgebreide behandeling met partijen; nochtans
is de verdceling van mondeling cn schriftelijk indienen niet

scliriftclijk geschieden bij het departement. ..Zij, die dit bij hun bezwaar-
schrift verhingen, worden in de gelegenheid gesteld hunne bezwaren
nader toe te lichten." Art. 7 Wijzigingswet, 1920.

zoo scherp gemaakt. In de practijk is het echter gewoonte, eerst
schriftelijk bezwaren in te dienen, waarop dan volgt: bespreking
en toelichting op een bepaaldelijk daarvoor aan te wijzen dag.

Deze practijk wordt door de jurisprudentie zoo sterk voor-
gestaan, dat zelfs een beroep niet ontvankelijk wordt ver-
klaard, wanneer appellant slechts bezwaren heeft ingebracht,
maar niet ter toelichting van dezelve is verschenen.\')

Een dusdanige wetsinterpretatie heeft haar nut, vult de
wet in zooverre aan, dat partijen verplicht worden te
compareeren en er alleen op tegenspraak wordt beslist.

De Telegr. en Telef. wet, ondanks het feit, dat in de
memorie van toelichting van een navolging der vormen van
de onteigeningswet wordt gesproken, brengt een geheel
andere methode van behandeling. Bestond er naar de onteig.
wet geen enkele mogelijkheid, dat partijen met elkander in
contact of debat kwamen, hier is er juist alles op gezet,
partijen onderling de kwestie te doen op lossen, en wel met
opoffering van eenige directe leiding van een administratief
orgaan. De zaak kan zich nagenoeg geheel buiten overheids-
bemoeiing afwikkelen. Het inroepen van een beslissing ge-
schiedT\'eerst. als partijen absoluut niet tot elkander kunnen
komen. De beslissing, aan den Minister van Waterstaat
opgedragen, valt ten slotte zonder nauwkeurig onderzoek
van zijn kant. art. 5 lid 6. Ondanks dit alles verdient een

») In cen misslcve van den Minister van Landbouw van 31 Oct. 1907,
gericht aan de Commissarissen der Koningin wordt met nadruk verzocht,
er voor tc willen zorg dragen, dat bij oproep van belanghebbenden,
op genoemde jurispnidentie worde gewezen en dat tot hen een aan-
sporing worde gericht, hun bezwaren tc gaan toelichten.

dusdanig stelsel van onderlinge overeenstemming hier een
zekere voorkeur, wijl het betreft betrekkelijk ondergeschikte
aangelegenheden. De vraag moet worden opgelost, hoe
kabels moeten worden gelegd en geleidingen vastgehecht.
Desniettemin is de beslissing, zonder meer door den Minister
te geven, hoe zeer ook een bekorting, geen verbetering
immers, wanneer partijen na herhaalde poging het niet eens
kunnen worden, is het zaak, dat de beslissing zoo deskundig
mogelijk geschiede, en daarvoor is een proces-verbaal over
onderhandelingen \' tot minneUjke overeenkomst nu niet het
geijkte middel.

Een terugkeer naar het oude voorbeeld vertoont de procedure
der Wet van 1917, (spoorwegen op wegen), eveneens die

De Electriciteitswet als navolging, wat de procedure betreft,
der Telegr. en Tel.wet. eischt een nadere beschouwing.

De wet wijkt in een cardinaal punt van haar ontwerp
af. De voor te bereiden beslissing door het besluitend orgaan

van de wijze, waarop een vaststaand recht zal worden uit-
geoefend. maar de vestiging van dat recht zelve. Daarmede
kwam tevens vast te staan, dat de eigenaar niet alleen het
recht heeft, zijn belangen te doen gelden, maar dat hij ook
vorderen kan. dat de voorgenomen inbreuk worde verhoed.
Ongeregeld bleef helaas, in welke gevallen hij dit vorderen
kan. Hoe het zij, deze systeemwijziging is, vergeleken bi, de
Telegr. en Telef.wet. van bijzondere beteekenis. Te betreuren

niet aan, eenzelfde vormenreeks, ais waarborg voor een
gedegen inhoud van dit veel beteekenisvoller besluit voor te
schrijven, als voor besluiten omtrent de wijze van inleggen
van kabels en vasthechten van geleidingen. De verhouding
tusschen ondernemer en belanghebbende is een geheel andere
geworden, ze vloeit niet uit de wet voort, maar moet door
het concrete besluit der administratie worden bepaald. Een
stelsel van minnelijke overeenstemming trouwens, als inleiding
misschien te verkiezen, is zonder meer niet geschikt, om daarop
een beslissing van de overheid, als in deze wet bedoeld, te
doen vestigen. De bedreigde eigenaar ziet eerst kans, zijn
thans erkend recht te doen gelden, wanneer onderling en
herhaald overleg geen enkel resultaat opleveren. Alsdan, zegt
de wet kort, besluit de Minister op verzoek van de meest
gereede partij en ingeval het Rijk zelve partij is, beslist de
Kroon, den Raad van State, afdeeling voor geschillen gehoord.

M.i. komt er, zonder nader en direct onderzoek van hooger
hand, weinig van de nieuwe voordeelen in deze wet terecht.

Het\'is moeilijk te zeggen, wie in ieder concreet geval
belang hebben bij het door een bepaald bestuursorgaan te
nemen besluit. De wettelijke voorzieningen, waarbij de door
ons bedoelde procedure werd ingelascht, betreffen gewoonlijk
juist die besluiten, waarbij reeds terstond een bepaalde groep
van personen als zeker belanghebbend zijn aan tc wijzen.

Dezc zekerheid omtrent het aanwezig zijn van zulk een
partij deed juist den wetgever tot een voorschrijven van een
dusdanige behandeling dier besluiten overgaan. Intusschen

doet zich bij de speciale onderwerpen telkens de moeilijkheid
voor. meer of min nauwkeurig die groep te bepalen.

In ieder voorkomend geval onderkent men een zekere
gradatie van meer of minder rechtstreeks geinteresseerden.
Die bepaling hangt ten nauwste samen met de uitgebreidheid
van het onderzoek. Strekt het onderzoek zich zoover uit. dat
men de publieke opinie omtrent algemeen nut en welzijn wil
kennen, dan kan de kring van belanghebbenden niet ruim
genoeg zijn. in dat geval kan ieder interesse hebben.

Waar echter slechts de bedoeling voorzit, bepaalde recht-
streeks belanghebbenden te doen meespreken, wordt het
bezwaarlijk voor den wetgever, een eerlijke en bevredigende
keuze te doen.

het is daarom, dat de wet zonder eenige beperking spreekt
van „belanghebbenden" art. 8 •) 2).

Niet noodig is. de houding van het publiek te weten ten
opzichte van het besluit, hetwelk de eindaanwijzing der
perceelen inhoudt, art. II. De bedoeling van het onderzoek
is hier. zooals de Minister bij de verdediging in de 2dc
Kamer zeide: een waarborg te stellen. ,.dat elke eigenaar
die ontzet kan worden, tengevolge van de uitvoering der
wet. in de volle gelegenheid zij geweest, om zijn bezwaren

1) Bij dc algeheclc wijziging van art. 8 in 1920, is dc uitdrukking
..bclangLbbcndcn" vervallen; hct artikel bedoelt nochtans een even
,in>c toelating. Zie art. 7 der wijzigingswet 1920, Stbl 329.

Confer. ^MORBECKE. „Stelsel en Toepassing der Onte,ge«u,gswel"
cn M. V. T. tot die wet bij de artt. 5 en 6.

tegen de richting van het werk te doen gelden, ook nadat
het algemeen nut boven twijfel is verheven."

Ofschoon nu art 3 aangeeft, wie als eigenaars, mede-
eigenaars en rechthebbenden worden beschouwd, laten toch
art. 10 en 11 een algemeene toetreding tot het opwerpen van
bezwaren toe en handhaven zij den algemeenen term „belang-
hebbenden\'\'.

Die onbeperkte aanwijzing zonder meer vinden we ook
in art. 7 der Hinderwet. Het gemeentebestuur moet hier
o.a. beoordeelen of de inrichting geen gevaar, schade of
hinder zal gaan opleveren voor het publiek. Bijzondere aan-
dacht wijdt de wet aan buren en zekere, in de nabijheid
van de bewuste inrichting gelegen, instellingen.

Eveneens spreekt van „belanghebbenden" zonder nadere
aanduiding de wet op „Droogmakerijen en Indijkingen". De
kring der belanghebbenden, d.w.z. van hen. die rechtstreeks
zijn geïnteresseerd, n.1. eigenaars en rechthebbenden over
wier land een deel der waterwerken zal worden gevoerd,
laat zich hier zonder veel moeite door het plan bepalen.
Het werk heeft echter in den regel nog andere gevolgen,
dan die voor eigenaars en rechthebbenden van betrokken
gronden. De wijze van uitvoering van het plan is van
invloed op naburige polders, op het verkeer te land en te
water. Bovendien blijft de vraag te beantwoorden, wat
deze inrichting beteekent voor den Waterstaat in het
algemeen. Openstelling voor het inbrengen van bezwaren
aan ieder, die belang heeft, is derhalve noodzakelijk.

>) Gewijzigd in 1920, „eigenaars, mede-eigenaars, rechthebbenden,
mede-rechthebbenden." Art. 3 Wijzigingswet 1920.

Bij dc juist besproken voorzieningen dus, heeft de wet
zoo ruim mogelijk toetreding van opponenten toegestaan.
Zij acht iedere opmerking van eenige beteekenis, — hetzij deze
samengaat met het bezit van rechten of rechtstreeksche
belangen, of wel haar grond vindt in een meer verwijderd
belang, of voortvloeit uit een beschouwing omtrent algemeen
nut en openbare orde, — van belang voor een juiste beoor-
deeling inzake het te nemen besluit.

Aan het oordeel van het adviseerend of besluitend orgaan
zelf wordt overgelaten, de waarde van ieders bewering ten
opzichte van het plan vast te stellen. Wie belang heeft,
achtte de wetgever cen vraag, welke in abstracto niet was
te beantwoorden.

Het streven naar minnelijke overeenstemming eerst, en naar
een georganiseerd overleg tusschen partijen daarna, deed den
wetgever besluiten, bij Telegr. en Tel.wet en Electric.wet,
het hooren van belanghebbenden tot een zekere groep te
beperken.

In art. 5 lid 1, noemt de Tel. en Tel.wet „eigenaars cn
beheerders van openbare gronden" en „eigenaars en gebruikers
van niet openbare gronden." Toen in het Voorl. Verslag
aangedrongen werd op vervanging van „eigenaars" door
„rechthebbenden", gaf de Minister ten antwoord: „De eigenaars
zijn bekend; wie als rechthebbenden zullen worden erkend,
is van tc voren niet uit te maken." Het stelsel van overleg
vroeg afronding der groep belanghebbenden. De vraag is,
of men vrede moet nemen met de omschrijving der wet.
Zij spreekt van „gebruikers". De regecring verdedigde deze
uitdrukking met de bewering, dat vruchtgebruikers en

erfpachters tot de gebruikers behoorden en daarom van zelf
deel hadden aan het overleg tot overeenstemming. De juist-
heid van deze bewering is m.i. zeer twijfelachtig.

Al te optimistisch was ook wel de bewering van den
Minister, als zou er, tusschen eigenaren en gebruikers eener-
zijds. en eventueele rechthebbenden anderzijds, wel steeds
een band bestaan, welke de eersten zou nopen, in dezen
voor de laatsten op te komen.

Dit alles betrof nu de voorafgaande poging tot overeen-
stemming. Wanneer nu die overeenstemming niet tot stand
komt. stelt de wet de mogelijkheid, om bezwaren in te
brengen en om overleg te plegen met concessionaris of
rijksambtenaar, aan iederen belanghebbende open. Per slot
van rekening keert hier dus de wet weer tot een algemeene
toelating terug en erkent daarmede een ruimeren kring van
te waardeeren belangen.

Geen enkele reserve kennen weer de latere wetten, n.1.
de Bevloeiingenwet (art. 2 lid 2) en de Wet van 1917
(Spoorwegen op Wegen. art. 5 lid 2); ieder belanghebbende
kan oppositie voeren.

