Proefschrift ter verkrijging van den
graad van Doctor in de Rechtsgeleerd-
heid aan de Rijksuniversiteit te Utrecht
op gezag van den Rector-Magnificus
Dr. C. G. N. de Vooys, Hoogleeraar in de
Faculteit der Letteren en Wijsbegeerte,
volgens besluit van den senaat der
Universiteit, te verdedigen tegen de
bedenkingen van de Faculteit der
Rechtsgeleerdheid en van de Faculteit
der Letteren en Wijsbegeerte op
Maandag 29 Mei 1933 des
namiddags te 3 uur

BIJ J. B. WOLTERS' UITGEVERS-MAATSCHAPPIJ n.v.
GRONINGEN — DEN HAAG — BATAVIA — 1933

AAN HAAR, DIE DOOR HAAR ZORGEN EEN
RICHTING AAN MIJN LEVEN GAF, WELKE
OOK BESLISSEND WAS VOOR DIT WERK.

DE VERGADERINGEN VAN DEN PROVINCIALEN RAAD
EN HET COLLEGE VAN GEDEPUTEERDEN .... 76—95

De bedoeling, welke bij het samenstellen van het onderhavige
werk, heeft voorgezeten, is geen andere geweest dan het verschijnsel
der Indische provincie te beschrijven, zooals dit zich aan het firma-
ment der Nederlandsch-Indische rechtsgemeenschappen voordoet.

Een beoordeeling of een waardeering van het verschijnsel zelf,
dan wel van de positie, die het onder de anderen inneemt, wordt
niet gegeven. Zulks zou een critische beschouwing vorderen van
het voorspel en het verloop der bestuurshervorming, waartoe ik
mij niet bevoegd acht. Bovendien de voornaamste gronden, waarop
een dergelijk oordeel uitgesproken zou mogen worden, de persoonlijke
ondervinding en praktijk, zijn mij vreemd. Om deze redenen vallen
ook nevenvraagstukken, als de plaats, die het B.B. in hervormd
gebied heeft gekregen, buiten het gezichtsveld.

Zoo heb ik mij dus bepaald tot het nagaan der verschillende
voorschriften en bepalingen, welke op de provincie betrekking
hebben, en getracht hun beteekenis voor het provinciaal rechtsleven
uiteen te zetten aan de hand van de bronnen, die mij hiertoe ten
dienste stonden.

Daarbij heb ik groote steun ondervonden van prof. Westra's
Nederlandsch-Indisch Provinciaal Recht, dat mij op vele plaatsen
een wegwijzer is geweest, ook daar waar het in den tekst niet is
vermeld. Verder mocht ik aan het verslag van de Commissie tot
Technische Herziening van de Stadsgemeente-ordonnantie en van
de Provincie- en Regentschaps-ordonnanties, waarin de scherpe
denkwijze van haar voorzitter, prof. J. H. A. Logemann, zoo dikwijls
frappeert, veel tot verheldering van mijn persoonlijke inzichten
ontleenen. Zonder deze beide werken zou ik niet in staat geweest
zijn om de opgenomen taak tot een einde te brengen.

De bij de behandeling gevolgde systematiek is die, waarop de
N.G.W. is gebouwd, en welke ook door de bovengenoemde technische

herzieningscommissie wordt gevolgd, n.1. de hoofdonderscheiding
tusschen inrichting, samenstelling en werkwijze der provinciale
besturen eenerzijds en hun bevoegdheden en verplichtingen ander-
zijds i). Hierbij moet noodzakelijkerwijs een uitzondering gemaakt
worden voor het provinciaal personeel en voor de provinciale geld-
middelen. De eerste, omdat het voorschriften betreft met betrekking
tot de lagere organen der provincie, welke aldus buiten de zoojuist
genoemde indeeling vallen. De tweede, omdat in het hoofdstuk
der financiën niet alleen een toekennen van bevoegdheden heeft
plaats gehad, doch tevens en voornamelijk een reeks administratieve
bepalingen zijn neergelegd, waardoor een afzonderlijke regeling
van het provinciale financiewezen is gegroeid, welke een apart
hoofdstuk verantwoord maakte i).

Het zou daarom inderdaad juister zijn, indien in dit werk deze
beide hoofdstukken een plaats gevonden zouden hebben nadat
de inrichting en samenstelling (hoofdstuk II), de werkwijze (hoofd-
stuk IV) en de bevoegdheden en verplichtingen (hoofdstuk V)
zijn behandeld, — om redenen van opportuniteit is in dit opzicht
echter de P.O. gevolgd.

Anders dan voor het regentschap lag ten tijde van de totstand-
koming van de wet op de bestuurshervorming het vraagstuk van
de naamgeving voor de nieuw te scheppen provincies.

Het regentschap bestond reeds. Het was als zoodanig bekend
en het bezat een historische groei, waarop men bij de vorming van
het nieuwe staatsbestel slechts hoefde aan te sluiten om het oude
bestuursressort in zijn nieuwe hoedanigheid van zelfstandige rechts-
gemeenschap naar voren te zien treden. Vanzelfsprekend was het
dan ook, dat de naam „regentschapquot; gehandhaafd bleef.

De lichamen, welke als overkapping van de regentschappen en
stadsgemeenten dienst zouden doen, misten daarentegen een zoodanig
verleden. Hun bestaan, ook niet in een ander verband, was onbekend;
zij dienden voor de hen wachtende taak speciaal gevormd te worden.

En het is nu deze hen toegedachte taak, die voor de naam-
geving van deze lichamen beslissend is geweest. Hun functie in
de nieuwe organisatie zou immers niet wezenlijk verschillen met
die, welke aan de Nederlandsche provincie was toebedeeld? Ook
zij zouden een belangrijk arbeidsveld vinden in de zorg voor de
wegen, voor de waterregeling en het toezicht op de lagere rechts-
gemeenschappen.

Is het daarom te verwonderen dat men ook voor hen de naam
„provinciequot; het meest toepasselijk vond?

Weliswaar had in 1920 de Herzienings-Commissie den naam
„Gouvernementquot; aanbevolen maar reeds het ontwerp-bestuurs-
hervormingswet van minister Plej^e en ook de proeve-Oppen-
heim 3) hadden van „provinciequot; gesproken, zoodat te verwachten

was, dat toen minister de Graaff tenslotte zijn wet op de bestuurs-
hervorming voorstelde, ook daarin de naam „provinciequot; als de
meest geëigende voor de nieuw te creëeren rechtsgemeenschap
aangeprezen zou worden.

Tegen deze benaming rezen natuurlijk zoowel in den volksraad
als in de staten-generaal bezwaren. Maar veel verder dan het
opperen, kwam men toch niet.

De regeering motiveerde hare keuze door er op te wijzen, dat
die gewesten, die in meerdere of mindere mate geschikt voor de uit-
oefening van medebestuur en autonomie zijn, in hoofdtrekken meer
en meer het karakter van de Nederlandsche provincie vertoonen .

In den volksraad wenschten sommigen voor de nieuwe lichamen
de term der Herz. Comm., ,,Gouvernementenquot;, ingevoerd te zien,
waarop de regeering bij haar memorie van antwoord aanvoerde
juist de naam provincie gekozen te hebben, om duidelijk te doen
uitkomen, dat deze autonome gebiedsdeelen van geheel ander
karakter zouden zijn dan de vroegere gewesten. De term ,,Gouver-
nementquot; zou behouden blijven voor die ,,andere gewestenquot; (art.
119 lid I I.S.), die met de tegenwoordige gouvernementen in de
buitengewesten zouden overeenkomen 3). De regeering wilde
dus — en terecht, in naam geen associatie wekken aan de reeds
bestaande gewesten, waar deze term voor ambtskringen en niet
voor rechtsgemeenschappen gebruikt werd, maar legde door het
woord ,,anderequot; (vgl. lid i van art. 119 I.S.) niettemin een zoodanige
band tusschen beide, dat de provincie oogenschijnlijk tot een soort
van gewest gemaakt wordt. Straks hierover nader.

Bij de openbare behandeling in den volksraad werd nogmaals
een poging aangewend om het woord ,,Gouvernementquot; in de plaats
van provincie te stellen, doch het daartoe strekkende amendement
(van Hinloopen Labberton) 4) werd verworpen. Westra schrijft
dit toe aan de allerzonderlingste motiveering van het amendement.
Provincie toch zou beteekenen overwonnen gebied, wingewest,
bewoond door overwonnenen onder militair gezag van de over-
winnaars ®). Toegegeven kan worden, dat dit ook de oorspronkelijke
beteekenis van het woord is. Waar het echter om gaat is, welke

beteekenis er thans aan gehecht wordt. En dat deze zou zweemen
naar militair gezag kan ten stelligste ontkend worden. De huidige
gevoelswaarde van een woord heeft voor het hedendaagsch woord-
gebruik eenige zin, en niet die van twee duizend jaar geleden.

Ook in de tweede kamer hadden eenige leden bezwaar tegen
den naam. Men vond het woord te eng. Het zou de indruk wekken
als ware er een ressort van de centrale regeering mee bedoeld,
terwijl de beteekenis der provincie in de toekomst toch veel belang-
rijker zou zijn en die van de afzonderlijke Amerikaansche staten
nabij zou komen. Zij gaven den voorkeur aan het woord gewest .

Terecht verwees de regeering in haar antwoord naar de oude
Republiek der Vereenigde Nederlanden vóór 1795, waar de provinciën,
de gedachte aan een ressort van de centrale regeering ver achter
zich lieten en dat, wat het woord gewest betrof, dit juist in de
Indische terminologie duidt op het hoogste bestuursressort in het
algemeen, beneden het centraal gezag.

Bezwaren tegen den naam werden, behalve door professor van
den Berg , die in de eerste kamer opmerkte, dat hij een voorkeur
had voor de term ,,afdeelingenquot;, overigens niet ingebracht en
zoo werd na de totstandkoming der wet de officieele naam voor
de grootste zelfstandige rechtsgemeenschap in Indië, provincie.

De instelling van provinciën als rechtsgemeenschap — en
zonder nadere aanduiding wordt in dit werk het quot;v^ord provincie
in die beteekenis gebezigd — geschiedt, ofschoon nergens voor-
geschreven, in de praktijk bij quot;ordonnantie, de z7gT instellings-
ordonnantie (vgl. art, 3 P, O.).

De indeling in administratieve provinciën echter moet
krachtens art. 119 lid i I.S. bij ordonnantie plaats vinden.

Hier' wordt door mij dus onderscheid gemaakt tusschen
,,i£^lingquot;, gebruikt voor de vorming van ambtskringen, en
,,ins^ingquot;, voor het scheppen van rechtsgemeenschappen.

Van „ii^eelingquot; gewaagt art, 119 lid i I.S., hetwelk voorschrijft,
dat het gronl^bied van Indië ingedeeld zal worden in ,,provinciën
en andere gewestenquot;. Nu is het woord ,,indeelingquot; hier, zooals
Brückel opmerkt, ,,zonder meer overgeschreven uit het uit 1854
dateerende, oude art. 68 R.R.quot; en in dat verband m, i. op de

eenig juiste wijze gebruikt, omdat het artikel uitsluitend sloeg op
de administratieve indeeling van het grondgebied van Indië. De
conclusie, die uit de overname van het woord „indeelingquot; te trekken
valt is nu deze, dat de regeering in het eerste lid van art. 119 I.S.
nog steeds de administratieve zijde voor oogen had en dat
„provinciënquot; in dit lid slechts kan slaan op den ambtskring-
provincie, of administratieve provincie^).

Bovendien, de term „gevitestl'- is de, zoowel in staatsrecht, als
litteratuur geijkte uitdrukking voor den hoogsten ambtskring. Door
nu ook de provincie in art. 119 lid i als èêri soort van het genus
gewest te betitelen, kan moeilijk aan iets anders gedacht worden
dan aan de provincie-ambtskring.

Ook de regeering is én in volksraad én in de kamer niet zeer
duidelijk geweest op dit punt.

In het afdeelingsverslag van den volksraad rees verzet tegen
het woord „anderequot;, dat men wilde zien vervallen ,,opdat duidelijk
blijke, dat provinciën zullen zijn gebiedsdeelen, waar een provinciale
raad is ingesteld, en gewesten die gebiedsdeelen, waar zoodanige
raad ontbreekt.quot; 2)

Hierop reageert de memorie van antwoord: ,,Verviel het woord
,,anderequot; voor gewesten dan zouden de provincies tegenover de
gewesten worden gesteld en de artikelen 68a, b en c R.R. (thans
art. 123, 124 en 125 I.S.) niet meer op de provincies van toepassing
zijn. Dit zou bezwaar opleveren. De motiveering van deze wijziging,
dat dan duidelijker het verschil zal blijken tusschen gebiedsdeelen
met een provincialen raad en andere, gebiedt haar niet; ook bij de
redactie van het ontwerp komt dit verschil duidelijk uit. quot;3)

Direct kan gevraagd worden waarom, wanneer het woord
„anderequot; eruit gelicht zou worden, de artt. 68a, b en c (resp. artt.
123, 124 en 125 I.S.) niet meer van toepassing zouden zijn op de
provincie. Werd dan niet gelijk met de ontwerp-artikelen 67a,
b en c, ook het ontwerp van art. 68 R.R. (art. 122 I.S.) aangeboden?
En verklaart dat niet uitdrukkelijk, dat de bepalingen van art.

68a, b en c (art. 123, 124 en 125 I.S.) voorzoover de bestuurs-
hervormings-artikelen niet anders luiden, eveneens gelden voor
de provincie? Deze zijn dus van toepassing onafhankelijk van het
woordje „anderequot;. Een beroep op de decentralisatie-artikelen
kan dus geen motief zijn om dit woord te handhaven.

De volksraad was met het regeeringsantwoord dan ook niet
tevreden en een betrekkelijk amendement Vreede wordt ingediend
om het woord ,,anderequot; te doen vervallen, teneinde ,,een duidelijker
afscheidingquot; te maken ,,tusschen provincies als gebiedsdeelen
met autonomie en gewesten als gebiedsdeelen zonder autonomie.quot;

Het amendement werd door de regeering niet-principieel be-
streden 2) en door den volksraad aangenomen. 3)

Maar zonder eenig resultaat, want bij de aanbieding aan de
tweede kamer was het woordje „anderequot; niet geschrapt. Deze
kamer echter roert het punt niet aan, alleen in de eerste kamer
wordt even de vraag gesteld 4): „Is het wel juist deze autonome
provinciën nog gewest te noemen? Zij zijn dit niet meer.quot;
Waarop de minister weer antwoordt S), „Met de zienswijze, dat
de naam ,,gewestquot; voor de autonome provinciën niet juist is, wijl zij
dit niet meer zouden zijn, kan de ondergeteekende niet instemmen.
Taalkundig is het woord „gewestquot; de verzamelnaam, waarmede in
het algemeen het hoogste bestuursressort beneden het centrale Staats-
gezag wordt aangeduid, wélke ook de bestuursvorm daarvan is.quot;

Zooals blijkt, heeft men in volksraad en eerste kamer niet
gedacht aan de administratieve provincie en alleen maar aan de
provincie-rechtsgemeenschap.

Hebben de vertegenwoordigende lichamen niet doorgedacht
en niet getracht zich het dualistisch karakter voor den geest te
halen, de regeering heeft daar, blijkens haar antwoorden, voort-
durend het oog op. Zij verzet zich er tegen , dat het woord „anderequot;
vervallen zou, omdat dan de provincie tegenover het gewest gesteld
zou worden, want dat bracht met zich mee, dat ook de administratieve
provincie niet meer onder gewest zou vallen. En dat was niet te
aanvaarden. Niettemin geeft zij toe, dat er verschil is, waarmee
zij moeilijk iets anders kan bedoelen, dan datgene waardoor een

rechtsgemeenschap zich van een bestuurskring onderscheidt. Zij
zag dus op dat oogenblik in de provincie zoowel het autonome
lichaam als het bestuursressort.

Dat zij beide, zoowel ambtskring als rechtsgemeenschap onder
één woord tracht te begrijpen, moet eveneens opgemaakt worden
uit de zeer dubieuze uitspraak van den minister in de eerste kamer:
„Taalkundig is het woord „gewestquot; de verzamelnaam, waarmede
m het algemeen het hoogste bestuursressort beneden het centrale
Staatsgezag wordt aangeduid, wélke ook de bestuursvorm daar-
van is.quot;

De minister noemt hier met zooveel woorden gewesten, bestuurs-
ressorten. Maar dan kan deze naam toch ook nooit van toepassing
zijn op autonome provinciën! Een bestuursressort, dus een
gewest, is de provincie slechts voor zoover zij tevens administra-
tieve provincie is.

De conclusie moet dus wel zijn, dat lid i van art. 119 I.S. uit-
sluitend deze laatste, de provincie-ambtskring op het oog heeft.

De litteratuur — behalve dan van Vollenhoven, die het blijkens
het geciteerde boven met ons eens is — wijkt van het bovengestelde af.

Kleintjes zegt 2): „De naam provincie duidt een gewest aan met
zekere autonomie en zelfbestuur bekleed, vormende een zelfstandige
gemeenschap met een provinciale raad. De provincie is dus in de
wetstaal een gewest.quot; (in onze beschouwing echter is alleen de
administratieve provincie een gewest, niet de autonome).

Ook Brückel meent, dat onder provincie in lid i zoowel de
provincie-ambtskring als rechtsgemeenschap valt. „Al de negen
leden van art. 119 betreffen autonome provinciën, slechts het
eerste lid betreft mede bloot ambtelijk geregeerde gewesten, blijkbaar
louter om te laten weten dat provinciën gewesten zijn.quot;

„Daardoor, zegt hij verder, wordt art. 119 zonderling van bouw.quot;
Inderdaad. Meer harmonie is alleen dan te verkrijgen, door aan te
nemen dat lid i slechts van het gewest, n.1. provincie-ambtskring
spreekt.

Als gevolg van bovenstaande beschouwing is het begrijpelijk,
dat ik mij niet kan vereenigen met dezen zelfden schrijver, wanneer
hij in verband met de indeeling van het grondgebied zegt: „Het

is duidelijk dat art. 119 lid i de mogelijkheid biedt tot het instellen
van provincies onmiddellijk i).

Zeker de autonome provincie dadelijk in te stellen is mogelijk,
maar niet met een beroep op art. 119 lid i, want dit rept slechts
van de administratieve.

Het is een kwestie van praktijk de administratieve provincie
eerst in te stellen, wat m. i. dus niet anders kan geschieden dan met
gebruikmaking van art. 119 lid i. Deze methode noemt Kleintjes 2)
„omslachtigquot;. Als zoodanigwas het naar mijn meening juist practisch
dit te doen; gelijktijdige instelling zou een fungeeren van de autonome
prov^ie bemoeilijkt hebben. Zelfs een voorbereiding van 4jnaai^n
blèék voor West-Java nog te gering. Vandaar, dat Oost-Java zes
en die van Midden-Java 18 maanden na de vorming van het gevvest
als provincie werden ingesteld. Deze gang van zaken lijkt dus op
diequot; van de decentralisatie 1903, „waar ook het onzelfstandige
gewest bestond vóór het gedecentraliseerd werd,quot;®)

Wat nu de formuleering van de instelling der provincie betreft,
en ons bepalende tot West-Java, omdat het voor de beide andere
provinciën op gelijke wijze werd geregeld, luidt de considerans
van de administratieve indeeling van het gewest West-Java :
„Dat Hij, in afwachting van de vorming van een provincie West-
Java willende overgaan tot de instelling van een gelijknamig
administratief gewest,quot; terwijl art, i van de instellingsordonnantie
plechtiglijk verklaart: „Het gewest West-Java . . is een provincie,quot;

Wij hebben gezien, dat de administratieve provincie krachtens
art. 119 lid i gevormd behoort te worden bij ordonnantie. Nu kan
de vraag gesteld worden of een ordonnantie wel de juiste vorm is,
waarin zulks moet geschieden. Kleintjes ®) meent, dat een admini-
stratievej^eeling geen voorschrift van legislatieven aard is en dat
men dus met een gouvernements-besluit had kunnen volstaan.
Voor de rechtsgemeenschap-provincie is wèl een wetgevend product
noodig '), doch feitelijk bevat de staatsregeling geen voorschrift

hiertoe. Nochtans geschiedt zulks, zooals wij zagen, in de praktijk
bij ordonnantie, omdat de ordonnantie, waarbij het gewest in
het leven geroepen wordt, ten behoeve van de instelling der
autonome provincie, slechts door een andere kan worden vervangen.

Doch behalve deze reden is er nog een andere. Immers de
aanwijzingjy^ de omvang van het grondgebied (territoor) van een
publiekrechtelijke gemeenschap, het traceeren der grenzen is,
O. a., een hulpmiddel_^m de. werking van een overheidsgezag te
bepalen^). Eerste vaststelling der grenzen van een rechtsgemeen-
schap, eveneens latere grenswijziging, zal dus grooten invloed
uitoefenen op den rechtstoestand van personen op het betrokken ge-
bied®). Vandaar dat grenzenvaststelling en -wijziging varTêên rèchts-
gemeenschap in het algemeen opgevat wordt als een daad van
wetgeving . Gebiedsomschrijving van een pro^ncië~~gèSfCKIédt
dan~ ook inderdaad bij ordonnantie , doch niet (let wel) bij
instellingsordonna^tie, zooals men op grond van het juiste inzicht,
dat grenzenvaststelling en -wijziging een daad van wetgeving is,
zou mogen verwachten, doch slechts o^dat sinds 1925 (herziening
van het R.R.) ook het gewest, met welks grenzen die der provincie
samen^fallen, bij ordonnantie aangewezen dient te worden .

Ware dit laatste niet hergê^l, en zou hiertoe een gouvernements-
besluit vereischt zijn, dan berustte, omdat de instellingsordonnantie
dan een bij gouvernementsbesluit ingestelde ambtskring zou
aanwijzen, de gebiedsomschrijving van een provincie eveneens
op dit besluit, tengevolge waarvan de grenzen van een provincie
dus niet legislatief bepaald zouden zijn. Op deze wijze geschiedt
thans nog de eerste vaststelling van het gebied der autonome
regentschappen en stadsgemeenten, waartegen de staatsregeling zich
niet verzet '), ,,Slechts voor provincies moet het landgebied op een
verordening steunen, doch alleen omdat ook de omvang van het
gewest-ambtskring sinds 1922 op een verordening steunen moetquot; ').

In dit verband zij vermeld het voornemen der regeering in de jaren.
1920—1921 om, wat Java betreft, de Vorstenlanden administratief
deel uit te laten maken van één der te creëeren Javasche provinciën,
met een adviseerend federatief college van landschapsbestuurders
naast den provincialen raad 2), een voornemen, waaraan zij geen
uitvoering gegeven heeft. In 1927 scheen het haar n.1. om politieke
en practische redenen wenschelijk ,,deze bestaande residentiën
voorhands als zelfstandige gewesten te handhaven,quot; g^ ijg|. ^ij
Soerakarta en Jogjakarta als gewest met den naam ,,Gouvernementquot;
voortbestaan. Naar wij vernemen wordt op het oogenblik (midden
1932) overwogen om, wegens bezuinigingsreden, óf de genoemde
landschappen alsnog administratief bij de provincie Midden-Java
in te deelen, óf samen onder één gouverneur te brengen.

Nu heeft verder „grondgebiedquot; of ,.territoorquot; een beteekenis
erlangd, waarin het naast landgebied (waarover hierboven tot
nu toe sprake was) ook watergebied, luchtgebied en scheepsgebied
omvat, zoodat het aanbeveling verdient om daaraan eenige
woorden te wijden.

Een voorziening nopens het watergebied der provincies en andere
rechtsgemeenschappen is er niet getroffen. Wel kent men binnen-
watergebied van bestuursressorten, zoodat het watergebied van
lagere rechtsgemeenschappen, evenals het landgebied, bij hun
aanwijzing indirect wordt bepaald. ®)

Wat in het bijzonder het zeegebied betreft, vermeldt Van Kempen '),
,(krachtens (vermoedelijk dient hier volgens gelezen te worden)
een niet-gepubliceerden brief van den Eersten Gouvernements-
Secretaris van 5 Aug. 1924 No. 1755/2, rekent men de territoriale
zee (dit is volgens volkenrechtelijke opvatting een breedte van
3 Eng. zeemijlen van de kust) tot het gebied der aangrenzende
gemeenschappenquot;. ®)

Blijkens 1) S. 1916 — No, 633, S. 1921 — No. 469 S. 1925 —
No. 618, maakt Ned. Indië aanspraak op het luchtgebied boven
haar land- en watergebied. Aangaande het luchtgebied van lagere
rechtsgemeenschappen is tot nu toe, zoover v/ij weten, niets geregeld
en zal men analoog aan het zeegebied moeten redeneeren.

Waar tenslotte schepen in volle zee gelden als territoor van het
land, waartoe zij behooren en waar van de Ned.-Indische lagere
rechtsgemeenschappen alleen landschapsvaartuigen bekend zijn,
zoo heeft scheepsterritoor voor de provincie geenerlei practische
waarde.

Spit, de Ind. ZeUbesturende landschappen 1911 bl. 37.
') Van Vollenhoven, Kol. Tijdschrift alsvoren, bl. 385—386.

Zooals uit de inleiding van dit werk mocht blijken, wordt door
ons een scherpe scheiding gemaakt tusschen inrichting en samen-
stelling der provinciale besturen eenerzijds en hun bevoegdheden
anderzijds.

De huidige P. O. doet zulks niet. Van de drie artikelen bijv., die op
den gouverneur betrekking hebben, voorkomende in afd. 4 van
hoofdstuk II P.O., hetwelk over de bestuursorganen handelt, hoort
er slechts één (art. 27) in deze afd. van dit hoofdstuk thuis. Art. 28
ware juister bij de Algemeene Bepalingen (afd. i) en art. 26 in
een aparte afdeeling, de bevoegdheden en verplichtingen van den
gouverneur behandelende, van hoofdstuk V P.O. ondergebracht.

Onder inrichting nu wordt verstaan al wat de ordening, de
instelling der ambten betreft, die tezamen het provinciale bestuur uit-
maken; dat er een provinciale raad zij, een college van gedeputeerden,
een gouverneur, het getal der raadsleden en gedeputeerden, de
ambtsduur enz. Onder samenstelling: al wat noodig is te regelen,
opdat de aldus ingestelde ambten door bepaalde personen kunnen
worden bezet en, behoudens zekere voorwaarden, bezet gehouden.

2e. een college van gedeputeerden, benoemd door den pro-
vincialen raad. (lid 3);

Een college van gedeputeerden is volgens lid 5 facultatief en
niet aanwezig in die provincie, ,,waar de omstandigheden naar het

oordeel van den provincialen raad .... de benoeming van
een college van gedeputeerden niet toe laten.quot;

Overigens laat de staatsregeling alles, wat de inrichting (en
samenstelling) van de provinciale besturen betreft, ter regeling
over aan den ordonnantie-gever (vgl. lid 7).

Zoo vinden we in art. 4 P.O. nogmaals herhaald, dat het bestuur
der provincie bestaat uit den provincialen raad, het college van
gedeputeerden en den gouverneur, dan wel uit den provincialen
raad en den gouverneur, zonder college van gedeputeerden.

Afgezien nog van het feit, dat deze laatste mogelijkheid, het
twee-ledige bestuur, zich in de praktijk niet licht zal voordoen,
is zij tóch met bijzondere zorg vermeld, hoewel dit eigenlijk over-
bodig wordt, zoowel door het reeds hierboven weergegeven lid 5
van art. 119 I.S. als door art. 28 P.O., waarbij de gouverneur aan-
gewezen wordt als degene, die het college van gedeputeerden volledig
vervangt indien benoeming (juister: instelling) van een zoodanig
college niet heeft plaats gehad.

Over de samenstelling van den provincialen raad, de wijze van
verkiezing, dan wel benoeming van zijn leden, de verhouding der
landaarden, zwijgt de staatsregeling.

Ten tijde van de behandeling van het ontwerp bestuurshervorming
is dit stilzwijgen wel degelijk opgevallen. In den volksraad hebben
op verschillende oogenblikken zich stemmen laten hooren om te
komen tot een nadere preciseering. De regeering is hier echter
niet op ingegaan, 2) m. i. terecht, daar het niet verantwoord zou
zijn zich in een beginselen-wet reeds uit te spreken over punten,
die zoo zeer van de locale omstandigheden en behoeften afhanke-
lijk zouden zijn.