In tegenstelling met de Telegr. en Telef.wet, welke bij
de eigenlijke behandeling met partijen tot de ruimere opvatting
terugkeerde, blijft de Electriciteitswet zich bepalen tot de
aanwijzing van een enge groep van geïnteresseerden.

Hoe ruim en juist ook de omschrijving in art. 1 luidt,
waarin zij, die tot dulden genoodzaakt kunnen worden, aan-

geduid zijn met de woorden: „een ieder, die een zakelijk of
persoonlijk recht heeft ten aanzien van ongebouwde eigen-
dommen", vervalt art 2 helaas weer in de termen „eigenaren
en gebruikers". Hetzelfde kan hier worden herhaald, wat ik
straks in dit verband over de Telegr. en Tel.wet schreef. In
plaats echter van, zooals deze wet, bij de verdere behandeling
tot een ruimere toelating te komen, blijft de Electriciteitswet
aan de eenmaal gegeven bepaling vasthouden; (art. 2 onder 4).

De wet doet hier een poging om vaste partijen te vormen,
die over het al of niet tot stand komen van het recht om
te beperken en den plicht om zulks te dulden, zullen strijden.
Is het stelsel van overleg reeds niet te verkiezen voor een
rechtschepping door dc administratie, begrenzing van den
kring van belanghebbenden tot eigenaars en gebruikers heeft
de zaak verre van verbeterd.

Immers, nu de administratie te beslissen heeft, of het recht
tot uitvoering van het plan zal ontstaan, bestaat er voor hen,
die niet vallen onder de rubriek eigenaars en gebruikers,
geen enkele mogelijkheid zich te verweren.

Na hetgeen we omtrent belanghebbenden hebben gezien,
komen we tot de volgende slotsom. De wet stelt als regel,
dat ieder, die belang meent te hebben bij het voorgestelde
plan, of zich daardoor bezwaard gevoelt, oppositie kan voeren.
Alleen de Electriciteitswet wijst een enge groep van personen
aan. Wenschelijker is, dat de wet zich onthoudt, a priori
zulk een aanwijzing te doen, in het bijzonder daar, waar
het besluit, om zijne beteekenis in gevolgen, een goede
oriëntecring behoeft.

In de wet is er zooveel mogelijk naar gestreefd, het ver-
kenen of weigeren eener vergunning op te dragen aan een
orgaan, dat geschikt is, in het speciale onderwerp het best
een oordeel te vellen. Enkele onderwerpen wijzen zelf
reeds een bepaald orgaan als het meest deskundig aan.
Geldt het de oplossing van kwesties, met Waterstaat in ver-
band staande, zoo denkt men terstond aan Gedep. Staten.
Een besUssing, aangaande den inhoud van een wetsvoorstel
omtrent het algemeen nut, behoort bij een der departementen.
Van het gewicht der beslissing hangt verder af, of een
hooger of lager orgaan zal worden aangewezen. Voor
zuiver plaatselijke aangelegenheden wordt het Gemeentebestuur

Mogelijk is echter ook, dat de taak wordt verdeeld, en
het eigenlijk onderzoek aan een plaatselijk orgaan wordt
opgedragen, terwijl de eindbeslissing bij een der centrale

Een vergunning naar de Hinderwet wordt, uit overwegingen
van plaatselijk belang, door het Gemeentebestuur verleend.
De Bevloeiingenwet eischt een toestemming van Gedeputeerde
Staten, in de overweging, dat het hier een waterstaatsbelang
geldt. Volgens de wet van 1917 (Spoorwegen op Wegen)
berust eveneens de beslissing bij Gedep. Staten, het onder-
zoek wordt echter gedaan door een commissie uit dat college.

De beslissing voor een vergunning tot het maken van een
droogmakerij of indijking was naar de meening der wetgevers
zoo voornaam, dat aan de Kroon dc beslissing moest worden

gelaten. De Kroon besluit echter niet. dan na verkregen advies
van Gedep. Staten, welk advies het resultaat is van een
onderzoek, door een commissie uit genoemd college ingesteld.

De Tel. en Tel. wet stelt de beslissing in handen van den
Minister van Waterstaat. Van een eigenlijk onderzoek kan.
zooals we zagen, nauwelijks worden gesproken. De burge-
meester van iedere gemeente draagt er zorg voor. dat de
noodige bekendmakingen plaats hebben, en een der leden
van het college van B. en W. maakt proces-verbaal op van

Nagenoeg hetzelfde heeft plaats volgens de Electr. wet.
met dit verschil, dat. zoo de werken van het Rijk uitgaan,
de Kroon beslist na het hooren van den Raad van State
(afdeeling voor geschillen). Over vorm en inhoud der be-
schikking zegt de wet in den regel weinig of niets, vooral
nict, wanneer zij uitgaat van Minister of Kroon. Een enkele
aanwijzing geeft de wet in art. H Onteigeningswet. Door
de wijzigingswet 1920 heeft dit artikel meerdere bepaaldheid

Eenige dwingende bepalingen aangaande de beslissing:
Naar de Hinderwet is het Gemeentebestuur op de eerste plaats
nict vrij, de vergunning tc weigeren of tc vcrleencn. Tot
weigering kunnen alleen aanleiding geven bezwaren, ontleend
aan vrees voor gevaar, schade aan eigendommen, bedrijven
of gezondheid, hinder van ernstigen aard. In geval van
weigering der vergunning moeten dc redenen, die daartoe

bestuur kan niet volstaan met bezwaren op te sommen, maar
moet ook motiveeren in hoeverre deze gegrond zijn.

Buiten de gevallen, in de wet genoemd, mag het Ge-
meentebestuur niet weigeren; niet om waardevermindering
van onroerende goederen, (Kon. Besl .15 Januari 1909 R. v. S.
blz. 114^) of om mogelijke verhooging van assurantiepremie,
(K. B. 16 Nov. 1895 R. v. S. 653.2) Bestaat de mogelijkheid
om, door het stellen van voorwaarden, het gevreesde gevaar,
de schade of de hinder uit te sluiten, zoo moet de vergun-
ning alsnu voorwaardelijk worden verleend; art. 12. De vorm
van verleening wordt door art. 9 beschreven. Voor de
weigering is echter geen bepaalde vorm voorgeschreven.
(K. B. 7 Dec. 1898. Gemeentestem. 2499).

Daar de vergunning voor een droogmakerij of indijking
door de Kroon wordt verleend, heeft de wetgever daarbij
eenig voorschrift omtrent vorm of inhoud der beschikking
overbodig geacht. Art. 6 spreekt alleen van de noodige
voorwaarden, die bij de „concessie" gesteld kunnen worden
ter bescherming van de belangen, die door de onderneming
kunnen worden geschaad, en van een waarborgsom, waarvan,
storting kan worden bevolen.

De algemeene voorschriften der Bevloeiingenwet eischen,
in een provinciale verordening, voorziening van de verdere
voorbereiding der behandeling in eene openbare vergadering
van Gedep. Staten, omtrent de behandehng zelve van de
aanvrage en de beschikking daarop. Art. 5 spreekt van weigering

en verleening. voorwaardelijk of onvoorwaardelijk, en van
motiveering van elk dezer beslissingen.

Naar de wet Spoorwegen op Wegen zijn Gedep. Staten
verplicht, hun beschikking met redenen te omkleeden; art. 2 (7).

Over voorwaardelijke verleening wordt in deze wet niet
gesproken \'). Art. 5 houdt de beschikking binnen de grenzen.

In het feit. dat ingevolge de Tel. en Tel.wet en de
Electriciteitswet, de beslissing toekomt aan Minister of Kroon,
werd voldoende waarborg voor goeden vorm en inhoud
van die beschikkingen gezien. Slechts art. 5 lid 7 van de eerst-
genoemde wet vraagt een met reden omkleede beschikking.

Eindelijk bevatten de wetten uiteenloopende voorschriften
in verband met de bekendmaking der genomen beslissingen.

Art. 15 der Onteigeningswet: Staatscourant en een of
meer daarbij aan te wijzen dagbladen. Verder moeten de
hoofden der Gemeentebesturen het besluit op de gebruikelijke
wijze aan hun ingezetenen bekend maken.

Het algemeen openstellen van het inbrengen van bezwaren,
maakt hier ccn daaraan overeenkomstige, meest algemeene
bekendmaking der beschikking noodzakelijk. Wcl algemeen,
maar minder omschreven, is hct voorschrift van art. 8 der

en gelijktijdig door aankondiging aan hct publick kennis."
Op welke wijze dit laatste moet geschieden, blijft ter
beoordeeling van hct Gemeentebestuur.

Voor Bevloeiingen moet de provinciale regeling voor-
schriften bevatten omtrent de mededeeling, openbaarmaking
en ter-visie-legging der beschikking. De Wet Droogmakerijen
laat op dit stuk alles aan de Kroon over.

Nauwkeurig daarentegen is de Wet Spoorwegen op Wegen
ook in dit opzicht. In art. 2 lid 7, staat voorgeschreven,
dat de beschikking dient te worden meegedeeld aan den
concessionaris, aan hen die bezwaren hebben ingebracht,
(persoonlijke kennisgeving dus), en aan den met de uitvoering
van deze wet belasten Minister. Tenslotte moet zij nog worden
afgekondigd in een Provinciaal blad.

De Tel. en Tel. Wet eischt in art. 7 Hd 7 van den
Minister, dat hij de met redenen omkleede beschikking aan
belanghebbenden per aangeteekenden brief mededeelt.

De beslissingen door Minister of Kroon genomen, bij niet
geslaagd overleg volgens de Electric.wet. worden ingevolge
art. 2 sub 8 in de Staatscourant en in een of meer daarbij
aan te wijzen dagbladen openbaar gemaakt. (Navolging
Onteig.wet). Het verschil in dezen met de Tel. cn Tel.wet
is juist daarom merkwaardig, wijl deze bij een ruime toe-
lating van bezwaren, dc kennisgeving van het besluit beperkt,
terwijl de Electr.wet. bij imkrimping van medezeggingschap
tot „eigenaren en^gebruikers", bekendmaking van het eind-
besluit zoo algemeen mogelijk doet plaats vinden.

rissen der Koningen van 17 April 191Q, hun toegezonden in verband
met vaak gebleken nalatigheid van Gemeentebesturen in zake deze publieke
afkondigingen. (Bedreiging met toepassing van art. 127 Gemeentewet).

Wanneer gesproken wordt van burgerhjke procedure of
strafprocedure, zoo doek men daarmede op een bepaalden
procesvorm, op een zeker afgerond geheel van te doorloopen
handelingen voor den burgerlijken of den strafrechter. Ook
wordt gesproken van administratieve procedure in tegen-
stelling tot de inrichting der administratie. Met administratieve
procedure wordt niet bedoeld een bepaald afgerond geheel
van vormen, waarin men administratieve handelingen pleegt
te verrichten of besluiten pleegt te nemen.

De uitdrukking burgerlijke procedure wordt gebezigd voor
de burgerlijke rechtspraak in het algemeen, den modus proce-
dendi voor den burgerlijken rechter. Nochtans heeft men
daarbij meer bijzonder het oog op de procedure in twist-
gedingen. Het burgerlijk proces kenmerkt zich door eenheid
van vormen. Gewoonlijk geldt het, strijdigheden op te lossen
op het gebied van vermogensrecht, en alle ter tafel gebrachte
onderwerpen kunnen nagenoeg op dezelfde wijze worden

Toch vinden we bij de burgerlijke rechtspraak bijzondere
procesregels cn wel voornamelijk daar, waar men spreken
kan van volontaire jurisdictie. De proces-wetenschap bedeelt
haar gewoonlijk vrij stiefmoederlijk, daarbij uitgaande van

de meening, dat men bij de vrijwillige rechtspraak niet tc
doen heeft met rechtspraak in den eigenlijken zin, maar dat
de rechter in die gevallen een administratieve taak te ver-
vullen heeft, welke op gronden van historie en utiliteit aan

De volontaire jurisdictie heeft een, in aard en strekking,
geheel andere stof te behandelen, waarvoor de aanwending
van een gewijzigden procesvorm noodzakelijk is.
^ Heeft een overheidsorgaan tot taak, de behartiging en
behandeUng van qngelijk^soortige onderwerpen, zoo dient zijn
werkwijze zich aan ieder onderdeel dier taak aan te passen.
Ieder ondwwerp kan cen gewijzigd doel, cen andere strekking,
verder reikende gevolgen met zich brengen. Hoe meer een
procedure door haar onderwerp wordt beheerscht, des te

Burgerlijke en strafprocedure overspannen onderwerpen,
die bijna zonder uitzondering vatbaar zijn voor „Schablonen-
hafte Behandlung". Geheel anders is het met dc werkzaam-
. heden der administratie.