Zelfi de P.O. gaat niet verder dan de opengelaten ruimte van
een grondkleur te voorzien, door de fijnere nuanceering aan de
afzonderlijke instellingsordonnanties voor iedere provincie over
te laten.

In principe geeft zij in art. 5 aan, dat de raad zal worden samen-
gesteld uit verkozen en benoemde vertegenwoordigers der drie
bevolkingsgroepen. Een ordonnantie (de instellingsordonn.) zal

») Vgl. 2e amendement Vreede c.s. Bijl. Volksr. 2e gew. zitt. 1920 ondw. 3 stuk 6 en
Ontw. best. herv. Volksr. 1920 Afd. Verslag bl. 12.

nauwkeuriger hebben vast te stellen, zoowel de getalsterkte van den
geheelen raad als die der verschillende onderdaangroepen, en
bovendien het aantal der leden, dat door verkiezing aangewezen
zal worden.

De hier gebruikte terminologie voor de landaardonderscheiding
komt overeen met die, voorkomende in art 55 I.S., de samenstelling
van den volksraad behandelende, doch wijkt af van die, in art.
163 I.S. gevolgd.

De benoeming van de niet door verkiezing aangewezen leden
geschiedt door den G.G., den Raad van Ned.-Indië gehoord. Het
lijkt mij geenszins overdreven hier bovendien een aanbeveling
door den gouverneur te verlangen voor de te bezetten plaatsen,
zooals blijkens het afdeelingsverslag ook door leden van den
volksraad gewenscht werd. Ofschoon het advies van den gouverneur
op dit punt in de praktijk ingewonnen wordt (art. 13 van de instructie
van den gouverneur eischt tenminste een aanbeveling van twee
personen van deze autoriteit), een verplichting hiertoe wenschte
de regeering niet te aanvaarden, omdat de G.G. vrij moest blijven
in de keuze van zijn adviseurs. Een argument, dat, naar het mij
voorkomt, weinig steekhoudend is, aangezien niets den G.G. zou
beletten om, behalve dat van den gouverneur, bovendien nog
andere adviezen in te winnen. De regentschapsordonnantie wijkt
in art. 5 in zooverre van het overeenkomende art. der P.O. af,
dat hier, het ontbreken van de verplichting tot hooren van den
Raad van Indië buiten beschouwing latende, wèl een aanbeveling
door den regent verlangd wordt. De Techn. Herz. Comm. schijnt
overeenstemming van de P.O. hiermee van principieelen en niet
van technischen aard beschouwd te hebben, want in haar ontwerp-
P.O. schrijft zij voor, dat de te benoemen leden door den G.G.
aangewezen zullen worden, eveneens: den Raad van Indië gehoord,
en laat andere beperkingen achterwege.

De instellingsordonnanties nu bevatten een nadere uitwerking van
art. 5 P.O., leden i en 3, en wel in de artikelen 4 dier ordonnanties.

De provinciale raad van West-Java is samengesteld uit 45 leden.
Hiervan zijn 20 leden onderdanen-Nederlanders, waarvan er 11
worden verkozen; 20 leden inheemsche onderdanen, niet-Neder-

landers, van welke 13 door verkiezing aangewezen worden; en
tenslotte 5 uitheemsche onderdanen niet-Nederlanders, waarvan
verkozen 3. — Voor de provincies Midden- en Oost-Java zijn deze
getallen resp. 51 (23 Ned., 14 gekozen; 23 inh., 16 gekozen; 5 uith.,
3 gekozen) en 65 (30 Ned., 18 gekozen, 30 inh., 21 gekozen; 5 uith.,
3 gekozen).

De regelen, volgens welke de verkiezing der raadsleden, voor-
zoover zij niet door benoeming aangewezen worden, zal plaats
hebben (vgl. art. 11 P.O.), zijn neergelegd in de ,,Java Provincie-
Kiesordonnantiequot; (S. 1927—No. 528), waarbij de ordonnantie
van 23 Februari 1924 (S. 1924—No. 80), de ,,Kiesordonnantie
Provincie West-Java,quot; werd ingetrokken en door deze algemeene
kiesordonnantie, geldende voor de drie provinciën, vervangen.

Degenen, die door art. i lid i der Java Provincie-Kiesordonnantie
bevoegd worden verklaard de leden van den provincialen raad
te kiezen, zijn de leden van de binnen de provincies gelegen
regentschaps- en stadsgemeenteraden. De verkiezingen zijn
dus getrapt.

De kiezers zijn echter slechts bevoegd tot het kiezen van raadsleden
der eigen onderdanen-groep (vgl. art 4 lid 2). Want voor de verkiezing
van provinciale raadsleden van de groep onderdanen-Nederlanders,
vormen de tot diezelfde categorie behoorende leden der regentschaps-
en stadsgemeenteraden èèn kiezerscorps, of, zooals art. 2 der kies-
ordonnantie het noemt: de provincie vormt voor de verkiezing
van bedoelde leden èèn kiesdistrict. Dit is eveneens het geval voor
de verkiezing van leden, behoorende tot de uitheemsche-onderdanen;
ook voor hen vormen de tot die groep behoorende leden der binnen
de provincie gelegen raden èèn kiezerscorps.

Voor de verkiezing der inheemsche provinciale raadsleden is
splitsing nog verder doorgevoerd. Hiertoe wordt de provincie
verdeeld in kiesdistricten, elk omvattende het gebied van een
afdeeling. De instellings-ordonnanties nu bepalen in art. 5 hoeveel
leden der inheemsche-groep er in elk district gekozen zullen worden.
In meer dan de helft der kiesdistricten wordt volgens het artikel
slechts èèn lid gekozen. De overige verkiezen twee leden. Kies-
districten, die meer dan twee inheemsche leden afvaardigen,
kennen de artt. 5 niet.

Voor deze, door een district te kiezen, raadsleden vormen alle
inheemsche leden van regentschaps- en stadsgemeenteraden dier
afdeeling èèn kiesdistrict. Alle kiesdistricten tezamen leveren

tenslotte het totaal der door verkiezing aan te wijzen inheemsche
vertegenwoordigers in den provincialen raad.

De candidaatstelling is voor alle kiesdistricten, vrijwel gelijk
geregeld. Zij heeft plaats op een der eerste acht dagen van October
(nader vast te stellen door den gouverneur) en geschiedt door
indiening op den dag der candidaatstelling tusschen acht uur v.m.
en èèn uur n.m., van een opgave van maximaal het dubbele
aantal namen van personen als er te vervullen plaatsen zijn (artt. 5
lid I en 6 lid i), welke personen moeten behooren tot dezelfde
groep als de kiezers (art. 4 lid 2).

Behalve den naam, moeten de opgaven, waarvan het formulier
wordt vastgesteld door den provincialen raad, inhouden de voor-
letters, woonplaats en eventueele andere noodzakelijke toevoegsels
voor de persoonsaanduiding; en bovendien onderteekend zijn door
minstens drie kiezers, waarbij onderteekening door eenzelfden kiezer
van meer dan één opgave verboden is. Verder dient naast de onder-
teekening vermelding plaats te vinden, van de namen der onder-
teekenaars, hun voorletters plus de noodige toevoegsels en den raad,
waar zij lid van zijn. (art. 5 lid 2 en art. 6).

De inlevering der opgaven moet persoonlijk door één of meer
onderteekenaars geschieden bij de voorzitters der regentschaps-
en stadsgemeenteraden en, voorzoover het opgaven van inheemsche
onderdanen betreft, bij den voorzitter van een raad, gevestigd
binnen het kiesdistrict, waarvoor de opgave is bestemd, (art. 9
leden i en 2).

Bedoelde voorzitters stellen hierop een bewijs van ontvangst
ter hand aan dengene, die de lijst inlevert, tenzij de opgave niet
voldoet aan de in art. 9 lid 3 vermelde vereischten, in welk geval
de ontvangst geweigerd wordt. Is de voorzitter van meening,
dat andere dan in het derde lid genoemde wettelijke vereischten
ontbreken, dan vermeldt hij zijn bezwaren in het ontvangstbewijs,
welke bezwaren de onderteekenaars bevoegd zijn te weerleggen,
waartoe zij zich, zoowel gezamenlijk als afzonderlijk, hetzij
schriftelijk, hetzij bij gemachtigde, tot het stemkantoor kunnen
wenden (art. 9 lid 3, 4, 5 en 6).

De voorzitter zendt nu deze opgaven, na er afschrift van genomen
te hebben voor het geval zij in het ongereede raken, in verzegelde
enveloppe, aangeteekend naar het stemkantoor.

Aangaande dit stemkantoor bepaalt de ordonnantie slechts,
dat het ter provinciale hoofdplaats zitting houdt en dat het bestaat
uit een voorzitter en twee leden, zoomede twee plaatsvervangende
leden, welke allen door het college van gedeputeerden worden
benoemd. Voor het overige laat zij de nadere inrichting van het
kantoor, evenals de bepaling van het bedrag der zittingsgelden,
over aan den provincialen raad (art. 12).

Voor de groep Nederlanders en voor de groep uitheemsche-
onderdanen, zoowel als t. a. v. de inheemsche groep voor elk
district, voegt het stemkantoor de opgaven, welke niet van onwaarde
zijn verklaard (vgl. art. 14), samen tot lijsten (verzamellijsten),
waarvan het model wordt vastgesteld door den provincialen raad
en waarop het in alfabetische volgorde de namen der candidaten
brengt, welke lijsten tenslotte in het provinciaal blad worden
opgenomen (art. 13).

Is op een lijst van een groep of kiesdistrict géén candidaat gebracht,
dan wordt niemand voor die groep of dat kiesdistrict verkozen
verklaard en voorziet de G.G. in de vacature door benoeming (art. 16).

Blijkt echter, dat evenveel of minder candidaten voor een groep
of kiesdistrict gesteld zijn dan er plaatsen voor hun vertegenwoor-
diger(s) zijn bestemd, dan verklaart het stemkantoor deze candidaten
voor verkozen (art. 17), terwijl de bezetting der overige plaatsen
wederom door benoeming zal geschieden.

Stemming heeft alleen dan plaats, wanneer er meer candidaten
gesteld zijn in een groep of kiesdistrict, dan er plaatsen moeten
worden vervuld (art. 18).

Van al zijn handelingen heeft het stemkantoor een proces-verbaal
op te maken, waarvan het model wederom vastgesteld wordt door
den provincialen raad, en dat, behalve afgekondigd in het provinciaal
blad, bovendien bij de verschillende raden in afschrift ter inzage
behoort te worden gelegd (art. 19).

Zooals gezegd, vormen bij de stemming de groepen Nederlanders
en uitheemsche-onderdanen ieder èèn kiezerscorps. De inheemsche
groep daarentegen is afdeelingsgewijs verdeeld in kiesdistricten,
welke in de artt. 5 der instellingsordonnanties nader zijn genoemd.

In afzonderlijke vergaderingen der betrokken raden wordt ge-
stemd, waarbij de meerderheid van het bij de instellingsordonnantie
dier raden vastgestelde aantal leden, aanwezig heeft te zijn. Is
dit niet het geval, zoo heeft de stemming plaats in een nieuwe
vergadering door de dan aanwezige leden. (art. 21 en 22).

Ten behoeve van de stemming wordt in eiken raad een stem-
commissie benoemd, bestaande uit den voorzitter en twee, door
hem aan te wijzen leden (art. 23). Er wordt gestemd door
gebruikmaking van stemkaarten (aan de keerzijde voorzien van
de handteekening van den voorzitter), die naar de onderdaangroep
verschillen van kleur, welke kleur evenals het model wederom
vastgesteld worden door den provincialen raad (art. 24).

Bij de eigenlijke stemming nu ontvangt iedere kiezer uit handen
van den voorzitter der stemcommissie een stemkaart voor de groep,
waartoe hij behoort (art. 26), en plaatst daarop de namen van den
candidaat of de candidaten, in de volgorde, waarin hij
aan hen de voorkeur geeft en levert daarna de kaart
toegevouwen bij den voorzitter weer in (art. 27). i) Uit denaard
der zaak heeft deze stemming onder de noodige waarborgen
voor geheimhouding en nauwkeurigheid plaats. Is zij beëindigd,
dan zendt de voorzitter de stemkaarten, verzegeld en aangeteekend,
op aan het stemkantoor, hetwelk, nadat van alle raden de betreffende
stukken zijn ontvangen, onder leiding van zijn voorzitter en in
een openbare vergadering, voor elke groep en elk kiesdistrict de
uitslag der stemming vaststelt (art. 32, 33 en 34).

De wijze, waarop men nu tot de uitslag der stemming geraakt,
is voor die kiesdistricten, waar slechts één lid gekozen zal worden
anders geregeld dan voor die, welke twee leden afvaardigen, en
voor dè beide groepsdistricten der Nederlanders en uitheemsche-
onderdanen.

Want gaat de strijd om slechts één persoon, dan wordt een
stelsel eener relatieve meerderheid van stemmen gevolgd. Zijn
echter meerdere leden te verkiezen, dan geschiedt dit op grondslag
van evenredige vertegenwoordiging.

In dit laatste geval worden de stemkaarten groeps- en districts-
gewijs dooreengemengd en genummerd 2) (art. 35). Vervolgens
opent de voorzitter, in volgorde der nummering, de stemkaarten
en noemt den naam van den candidaat, die daarop bovenaan ge-
plaatst is. Dat is degene, die naar het oordeel van den kiezer het
eerst in aanmerking komt om gekozen te worden (art. 36 en art. 41

Opmerking verdient, dat krachtens art. i lid 2, hij, die lid is van meer dan één raad,
slechts zijn stem uit kan brengen in één dier colleges. Wèlk, wordt hem ter keuze over-
gelaten.

Dooreenmenging en nummering is noodig, omdat de volgorde, waarin de stemkaarten
geopend en opgelezen worden, van invloed kan zijn op den uitslag der verkiezing.

lid i). De twee overige leden van het stembureau controleeren
de kaart en houden aanteekening van de stem.

De kaarten, die volgens art. 37 van onwaarde zijn, tellen uit
den aard der zaak niet mee. Wel worden zij vermeld in het proces-
verbaal der stemming.