Spreken we van administratieve procedure, zoo kunnen
we onder die terminologie niet meer verstaan, dan het complex
van gebeurlijkheden, welke zich in een concreet geval tusschen
overheidsorganen en betrokken onderdanen, of tusschen
overheidsorganen onderling, afspelen. Het eigenaardige ver-
\' schijnsel, hetwelk de door ons naar voren gebrachte procedures
vertoonen, te midden van „die reiche Scala" van „Ver-
fahrensarten der Verwaltung". \') kan hiermede worden

verklaard. Waar het streven voorzit, vorm aan ondèrwerp
dienstbaar te maken, laat het zich zeer wel denken, dat de
wetgever, bij een bepaalde groep van gelijksoortige onder-
werpen, bij voorkeur met een beproefd vormenstelsel terugkeert.

Voor een belangenstrijd tusschen twee partijen waren de
vormen van een rechtstrijd bijzonder geschikt. Meer in
Engeland en Duitschland dan ten onzent, heeft men de
vormen der rechtspraak voor zekere daarvoor geschikte
administratieve onderwerpen aanvaard. Verband tusschen
vorm en onderwerp verklaart dus het verschijnsel te midden
van de rijke schakeering in de werkwijzen der administratie.
Daarbij behoeft niet, ondanks het gebruik van termen
^ „Justizförmig" of „Judicial", aan rechtspraak te worden gedacht.

Toch dubieert men wel over hct eigenlijke karakter van
het verschijnsel. O.a. in Engeland bestaat twijfel in de juris-
prudentie omtrent het wezen van besluiten, na het doorloopen
eener judicieele enquête gegeven door de ..Justices of the
Peace" of ..the County Council". Is hier namelijk, zoo vraagt
men zich af. wat ..judicial" of ..scmi-judicial" genoemd
wordt, niet in werkelijkheid rechtspraak.\') Ook in dc Engel-
sche litteratuur en in dc Duitsche worden, bij de bespreking

•) Dc noodzakelijkheid, aan deze vraag een oplossing le geven, deed
zich vooral voor in de jurisprudentie van de High. Court cn wel in
verband met gcbniik van hct rcchtsmfddcl der z.g. Writ of Ccrtlor.irl.
Dit is het contróle-middel, waarmede de High Court dc bij ccn lager
orgaan behandelde processen voor zijn forum brengt, om zc aan een
gerechtelijk na-onderzock te onderwerpen.

Door een Writ of Certiorari is slechts een onderzoek mogelijk over
rechterlijke handelingen (judicial acts), niet over administratieve handelingen

van onderscheidene poUtionaire voorzieningen, termen ge-
bezigd, die duidehjk doen uitkomen, dat, vooral bij de sterk
judicieel uitgewerkte procedures, getwijfeld wordt omtrent

en besluiten, ook al zijn deze uitgegaan van rechters. Onder welke
categorie behoorden nu de besluiten, genomen onder „judicial forms"?

In het algemeen werd aangenomen, dat alle beslissingen, door een
„Court" genomen, tot de „judicial acts" moesten worden gerekend. Tevens
had men daarbij vastgesteld, wat onder „Court" moest worden verstaan
en begrepen. Daarbuiten bleef nu nog twijfel over.

Uit de vele voorbeelden neem ik vooreerst de beslissing Boulter
van Kent, J. J. (1897) A.C. 556, waarin wordt betoogd, dat vrede-
rechters, in hun quallteit van organen tot verleenen van licenses, niet als
„Court" waren aan te merken.

Lord Halsbury lichtte de beslissing als volgt toe: „1 believe this
case may be compendiously stated as raising the question, wether
Justices at a licensing meeting are a court of S. J. and I am of opinion
they are not. I do not thank, they are a court at all. The whole licensing
system has been conducted under a code of its own." Naast de beant-
woording der vraag, „Court" of niet, treffen wij uitspraken aan, waarin
de nadnik op het justitleele verschijnsel in de procedure zelf wordt
gelegd. Zoo door L. J. Vauohan Williams in de zaak Sunderland
.1901). Hij wijst uitdrukkelijk op het feit, dat vrederechters In hun
besluitproces „have tot exercise a judicial discretion."

Bij de beslissing in de zaak Woodhouse werd verklaard, dat het
besluit der vrederechters, in de licence-procedure genomen, een „judicial
act" was in den ruimsten zin des woords. Deze uitspraak had wel ten
doel aan den bcstaanden twijfel een einde te maken; de woorden in
den ruimsten zin brengen echter de zaak niet veel verder. In ieder geval
kwant hiermee vast te staan, dat llcence-besluiten door een Wirt of
Certiorari konden worden achterhaald. Nu aldus beslist was voor dc
J. P., meende men hetzelfde voor administr. uitspraken van den County
Council, in judicieele vormen genomen, te moeten aannemen. Nochtans
zijn voorbeelden van tegenovergestelde beslissingen te vinden. Zoo werd
een Writ of Certiorari geweigerd tegen een besllsiing van de County-
Council te Londen, inzake de verleenlng van een „Music and Dansing
Licence", met de volgende overweging: „The Writ of Cert, is applicable
to the judicial proceedings of Courts, but the County Council is not a
Court and its proceedings are not judicial."

den materieelen aard van het daarop berustend besluit. In
Duitschland. waar de vraag zich specialiseert op de „Be-
schluszsachen" — een term zooals we zagen, die veel meer
bestrijkt, dan wat ik versta onder administratie in judicieele
vormen — maakt men er zich gewoonlijk van af met te
spreken over een Verwaltungsgerichtsbarkeit in engeren en in
ruimeren zin, onder welke laatste nomenclatuur ook iedere oor-
spronkelijke administratieve werkzaamheid, in vormen van
rechtspraak verricht, wordt ondergebracht. Voor ons heeft
de beantwoording der vraag voorshands geen practisch ^

spraak bezitten, ten tweede omdat de procedure ten onzent
niet zóó scherp judicieel is uitgebouwd. Toch kan men de
zaak nader beschouwen en heeft het misschien zijn nut jure
constituendo.

Voor de beantwoording zal moeten worden gezocht in de
Duitsche of Fransche litteratuur, juist om het theoretische
karakter van het vraagstuk. Waar we bij de Engelschen
er iets over vinden, hakken deze, zooals de Justices van de
High Court, zonder veel motieven den knoop door cn
maken met een practisch „I bclicvc" de kwestie uit.

In dc Fransche of Duitsche litteratuur wordt de vraag
gewoonlijk meer algemeen gesteld: Wat is het criterium van
de rechterlijke cn administratieve werkzaamheid der over-
heid?

jEZE \') voor Frankrijk cn OTTO MAYER voor Duitschland
zoeken beiden de onderscheiding in de materiecle „Rechts-

kraftwirku^ng^\'. van een publiekrechtelijke handeling. In het
werk van den eerste lezen we op blz. 27: ..Das richterlich
Rechtsgeschäft ist die in Ausübung einer gesetzlichen Befugnis
ergangene Willenserklärung, die die Feststellung einer allge-
meinen oder persönhchen Rechtstellung oder eine Tatsache

Akt der Rechtsprechung. Ein Akt der Rechtsprechung liegt
vielmehr nur vor, wenn die Feststellung materielle Rechts-
kraft besitzt."

Het criterium van materieele rechtskracht is volgens spiegel
en anderen daarom niet juist, omdat mayer hier „Rechtskraft-
wirkung" neemt in denzelfden zin als voor het burgerlijk recht.
„Für ihn ist deshalb der Satz: „res judicata jus facit inter
partes", ein Axiom und er tadelt es, dasz man gleichwohl
den Versuch gemacht hat, „auch an dieser Selbverständlichkeit
zu rütteln".

bernatzik 2), gegen welchen sich diese Bermerkung richtet,
stelt dagegen für das Verwaltungsrecht den Satz auf: „res
judicata jus facit inter omnes", oder genauer:

„Im Verwaltungsrecht verbindet die materielle Rechtskraft
alle factischen Interessenten, rechtliche Interessenten aber
nur dann, wenn ihnen die von der Rechtsordnung gewährten
Parteirechte eingeräumt wurden.\'\' Dit ruime „Interessenten"-
of belanghebbenden-begrip, al gaat het te ver, staat dichter

>) Dr. LuDWiQ Spieoel. Die Vcrwaltungsrechtswisscnschaft, Leipzig
1909, pag. 114.

bij een practische opvatting der administratieve procedure.
In de oorspronkelijke administratie bestaat niet de tegen-
stelling van het civiel proces, waarin de eene partij tegenover
de andere staat. Een overeenkomst van administratie en
voluntaire jurisdictie vindt men nog hierin, dat ook bij de
laatste niet van partijen in den eigenlijken zin, maar van
belanghebbenden, interessenten kan worden gesproken. \')

„Res judicata jus facit inter omnes" gaat te ver en brengt
practisch ter verkrijging van een criterium geen resultaat.
Hatschek beperkt de vraag en stelt zich meer bijzonder als
probleem, het criterium aan te wijzen tusschen „Verwaltungs-
rechtspflege" en „Verwaltungsyerfahren." Nochtans meent
hij zich gerechtigd, in hoofdzaak de algemeene onderscheiding
van mayer te moeten volhouden, waar hij zegt: Eine vierte
Theorie, der auch wir uns anschlieszen, ist die von O. mueller
und O. Mayer vertretene, wonach die wesentlichste Merkmale
der Verwaltungsgerichtsbarkeit die folgenden sind:

1. Die Mitwirkung von Parteien, welche auf die Gestal-
tung des RechtsstofFes ein Subjectives Recht haben.

2. Die Rcchtstraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Hatschek verklaart echter niet, wat hij in dezen onder rechts-
kracht verstaat. Zijn conclusie is eindelijk, dat al wat Be-
schluszverfahren heet, niet is rechtspraak. Het feit, dat vele
besluiten na zulk een procedure een zekere standvastigheid

\') Ott. Oescl,. und Gnindlchren d. öslcrr. Rcchlbffirsorgcverfahrens.
S. 128. Zie ook „Die freiwillige Gerichtsbarkeit" A. Nuszbaum, Berlin
1900. S. 39 volg. . . .

en onveranderlijkheid verkrijgen, geeft geen enkel recht,
daarin een bewijs voor rechtspraak te zien. \') Uit verschillende
opmerkingen in de werken van andere schrijvers blijkt, dat
hoe vaak hun aangenomen criteria naar rechtspraak voeren,
zij, in de door ons bedoelde gevallen, toch nimmer tot recht-
spraak durven besluiten.

Parey stelt Verwaltungsbeschlusz en Verwaltungsstreit-
verfahren naast elkander met de woorden „In beiden hat
man eine richterliche Tätigheit zu erkennen". O. mayer,
Band I, § 159, noot 1, deze opmerking citeerend, voegt er
aan toe: „aber mehr als eine Aehnlichkeit und Vergleichbarkeit
ist es bei den Beschluszsachen nicht". En wanneer dezelfde
schrijver op pag. 171 en 172 uitweidt over het ontstaan der
Verwaltungsrechtspflege uit de Zivilr. pflege, meent hij:
„und umgekehrt können auch Verwaltungsakte nach gesetz-
licher Vorschrift an einem fest geregelten Verfahren gebunden
sein. Das geht in den sogenannten Beschluszverfahren des
Preuszischen Rechts so weit, dasz äuszerlich eine Abweichung
vom förmlichen Zivilprozesz kaum bemerkbar ist. Und doch
ist das nicht Rechtspflege".

Dat\'we de vormen, aan de burgerlijke Rechtspraak ont-
leend, niet anders mogen beschouwen, dan alleen „Aehn-
lichkeit", daarop legt ook BüHLER op verschillende plaatsen

I) Wo eine gewisse Beständigkeit dieser Beschlüsse zu Tage tritt,
ist sie nicht eine Fpige der Rechtskraft, sondern der Tatsache, dasz der
moderne Rechtstaat eine gesetzmäszige Bindung der Verwaltung kennt
und den einmal gesetzten Verwaltungsakt nicht nach Willkur wieder
veränderen läszt,"

in zijn werk den nadruk, zoo o. a. op pag. 233, waar hij
het begrip „Subjestiv öfFentUches Recht" behandelt in ver-
band met het Gewerberecht: „Was geschieht nun mit diesem
Recht im Genehmigungsverfahren? Die einfachste Erklärung
scheint es uns zu sein, dass dieses Recht im Konzessions-
verfahren festgestellt wird, dass dieses einem Prozess zu
vergleichen ist, in dem ein Anspruch durchgesetzt wird".

Naast hetgeen gezegd is, kan nog de veel gehuldigde
opvatting worden geplaatst, dat rechtspraak alleen daar kan
worden aangenomen, waar naar strenge rechtsnormen wordt
geoordeeld.\') In deze opvatting verliezen de meeste onzer
voorbeelden terstond iedere aanspraak op een vermoeden
van rechtspraak. Deze theorie voert echter weer tot weinig
houdbare consequenties. Tot uitersten komt in deze theorie
Bühler bij Von Stengel, als hij iedere uitspraak van admini-
stratief rechterlijke colleges, hoezeer ook in zuivere geschillen
gegeven, meent tc moeten beschouwen als oorspronkelijke
administratie en niet als administratieve rechtspraak (Gerichts-
barkeit), wanneer niet naar strenge wettelijke normen wordt
geoordeeld.

/ Zonder van deze algemeene theorieën uit tc gaan en zonder
een criterium aan te geven tusschen administratie en justitie

\') Yellinek Walter, „Gesetz, Qczetzcsanwendung und Zweclc
mäszigi(eitserwägung". IQ13.

„Der wesentliche Kern der Rechtsprechung liegt in der Gebundenheit
gegenüber dem gesetzgeberischen Gedanken. Und diese Gebundenheit
fehlt bei Handhabung einer Norm, die nur auf die subjective Anschauung
der Urteilenden verweist."

2) Von Stenoel. Wörterbuch des Deutschen Staats- und Verwaltungs-
rechts : „Verwaltungsgcrichtsbarkelt."

in het algemeen, is het m.i. toch wel mogelijk, aan te toonen
dat men hier niet aan rechtspraak denken mag. Dit geldt
dan niet alleen voor onze voorbeelden, die niet zoo sterk
den judkieelen aanblik vertoonen. maar ook voor de meer uit-
vgewerkte Engelsche en Duitsche procedures.

Wanneer een administratief orgaan tegenover de onder-
danen moet optreden, kan men zeggen, dat het nimmer in

De functie der administratie komt in zooverre met die eens
rechters overeen, dat zij. aan de wet gebonden of niet. in
concreto naar recht en billijkheid heeft te oordeelen. Elke
gedraging der administratie moet echter, waar noch de wet
woordelijk of in hare strekking, noch de aard van het
instituut binden, niet alleen aan de rechtvaardigheid, maar
ook aan de belangen der gemeenschap voldoen.\')

In de gevallen nu, waar tevens het belang, het welzijn,
wellicht het recht van bepaalde onderdanen op het spel
staat of kan worden geraakt, welke aanraking meer of minder
door het gemeenschapsbelang kan worden verzwaard, is in
\' het bijzonder plaats voor een rechtmatigheidsoordeel.

1) O. von Sarwey, Allgemeines Verwaltungsrecht, acht juist het
doel, dat de administratie heeft na te streven ter verwezenlijking der
publieke belangen, het bijzondere kenmerk tegenover de rechtspraak.

Staatsverwaltung" is volgens hem, die werkzaamheid der organen,
"welche auf die Erfüllung der Aufgaben des Gemeinwesens und die
Befriedigung seiner Bedürfnisse und auf die Erreichung dieses Zweckes
durch einen In der Erscheinung der äuszcm Welt bewirkten und erkenn-
baren Erfolg oder kurz auf die Verwirklichung der öffentlichen Interessen
gerichtet ist."

In dit oordeel zal vooreerst een waardeering van belangen
moeten zijn gelegen; daarnaast een afweging van het eene
particuUere belang tegen het om bijzondere redenen gesteunde
andere particuliere belang of tegen het algemeen belang.

In zeer vele gevallen wordt verondersteld, dat de admini-
stratie niet zal besluiten, alvorens zich voldoende van
belangen en toestanden op de hoogte gesteld te hebben. In
enkele zeer voorname gevallen heeft de wetgever zelve het
niet voldoende verzekerd geacht, aan het beleid van het
besluitend orgaan over te laten, welke feitelijke gegevens
dit voor het tot stand brengen van zijn besluit zal verwerken.
Op die plaatsen eischt de wet van de administratie een
oordeel over uitgebrachte beweringen omtrent belangen en
hunne verhouding. Zij moet die belangen zooveel mogelijk
tot een vergelijk brengen, of zich ten slotte voor een bepaald
belang uitspreken onder het stellen van voorwaarden, die
zij daarbij noodig zal oordeelen.

Naast de geëigendheid van die bepaalde onderwerpen
voor judicieele behandeling is het een kwestie van utiliteit,
welke de wetgever tot het kiezen van juist zulk een proce-
dure voor administratieve doeleinden deed besluiten. Het
besluit moet worden een oordeel. Juist waar het initiatief
niet bij het besluitend orgaan, maar bij een van de ver-
tegenwoordigers der belangen berust, zal zulks het rcgel-
matigst kunnen geschieden.

Door de opstelling van partijen, hct op straffe van nietig-
heid hooren dier partijen, de verplichte uitspraak, vaak in
het openbaar en gemotiveerd, wordt de gelegenheid geopend
voor een ruim feitelijk onderzoek.

De bedoeling van den wetgever is het niet geweest,
rechtspraak te scheppen; veeleer is het een streven, aan de
administratie een voor de billijkheid en rechtvaardigheid
heilzame praktijk op te dringen, een praktijk, welke is ont-
leend aan de werkwijze eens rechters.

Bovendien is hier geen sprake van beslechting van een
wezenlijk geschil tusschen partijen, noch van herstel van
een geschonden recht of betwisting van een beweerd recht.
Op het moment, dat de z.g. partijen tegenover elkander
staan, kan men in werkelijkheid noch van een rechtstrijd,
noch van een belangenstrijd spreken. De belangen, die met
elkander in strijd kunnen gaan komen, moeten worden gekend.
De bezitters worden opgeroepen om ze te doen kennen, ze
nader toe \'te lichten, ze te stellen tegenover de andere be-
langen. Daarmede wordt voorkomen, dat, als straks het
besluit gevallen is, betrokken belangen buiten beschouwing
zijn gebleven.

De beteekenis van het instituut is dan ook juist: voor-
koming van strijd, niet strijdbeslissing.

De administratie doet uitspraak in een fictieven strijd. De
belangen worden een oogenblik als reeds botsend verondersteld.

Vraagt de aanlegger rechtsverleening of rechtserkenning
bij administratief besluit, zoo wordt dit verzoek gedaan aan
de overheid, zonder dat hij zich richt tegen een bepaalde
tegenpartij. Komen nu belanghebbenden op met hun be-
langen en bezwaren, zoo richten ook zij zich tot het besluitend
orgaan, eischend of verzoekend, dat dit zijn besluit in\' hun

zin vorme. De z.g. partijen staan niet in partijverhouding _
tot elkander, zooals in een geschilsprocedure; de aanvrager
staat in een verhouding tot het orgaan, zoo ook de opponent
tot hetzelfde orgaan.

• Iemand, die een bedrijf wil oprichten, heeft zoo het onbe- V-\' ^sduft
zwaarlijk is, recht op een vergunning daartoe van de overheid Ai^malc
i. c. het Gemeentebestuur. Een buurman heeft, zoo de in-
richting niet aan de in de wet gestelde eischen voldoet, een
recht tegenover dezelfde overheid, dat aan genoemden op-
richter de vergunning niet wordt verleend.

Daarbij komt nog, dat in bepaalde gevallen, de aanspraken
van over en weer sterk in waarde verschillen. De aanlegger
van een telegraaf of telefoon verzoekt van de overheid,
het recht, om dic werken uit te voeren, te erkennen ; belang-
hebbenden kunnen nict vragen, dat de daarmede samengaande
inbreuk worde verhoed, dat de overheid de vergunning niet
verlcenc, — opmerkingen daarover zijn van nul of geener
waarde, — zij kunnen enkel bezwaar maken tegen dc wijze,
waarop de legging van kabels en de aanhechting van draden
zal geschieden.

Het werkt dus verwarrend, wanneer men hier blijft spreken van
partijen; dc partijverhouding is slechts fictief. De partijverhouding
is niet die van dc geschilsprocedure, met de rechter buiten en
boven twee rechtstreeks tegenover elkander staande partijen.

Eindelijk dient nog te worden gewezen op het algemeen
belang, dat, — buiten het door ondèrncraer en belanghebbenden
aangevoerde, - hetzij naar de wet, hetzij uit hoofde van het
administratieve doel, van grooten tnvloed blijft en blijven
moet op de te vellen beslissing.

Welke aanspraken of rechten partijen telkens ten aanzien
van de overheid kunnen doen gelden, wil ik hieronder nader
beschouwen; dat hier geen sprake is van een uitspraak tusschen
partijen als in een geschilsprocedure, mag hier reeds worden
geconcludeerd. Er is geen werkelijk geschil. Het doel der
^ procedure is niet strijdbeslechting, maar voorkoming van conflict.

Er kan nu worden nagegaan, wat in die procedures plaats
heeft: of daarin feitenmateriaal wordt verzameld voor wets-
toepassing of voor een vrij oordeel, of ze voeren tot rechts-
vaststelling, rechtserkenning of rechtsschepping.

In de als voorbeeld genomen besluiten kunnen wij een
onderscheiding maken als volgt:

b. Toestemmingen, aan bepaalde personen of publiek-
rechtelijke lichamen gegeven, om van eens anders eigendom
gebruik te maken, het te beperken.

Vergunningen ingevolge de Hinderwet en de Drankwet.
Algemeen is ten onzent de vrijheid van bedrijf erkend\');
men heeft dan ook in den regel geen overheidstoestemming
noodig om een bedrijf, zaak of winkel te beginnen. Door
hunnen aard toch moesten een reeks bedrijven worden uit-
gezonderd. Repressief toezicht van de overheid was mogelijk.
Om het risico van den ondernemer te beperken gaf men

») iv\\olenqraaff. Handelsr. pag. 58 volg. Opgave van de voornaamste
beperkingen, welke de wet op die vrijheid heeft moeten stellen. «

echter de voorkeur aan een preventief stelsel: toestemming
noodig vóór de oprichting van zulk een bedrijf of inrichting, i)

Wat heeft er nu plaats in het vergunningsbeshiit ? Schept
de administratie recht of (go^^tateert,- zij alleen het bestaan
van het recht, (vSaart. zij alleen, dat de inrichting geen
politionair bezwaar met zich brengt?