Normaliter geldt dus elke stemkaart als een stem voor den
eersten daarop voorkomenden candidaat. Wordt door één der
candidaten het kiesquotiënt bereikt, d. w. z. heeft deze zooveel
stemmen tijdens het oplezen der kaarten op zich vereenigd, als
noodig is om recht op een zetel te hebben, dan wordt hij verkozen
verklaard, wat door den voorzitter oogenblikkelijk bekend gemaakt
wordt (art. 41 lid 2).

Bij een stelsel van evenredige vertegenwoordiging is de kies-
quotiënt een noodzakelijk middel, om tot vaststelling van het
resultaat der verkiezing te kunnen geraken. Het is het aantal
der stemmen, dat minimaal door den candidaat behaald dient te
worden, om verkozen te zijn. Bepaald wordt het door alle stem-
kaarten eener groep of kiesdistrict (ook dus die, welke later van
onwaarde blijken te zijn), te deelen door het aantal door deze te
bezetten plaatsen, en dit quotiënt tot het daarboven liggende geheele
getal te verhoogen en met één te vermeerderen. De candidaat,
die tijdens de stemafwikkeling dit getal dus bereikt, is verkozen.

De volgende stemkaarten, waarop hij als eerste voorkomt,
gelden nu verder als een stem voor den volgenden daarop geplaatsten
candidaat, die het kiesquotiënt nog niet bereikt heeft (art. 41 lid 3).

Bij dit systeem wordt dus groote invloed aan het toeval toegekend,
waardoor de beoogde evenredigheid somtijds danig in het gedrang
zal kunnen raken.

Nu bestaat de mogelijkheid, dat, nadat alle stemkaarten zijn
behandeld, nog niet zooveel personen verkozen zijn als plaatsen
te vervullen. Dan vindt opnieuw voorlezing plaats en zoonoodig
nog een andere, totdat alle beschikbare zetels voor de groep of voor
het district zijn bezet. Ook hierbij geldt elke stemkaart als een stem
voor den eersten nog niet verkozen candidaat. De bij nieuwe
voorlezingen behaalde stemmen worden opgeteld bij die, welke reeds
vroeger werden verkregen, totdat voor den betrokken candidaat
eveneens het kiesquotiënt bereikt is.

Zijn alle beschikbare zetels op deze wijze bezet, dan wordt de
voorlezing gestaakt (art. 42).

stemkaarten niet dooreengemengd, doch oogenblikkelijk geopend
en de daarin uitgebrachte stemmen opgenomen. Hierbij wordt,
indien meer dan een candidaat vermeld is op de stemkaart, slechts
met den eersten rekening gehouden.

Het aantal der geldige stemmen nu (voor de ongeldige vgl.
art. 37), dat in het totaal, en dat op elk der candidaten is uitgebracht,
wordt bekend gemaakt, en thans geldt dat h ij verkozen is, die het
grootste aantal stemmen op zich heeft vereenigd. Bij gelijk aantal
stemmen beslist het lot.

Zijn nu de resultaten der verkiezingen in alle groepen en
districten aan den dag getreden, dan maakt de voorzitter den uitslag
hiervan bekend, of anders gezegd, hij maakt de beslissingen van
het stemkantoor openbaar. Tegen die beslissingen kunnen zij,
die in de zaal aanwezig zijn, bezwaren inbrengen, waarvan
aanteekening gemaakt wordt in het proces-verbaal (art. 43).
Dit proces-verbaal, door alle leden van het stemkantoor onder-
teekend, wordt op de gebruikelijke wijze ter publicatie gebracht.

Onmiddellijk nadat de uitslag door den voorzitter is bekend
gemaakt, worden de stemkaarten in een pak gesloten en verzegeld,
en gedurende den tijd, waarvoor de verkiezing is geschiedt, bewaard,
om dienst te doen ingeval plaatsen in den raad openvallen.

Is dit het geval, d. w. z. ontstaat er een tusschentijdsche vacature,
of wordt de verkiezing niet aanvaard, dan wel wordt de verkozene
niet toegelaten (maar dan alleen in de gevallen, genoemd in art.
46 P.O. lid I sub a en d , dan zal een plaatsvervanger aangewezen
moeten worden. De stemkaarten worden weer voor den dag gehaald,
en voor de kiesdistricten, welke slechts één lid afvaardigen, alsdan
verkozen verklaard dengene, die het grootste aantal malen als tweede
candidaat genoemd is op de stemkaarten, waarop de naam van hem,
wiens plaats hij zal vervangen, als eerste voorkomt. Het lot beslist
wederom bij staking der stemmen, terwijl de Gouverneur-Generaal
in de vacature voorziet, indien geen tweede candidaat op bedoelde
stemkaarten voorkomt (art. 47).

Betreft het een kiesdistrict, waarin meer dan één lid verkozen
wordt, dan wel de groep Nederlanders of uitheemsche-onderdanen,
dan worden alleen die stemkaarten genomen, waarop de naam van
hem, wiens plaats is opengevallen, voorkomt. Uit deze stemkaarten,
wordt nu op analoge wijze als boven omschreven, de plaatsvervanger

opgemaakt, met dien verstande, dat buiten rekening worden gelaten
de op de stemkaarten voorkomende candidaten, die reeds op grond
van den uitslag derzelfde stemming als lid van provincialen raad
gekozen zijn verklaard, of reeds als zoodanig benoemd zijn door
den gouverneur-generaal (art. 48).

Pas na afloop van den tijd, waarvoor de verkiezing is geschied,
worden de stemkaarten vernietigd.

Het eerste vereischte, het Nederlandsch onderdaanschap, vloeit
reeds voort uit lid 3 van art. 5 P.O. en zal hier uit hoofde van elegantie
nogmaals vermeld zijn. Overigens is deze eisch begrijpelijk en moet
het van zelfsprekend geacht worden, dat men vreemdelingen van
het raadslidmaatschap wil uitsluiten. Aangezien de wet op het
Nederlandsch onderdaanschap echter de mogelijkheid open laat tot een
dubbel onderdaanschap bestaat er voor iemand, van vreemde
nationaliteit zijnde, die in bovenbedoelde buitengewone omstandig-
heid verkeert, geen belemmering om lid van den provincialen raad te
worden, omdat hij tevens Nederlandsch onderdaan is.

De eisch, dat men van het mannelijk geslacht moet zijn, komt
ons vreemd voor, vooral waar een dergelijke voorwaarde in het
analoge artikel voor den volksraad (art. 55 LS.) niet te vinden is.

De volksraad heeft de regeering er niet toe kunnen bewegen,
om ook de vrouw in dit geval het passief kiesrecht te verleenen 2)

en een amendement van deze strekking vond in het lichaam zèlf
niet voldoenden steun.

Tot 1927 had de derde voorwaarde, het ingezetenschap van
Ned.-Indië, practisch weinig beteekenis, aangezien het zelden
voorkwam, dat een Nederlandsch-onderdaan, die zijn werkelijk verblijf
had binnen de provincie (vgl. het onder 4 genoemde vereischte),
niet tevens was ingezetene van Ned.-Indië. Sinds echter bij S. 1927
No. 255, art. 6 lid 2 van het toelatingsbesluit (S. 1916 No. 47)
zoodanig gewijzigd is, dat de tijdsduur van het recht, dat de toe-
latingskaart geeft, om zich in Indië op te houden, in het totaal
tot tien jaar verlengd kan worden, alvorens men een vergunning
tot vestiging verkrijgen kan, is de eisch van het ingezetenschap
zelfs een overbodige belemmering geworden. 2) Zoo kan het nu
voorkomen, dat iemand, die reeds gedurende 9 jaren zijn werkelijk
verblijf in een provincie heeft, doch geen ingezetene is, uit den
provincialen raad geweerd wordt. Daarentegen een ander, die slechts
sinds eenige dagen zijn werkelijk verblijf in de provincie heeft,
doch wèl ingezetene is, wordt toegelaten. 3)

De techn. herz. comm. heeft dan ook zeer terecht den eisch van
het ingezetenschap in art. 7 van haar ontwerp P.O. laten vervallen.

Wat moet nu precies verstaan worden onder „het hebben van
het werkelijk verblijf binnen de provincie.quot;

De regeering meende bij de behandeling van de kiesordonnantie
gemeenteraden, dat ,,iemand zijn werkelijk verblijf heeft
binnen een gemeente, wanneer hij daar woont, d. w. z. een voor
bewoning bestemd huis beschikbaar heeft en daarvan ook gebruik
maakt.quot; S)

Het college van gedeputeerden van West-Java gaf een ruimere
interpretatie aan dit vereischte en besliste, dat men zijn werkelijk
verblijf binnen de provincie behield, indien men voor niet langer
dan 8 maanden de provincie verliet, een beslissing, die op het

Het Ned. Prov. Recht kent het speciale ingezetenschap der prov. wèl. Ingezetenen
der prov. zijn volgens art. 17 der N.P.W. zij, die gedurende de laatste 12 maanden hun
werkelijke woonplaats binnen de provincie hadden.

') T. a. z. der Regentschapsraden liet zij dit criterium weer vallen en achtte zij een
tijdelijke afwezigheid van ten hoogste 8 maanden niet onvereenigbaar met het behoud
van het Raadslidmaatschap. Vgl. Jaarverslag Midden-Java 1930 bl. 45.

daaromtrent voor den volksraad bepaalde, geïnspireerd was (Vgl.
art. 6i I.S. lid i).

De Techn. Herz. Comm. poogde de bestaande onzekerheid, voor
zoover mogelijk, op te heffen door als algemeene eisch het
gevestigd zijn binnen het ressort te kiezen.^) Zij motiveerde
deze keuze alsvolgt: ,,De term vestiging toch drukt in ons Indisch
recht slechts uit de bedoeling van duurzaamheid van relatie, maar
moet overigens worden beoordeeld naar feitelijke verhoudingen,
in verband met de strekking van den rechtsregel, waarin het
begrip wordt aangewend.quot; (Vgl. art. io6 I.S. en art. 17 B.W.).

Het komt mij voor, dat deze argumentatie eveneens goeddeels
van toepassing is op de term „werkelijk verblijf hebben.quot;. Ook
deze drukt, zij het dan nog niet in het Indisch-recht, omdat de
uitdrukking daartoe nog te jong is, de bedoeling van duurzaamheid
van relatie uit. Juist het feit, dat „vestigenquot; overigens beoordeeld
moet worden ,,naar de feitelijke verhoudingen, in verband met de
strekking van de rechtsregel, waarin het begrip wordt aangewend,''
maakt deze term niet verkieselijker dan de reeds bestaande, waarvan
absoluut hetzelfde gezegd kan worden. De onzekerheid blijft bestaan.

Dat de Techn. Herz. Comm. dit eveneens gevoeld heeft, bewijst,
dat zij, ,,om vastheid in de gebleken praktische zwarigheid te
waarborgenquot;, in lid 3 van haar ontworpen art. 7 P.O. bepaalt, dat
,,vestiging binnen de provincie eindigt onder meer door vertrek
voor of afwezigheid gedurende meer dan 8 maanden.quot;

Ziet, een dergelijke nadere aanvulling is juist hetgeen wij noodig
hebben, om aan de huidige onzekerheid omtrent de beteekenis
van het werkelijk verblijf een einde te maken. Het lijkt mij dus
eenvoudiger, daar beide uitdrukkingen voor elkaar niets onder doen,
het woord „vestigenquot; in lid 3 van art. 7 ontw. P.O. (hierboven
weergegeven) te vervangen door „Het werkelijk verblijf hebbenquot;
en dit lid aldus in het bestaande art. 6 P.O. in te voegen.

In afwijking van de L.R.O. (art. 6), waar het bereikt hebben van
den 2i-jarigen leeftijd als eisch gesteld wordt voor de verkiesbaar-
heid, bepaalt de P.O. de leeftijdsgrens hiervoor op 25 jaar. Geheel
vereenigen kan ik mij met de opvatting van prof. Westra 2), dat
de oorspronkelijk voorgestelde grens van 21 jaar te laag is.
Waar voor het lidmaatschap van den volksraad reeds een leeftijd

van 25 jaar vereischt wordt, had deze voor den provincialen raad liever
een grens van 23 jaar gesteld gezien, en meent, dat ,,de befaamde
uitspraak van Thorbecke ,, ,,Intusschen moet staatsburgerschap
bij plaatselijk burgerschap beginnenquot; quot; ook voor Indië zal gelden.quot;
Hij beroept zich tenslotte op het voorbeeld van het moederland, waar
dit systeem regelmatig is doorgevoerd (leeftijdsgrens staten-generaal
30 jaar; provinciale staten 25 jaar en gemeenteraden 23 j.).

De eisch van voldoende kennis der Nederlandsche taal te be-
zitten, wordt niet gesteld als voorwaarde voor het lidmaatschap
van den volksraad (vgl. art. 55 I.S.), doch wèl voor dat van den
provincialen raad.

M. i. valt hieruit af te leiden, dat men bij het ontwerpen der P.O.
in het onzekere verkeerde of inderdaad diè krachten, die over
voldoende ontwikkeling beschikten, om voor het raadslidmaatschap
in aanmerking te komen, tot het vervullen van deze functie geroepen
zouden worden. De eisch is gerecht, aangezien dé praktijk zulks
voor het kennisnemen der stukken e. d. noodig maakt, temeer, waar
voor de wetgeving eveneens de Nederlandsche taal gebruikt wordt.
Zij is dientengevolge nog begrijpelijk in de L.R.O. en S.G.O.
Haar voorkomen in de P.O. echter getuigt m.i. van weinig vertrouwen
in de mogelijkheid tot richtig functioneeren van deze soort rechts-
gemeenschappen.

Bij de behandeling der P.O. in den volksraad hebben sommige
leden gepoogd, naar aanleiding van dit vereischte, ,,Politik zu
treibenquot;, alsof hiermede tevens voorgeschreven werd welke taal
de officieele zou zijn bij de beraadslagingen. De bedoeling
van de regeering toch was geen andere, dan zich een waarborg
te scheppen voor den graad van ontwikkeling der raadsleden en zij
laat de vraag, welke taal, naast de Nederlandsche, in de vergadering
gesproken mag worden, ter beslissing over aan den raad, die daartoe
voorschriften in het reglement van orde kan opnemen.