Vóór deze vraag zal eerst een andere moeten worden ge-
steld: Bestaat er n.l. vóór de vergunning reeds cen recht
op de uitoefening van een onbezwaarlijk bedrijf? Zulk een
recht moet m.i. \'hier inderdaad worden aangenomen. Met
nadruk heeft de Minister bij de behandeling der Hinderwet
er op gewezen, dat een preventief stelsel in de wet is aan-
vaard ter bescherming der industrieelen; dat de bedoeling
der wet niet is. hun bestaande rechten te ontnemen, maar
alleen, de uitoefening daarvan te stuiten, totdat de admini-
stratie na nauwkeurig onderzoek tot de overtuiging is ge-
komen. dat met of zonder voorwaarden geen bezwaren tegen

De vergunning kan alleen worden geweigerd om redenen,
in de wet genoemd.») In alle andere gevallen moet de ver-
gunning worden verleend. In de vergunningsproccdurc wordt

Drankwet art. 2: „Hij die sterken drank In het kle.n verkop
vraagt daartoe vooraf vergunning van Burgemeester cn Wethouders

\'":)7zrnocmt „autorisations". als bedoeld in het decreet van 1814,
„des ac^cs conditiois" voor dc uitoefening van hct recht op cen onbc-

erkend niet in bet leven geroepen, het recht tot oprichting
en uitoefening van een onbezwaarlijk bedrijf. Zij is te ver-
gelijken met een proces, waarin een aanspraak wordt geldend
gemaakt, hier echter niet tegenover een bepaald particulier
persoon, maar tegenover de overheid. Om nu te kunnen
vaststellen, dat het bedrijf onbezwaarlijk is, dat de wet zich
niet verzet tegen dezen bepaalden drankverkoop, moeten tal
van feiten en omstandigheden worden nagegaan en onder-
zocht. De oproeping en het hooren van belanghebbenden
met hunne bezwaren, dient om zooveel mogelijk alle om-
standigheden en gevolgen te overzien. Veel is daarbij over-
gelaten aan de prudentie der administratie zelve.

De feiten moeten aan de wetteUjke redenen van weigering
worden getoetst. Groot verschil bestaat te dezen opzichte
tusschen de voorschriften der Hinderwet en die der Drankwet.
De laatste geeft nauwkeurig de wettelijke eischen weer, de
eerste bevat slechts tamelijk vage begrippen, als vrees: voor
gevaar, schade aan eigendommen, bedrijven of gezondheid,

Hinderwet de administratie niet in vrij goedvinden besluit,
laat tóch de wettelijke omschrijving een waardeering in
groote vrijheid aan de administratie over.

Volledigheidshalve kunnen we nu onderscheiden als volgt:
f, de ondernemer heeft op de eerste plaats een bestaand en
door de wet erkend recht tot oprichting van een onbe-
zwaarlijk bedrijf, daarnaast een soort processueel recht op de
autoritaire uitspraak, dat dit materieele recht aanwezig is en kan
worden uitgeoefend. Hiermede blijven wij tevens op goeden
voet met de door ons getrokken vergelijking met rechtspraak.

De ondernemer heeft \'dus op het moment, dat het besluit
valt, een recht; dit is echter geen bijzonder recht, eerst door
de vergunning ontstaan; maar een met de aanvraag geldend
gemaakte aanspraak, met de veranderingen, welke zij in het
doorloopen (yaststellingsproce£l heeft ondergaan.

Aan de zijde der opponenten moet men aannemen, dat zij
hebben: vooreerst het recht om te worden gehoord, ten
tweede het recht om te eischen, dat géén vergunning worde
verleend, wanneer de inrichting niet voldoet aan de eischen,
door de wet gesteld, en het ook niet mogelijk is, door het
stellen van voorwaarden, dit gebrek te herstellen. Art. 11
en 12, lid 1, Hinderwet.

Een geheel ander karakter bezitten de vergunningen, toe-
stemmingen enz., in een procedure door een ondernemer bij
een overheidsorgaan uitgelokt, waardoor hij gerechtigd wordt
van eens anders eigendom gebruik , te maken, diens rechten
te beknotten.

Met een besluit ingevolge de Hinderwet wordt een voor-
waarde vervuld, welke gesteld was voor de uitoefening van
cen recht. Dat recht diende in een procedure te worden
erkend. Daarmede werd echter geen enkel privaatrecht van
een derde aangetast. Het oprichten van een onbezwaarlijk

\') De Duitsche litteratuur, de procedure der Oewerbe- cn Banordung
besprekend, noemt deze rcchtserkcnning der administratie gaarne nL^^gali-
slerung." In dc procedure moet de bestaande .lanspraak worden gele-
galiseerd. Consequent daarmede wordt wcl gesproken van ,iRcchtc mit
Legalisiemngszwang" cn van „Lcgallsierungsvcrfahrcn." Zie BüIILER
225-226. KORRMANN, SVSTEM 101.

bedrijf is geen handeling in strijd mef iemands anders privaat-
recht. In de gevallen van eigendomsbeperking echter wordt
iets veroorloofd, wat op zichzelf verbodenis. Aantasting van
eens anders privaatrecht wordt door vergunning mogelijk
gemaakt: anders dan volgens de Hinderwet krijgt de onder-
nemer hier een recht tegenover derden.

Intusschen kunnen we voor eenig goed overzicht niet
volstaan met deze karakteronderscheiding, maar moeten we
voor de beantwoording van de vraag, welke de aard is van
het besluit en de daaraan voorafgaande procedure, de gegeven
voorbeelden als volgt gaan indeelen:

a. De gevallen, waarin de vergunning loopt èn over rechts-
verleening èn over de wijze, waarop van dat verleende recht

b. De gevallen, waarin de vergunning alleen betreft de
wijze van uitoefening van een recht, hetwelk door concessie
of op eenige andere wijze, b.v. door de wet zelve, is verleend.

a. Onder de eerste is te brengen het geval, dat door
Gedeputeerde Staten vergunning wordt verleend tot het
maken van een bevloeiingsinrichting. Zonder dat eenige
concessie voorafgaat, is zoowel de rechtsverleening tot het
maken der inrichting, als de wijze waarop, en den omvang,
waarin zij zal worden gemaakt, aan het vrije oordeel van
het beslissend orgaan overgelaten.
, Dc procedure is niet: middel tot verzameling van feitelijke
gegevens, noodig voor cen goede wetstoepassing, maar: ge-
legenheid tot ruime oriënteering, tot het vormen van cen
. feitelijke basis, waarop zich het besluit in zijn vollen omvang

kan vestigen. De ondernemer maakt geen reeds bestaand
recht geldend, verlangt, niet dat een hem van elders toe-
komend recht zal worden erkend, maar eischt yerleening van
het recht om, volgens de gegevens in zijn plan, gebruik te
maken van eens anders eigendom.

De eigenaren,ofschoon de wet in art 7 hen tot dulden
verplicht, wanneer hun perceelen in het besluit worden
genoemd, hebben recht te verlangen, dat een onnoodige
aantasting van hun rechten niet plaats hebbc; immers,, Gede-
puteerde Staten zullen, behoudens beroep in elk bijzonder
geval, hebben te beslissen of al of niet een verplichting zal
worden opgelegd".\')
/ Daar echter de wet niet bepaalt, wanneer een inrichting
aan de noodige eischen voldoet, en evenmin, tot hoever
Gedeputeerde Staten in de oplegging van verplichtingen zullen
mogen gaan, blijft van het recht van den ondernemer, om
toekenning der vergunning tc eischen en van de eigenaars,
, om zich tegen onnoodige aantasting te verzetten, weinig over.

In de procedure en het daarop berustend besluit, zullen
Gedeputeerde Staten zich hebben af tc vragen niet alleen,
hoe een oplossing moet worden gegeven in het belangen-
conflict van ondernemer cn opponenten, maar ook, in hoe-
verre de onderneming strookt met waterstaatsbelangen in het
algemeen cn of de aanleg technisch doelmatig is.

b. Tegenover de gevallen van rcchtschcpping stelde ik
die gevallen, waarin de administratie in haar besluit enkel

te beoordeelen heeft, op welke wijze het van elders door
den ondernemer verkregen recht tegenover derden mag worden
uitgeoefend.

Het besluit loopt dan derhalve slechts over de geheele
of gedeeltelijke uitoefening van dat recht. Het voorbeeld is
de beschikking ingevolge de Telegr. en^TelcLwet. Door deze
wet. worden Rijk en houder van een concessie tot inbreuk
op eens anders recht gemachtigd. De verplichting voor
belanghebbenden tot dulden is een algemeene. in art. 4
der wet neergelegd. Noch over de verleening der concessie,
noch over het al of niet opleggen van verplichtingen, is of
wordt eenig belanghebbende gehoord.

Slechts over één enkel punt kunnen belanghebbenden hun
bezwaren kenbaar maken \'). n.m. over de wijze, waarop de

Het aanvaarde stelsel van overleg is oorzaak, dat men
hier niet van een eigenlijk onderzoek, door middel van de
procedure, spreken kan. De beslissing van den Minister
berust ten slotte op het proces-verbaal, door een der leden
van B. en W.. van het partij-overleg opgemaakt, op een
toelichting, welke aan de inroeping van \'s Ministers beslissing
is toegevoegd, en misschien op ambtelijke mededeelingen.

De onvoldoende inmenging van de administratie is in
hare gevolgen niet zoo gevaarlijk, wijl de kwestie slechts
ondergeschikte punten betreft.

1) Welken invloed dit kenbaar maken hebben zal, wordt in de wet
met de volgende welwillende woorden aangegeven: ..Met de bezwaren
zal zooveel zulks met het oog op de belangen van den aanleg mogelijk
is,\'worden rekening gehouden", art. 5, lid 4, slot T. cn T.-wct.

Een gemengd karakter draagt, in vergelijking met de
boven besproken gevallen, de regeling der Wet Spoorwegen
op Wegen van 15 Dec. 1917. Ook hierin is een concessie
vereischte. Hoezeer deze. naar art. 1 dier wet, betreft den
aanleg dier spoorwegen, en de uitoefening van den dienst,
wordt daarin geen recht verleend tot eigendomsbeperking
op de gronden en wegen, in de wet bedoeld.

Doet zich het geval voor, dat een spoorweg in de lengte,
niet bij wijze van .snijding overdwars, moet komen te loopen
over wegen, genoemd in art. 16, zoo moet daarvoor ver-
gunning worden gevraagd aan Gedep. Staten der provincie.
De Rijksconcessie stelt het algemeen nut van den spoorweg

In de vergunning van Gedeputeerde Staten wordt het
recht verleend, inbreuk te maken op het recht der „eigenaars
en beheerders" der wegen; bovendien wordt vastgesteld de
wijze, waarop de aanleg en instandhouding moeten geschieden.

De procedure is de weg tot verkrijging van feitelijke ge-
gevens voor die rechtschepping. voor het stellen van de
noodige voorwaarden „om de belangen van aanleg en instand-
houding van den spoorweg te verzoenen met die van den
weg zelf".

Hoe ver de regeering zich de uitgestrektheid van het
onderzoek heeft voorgesteld, blijkt uit hetgeen de M. v. A.
op art. 2 verklaart: dat ccn vergunning evenzeer noodig is.
voor het geval de concessionaris op eigen grond den spoorweg
aanlegt.

Publiekrechtelijk vervalt hiermede de tegenstelling van
ondernemer en opponent rechthebbende: „Wel heeft niet dit
vermoedelijk zeldzaam geval de behoefte aan regeling op
den voorgrond gebracht, doch hare toepassing kan ook dan
nuttig zijn, daar er voor belanghebbenden, b.v. gemeente-
besturen, aangelegen kan zijn hunne inzichten tegenover die
van den aanvrager te stellen". Wat het besluit in dit geval
betreft, dit houdt geen rechtsverleening in. maar is voor-
waarde voor de uitoefening van het recht op eigen
grond.

Het oorspronkelijk ontwerp der Electriciteitswet kwam
overeen met de Telegr. en Telefoonwet. Door de wijziging,
bij de behandeling aangebracht, veranderde de wet grooten-
deels van systeem. In tegenstelling met de oorspronkelijke
procedure, — welke er slechts toe strekte om. indien omtrent
eenig gedeelte van het plan van aanleg geen overeenstemming
zou zijn verkregen, de wijze te bepalen, waarop van het
vaststaande recht, om geleidingen op eens anders grond aan
te leggen, zou worden gebruik gemaakt. — betreft deze thans
de vraag, of de verplichting om den aanleg tc dulden al dan
niet zal worden opgelegd.