In art. 6 P.O. tevens te bepalen, zooals dit in het 2e lid van art. 6
der L.R.O. geschied is, wie te beoordeelen heeft of voldoende kennis
bij de raadsleden moet worden verondersteld, achtte de regeering

De R.0. verlangt slechts de schrijfkunst met Latijnsche karakters machtig te zijn.
') Handel. Volksraad 2e gew. zitt. 1923 bl. 605. Afd. Versl. bl. 4 kolom i.
*) Mem. van Antw. bl. 3.

') De leden zijn vrij zich ook van de Maleische taal te bedienen. Vgl. lid 3 van art. 6
der Regl. van orde voor den prov. raad. — Prov. blad Midden-Java 1930 bijv. E. — Prov.
blad Oost-Java 1929 bijv, serie A No. 9. Prov. blad West-Java 1926 No. 6 bijv. i.

aanvankelijk onnoodig. i) In de afdeelingen echter was men van
meening, dat de P.O. dit wel degelijk had te bepalen en gaf in over-
weging den voorzitter van den raad dit te laten beoordeelen met
beroep op den raad. 2) Aangezien nu de raad beslist over de toelating
der verkozen leden, leek het de regeering 3) het juiste, dat
de beoordeeling of voldoende kennis der Nederlandsche taal
aanwezig is, eveneens aan dit orgaan werd overgelaten, behoudens
hooger beroep op den G.G. De Techn. Herz. Comm. laat aan den
gouverneur de beoordeeling van dit vereischte over en somt, in
navolging van de S.G.O., een aantal examens op, die de bezitter
van een nadere beoordeeling door den gouverneur vrij stellen.

Onder 7 hierboven zijn de z.g. negatieve vereischten, waaraan
een raadslid heeft te voldoen, vermeld.

Bij het onder Ja genoemde maak ik dankbaar gebruik van een
opmerking van prof. Westra«), dat de term „krachtens onher-
roepelijke rechterlijke uitspraak de beschikking of het beheer
over hunne goederen verloren hebbenquot; niet omvat krankzinnigheid,
aangezien men in dat geval de beschikking en het beheer niet
verliest bij rechterlijk vonnis, doch door plaatsing in een krank-
zinnigengesticht. ')

In staat van faillissement verkeeren (7c) ligt niet opgesloten
in het verliezen van de beschikking en het beheer der goederen.
Het faillissement diende nog met zooveel woorden vermeld te worden,
aangezien men hierbij alleen van het beheer en de beschikking over
de failliete boedel wordt ontheven en niet van het vermogen in
het algemeen.

Tegen dit laatste negatieve vereischte bestaan, naar het mij
voorkomt, redelijke bezwaren, wijl het failleeren de laatste jaren
in het geheel geen maatstaf meer is om iemand's kundigheden
of gedragingen naar te beoordeelen. Voor den volksraad bestaat
deze voorwaarde eveneens. In Nederland sinds 1917 niet meer.

Met ontzetting bij rechterlijk vonnis van eenig recht of eenige
bevoegdheid (76) schijnt speciaal de, onder art. 35 Str. wetb. lid i

*) De commissie, die over de toelating adviseert, beoordeelt in de prov. Oost-Java
eveneens de kennis der Nederl. taal vgl. art. i lid 3 van haar R. v. O.
») Vgl. art. 7 ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 146.
«) Westra bl. 17.

sub. 3 bedoelde, bijkomende straf van ontzetting van het recht
tot verkiesbaarheid bij krachtens alg. verord. gehouden verldezingen,
bedoeld te zijn i) De huidige redactie echter omvat nu ook de andere
in art. 35 Str. wetb. lid i vermelde straffen. Bovendien is in art. 35
Str. w. geen sprake van bevoegdheden, doch alleen van rechten.
Rechten, waarvan men ontzet kan worden, doch slechts als bij-
komende straf. Het is dus mogelijk, dat iemand, uitsluitend tot
gevangenisstraf van meer dan een jaar veroordeeld zijnde (wat
hem van het lidmaatschap van den volksraad zou uitsluiten vgl.
art. 55 I.S.), tóch verkiesbaar blijft voor den provincialen raad.

Nu heeft krachtens art. 18 P.O. de G.G. de bevoegdheid om
raadsleden, die tot vrijheidsstraf veroordeeld zijn, uitgezonderd
vrijheidsstraf, die geldboete vervangt, en die, wegens overtreding
opgelegd, van hun lidmaatschap te ontheffen, zoodat de bovenge-
schetste mogelijkheid zich in de praktijk wel niet zal voordoen,
geheel smetteloos is de huidige redactie niet. Aanbevelenswaardig
is het ongetwijfeld, om ook hier nog een bepaling op te nemen,
waardoor zij, die tot vrijheidsstraf veroordeeld zijn, den toegang
tot den raad wordt geweigerd, met uitzondering van hen, bij wie
dit om politieke redenen heeft plaats gehad. Deze uitzondering
lijkt mij noodzakelijk, aangezien juist voor deze categorie immers
in het bijzonder geldt, dat per slot van rekening de kiezers uit te
maken hebben wie zij in den raad als vertegenwoordiger willen
zien, dat zij ,,over de al of niet waardigheid en geschiktheid van
dergelijke personenquot; 3) hebben te oordeelen.

De Techn. Herz. Comm. heeft haar taak t. a. z. van de negatieve
vereischten in de P.O. grondig ten uitvoer gebracht, zoodat in
haar ontwerp de hierboven reeds weer gegeven bezwaren
grootendeels zijn weggenomen. Zij heeft zich in haar redactie
art. 55 I.S. ten deele als voorbeeld gesteld en ook hen het lidmaat-
schap ontzegd, die op niet-eervolle wijze zijn ontslagen uit over-
heidsdienst, gedurende 5 jaren na het ontslag. De commissie voelt
zelf het bezwaar van deze bepaling, daar zij aldus ook aan hen,
die om politieke redenen ontslagen zijn, gedurende 5 jaar de toegang
tot den raad weigert, welk bezwaar door de commissie als van weinig

Bevoegdheden, welker voorkomen .in dit artikel door Prof. Westra euphemistisch
als een ,,inelegantia jurisquot; gekarakteriseerd wordt.
') Kranenburg, „Het Ned. Staatsrechtquot; I' bl. 270.

waarde in de praktijk beschouwd wordt. M. i. blijft hier altijd de
mogelijkheid van politiek misbruik bestaan, en geeft deze
formule de overheid in sommige gevallen een bevoegdheid, waar-
tegenover nauwelijks of geen verantwoordelijkheid staat.

Het lijkt mij daarom wenschelijk ook hier het om politieke redenen
gegeven ontslag van den algemeenen regel uit te zonderen.

Zoomin voor leden van den volksraad, als voor kamerleden in
Nederland, zijn voor leden van den provincialen raad beperkende
bepalingen gegeven t. a. z. van bloed- of aanverwantschap. In
Nederland was een historische grond aanwezig, die opname in de
provinciale en gemeentewet wenschelijk maakte (de angst voor het
spook der familie-regeering). In Indië, waar de keuze toch al zoo
beperkt was, achtte de regeering deze, in de praktijk geringe waarborg
biedende voorschriften, onnoodig.

Rest ons nog bij dit artikel op èèn moeilijkheid te wijzen: wanneer
moeten de vereischten voor het lidmaatschap aanwezig zijn?

In navolging van het bij Buys vermelde kunnen we daarvoor
5 tijdstippen onderscheiden:

le. dat van de verkiezing (of benoeming),
2e. dat van de aanneming ervan,
3e, dat van de aflegging van de eed of belofte,
4e. dat van de goedkeuring der geloofsbrieven,
5e. dat van de feitelijke aanvaarding van het lidmaatschap.
In het algemeen gezien komt m, i. van deze vijf in aanmerking
het oogenblik van goedkeuring der geloofsbrieven, wijl op dat
tijdstip het eigenlijke lidmaatschap feitelijk een aanvang kan nemen.
De vereischten moeten dus óók op dat moment aanwezig zijn.
Tusschen de sub. 4e en 5e genoemde tijdstippen toch is geen onder-
scheid te maken, omdat moeilijk het bezit van een waardigheid
te ontzeggen valt aan iemand, wien wèl de rechten, aan die waardig-
heid verbonden, zijn toebedeeld, doch die deze nog niet in feite
uitoefent. Bovendien, vóór het oogenblik der toelating blijft, ook
bij het aanvaarden der verkiezing, en het afleggen der eed of belofte
nog altijd dubieus of de betrokkene toegelaten zal worden, terwijl
na de toelating geen belemmeringen voor het daadwerkelijk als
lid optreden voor hem meer bestaan.

Oppenheim eveneens. Westra daarentegen het moment van aanvaar-
ding der verkiezing. Van deze laatste opvatting getuigt eveneens
art. 12 Volksraad-Kiesverordening 1926 2), waar, voor het opmaken
der kiezerslijsten, een verkozen raadslid eerst als lid wordt aan-
gemerkt, wanneer hij bericht heeft zijn betrekking te aanvaarden.

Voor het speciale geval van het lidmaatschap van den provincialen
raad, zou bovenstaande redeneering voor de te verkiezen leden
eveneens opgaan en nog door het ontbreken van de verplichting
tot het afleggen van een eed of belofte versterkt worden, ware
het niet, dat art. 14 P.O. een gevaarlijke klip vormt, waarop we
zullen stranden.

Het hierboven behandelde art. 6 P.O. verlangt uitdrukkelijk,
door te spreken van ,,lid .... kunnen alleen zijnquot;, dat aan de
vereischten voldaan zal worden gedurende den tijd, dat iemand
lid is, d.w.z. op en van het oogenblik af, dat hij is toegelaten.
De bedoeling van het in het afd. versl. gegeven, en door de regeering
opgevolgde, advies om voor de oorspronkelijke redactie: ,,Tot
lid van den provincialen raad kunnen alleen benoemd of verkozen
worden . ...quot; te lezen ,,Lid van den provincialen raad kunnen
alleen zijn . . . .quot;, was dan ook geen andere dan ,,te voorkomen, dat
het tijdstip van verkiezing en niet dat der toelating beslissend
zal zijnquot; Dit artikel stemt dus met onze redeneering overeen.

Art. .14 P.O. echter geenszins. De tot lid van den raad verkozene
heeft volgens lid i van dit artikel nevens zijn geloofsbrief verschillende
verklaringen aan den raad te overleggen, afkomstig in de gouver-
nementslanden op Java en Madoera, hetzij van den regent, hetzij
van den ass.-resident, zijner woonplaats, waaruit moet blijken,
dat zekere vereischten op een bepaald tijdstip bij hem
aanwezig waren. Het ingezetenschap van Ned.-Indië, het Nederlandsch
onderdaanschap en, zoo hij tot een groep behoort, waarvoor geen
burgelijken stand is ingesteld, het vervuld hebben van den 25-jarigen
leeftijd, hooren aanwezig te zijn op den dag, waarop hij
verkozen werd verklaard.

') Ingevolge S. 1931 — No. 168 jo. 423 wordt voor de Gouv. landen van Java en Madoera
in art. 14 lid i i. p. v. „het hoofd van plaatselijk bestuur gelezen: „den regent of den assistent-
residentquot;, terwijl daaraan worden toegevoegd de woorden: „een en ander met dien verstande,
dat de verklaringen voor de als inheemsche onderdanen niet-Nederlanders verkozenen
zullen worden afgegeven door den regent en die voor de overige door den ass.-residentquot;.

In het ontwerp van art. 14 lid i laatste zin, werd een verklaring
verlangd, waarin werd vermeld, dat het a.s. raadslid zijn werkelijk
verblijf in de provincie gevestigd had, eveneens: op den dag, dat
hij verkozen werd verklaard, i) Een amendement 2) heeft deze
zin haar huidige redactie bezorgd, waardoor hier tenminste een
tijdstip, waarop het vereischte aanwezig moet zijn, achterwege
is gebleven. Onwillekeurig vraagt men zich af, waarom bij die
zelfde gelegenheid ook in de overige zinnen van art. 14 lid i. deze
verandering niet is aangebracht. Want het uitzonderlijke ver-
schijnsel doet zich nu voor, dat volgens de P.O. de vereischten
op verschillende oogenblikken aanwezig moeten
z ij n, ofschoon de bedoeling, blijkens de redactiewijziging van
den aanhef van art. 6 P.O., wel degelijk was het moment van
toelating als beslissend te doen gelden.

Zelfs eenzelfde vereischte behoeft volgens art. 14 P.O.
lid I., 2e en 3e zin, bij verschillende leden niet op hetzelfde
o ogenblik aanwezig te zijn. Zulks wisselt n.1. af naar gelang
de betrokkene behoort tot een groep, waarvoor al dan niet een
burgerlijke stand is ingesteld.

De eenige gevolgtrekking, die wij kunnen maken is deze: een
vast tijdstip, waarop alle vereischten aanwezig moeten zijn is niet
aan te geven. Doch wel, dat op den dag, dat hij verkozen werd
verklaard, hoort een a.s. raadslid te zijn:

b.nbsp;Nederlandsch onderdaan, en, zoo hij tot een groep behoort,
waarvoor geen burgerlijke stand is ingesteld,

Aan de overige vereischten, eveneens aan dat van den vijfentwintig
jarigen leeftijd, indien hij behoort tot een groep, waarvoor wèl een
burgelijke stand is ingesteld, hoort hij te voldoen uiterlijk i maand
na de dagteekening der geloofsbrief, aangezien deze en de overige
stukken binnen die termijn bij den provincialen raad ingezonden
behooren te zijn. De mogelijkheid bestaat nog, dat de raad de
termijn op verzoek van den verkozene, of op voorstel van den

Bijl. Volksr. 2e gew. zitt. 1523 onderw. 2 stuk 8 bl. i, teneinde te voorkomen dat
iem., buiten de prov. wonende en bereid zijnde bij een eventueele verkiezing zich daar te
vestigen, niet tot lid verkozen zou kunnen worden.

gouverneur, heeft verlengd, zoodat in dat geval de hier bedoelde
vereischten evenveel later moeten bestaan (vgl. art. 14 lid 2). Zijn
de stukken niet op tijd ingezonden dan wordt de plaats, die de ver-
kozene zou vervullen, geacht op nieuw te zijn opengevallen (lid 3).

De Techn. Herz. Comm. stelt zich in art, 13 i) van haar ontwerp
P.O., hetwelk met ons art. 14 correspondeert, op een juist standpunt
door in het algemeen geen nader tijdstip voor te schrijven, waarop
elk vereischte aanwezig moet zijn; alleen, aangaande het vervuld
hebben van den 25-jarigen leeftijd, verlangt zij uitdrukkelijk, dat
aan dit vereischte voldaan wordt op den dag der toelating; en
bovendien, dat de verklaringen, die het bestaan van andere ver-
eischten aan moeten toonen, afgegeven zijn na de dagteekening
der geloofsbrief. Een andere bedoeling dan een garantie te geven,
dat uiterlijk op het beslissende oogenblik aan de voorwaarden wordt
voldaan, behelzen deze nadere tijdsaanduidingen niet. Het volgt
immers uit de aanhef van art, 7 van haar ontw. P.O. (ons art. 6
P.O.), dat het oogenblik van toelating beslissend is!

Nu is van de stukken, die een verkozene volgens art. 14 lid i
bij den raad heeft in te zenden, stellig de voornaamste zijn geloofs-
brief. Hierover handelt art. 12 P.O.

Een verkozen lid toch ontvangt, binnen een week na den uitslag
der verkiezing, van den voorzitter van het stemkantoor het afschrift
van het proces-verbaal, waaruit zijn verkiezing blijkt, welk document
hem tot geloofsbrief strekt.

Hij, die gekozen is tot vervulling van een plaats, opengevallen
door het niet aannemen of het niet tijdig inzenden van de geloofsbrief,
ontvangt tevens een afschrift van het proces-verbaal, waaruit de
verkiezing blijkt van hem, wiens plaats hij vervult. Deze krijgt dus
twee afschriften, welke samen zijn geloofsbrief vormen (art. 12).

Binnen twee weken nu, na ontvangst van zijn geloofsbrief, heeft
de gekozene aan den voorzitter van het stemkantoor kennis te
geven of hij zich met zijn verkiezing al dan niet kan vereenigen.
Laat hij die termijn zonder kennisgeving voorbijgaan, dan wordt
hij geacht de verkiezing niet aan te nemen (art, 13).

De volgende étappe, die de uitverkorene op den weg, die ten slotte
tot het uiteindelijke raadslidmaatschap moet voeren, heeft af te
leggen, is het, nevens zijn geloofsbrief, inzenden der documenten,
waaruit het bestaan der voor deze functie gestelde vereischten moet

blijken. Dit deel van den weg verkenden we zoojuist reeds (art. 14).
Bereikt hij binnen den daarvoor gestelden termijn het eindpunt van
deze étappe, dan blijft er nog slechts één hindernis over, die hem
noodlottig zou kunnen worden: n.1. het onderzoek der geloofsbrieven.
Deze kwestie, welke ten doel heeft te zorgen, dat de zetels der raad
door de daarvoor in aanmerking komende personen worden bezet,
staat m. i. in nauw verband met de samenstelling van den raad
en behoorde dus in deze afdeeling van hoofdstuk II der P.O.
een plaats gevonden te hebben. De ordonnantie-gever huldigde
deze opvatting echter niet en geeft het onderzoek een onderdak
bij het beleid der vergaderingen (afd. i van hoofdstuk IV P.O.).
Een plaats waar het nu zeker niet thuis hoort 1

Veelal wordt deze functie opgevat als rechtspraak, aangezien
de raad hier, met uitsluiting van anderen, te beslissen heeft over
de geschillen, die zich aangaande de geloofsbrieven zelf, dan wel de
verkiezing kunnen voordoen, i)

Vele der huidige Europeesche volksvertegenwoordigingen hebben
dit recht bewaard uit den tijd, dat zij nog als standenvertegenwoor-
digers optraden, waar het als waarborg voor haar zelfstandigheid
tegenover den landsheer moest dienen. Als zoodanig heeft het in
het heden geen zin meer, vandaar, dat nu sommigen deze rechtspraak
geheel, of alleen in een hoogere instantie, aan een rechterlijk
college willen opdragen. 2)

Het is de vraag of de rechter wel de meest geschikte persoon is,
om deze soort van geschillen tot een oplossing te brengen, aan-
gezien hierbij kwesties over wetsuitlegging maar een ondergeschikte
rol spelen; ,,het gaat in de eerste plaats om de vraag, wat als de
werkelijke uitspraak der kiezers is te beschouwen, en in hoeverre
deze uitspraak door verkeerde practijken is gevitieerd; staatkundig
inzicht, politieke moraal beteekenen daarbij meer dan wetskennis
en rechtsgeleerdheid.quot; Of de zaak formeel in orde is, oordeelende
naar de uiterlijke criteria, doet er eigenlijk niet zooveel toe. Het
komt er ten slotte op neer of de wil der kiezers duidelijk is gebleken.
Stellig mag betwijfeld worden, of nu, om dit te beoordeelen, de
rechter de aangewezen man is.

gt;) Vgl. a. Struycken „Het onderzoek der geloofsbrievenquot; op bl. 135 van „Grondwetsherz.
Theorie en Practijkquot; deel I van „Staats en adm. rechtelijke opstellenquot;, b. Buys „de Grond-
wetquot; deell bl. 551 e.v. c. Kranenburg „het Ned. Staatsrechtquot; deel I' bl. 264 e.v.
Oppenheim I' bl. 205.
') Struycken t. a. p. bl. 141—142.

Alleen dan, wanneer, zooals in Engeland het geval geweest is,
de politieke moraal te wenschen over gaat laten, corruptie en
omkooperij de verkiezingszeden doen verwilderen, politiek machts-
misbruik, zich uitende in ongemotiveerde afkeuring van geloofs-
brieven der minderheidsleden, ook hier zijn intrede doet, alleen
dan is de rechter het aangewezen instituut, waaraan de beoordeeling
der geloofsbrieven hoort te worden opgedragen. Gelukkig geeft
de practijk tot nu toe geen aanleiding om tot dezen maatregel
over te gaan.

Verder komt hier nog een onvolkomenheid ter sprake, die,
hoewel van meer theoretischen aard, ook de thans geldende redactie
der P.O. aankleeft.

Op het oogenblik toch vermag de provinciale raad, op grond van één
der in art. 46 genoemde motieven, de toegang aan den bezitter van
een geloofsbrief tot 's raads vergaderzaal alleen te weigeren.
Zijn beslissing is dus slechts negatief. Het recht ook een positieve
uitspraak hiertegenover te stellen, een ander verkozen te verklaren
en wèl toe te laten, is hem niet gegeven. De opvatting van Buys
hierover, met betrekking tot de Staten-Generaal, geldt mutatis
mutandis evenzeer voor ons onderwerp. ,,Hebben de kiezers hun
votum uitgebracht en is het mogelijk den inhoud van dat votum
boven allen twijfel vast te stellen, dan moet het ook de gevolgen
kunnen opleveren, welke Grondwet en Wet, daar aan verbinden.
De enkele vernietiging van de verkiezing staat in dat geval met
miskenning van het grondwettig recht der kiezers gelijk,quot; 2)
Juridisch juist zou het zijn, indien de provinciale raad niet alleen
bevoegd was een beslissing van het stemkantoor te niet te doen,
doch dat hij daartegenover tevens de plicht en het recht had een
betere beslissing daarvoor in de plaats te stellen. Deze plicht en
dit recht heeft hij evenmin als de andere vertegenwoordigende
lichamen in Indië of in Holland. En er moet direct aan toegevoegd
worden: een groot practisch bezwaar is dit niet, daar volgens de
huidige regeling ten slotte ook the right man in the right place komt.

Na een periodieke verkiezing heeft bij de provincie het onder-
zoek in de eerste vergadering van den nieuwen raad plaats, en,
indien het de voorziening van een tusschentijds opengevallen
plaats betreft, zoo spoedig mogelijk (art. 45 P.O. lid 2 en 3)»

Een uit de benoemde leden samengestelde commissie licht in het
algemeen den provincialen raad bij het onderzoek voor en adviseert
tot al 01 niet toelating, i)

a.nbsp;de overgelegde bescheiden onvolledig mochten zijn of niet
voldoen aan de wettelijke vereischten.

d.nbsp;de gekozene niet voldoet aan de vereischten voor het lid-
maatschap (art. 46 lid i).

Het onderzoek strekt zich dus wèl uit over de juistheid en regel-
matigheid der stemmingen, en over het al dan niet voldoen aan
de gestelde wettelijke vereischten, doch niet over de geldigheid
van de lijsten der candidaten, zooals deze door het stemkantoor
zijn gepubliceerd (lid 2).

Nu is in de gevallen sub. 6 en c de raad niet verplicht de
gekozenen af te wijzen, aangezien ongeldigheid van de stemming
in een of meer raden of een onjuistheid in de vaststelling van
den uitslag der verkiezing niet aan de toelating in den weg staan
van die leden, op wier verkiezing de ongeldigheid of onjuistheid
geacht wordt geen invloed te hebben gehad, en in geval van
ongeldigheid van stemming, de nieuwe stemming geen invloed te
kunnen hebben (lid 3).

Die leden, op wier verkiezing de geconstateerde onregelmatig-
heden geen invloed hebben gehad, worden dus in ieder geval
toegelaten. De toelating van de overigen is afhankelijk van het
feit of, naar het inzicht van den raad de onregelmatigheden inderdaad
op hun verkiezing van invloed is geweest.

Ook de ordonnantie-gever staat blijkens lid 3 op het standpunt,
dat een kleine informaliteit of plaats gegrepen onjuistheid, waar
vooral een rechter zijn speurend oog op richt, van minder belang is,
dat het er voor alles om gaat aan het duidelijk uitgesprokene
verlangen der kiezers, voor zoover eenigszins mogelijk, te voldoen.

Indien de provinciale raad nu besluit tot niet toelating van een
of meer leden, in geval van onjuistheid in de vaststelling der
uitslag, dan is het mogelijk, onmiddellijk na te gaan, welken

1) Vgl. Artt. I en 2 der Regl. van Orde voor de vergaderingen van den Prov. Raad,
Prov. Bl. West-Java 1926 No. 6, bijv. i; Prov. Bl. Midden-Java 1930 bijv. E.; Prov. Bl.
Oost-Java 1929 bijv. serie A, No. 9.

invloed de fout op den uitslag heeft gehad en kan men volstaan
met een simpele correctie: de uitslag, voor zoo ver noodig, op
nieuw vast te doen stellen door het stemkantoor, met in acht-
neming van de beslissing van den raad (art. 456 lid 2 Java
Prov. kiesordonn.).

Wordt tot niet toelating besloten wegens ongeldigheid der
stemming in een of meer raden, dan is direct corrigeeren niet
mogelijk, omdat het resultaat van een nieuwe stemming niet van
te voren met absolute zekerheid is vast te stellen. Vandaar, dat de
Java Prov. kiesordonnantie in art. 45a bepaalt, dat in dat geval
een nieuwe stemming zal plaats hebben in de bij 's raads be-
slissing betrokken raden of kiesdistricten op den, daarvoor door
den gouverneur vast te stellen datum en dat de uitslag op nieuw
zal worden vastgesteld. Mocht nu bij deze vaststelling blijken dat
iemand, die reeds toegelaten is, ten onrechte verkozen werd
verklaard, dan blijft hij verkozen en valt tegenover hem af de
candidaat, die anders in zijn plaats zou treden (lid 4).

Deze oogenschijnlijk merkwaardige constructie is de noodzakelijke
consequentie van het systeem, dat ontdekte onregelmatigheden
geen belemmering mogen zijn voor de toelating van hen, wier
verkiezing er niet door beïnvloed is. Anders toch zouden de werk-
zaamheden van den raad eenige tijd geheel stil gelegd worden,
terwijl, werd deze consequentie niet aanvaard, de P.O. de mogelijk-
heid zóu open laten, dat de raad gedurende längeren of korteren
tijd zou handelen en besluiten met medewerking van een buiten-
staander. Aan den raad „legt dit echter de verplichting op, om
met de toelating in gevallen als deze, uiterst voorzichtig te zijn;
zoolang er nog redelijkerwijs eenige twijfel mogelijk is, behooren
zij een lid niet toe te laten.quot;

Indien de raad in een der overige gevallen tot niet toelating
besluit, dus hetzij op grond van onvolledigheid der bescheiden
of het niet voldoen er van aan de wettelijke vereischten, het zij,
dat de verkozene niet beantwoordt aan de voorwaarden voor het
lidmaatschap gesteld (art. 46 P.O. lid la en d), dan roept de voor-
zitter van het stemkantoor binnen 14 dagen, nadat hij daarvan
kennis heeft gekregen het stemkantoor bijeen, teneinde te kunnen
nagaan wie de opvolger van den niet toegelatene zal zijn (vgl. art,
46, 47 en 48 der Java Prov. kiesordonn,). Op dezelfde wijze wordt

gehandeld, indien de gekozene zijn verkiezing niet aanneemt
en ingeval een door verkiezing bezette plaats in den provincialen
raad open valt.

Oorspronkelijk gaf de P.O. ook nog de gelegenheid om tegen
de beslissing van den raad in hooger beroep te komen bij den
G.G., doch sinds bij S. 1925 — No. 654 de daarop betrekking
hebbende artikelen zijn geschrapt, blijft den G.G., doch alleen in
geval van strijd met een algemeene verordening of het algemeen
belang, slechts gebruikmaking van zijn vernietigingsrecht over,
om ten deze in 's raads beslissingen te kunnen ingrijpen.

Tenslotte werd door aanvulling bij S. 1929 — No. 488 van art.
45 P.O. met de leden 2 en 3 en van art. 49 P.O. met een derde lid,
twee vragen beantwoord, die t. a. v. de toelating van nieuw
gekozen raadsleden waren gerezen.

Wie moet de nieuw gekozen leden toelaten: de oude of de nieuwe
raad? En mogen in het laatste geval dan de toe te laten leden
over hun eigen toelating medebeslissen ? Welnu, door het thans
geldende tweede lid van art. 45 is in deze thans beslist, dat de nieuwe
raad over de toelating van de nieuw verkozen leden een oordeel
velt, en door art. 49 lid 3, dat hierbij deze, nog niet toegelaten leden
mogen medestemmen over hun eigen toelating.