De vraag, of een eigenaar tot dulden verplicht is, vindt
dus niet meer haar beantwoording in een algemeene formule
in de wet. In elk geval moet het recht tot beperking worden
verleend, in elk geval moet worden vastgesteld, dat eigenaars
tot dulden dier beperking verplicht zijn.

schadevergoeding, worden verplicht" art. 1. „Onze Minister
van Waterstaat kón op verzoek van belanghebbenden"

Terwijl de ondernemer van zijn kant recht heeft op toe-
kenning van een vergunning, wanneer er geen werkelijke
bezwaren tegen de uitvoering van het door hem geprodu-
ceerde plan bestaan, zoo heeft nu ook belanghebbende het
recht te eischen. dat een onnoodige of onredelijke inbreuk
op zijn recht en goed worde geweigerd. De wetgever heeft
met de wijziging in het bijzonder dit recht van belangheb-
benden willen sanctioneeren.

Te betreuren valt nu. dat de wet nergens verklaart, voor
welke gevallen zij gemeend heeft, gebruikmaking van dit

Daar noch vast staat, wanneer een plan tot het werk
onbezwaarlijk is, noch bepaald is, wanneer belanghebbenden
inbreuk op hun rechten kunnen tegengaan, dringt zich de
vraag op, hoe de wetgever zich nu juist de heilzame gevolgen
dezer nieuwe formuleering heeft gedacht.

De procedure is, ondanks wijziging van systeem, dezelfde
gebleven cn gegrond op een stelsel van minnelijke overeen-
stemming. Komt deze niet tot stand, zoo beslissen Minister
of Kroon op het proces-verbaal van het overleg. Nu gebleken
is, door het niet slagen van een poging tot ruimelijke over-
eenstemming, dat toestemming tot uitvoering van het plan
cen werkelijke botsing van belangen ten gevolge zal hebben,
zoo men van hoogerhand niet tusschenbcidcn treedt om

I) In art. 1 Hd 2 zou men wel zulk cen aanwijzing kunnen zien.
Men kan echter niet veronderstellen, dat een belanghebbende zich alleen
op deze vage en beperkte gronden zou kunnen verzetten.

werk en tegenbelangen met elkander te verzoenen, zou men
van den wetgever verwachten, in stede van een nuchtere
verwijzing op Minister of Kroon, een regeling voor een
deugdelijk onderzoek met waardeering van de belangen aan
beide zijden.

Hiermede heb ik het oog op een administratief besluit, als
bedoeld in art. 14 der onteigeningswet, het besluit tot eindaan-
wijzing der perceelen. In dit besluit ligt noch rechtserkenning.
noch rechtsvaststelling. noch bepaling van de wijze, waarop
een verkregen recht moet worden uitgeoefend.

Dc procedure bij dit besluit heeft ten doel. — met behulp
van op- en aanmerkingen, in het bijzonder van de eigenaars
van en rechthebbenden op de onroerende goederen, in het
plan van onteigening genoemd. — zoo billijk en rechtvaardig
mogelijk vast te stellen, welke perceelen voor de onteige-
ningsuitspraak. door den rechter te doen. in aanmerking
zullen komen. Juist het feit. dat de rechter speciaal geroepen
wordt, om de uitspraak der onteigening te doen. geeft aan
de eindaanwijzing der perceelen dit eigenaardige karakter.
Het besluit der eindaanwijzing vormt het vaste plan. waaraan
de rechter zich heeft te houden.

Zooals we in het bovenstaande zagen, heeft iedere proce-
dure hare eigenaardigheid, wat betreft inhoud cn strekking.
Dit was noodzakelijk door de variatie in den aard van het
op haar berustend besluit.

\' alle hebben ten doel — buiten het karakter, door het besluit
bepaald — tegenover elkander te plaatsen een partij vóór
cn een partij tegen, hoe ruim ook in omvang; ze een strijd
te doen voeren, waarop ten slotte de administratie, gewapend
met daaruit verkregen feitelijke gegevens, haar besluit kan
baseeren.

Dc uitgelokte fictieve strijd tusschen de z.g. partijen eischt
de vormen eener rechterlijke procedure — meer dan de wet-
gever ze ten onzent heeft voorgeschreven —. brengt de
gelijkenis met rechtspraak, ofschoon er geen werkelijk geschil
aanwezig is.

Bij de vergelijking der procedures onderling zal vooral
duidelijk zijn gebleken, hoe moeilijk het is, in verband met
de voorzieningen ten onzent, over eenheid te spreken in het
verschijnsel, dat ik genoemd heb administratie in judicieele
vormen. Zouden we nu gaan schiften en trachten een procedure
op te bouwen met vormen, die al de gegeven voorbeelden
gemeen hebben, het resultaat zou weinig bevredigend zijn.

Door de gemeenschappelijke vormen aan te wenden,
kregen we een te kort; en wilden we eenige bijzondere
eigenschappen, bij enkele opgemerkt, daaraan toevoegen,
zoo zouden we spoedig tot de conclusie moeten komen, dat
deze, misschien voor zekere gevallen buitengewoon geschikt,
toch niet kunnen worden gebezigd ten bate van een meer

mag bij nagenoeg alle concludeeren, dat, ondanks den
ruimen tijd, door de wet voor termijnen bepaald, er onvol-
doende ter verzekering van een doeltreffend administratief
onderzoek is voorgeschreven. Het telkens weer herhalen

van vage termen en korte aanduidingen is daarvan gemeen-
lijk de schuld. Daarbij komt nog, dat, worden nieuwe
vormen ingevoegd, deze niet overal aan de strekking en
beteekenis van het nageschrevene uit voorgaande wetten
beantwoorden.

De vraag kan worden gesteld, of, nu de wetgever zoo
talrijke proeven van regeling heeft genomen, het hem niet
mogelijk is, voor deze groep van gelijksoortige besluiten een
eenheidsprocedure voor te schrijven.

Deze procedure zal dan moeten inhouden, — naast de waar-
borgen, welke thans verspreid zijn over de verschillende
voorzieningen, — al hetgeen noodig is ter bereiking van het
doel, dat de wetgever zich met het uitschrijven van een
partijbehandeling voor oogen stelt. Met zulk een algemeene
regeling kan tevens samen gaan het scheppen van meer
principieelc eenheid in een zekere groep administratieve
voorzieningen van zeer groote beteekenis.

Willekeur in regeling kenmerkt, ook buiten de procedure,
de wettelijke voorziening der eigendomsbeperking. Zeer ver-
schillend is de verhouding van belanghebbenden tot het bc-
perkingsbcsluit. Het feit, dat de regeling is geschied telkens
naar behoefte, zonder een algemeen plan, teekent iedere wet,
die voorschriften omtrent eigendomsbeperking inhoudt. De
regeling beweegt zich tusschen een procedure met twee
instanties en een administratief ingrijpen, zonder dat eenig
woord van verzet mogelijk is. De Rivicrenwet verklaart
eenvoudig het Rijk bevoegd tot belangrijke inbreuken op
private rechten zonder uitzicht op appel (art. 15, 17). Het-
zelfde kan worden gezegd van de algemeene Waterstaatswet;

(art. 9). In de Begrafeniswet beslist de burgemeester zonder
eenig beroep; (art. 2). Ook daar, waar van een procedure
sprake is, treffen we eenzelfde afwisseling in beroep; (Telegr.
en Tel. wet. Lokaalspoorwet. Electr. wet). Een dergelijke
ongewenschte variëteit zou in een meer algemeenen opzet
geen plaats hebben gevonden.

Het een was een gevolg van het andere. Herhaaldelijk
wisselde de wetgever van meening omtrent de autoriteit, die
hij met de beslissing zou belasten; zoodoende kon nü eens
een beslissing met twee instanties worden toegestaan, als
een lager orgaan de eerste beschikking nam, dan weer geen
enkel beroep, wijl men den hoogsten autoriteiten de beschikking
had gelaten of opgedragen.

De overwegingen, welke den wetgever er toe brachten,
herhaaldelijk van beslissend orgaan te veranderen, waren
gegrond op vrees voor beïnvloeding of partijdigheid in zekere

Inderdaad zou dan ook, bij een vaste en meer algemeene
regeling der eigendomsbeperking, de keuze der organen, tot
de beslissingen competent, zeer moeilijk zijn. Wijst de wet
als zoodanig Gedeputeerde Staten of, voor meer lokale aan-
gelegenheden, het Gemeentebestuur, (B. en W.) aan. zoo
bestaat er kans. dat de provincie of de gemeente tevens
rechtstreeks partij is in de procedure, bf in ieder geval
eenig belang heeft in de richting van het besluit.

Bij aangelegenheden als deze, waarbij de belangen zoo
scherp tegenover elkander komen te staan, en de tusschen-
komst der administratie niet alleen cn op de eerste plaats
ten doel heeft, naar een van beide zijden te beslissen, maar

ook zooveel mogelijk te trachten, belangen met elkander in ver-
gelijk te brengen, is uitsluiting van partijdigheid bij den
beslisser eerste eisch.

Voelt de wet zich genoodzaakt. Kroon of Minister voor
de beslissing aan te wijzen, zoo blijft vanzelf de mogelijkheid
van beroep achterwege.

Moge nu inderdaad dit probleem bezwaarlijk zijn op te
lossen, de noodzakelijkheid, dat daarmede de voorproccdure
zelf in regeling\' ten achter zou moeten blijven, bestaat niet.

Integendeel is er reden een meer ingrijpende procedure in
te richten. In die gevallen, waar beroep niet meer mogelijk
kan zijn, stelle men hooger eischen aan een onderzoek,
dat aan zulk een onaantastbaar besluit voorafgaat.

Merkwaardig is nu, dat juist bij voorzieningen, waar Kroon
of Minister het beslissend woord te spreken hebben, niet of
zoo weinig mogelijk is zorg gedragen voor contact met
betrokken belanghebbenden.

Naast de vraag omtrent een te leggen verband tusschen
het besproken verschijnsel en een eventueel hier te lande in
te stellen administratieve rechtspraak, — waarover straks
nog een enkel woord, — zouden wij ons hier een oogenblik
de kwestie kunnen stellen, welke wenschen bij cen meer
bevredigende algemeene regeling zouden moeten worden
vervuld, om aan de eischen van een goede partijbehandcling
recht tc doen wedervaren.

Daarbij kunnen wij, waar noodig, te rade gaan bij meer
practisch doorgevoerde Duitsche en Engelsche instellingen,
zonder datgene over te nemen, wat ons vreemd zou zijn en

wat bij de eersten als een gevolg van een bepaald admini-
stratief stelsel, bij de tweeden als typisch historisch moet

Ook ingeval men, de onderscheidene gevallen van gere- .
gelde en nog te regelen onderwerpen beschouwend, tot de
conclusie zou moeten komen, dat het ten eenenmale ondoenlijk
is, zelfs voor de mogelijkheden van eigendomsbeperking, één
principiëele regehng te treffen, en dat men moet blijven bij
een afzonderlijke voorziening voor iedere groep, is het
noodig, dat niet alleen aan die regelingen, waar doenlijk,
een procedure wordt toegevoegd, maar dat deze ook zooveel
mogelijk ter verzekering van private belangen dienstbaar
wordt gemaakt.

Voor een nieuwe algemeene regeling of voor een nadere
hervorming van de onderscheiden gevallen zou ik, wat de
procedure betreft, als eerste eisch willen stellen, dat de wet
geen omschrijving gaf van hen. die als belanghebbenden tot
de procedure kunnen toetreden, of wel zulks te doen met
erkenning van alle betrokken belangen. Het is bijna onmo-
gelijk, zulk een aanwijzing algemeen en toch bevredigend
te doen. Iedere beperking in het getal der opponenten heeft
noodwendig begrenzing van den onderzoeker in de ruimte
van zijn oriënteering ten gevolge.

In de meeste gevallen toch moet, naast het zoeken naar
een bevredigende oplossing in het conflict van belangen
tusschen ondernemer en eigenaars en rechthebbenden, ook
worden getracht, meer indirecte belangen zooveel mogelijk
te doen eerbiedigen.