Voor de benoemde leden bestaan volgens den aanhef van art. 6,
dezelfde vereischten als voor de verkozen. Echter over een nader
onderzoek door den raad of door deze categorie aan de voorwaarden
is voldaan, spreekt de P.O. niet. Slechts over het onderzoek bij
verkozen leden is daar sprake. Ofschoon de regeering in ander
verband van meening was, dat ,,de raad beslist .... over de
toelating van de benoemde en verkozen leden . . . .quot;2), oordeelt
de raad in werkelijkheid alleen over de toelating van hen, die
verkozen zijn.

De door den G.G. aangewezen leden worden als lid beschouwd,
zoodra zij kennis gegeven hebben, dat zij hun benoeming aanvaarden.
Deze kennisgeving hoort te geschieden aan den gouverneur en
wel binnen twee weken na ontvangst van het benoemingsbericht.
Negatie van dezen termijn heeft hetzelfde gevolg als voor ver-
kozen leden: men wordt geacht de benoeming niet aan te nemen
(art. 10).

De zittingsduur, zoowel voor verkozen als benoemde leden,
is bepaald op vier jaar, welke periode voor de eerste maal een
aanvang neemt op het tijdstip van inwerkingtreding der instellings-
ordonnantie van de betrokken provincie. Voor West-Java was dit
I Jan. 1926; voor Midden-, i Jan. 1930 en Oost-Java i Jan. 1929
(vgl. resp. art. 27, 26 en 25 der betreffende instell.-ordonn.). Deze
termijn van vier jaar komt overeen met dien, voor den volksraad
gesteld, doch staat overigens hiermee slecht in indirect verband,
aangezien de provinciale raad niet geroepen is om tevens als
kiescollege voor den volksraad op te treden. De vervulling van
deze functie is overgelaten aan de regentschaps- en stads-
gemeenteraden.

Een nadere tijdsbepaling, wanneer de leden precies hebben af
te treden, is voor de P.O., in afwijking van de R.0. (art. 9 lid 2)
en S. G.0. (art. 9 lid 3) overbodig. Zulks is in die ordonnanties
noodzakelijk, ten einde zorg te dragen, dat vernieuwing der raden
is geschied kort vóór de periodieke verkiezing van den Volks-
en provincialen raad plaats zal hebben. Zoodoende toch bereikt
men, dat eventueele verschuivingen in het kiezerscorps ook direct
in genoemde raden tot uiting zullen komen, i)

Heeft men in het algemeen dus voor 4 jaar zitting, raadsleden,
die ter vervulling van een tusschentijds opengevallen plaats zijn
verkozen of benoemd, treden nochtans tegelijk met de anderen
af (art. 9 lid 2). De aftredenden zijn dadelijk weer verkies- of
benoembaar (lid 3).

Verliest een raadslid een der in art, 6 vermelde vereischten, dan
houdt hij van rechtswege op lid te zijn. Laat hij binnen 14 dagen
na, zelf van dit feit aan het college van gedeputeerden kennis
te geven, dan constateert dit college bij een met redenen omkleed
besluit, dat hij heeft opgehouden lid te zijn, zoo mogelijk na den
betrokkene te hebben gehoord. Van deze beslissing is binnen 4 weken
hooger beroep mogelijk bij den provincialen raad (art. 16).

Blijkt achteraf dat reeds op het oogenblik der toelating een der
vereischten ontbrak, dan bestaat er geen bepaling, die het verdere

') Dit principe komt bij de aanstaande verkiezing van den Volksraad niet geheel tot zijn
recht, aangezien de raden der Regentschappen in Oost-Java, ingesteld op i Jan. '29, voor
het eerst aftreden op den 30sten Sept. 1932, terwijl de raden der West-Javaansche regent-
schappen op 30 Sept. 1933 pas weer van hun taak ontlast zullen worden. Hetzelfde geldt
m.m. voor andere toekomstige Volksr. verkiezingen. Op de verkiezingen der prov. raden
heeft dit verschil natuurlijk geen invloed.

lidmaatschap onmogelijk maakt. Art. i6 toch slaat alleen op hen,
die gedurende het lidmaatschap een der voorwaarden verliezen en
niet op hen, die nooit aan alle voorwaarden hebben voldaan.

Eigenlijk is een dergelijk lid nooit lid geweest en zijn in dat
geval alle besluiten van den raad met medewerking van een buiten-
staander tot stand gekomen. Van werkelijk belang is dit natuurlijk
alleen dan, wanneer de uitslag van de stemming door een zoodanig
niet-lid beslissend is beïnvloed. Mocht zoo'n geval zich voordoen,
dan ben ik met Westra van meening, dat art. i6 naar analogie
toegepast behoort te worden, teneinde de rechtsgeldigheid van
's raads besluiten te kunnen handhaven.

Het artikel der Techn. Herz. Comm., dat de sanctie bevat op
het verliezen der vereischten, is in vergelijking met art. i6 P.O.
veel verbeterd. In de eerste plaats spreekt het niet meer van het
verliezen der vereischten doch van het ,,niet langer lid mogen zijnquot;,
waardoor bereikt wordt, dat dit artikel ook van toepassing is op
diegenen, die nooit aan de vereischten voldeden en toch toegelaten
werden.

In de tweede plaats ruimt zij nog een andere moeilijkheid uit
den weg. Het huidige artikel spreekt wèl van het feit: ophouden
lid te zijn bij het verliezen der vereischten, maar laat zich niet
uit, over het oogenblik, waarop het lidmaatschap in dat geval
een einde neemt. Het laat ons n.1. de keus tusschen het moment,
waarop het vereischte juist niet meer bestaat, en dat, waarop
hiervan kennis wordt gegeven (resp. waarop de toestand door het
college van gedeputeerden wordt geconstateerd). Zoo heeft de
commissie dan ook hierin verbetering gebracht, doordat zij,,voor het
intreden van de rechtsgevolgen, verbonden aan het verlies der
lidmaatschapsvereischten, uitdrukkelijke opheffingquot; eischt.

a.nbsp;bij eigen aangifte: met het besluit tot ontheffing van het
college van gedeputeerden;

b.nbsp;in het andere geval: nadat de beroepstermijn onbenut is ver-
streken of op het beroep is beslist.

De incompatibiliteiten, de met het lidmaatschap onvereenigbare
betrekkingen, die als negatieve vereischten beschouwd kunnen

worden, trekken, volgens Kranenburg , in de moderne staats-
rechtelijke litteratuur weer sterker de aandacht.

Ofschoon de stroomingen, die zich in het Europeesche staatsrecht
voordoen, in Indië óf nog niet waarneembaar zullen zijn, dan wel
tot geen, of tot geheel andere problemen aanleiding zullen geven,
aangezien de omstandigheden, waaronder de overgeplante rechts-
gemeenschappen op vreemden bodem wortel hebben te schieten,
zoo geheel anders zijn dan in het land van herkomst, zoo meen ik
toch hierover iets meer te moeten vermelden, dan waar toe uit-
sluitend de Indische praktijk zou nopen.

Het huidige Indische staatsrecht laat zich moeilijk uit het oogpunt
van den leer der volkssouvereiniteit verklaren. Nochtans is het
standpunt van deze theorie t. a. z. van de incompatibiliteiten,
in beperkte mate ook voor dat recht aanvaardbaar.

De almachtige wil van het volk impliceert een volledige vrijheid
om diegene te kiezen, die zij als haar vertegenwoordigers heeft
uitverkoren. In abstacto geredeneerd, is eenigerlei beperking van
dien wil, door het stellen van vereischten in het algemeen of door
een regeling van incompatibiliteiten in het bijzonder, met deze
theorie onvereenigbaar.

Doch met de praktijk is, in zijn scherpsten vorm, de eisch, de
wil der kiezers geheel onbelemmerd tot uiting te laten komen,
niet bestaanbaar. In beperkte mate echter, dat die wil zoo weinig
mogelijk belemmering mag ondervinden, wél. Al was het alleen
om de keuze niet noodeloos te beperken!

De onvereenigbare betrekkingen in de P.O. opgesomd, zijn dan
ook tot de allernoodzakelijkste beperkt, waarbij eigenlijk het laatst
genoemde motief uitsluitend richting gevend is geweest.

De trias politici, de leer van de scheiding der machten, komt
t. a. z. van de incompatibiliteiten, tot precies de tegenovergestelde
uitkomst. Behoort iemand bijv. tot de wetgevende macht, dan zal
hij niet tegelijkertijd deel kunnen uitmaken van de uitvoerende
of rechterlijke. Vandaar, dat een mogelijke scherpe doorvoering
van de ,,séparation des pouvoirsquot; hooge muren van incompatibili-
teiten rond de ambtenaren van elk dezer machten en een groote
belemmering in de keuze der kiezers met zich mee zou brengen.

Daar deze leer speciaal een groot percentage der ambtenaren van
de verkiesbaarheid zou uitsluiten, zou haar doorvoering, vooral
in het Indische staatrecht, een nadeelige invloed kunnen hebben
op de functioneering van de bestaande zelfstandige rechtsgemeen-
schappen.

Daar echter nog steeds „die Konsequenz zum Teufel führtquot;, is men
er ,,meer en meer toe gekomen om niet van een vooropgezet stelsel,
een dogma, uit te gaan, maar veeleer die functies onvereenigbaar
te verklaren, waarbij de ervaring de wenschelijkheid had aan-
getoond, dat zij niet door èèn persoon worden waargenomenquot;, i)

Was men ten tijde van den aanvang van het parlementarisme
huiverig om ook ambtenaren aan de volksvertegenwoordiging deel
te laten nemen, vanwege de bijzondere invloed, die een regeering
op die ambtenaren zou kunnen uitoefenen, in 1923, bij de behan-
deling van art. 6 P.O., bestond in de af deelingen van den volksraad
nog steeds een soortgelijke vrees en wilde men die ambtenaren,
die ondergeschikt aan den gouverneur waren, van het lidmaatschap
uitsluiten om versterking van de positie van den gouverneur
(indirect der regeering) tegen te gaan.

Tegenwoordig hoeft men in Europa bij een normaal functioneerend
parlementair stelsel echter, niet de minste vrees te koesteren voor
een ongeoorloofde regeeringsinvloed langs dezen weg, ,,man wird
eher sagen können, dasz heute der Beamte im Parlament gegenüber
der groszen Zahl von Parlamentariern, die in ihrer wirtschaftlichen
Existenz völlig von einer Parteiorganisation und berufsständischen
oder sonstigen wirtschaftlichen Interessentengruppen abhängig sind,
durch einen besonderen Grad von Unabhängigkeit ausgezeichnet
erscheintquot;.

Maar zoover is men in Indië op het oogenblik nog niet gekomen
en in het bijzonder niet bij de provincie. En voor het hierop volgend
gevaar, dat bij verdere ontwikkelingen opdoemt en waarvoor men
in Europa reeds bevreesd is, n.1. dat niet de volksvertegenwoordiging

-) Deze vrees komt zeer duidelijk tot uiting in art. 28 al. 2 der Fransche Constitutie
van 4 Nov. 1848: Aucum membre de L'Assemblée nationale ne peut, pendant la durée
de la législature, être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées dont les titulaires
sont choisis à volonté par le Pouvoir exécutifquot;, vermeld bij Kranenburg bl. 113 noot 2.

Dr. Werner Weber, Parlamentarische Unvereinbarkeiten (Inkompatibilitäten) in
Archiv des öffentlichen Rechts, 1930 (19 Bnd., 2 Heft, Neue Folge); bl. 217. Aangehaald
bij Kranenburg bl. 114.

doch de vervulling van eigenlijke ambt des ambtenaars, en bovenal
de hechtheid en zuiverheid in de ambtenarengelederen zèlf van
de combinatie ambtenaar-volksvertegenwoordiger te lijden zullen
hebben, daarover hoeft men zich in Indië nog minder te be-
kommeren.

De redenen waarom men de vereeniging van de betrekking van
ambtenaar met het lidmaatschap van een vertegenwoordigend college
verboden verklaart, kunnen, zooals wij deels boven reeds zagen,
gelegen zijn in: a) het belang van de vertegenwoordiging zelf,
indien men van meening is dat een bepaalde categorie ambtenaren,
uit den aard hunner functie ongeschikt zijn voor representant;
b) in het belang van het ambt, indien men van opinie is, dat een
volksvertegenwoordiger niet de aangewezen persoon is om een
bepaalde functie als ambtenaar te bekleeden; en bovendien c) in
het belang van het verkiezen, omdat de vrijheid om zijn keuze
te bepalen een fictie kan worden, wanneer het betreft die ambtenaren,
die een uitgesproken machtspositie tegenover de kiezers kunnen
innemen, i)

6.nbsp;een betrekking waaruit rekenplichtigheid, dan wel onder-
geschiktheid aan den raad voortvloeit.

Na het bovenstaande, spreken de incompatibiliteiten onder i, 2,
3, 5, en 6 genoemd, voor zich. Dat ook de gouverneur van 's raads
lidmaatschap uitgesloten wordt, in tegenstelling met den burger-
meester eener stadsgemeente, die wél lid van zijn raad kan zijn,
staat in verband met de bijzondere positie, die de gouverneur,
naast zijn functie van provinciaal orgaan, als vertegenwoordiger
van het centraal gezag tegenover den provincialen raad inneemt,
welke positie hieronder uitvoeriger ter sprake komt.

De onder 6 vermelde categorie omvat niet alleen de provinciale
ambtenaren, waaronder ook den secretaris van de provincie
doch eveneens die landsdienaren, die ter beschikking van de
provincie worden gesteld (art. 32 P.O.).

In den volksraad zijn stemmen opgegaan, om het aantal incom-
patibiliteiten nog uit te breiden.

Zoo wenschten sommigen ook de leden van den volksraad uit
te sluiten, bevreesd als men was voor een onvoldoende behartiging
der provinciale belangen. Anderen voelden meer voor een uitsluiting
van aan den gouverneur ondergeschikten, zij het alleen van be-
noeming. Terwijl een derde categorie art. 7 der L.R.0. wilde volgen,
welk artikel ook hen het lidmaatschap ontzegt, die ondergeschikt
zijn aan 's raads voorzitter, dus niet hen, die ondergeschikt zijn aan
's raads voorzitter als bestuursambtenaar. Niet alleen is de scheidings-
lijn tusschen de beide functies van deze ambtenaar moeilijk te
trekken doch zij, die ondergeschikt zijn aan 's raads voorzitter,
zijn prov. ambtenaren en uit dien hoofde reeds uitgesloten,
zoodat de opname van een dergelijke subtiele onderscheiding in
de P.O. overbodig wordt.