Een poging tot ruimere en meer nauwkeurige omschrijving
van den kring der te hooren belanghebbenden is gedaan in
het wetsontwerp 1915: „Verbetering van Rijkswegen en het
tegengaan van bouwen dicht aan die wegen". Achtereen-
volgens worden daar in art. 2 genoemd: eigenaren, huurders,
zij. die zakelijke rechten op den betrokken grond hebben,
zij. die hypotheek op een dier zakelijke rechten hebben.\')

Vergeleken b.v. bij de Electriciteitswet. laat het geen twijfel,
of dit ontwerp bevat voor de direct belanghebbenden een
capitalc verbetering, geen enkele van hen is daarbij vergeten.

Construeert nu de wet de verhouding van belanghebbenden
tegenover het administratief besluit zoo, dat zij het recht
hebben te eischen. dat de voorgenomen inbreuk op hun recht
niet plaats hebbe, en bepaalt zij tevens uitdrukkelijk, wanneer
zulks kan worden geeischt, zoo zou men met ccn dergelijke
gepreciseerde aanwijzing van hen, die zulk een recht kunnen
laten gelden, tevreden kunnen zijn. In dat geval moet immers
met zekerheid vaststaan, wie zich als bezitter van dat recht
met succes tegenover het recht van den ondernemer zal
kunnen stellen.

Ik geloof echter, dat het den wetgever niet mogelijk is
bij cen voorziening van eigendomsbeperking, en zeker niet
in een meer algemeene regding op dat stuk, met cenige
juistheid en scherpte aan tc geven, op welke gronden en in
welke gevallen dc administratie de vergunning zal hebben

i) Zie ook Bijlage Handel. 2e kamer 1Q15-16, No. 230, 1-2.
De memorie brengt weer eens in herinnering,
vormen overeenkomen met die der onteigeningswet, echter met d.t
verschil, dat belanghebbenden niet tweemaal worden gehoord.

te weigeren of wanneer belanghebbenden het recht zullen
hebben te eischen, dat een voorgenomen inbreuk op hunne
rechten en belangen worde verhoed.

De groote nuanceering in de concrete gevallen, en de
ingewikkeldheid van de te regelen stof zelve, beletten zulk
een aanwijzing in abstracto te doen. Met de opdracht aan
de administratie, in deze gevallen het beshssende woord te
spreken, hangt samen, dat zij ook heeft te bepalen, op welke
gronden zij in concreto de vergunning zal verleenen of
weigeren. Bovendien is het in den regel de bedoeling, dat
opmerkingen over belangen, welker beteekenis niet a priori
is vast te stellen, zij het dan niet direct invloed op het ja
of neen. dan toch eenig gewicht zullen hebben voor de wijze,
waarop uitvoering aan een onderneming zal worden gegeven.

In de M. v. T. op art. 5 der Bevloeiingenwet wordt
bijzonder op deze bedoeling gewezen. Sprekend over de
voorbereiding tot de beslissing van Gedep. Staten, vervolgt
zij: „Tot die voorbereiding is noodig, dat alle belangheb-
benden in de gelegenheid worden gesteld, hunne bezwaren
tegen het verleenen der vergunning kenbaar te maken ....
„Hij. die beweert belanghebbende te zijn, zal zulks moeten
aantoonen. Het is niet doenlijk, omtrent de vraag, wie als
zoodanig kan worden aangemerkt, bepalingen in de wet op

te beschouwen zijn de aanvrager der vergunning. Verder
zullen in aanmerking komen zij, aan wie bij de artt. 7—13
een verplichting, behoudens schadeloosstelling, wordt opgelegd.
Bovendien kunnen cr zich nog veel gevallen voordoen,
waarbij de aanleg van de bevloeiingsinrichting, al zou zij

ook geen inbreuk maken op eens anders rechten, toch in
strijd zou zijn met verschillende belangen. Hiermede zullen
Gedeputeerde Staten zooveel mogelijk rekening moeten
houden".\')

Wanneer ik nu concludeer, dat het voor een doeltreffende
regeling hct beste is, het hooren van belanghebbenden niet
te beperken tot enkele in de wet genoemde direct geïnteres-
seerden, met name eigenaars en rechthebbenden," zoo zal
men mij tegenwerpen, dat, met een uitwerking der procedure
naar een contradictoire partijbehandeling, toch met eenige
zekerheid voor den onderzoeker moet komen vast te staan, wie
hij als partijen voor zijn onderzoek zal hebben te beschouwen.

Even wil ik [hierbij terugkomen op de methode, welke
men in Engeland aanwendt, om een dergelijke moeilijkheid
op te lossen, zonder de behandeling der concrete aange-
legenheid door een algemeene beperking te verzwakken.

Bij de behandeling van een Private Bill wordt aanvankelijk
geen onderscheid gemaakt tusschen de opponenten en de
meerdere of mindere beteekenis van het door hen te ver-
dedigen belang. Men volgt daarbij een bepaalde werkwijze,
om onnoodigc op en aanmerkingen voor het verdere verloop
der procedure af te snijden. De opponent heeft zijn „locus
standf\' tc bewijzen, d.w.z. hij moet aantoonen, dat hij
inderdaad eenig belang van beteekenis heeft om het tegen-
over de onderneming te plaatsen. Dit bewijs behoeft hij
alleen dan te leveren, wanneer de ondernemer te kennen
geeft, dat hij het bestaan van zulk een belang betwijfelt. Een

Het is niet ondenkbaar, dat ook ten onzent een dergelijke
gelegenheid tot concrete oplossing in het vraagstuk der te
erkennen belangen, zou worden gegeven.

NoodzakeUjk is verder een beter samenstel van regelen,
die de wijze omschrijven, waarop belanghebbenden hun
rechtïTb^gen en bezwaren kunnen doen gelden. Mijns
inziens is het. voor een goede partijbehandeling het meest
raadzaam, schriftelijke indiening vanbezwarenaf te scheiden van

Door de schriftelijke inbrenging vooraf te laten gaan.
wordt ook de ondernemer in staat gesteld, zich van de
noodige middelen van verdediging te voorzien en eventueel
voorstellen voor noodig gebleken ondergeschikte wijzigingen
te overwegen.

De mondelinge behandeling dient daarbij niet beperkt te
blijven tot een meer uitgebreide weergave van het ge-
schrevene. maar moet worden vervormd tot een debat tusschen
ondernemer en opponent. Ook stelle men de opkomst ter
mondehnge behandeling verplichtend.

Geen enkele plaats in onze wettelijke regelingen geeft aan
belanghebbenden gelegenheid, de beteekenis en de waarheid
van het door hen voorgedragene, door getuigen en deskundigen
aan te toonen; aan denondernemer.de tegen zijn voornemen
aangevoerde bezwaren op die wijze te ontzenuwen. Zoowel
in de Engelsche wetten als in de Duitsche\') wordt, als regel.

"~n^bv art 38 lid 3. Anweisung zur Ausiühmng der Gewerbe-
Ordnung, in ierband met § 21 Gewerbeordnung.

die mogelijkheid geopend. Daarvoor wordt dan gewoonlijk
een speciale dag ingeruimd.

In enkele onzer wetten wordt van medewerking van des-
kundigen gewag gemaakt (art. 10 Onteig.wet, art. 2 lid 6
Wet Spoorwegen van \'17 en art. 4 lid 2 Droogmakerijen
en Indijkingen). Hun advies of medewerking, vaak facultatief
gesteld, dient of wel alleen het algemeen belang, of is, door
hun verhouding tot het werk, voordeelig voor het belang van
den ondernemer gestemd. Het ware juist, vooral in verband
met onderwerpen, die voor een goed overzicht van gevolgen,
een zekere zaakkundigheid vereischen, beide partijen in staat
te stellen, hunne deskundigen tegenover elkander te plaatsen.
Mede is het geraden, wil men de procedure laten gelden als
een bron van feitelijke gegevens voor de administratieve
uitspraak, den beslisser de vrijheid te geven, partijen, des-
kundigen en getuigen zoo dikwijls op te roepen, als hij
dienstig en noodig zal achten, mits hij zich houde aan den
door dc wet gestelden termijn van onderzoek en overweging.

Het aanwenden van pogingen tot onderlinge overeenstem-
ming heeft inderdaad cen niet te ontkennen waarde. Zijn
partijen het met elkander eens, dan zijn wetgever en administra-
teur voor het grootste deel tevreden gesteld. De beide wetten-
Tel. en Tel. wet en Electric, wet, gaan tc ver, wijl zij ccn te groot
vertrouwen stellen in een dergelijk systeem, en wcl voor dc
gevallen, waar overeenstemming niet tot stand komt. Eerst
dan doet de behoefte naar een onderzoek zich recht gevoelen.
Een georganiseerde poging tot overleg kan worden aanvaard,

vooreerst, wanneer de administratie daarbij de leiding neemt,
(dit vooral ten behoeve van het algemeen belang); ten tweede, zoo
daarop volgt de gewone contradictoire behandeling, voor het
geval, dat de overeenstemming niet tot stand komt\'). Mogelijk is
\'t op deze wijze, iedere mondelinge behandeling met een poging
tot minnelijke overeenstemming tusschen partijen te beginnen.

Wat de openbaarheid der behandeling met partijen betreft,
wij zeiden reeds, dat meermalen bij de behandeling der
wetten daarop werd aangedrongen; ondanks dat vinden wij
haar slechts in twee wetten voorgeschreven.

Van beteekenis is ook een voorschrift, dat noodzaakt tot
motiveering der beslissing. In verscheidene voorzieningen is
bereids een dergelijk voorschrift te vinden. Belanghebbenden
kunnen dan nagaan, welken invloed hun voordracht op de
beslissing heeft gehad. Van belang is ook motiveering in-
geval van beroep of voorziening tegen het besluit.

Ten slotte moet hier nog even worden herinnerd aan het
voorschrift van art. 2 lid 3 Spoorwegen van \'17, dat ver-
langt, dat de stukken, door den ondernemer bij zijn verzoek
te produceeren, vóór de bekendmaking door hct onderzoekend
gezag moeten zijn beoordeeld. Hiermede wordt voorkomen,
dat een al te schematische weergave van de onderneming
aan belanghebbenden wordt voorgelegd.

In hct voorloopig verslag der 1ste Kamer, in verband met
de behandeling der Wet van 1917, is aangedrongen op een

•) Ik verwijs weer naar de Anweisung zur Ausführung der
Gewerbeordnung von Preuszen, ditmaal § 38 lid 1.

soortgelijke regeling, als in deze wet belichaamd, voor den
aanvoer van drinkwater, den afvoer van rioolwater en
intercommunale gasvoorziening. Eigenaardig is daarop de
Electriciteitswet gevolgd, echter als navolging der Tel. en
Tel.wet. Beiden bieden minder waarborgen voor een goede
behandeling dan de Wet Spoorwegen van \'17.

Waarschijnlijk zal de steeds toenemende vooruitgang in
techniek, verkeers- en communicatiemiddelen telkens weer
nieuwe voorzieningen tot opheffing van belemmeringen,
blijven eischen. Zijn daarbij redenen aan te voeren, om
gelegenheid van beroep zooveel mogelijk uit te sluiten, zoo
bestaat tegen bekorting niet zulk een groot bezwaar, mits
alle noodige waarborgen ter verzekering van een billijke,
rechtvaardige en oordeelkundige beslissing in eerste en eenige
instantie worden aangebracht.

Willen wij hier met enkele woorden eenige opmerkingen
laten volgen over het verschijnsel in verband met admini-
stratieve rechtspraak, of meer bijzonder in aansluiting met
de ten onzent voorgestelde ontwerpen op dat stuk, zoo
kunnen wij ons, voor een goed overzicht, daarbij drie vragen
ter beantwoording voorleggen.

Ten eerste: Wordt er in de ontwerpen eenige beteekenis
gehecht aan de verzekering van individueele belangen door
middel van cen voorprocedurc, cn zoo ja. welke is dan dc

invloed van die waardeering geweest op het openstellen
van beroep bij den administratieven rechter?

Ten tweede : Heeft wellicht het instituut, bij een eventueele
invoering der voorgestelde rechtspraak, haar waarde en nut
verloren ?

Ten derde : Heeft men de administratieve rechtspraak als
eenig heilbrengend middel te beschouwen tegen onrechtmatige
of onbehoorlijke bestuurshandelingen, of kan misschien, door
het brengen van verbeteringen in de administratie zelve.
o.a. door het invoeren van een meer bevredigende procedure,
op voldoende wijze voor een juiste waardeering van rechten
en belangen worden gezorgd?

Op de eerste vraag kan het antwoord al zeer kort zijn.
Noch in de ontwerpen, noch in de bijlagen wordt met een
enkel woord van het bestaan van middelen ter voorkoming
van onbehoorlijkheid gerept, evenmin aan de aanwezigheid
van een voorprocedure een onderscheiding ten opzichte der
rechterhjke controle vastgeknoopt. De grondgedachte van de
ontwerpen eischt, dat alle administratieve handelingen met rechts-
gevolg aan een onafhankelijken rechter zullen worden onder-
worpen, en laat niet toe, dat er, hetzij met het oog op het
orgaan, dat de handeUngen verrichtte, hetzij gelet op de wijze,
waarop ze verricht werden, eenig onderscheid wordt gemaakt.

Al even weinig is aan de mogelijkheid gedacht, de voor-
procedure in die bepaalde bijzondere aangelegenheden als
een soort eerste instantie te doen beschouwen en den admini-
stratieven rechter met het oorspronkelijk besluit over die
kwesties te belasten.

De voorgestelde rechtspraak houdt dus in geen enkel
opzicht verband met het besproken verschijnsel.

In de ontwerpen gaan de voorstellers van de gedachte
uit, een goede administratie te verzekeren, door bestuurs-
handelingen en besluiten door middel van een onafhankelijke
rechtspraak te onderwerpen aan de wet. In tegenstelling
daarmede zien wij, dat de wetgever zich meer en meer
terugtrekt en in toenemende mate voor een bepaling der
wet het oordeel der administratie in de plaats stelt.

In stede van een wettelijke begrenzing der administratieve
macht, laat de wetgever de rechtsbepaUng in concrcto steeds
meer aan de administratie over. De toename der administra-
tieve bevoegdheden, samenhangend met dit terugtreden van
den wetgever, is zeer verschillend geweest. Naast een groote
reeks van gevallen, waarbij de inbreuk op de individueelc
vrijheid aan geen enkelen rechtsregel is gebonden, treffen wc
een rijke schakeering in de wijzen, waarop de wettelijke
normen in bepaaldheid wisselen. Aan den eenen kant als
uitersten de regels, die met stipte nauwgezetheid voorschrijven,
wat dc administratie in concrcto tc doen staat. Aan den

ook zonder die regels vercischte overwegingsgronden aanvoe-
ren als ..algemeen belang", „publieke veiligheid \'en dergelijke.

Nu wordt in den gedachtengang der ontwerpen geen ..freies
Ermessen" erkend, als grond voor niet-ontvankelijkheid der
administratieve actie: ieder administratief handelen is onder-
worpen aan dc wet. en \'s rechters taak is het te beslissen.

Intusschen wordt in § 6 M. v. T. betoogd, dat de rechter in
zijn uitspraak de vrijheid der administratie heeft te eerbiedigen,
waar de wet toelaat, dat zij naar eigen goedvinden handelt
of haar oordeel finaal beslissend verklaart.

Wat nu de door ons besproken besluiten betreft: Bij de
meesten is de administratie geheel vrij gelaten in haar oordeel.
De wet onthoudt zich in die gevallen van elke bepahng van
gronden, waarop een vergunning moet worden geweigerd,
van voorwaarden, waaronder zij alsnog moet worden verleend.
In die gevallen zal een beroep op den administratieven rechter
weinig baten, deze zal het vrije oordeel van de administratie

Bij de behandeling der ontwerpen Adm. Rechtspr. werd
de vraag opgeworpen, welke houding de rechter tegen-
over die gevallen zal moeten aannemen. Ten aanzien van
die onbepaalde uitdrukkingen had de rechter, volgens
sommige leden, geen andere regels te volgen, dan de
gewone regels van wetsinterpretatie en moest, indien
bleek, dat de jurisprudentie aan de wet een andere uitlegging

>) M. v. T. Ontwerp I, Alg. Bcscli. § 6, Belinfante, blz. 71. Rapport
aan de Koningin naar aanleiding van het advies van den Raad van Slate,
afd. 1 § 2 e.v. Belinfante, pag. 223 e.v.

a) Verslag, bekend gemaakt December 1914, ioopend over de ont-
werpen 1 en II, benevens over het nader schriftelijk overleg tusschen
den Minister Regout cn de commissie van voorbereiding. Bijl. Hand.
2de Kamer 1914/15, 47 I.

gaf, dan in hare bedoeling lag, de wetgever tusschen beiden
treden, om door wetsverbetering de ware bedoeling boven
allen twijfel te verheffen.

Andere leden wenschten een onderscheid te maken tusschen
rechtsvragen eenerzijds en doelmatigheidsvragen anderzijds
en beweerden, dat het oordeel over laatsgenoemde vragen
niet toekwam aan den rechter, omdat hij alleen te beslissen
had of de wet was geschonden.

Pogingen om,, gezien tal van grensgevallen, met eenige
zekerheid vast te stellen, waar wettelijke gebondenheid eindigt
en vrij goedvinden der administratie begint, zullen wel nimmer
slagen. Geleidelijke overgang bestaat er van gevallen, waar
de wet een grens stelt aan de administratieve bevoegdheid en
die, waarin algemeene ideëen zijn gegeven enkel tot richt-
snoer voor verdere ontwikkeling.

In die gevallen nu, waar de administratie geheel vrij is
in haar oordeel, zal de waarde van een voorprocedure dezelfde
blijven als thans; bij afwezigheid van eenige controle door
den rechter zal bovendien de waardeering voor een dergelijke
behandeling toenemen.

Is er sprake van besluiten, waarbij het beslissend orgaan
wel door de wet gebonden wordt, maar in algemeene en
onbepaalde termen, dan zal de omvang van de rechterlijke
controle afhangen, van de houding, die de rechter tegenover
die termen zal aannemen. Daarmede is een groote onzeker-
heid geschapen. Om die reden is het nuttig — immers ook
onder onze voorbeelden zijn die gevallen te vinden, o.a.
ingevolge art. 11 der Hinderwet — bij die besluiten, mede,
omdat aan de administratie nog zulk cen grootc vrijheid wordt

gelaten, een procedure te handhaven, welke ten doel heeft,
een waardeering van belangen te bevorderen.

Eindelijk blijven nog de gevallen, waarbij de administratie
alleen de wet heeft toe te passen, zoo b.v. ingevolge de
Drankwet. Tegen deze besluiten zal men steeds bi, den

Toch is het niet zonder beteekenis. ook hier de bestaande
werkwijze te behouden. De administratieve rechtspraak heeft
een repressieve werking, de justitieele procedure geeft waar-
borgen vooraf. Het te verwerken feitenmateriaal voor wets-
toepassing kan door naleving der gegeven vormen beter
worden verkregen, dan door gewoon ambtelijk onderzoek.

Ten slotte de derde door ons gestelde vraag: of van
administratieve rechtspraak alleen heil kauworden verwacht,
en of er geen kans bestaat, door interne verbeteringen in de
administratie de individueele rechtszekerheid te waarborgen.

Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik naar
het geschrift van Prof. STRUYCKEN ..Administratie of

eisch dat de belangen der leden behoorlijk worden gewaar-
deerd. worde recht gedaan", zoo zal men ook met hem de
oplossing van dat vraagstuk moeten gaan zoeken in de

verbetering der administratie, in haar samensteUing en haar
werkwijze. Dan moet na een critische bestudeering van
praktijk en wetgeving niet worden gevraagd om een nieuw
algemeen systeem, dat met één slag aan alle fouten en feilen

Men stelle zich alsdan tot taak, telkens bij ieder soort
van besluiten en handelingen, die waarborgen in inrichting
en procedure aan te brengen, welke het meest geschikt zijn
om willekeurig, overijld en eenzijdig besluiten tegen te gaan.

Voor meerdere besluiten zal een contradictoire voorpro-
cedure het juiste middel zijn om de administratie er toe te
brengen, de individueelc belangen, die zij daarbij ontmoet,
naar behooren te waardeeren. Tegen versterking van deze
judicieele werkwijze bestaat geen enkel bezwaar.

Wat ook de toekomst moge brengen, administratieve
rechtspraak of niet, voor de besproken besluiten en nog voor
vele andere blijft het voorschrijven van een werkwijze, welke
ik genoemd heb „administratie in judicieele vormen" van
waarde en nut. Daarmede is geen antwoord gegeven op het
vraagstuk, hoe de administratie in tc richten, opdat er be-
hoorlijk worde geadministreerd, maar wel één der middelen
aangewezen, waarmede - zeker bij nadere aanvulling -
ccn betere waardccring van individueelc rechten cn belangen
kan worden verkregen.

Jïrv

ra* •

1. Het al of niet in werking treden der huwelijksche voor-
waarden afhankelijk te stellen van de vervulling eener
voorwaarde is practisch gevaarlijk en wettelijk ongeoor-
loofd.

2. Onjuist is de meening, dat de erkenning van een kind
daarom niet bij uiterste wil kan geschieden, omdat deze
herroepelijk is.

3. Het recht tot terughouding of retentie moet ook zonder
uitdrukkelijke wetsbepaling overal worden aangenomen,
waar de aard eener verbintenis tot afgifte medebrengt, dat
dit afgeven niet dan tegen gelijktijdige voldoening eener
daarmede samenhangende contra-praestatie behoort te
geschieden.

4. Dc subrogatie ingevolge art. 284 W. v. K. is ook op
de levensverzekering en ongevallenverzekering van toe-
passing.

5. Een afzonderlijk merk voor verpakkingsmiddelen, die
slechts, of wel tegelijk met. of wel afzonderlijk ten
gebruike bij de waren, waarin in eigenlijken zin de
fabrikant of koopman handel drijft, worden afgeleverd

aan zijn afnemers, is volgens de Merkenwet niet mogelijk.
Anders H.R. 14 Juni 1912. W. 9368.

6. In een procedure tot echtscheiding bUjft de Rechtbank,
tot wie het verzoek is gericht, bevoegd, ook al mocht
de man vóór het uitbrengen der dagvaarding zich onder
het ressort van een andere Rechtbank hebben gevestigd.

7. De strafbepaling van art. 188 W. v. Sr. blijft van toe-
passing ook al mocht het feit. waarop de aangifte
betrekking heeft, blijken niet strafbaar te zijn.

8 De voorwaardelijke veroordeeling. uitgesproken door
■ het Kantongerecht Kampen. 30 Oct. 1916. Wb. 10024.

waarbij als voorwaarde werd gesteld, dat veroordeelde
binnen een bepaalden tijd gevolg zal geven aan zijn
voornemen, om in het huwelijk te treden met een m
het vonnis genoemde vrouw. is. gezien de toelichting,
doeltreffend cn gerechtvaardigd.

9 Ten onrechte, meende Minister modderman, bij de
behandeling van ons Wetboek van Strafrecht, dat voor
het misdrijf van bigamie, art. 237. W. v. Str.. ..zeker-
heid" niet noodig is ten opzichte van het nog bestaan
van het eerste huwelijk, maar gemis van zekerheid van

10 Wanneer bij een ontslag van rechtsvervolging de ge-
pleegde en bewezen handeling niet strafbaar doch wel

onrechtmatig is, kan toch de eisch van de civiele partij,
die zich in het strafproces heeft gevoegd, worden toe-
gewezen.

11. Art. 191 Gemeentewet, het recht van benoeming cn
ontslag van politic-agenten aan den burgemeester toe-
kennend, geeft hem niet ook het recht tot bepahng van

12. Ten onrechte is Prof. oppenheim van meening, dat
een besluit als bedoeld in art. 46 lid 1, Gemeentewet,

« alleen dan moet worden vernietigd, wanneer de bewuste
stem van doorslaanden invloed is geweest voor den
uitslag der stemming.

13. De marktprijs van die goederen, welke, mits behoorlijk
onderhouden, eeuwen lang blijven bestaan, volgt niet
noodzakelijk alle bewegingen van den productieprijs.

\'Sr-.

»V ^