Aan al deze wenschen is echter voornamelijk om practische
redenen, de keuze niet té zeer te beperken, geen gevolg gegeven.

Waar men echter zoo practisch heeft willen zijn, de kiezers,
en ook zichzelf, een zoo groot mogelijke sorteering van voor
raadslid geschikte personages te willen aanbieden, daar is men
weer erg onpractisch geworden.

Want, bij de samenstelling der andere, lagere, zelfstandige
rechtsgemeenschappen, heeft men het aantal incompatibiliteiten
niet dan met de hoog noodige uitgebreid, waardoor een, voor de
goede gang van zaken ongetwijfeld nadeelige cumulatie van drie
of vier raadslidmaatschappen mogelijk is, welke mogelijkheid reeds
meerdere malen in werkelijkheid is voorgekomen.

Ook andere, minder aanbevelenswaardige combinaties hebben
zich voorgedaan. Zoo bijv. een ambtenaar, in dienst van een
gemeente, wat hem van het lidmaatschap der gemeenteraad uitsluit,
is wél lid geworden van den provincialen raad, waardoor h'j in de
minder pleizierige situatie gebracht kan worden een gegeven
oogenblik genoodzaakt te zijn de handelingen te laken van het
gemeentebestuur, waaraan hij zelf ondergeschikt is. Nog onaan-
genamer wordt het, indien een dergelijke ambtenaar tot het college
van gedeputeerden gaat behooren en hij bijgevolg direct deelneemt

Nog vele van deze en dergelijke combinaties zijn er te bedenken,
alle ten bewijze, dat een te scherpe doorvoering van het principe
der geringe keuze belemmering ten koste gaat van het bestaan
van redelijke en normale verhoudingen.

Neemt men, lid van een provincialen raad zijnde, tóch een der
daarmee onvereenigbaar verklaarde betrekkingen aan, dan heeft zulks
hetzelfde gevolg als wanneer men één der voor het lidmaatschap
gestelde vereischten verliest: men houdt van rechtswege op lid
te zijn (art. i6 P.O.). De verplichting tot kennisgeving hiervan
en, bij niet nakoming der verplichting, het constateeren door het
college van gedeputeerden, dat de betrokkene heeft opgehouden
lid te zijn e.d., werden hierboven reeds behandeld, zoodat hier
met een verwijzing naar bl. 35 wordt volstaan.

Tijdelijke waarneming van een der incompatibiliteiten is een lid
van den provincialen raad toegestaan, mits die waarneming voor
niet langer dan zes maanden wordt opgedragen of niet reeds zes
maanden heeft geduurd (art. 7 lid 2).

Behalve nu deze betrekkingen, zijn er ook nog een aantal
handelingen taboe verklaard voor een raadslid. Deze zijn te
vinden in art. 8. P.O.

Zoo mag hij niet als advocaat of procureur werkzaam zijn in
rechtsgedingen, waarin de provincie betrokken is (sub a). Geheel
gelijkluidend is dit verbod te vinden in de N. P.W. (art. 22).
Er bestaat nu verschil van meening over de vraag, hoever dit
verbod zich uitstrekt. Mr. van Leeuwen acht het voor een advocaat
volkomen geoorloofd, om bij een voor de provincie dreigend proces,
zoolang er geen eigenlijk rechtsgeding aanhangig is gemaakt,
der provincie van rechtskundig advies te dienen. Aan Prof.
Kranenburg schijnt deze interpretatie tamelijk gewrongen; hij acht
haar moeilijk in overeenstemming te brengen met den tekst en
nog minder met Thorbecke's toelichting bij het artikel 2), dat hij,
die ,,als advocaat of procureur de provincie bedient, altijd, ook waar
hij van de provincie geen loon ontvangt, winst behalenquot; kan en
dat daarom statenleden het optreden in processen der provincie
ontzegd moet worden. En in de derde plaats behoort volgens

Kranenburg het juridisch advies geven toch ongetwijfeld tot de
werkzaamheid van een advocaat als zoodanig!

Deze laatste stelling zal niemand trachten te weerleggen, doch
heeft hier overigens als argument weinig kracht, aangezien art. 22
N.P.W. niet het adviseeren in het algemeen verbiedt, doch het
als advocaat optreden, dus ook het adviseeren, in kwesties, waarover
de provincie reeds in een proces gewikkeld is. Mr. van Leeuwen's
interpretatie lijkt mij daarom geenszins in strijd noch met de letter
van, noch met de toelichting op het artikel.

Ook voor de Indische bepaling meen ik aan diens enge opvatting
de voorkeur te moeten geven en acht ik dus het uitbrengen van
juridische adviezen aan de provincie, zoolang nog geen proces
aanhangig is gemaakt, een advocaat-raadslid geoorloofd.

In verband met het feit, dat men ook het als gemachtigde optreden
van een raadslid in rechtsgedingen voor landraad en residentie-
gerecht beschouwt, als vallende onder deze verbodsbepaling 2),
ofschoon rechtens de hulp van zulk een raadsman voor het voeren
van een geding voor deze rechtbanken niet onontbeerlijk is, heeft
de techn. herz. comm. de woorden ,,advocaat en procureurquot; ver-
vangen door de ruimere termen „raadsman of gemachtigdequot;, ten-
einde alle onzekerheid op dit punt weg te nemen.

Ten overvloede zij hier nog vermeld, dat dit verbod zich uitstrekt
over rechtsgedingen zoowel pro als contra de provincie.

Even is er een stem opgegaan in den volksraad, om de uitsluiting
te beperken tot het optreden in rechtsgedingen tendienste van de
tegenpartij der provincie. Men vreesde echter, dat dit aanleiding
tot scheeve verhoudingen zou kunnen geven en achtte daarom een
partieel verbod ongewenscht. Gedeeltelijk zou men hiermee
echter aan een bezwaar tegemoet gekomen zijn, dat prof. Kranenburg
bij de Ned, provincie voelt bestaan en dat m. i. nog in hoogere mate
voor de Indische provincie geldt. Hij stelt n.1. de vraag of dit heele
verbod niet meer kwaad dan goed doet, aangezien de provincie
hierdoor óf van een goeden juridischen raadsman óf van een voor-
treffelijk lid der staten verstoken kan blijven. Inderdaad is dit
bezwaar niet denkbeeldig en is dus de poging om slechts tot een

partieele uitsluiting te komen, zooals in de af deelingen gedaan
werd, niet zóó ongemotiveerd als men oppervlakkig gezien, zou
meenen.

Verder is het raadsleden verboden mede te stemmen over de
vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam, tot welks
bestuur zij behooren, met uitzondering van de provinciale rekening.

Dit verbod behoeft geen nadere toelichting, slechts zij hier in
herinnering gebracht, dat de huidige redactie te danken is aan een
amendement Engelenberg c.s. , hetwelk in de afdeelingen reeds was
voorgesteld met een beroep op artikel 14 van het ontwerp van
wet tot herziening der N.G.W. (nu art. 26 N.G.W.), doch toen,
blijkens de mem. v. antw. , door de regeering niet werd aanvaard.
Bij de openbare behandeling daarentegen, bleek de regeering van
gevoelens veranderd en nam zij het amendement over, v/aardoor
bereikt werd, dat raadsleden wél bij de behandeling der rekening
van vereenigingen e. d., van welker bestuur zij deel uit maken,
aanwezig mogen zijn (wat zeer aanbevelenswaardig is, aangezien
zij uit den aard der zaak den raad het beste inlichtingen daaromtrent
kunnen verschaffen), doch niet deel mogen nemen aan de beslissing
over de vaststelling, dan wel al of niet goedkeuring dier rekening.

Vervolgens mogen raadsleden geen werken, leveringen of trans-
porten ten behoeve van de provincie aannemen, noch zich daarvoor
borgstellen of daarin, hetzij rechtstreeks, hetzij zijdelings, deel
hebben.

Onder ,,leveringenquot; wordt hier alleen verstaan levering van
roerende, niet die van onroerende goederen.

Tenslotte is het raadsleden verboden middellijk, of onmiddellijk,
deel te nemen aan onderhandsche pacht van goederen of rechten
van de provincie of aan het koopen van betwiste vorderingen ten
laste der provincie.

Van onderhandsche pacht is hier slechts sprake, deelname
aan publieke pacht is dus toegestaan.

De vraag, door Westra'') gesteld, of onder pacht in dit artikel
ook erfpacht begrepen is, welke vraag hij, in overeenstemming
met Oppenheim, bevestigend beantwoord, moet, naar het mij

daarentegen voorkomt, ontkennend beantwoord worden, Oppenheim
voert voor zijn standpunt als argument aan, dat het ondenkbaar
zoude zijn, dat de wet aan raadsleden het mindere — het persoonlijk
recht van pacht — zou willen onthouden en tegen het meerdere-
het zakelijk recht van erfpacht — geen bezwaar zou hebben.

Volgens het zinsverband wordt naar mijn opinie hier met het
woord pacht slechts één soort van recht bedoeld (huur, verhuur,
pacht van grond), dat zoowel op goederen als op rechten gevestigd
kan worden. Aangezien nu erfpacht volgens art. 720 B.W. een
zakelijk recht is, waarvan de vestiging alleen op onroerende goederen
plaats kan vinden, dus niet op roerende en, wat in dit verband
speciaal van belang is, ook niet op rechten, zoo meen ik te moeten
concludeeren, dat de ordonnantie-wetgever hier in het geheel niet
aan het erfpachtsrecht gedacht heeft.

Bovendien, het geheele artikel ademt een geest, waaruit valt
af te leiden, dat men het aangaan van verbintenissen of overeen-
komsten op korten termijn tusschen een raadslid en de provincie
heeft willen verbieden, overeenkomsten van längeren duur en van
meer blijvenden aard daarentegen niet. Dit blijkt o. a. duidelijk uit
het feit, dat men leverantiën van onroerende goederen, dus verkoop
van huizen, grond e. d. niet tegen gaat.

Ook de mindere of meerdere publiciteit, die aan de overeenkomst
wordt gegeven speelt een rol, wat er toe geleid heeft, dat alleen
onderhandsche pacht verboden is.

Juist voor het mindere — het persoonlijk recht van pacht —
is men huiverig, voor het meerdere — het zakelijk recht van erf-
pacht echter koestert men geen vrees.

Waar de verbodsbepaling van dit artikel te knellend mochten
zijn, daar bestaat de mogelijkheid tot dispensatie, door den raad
te verleenen, doch alleen indien het belang der provincie zulks
vordert en slechts in bepaalde gevallen (lid 2). Een generale dispen-
satie is dus niet toegestaan.

Waar zij te ruim mochten blijken, bestaat ook t. a. v. dit artikel
vernietigingsrecht van den G,G,, terwijl dit recht ook voor een
juiste toepassing der dispensatie waakt. quot;)

Het regeeringsstandpunt t. a. v. het met ons artikel overeen-
komende artikel der S.G.O, (art. 8) kan ook hier van belang zijn.

Zij is van oordeel, ,,dat in art. 8 lid 2 der S.G.0. met de woorden
„in bepaalde gevallenquot; bedoeld wordt, dat de stadsgemeenteraad
geen algemeene regeling mag maken, waardoor de in het eerste
lid vervatte verbodsbepalingen, welke beoogen te voorkomen, dat
de publieke functie dienstbaar wordt gemaakt aan persoonlijk
winstbejag, eens en vooral buiten werking worden gesteld. Ieder
zich voordoend geval moet afzonderlijk worden beoordeeld. Daarbij
is het echter niet noodig, dat voor iedere levering of andere prestatie
afzonderlijk dispensatie wordt verleend. Het ,,belang der stads-
gemeentequot; kan vorderen, dat aan een bepaald persoon voor den
duur van zijn raadslidmaatschap voor bepaalde naar de soort
omschreven prestaties dispensatie wordt verleend.

Het belang der stadsgemeente beslist over de vraag hoever in deze
gegaan mag worden. Overschreed de stadsgemeenteraad deze grens,
dan zou het college handelen in strijd met het aangehaald artikel
der S.G.0. en het desbetreffend besluit aan vernietiging bloot staan.quot;

Deze uitspraak zou doen denken, dat de G.G. eventueel van
zijn vernietigingsrecht gebruik zou maken, op grond van strijd
met een algemeene verordening (i.e. art. 8 der S.G.0.). Dit zou
uit den aard der zaak onjuist zijn, omdat waar hier het ,,belangquot;
der stadsgemeente in het spel is, d. w. z. een doelmatigheidskwestie
en geen rechtskwestie, vernietiging alleen mogelijk is wegens strijd
met algemeen belang.

Hebben wij gezien, dat de sanctie op het verliezen van een der
vereischten voor het lidmaatschap of het aannemen van een der
daarmee onvereenigbare betrekkingen te vinden is in art. 16 P.O.
en behelst het automatisch van rechtswege ophouden van het
lidmaatschap, waarbij het college van gedeputeerden
is aangewezen het feit eventueel te constateeren, de sanctie op
het handelen in strijd met de in artikel 8 vermelde verbods-
bepalingen komt voor in art. 17, waarbij sprake is van ver-
vallen-verklaring en tevens een hoogere autoriteit dan het
college van gedeputeerden n.1. de raad zelve ten tooneele wordt
gevoerd; en tenslotte zullen we bij de ontheffing (art. 18) het
hoogste gezag, de G. G. op zien treden en zien beslissen. Er is
alzoo in deze drie artikelen een gradatie waar te nemen, die ook
practisch in de te volgen procedure tot zijn recht komt.

hij door den provincialen raad van zijn lidmaatschap vervallen
verklaard worden (het is bijgevolg geen absoluut voorschrift; met
bijzondere omstandigheden kan rekening gehouden worden) (art. 17).
Een waarborg behelst lid 3, dat geen vervallen verklaring plaats
heeft, dan nadat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich
mondeling of schriftelijk te verdedigen, en bovendien lid 4, waarbij de
,,verdachtequot; een termijn van 4 weken, nadat hem de beslissing is mede
gedeeld, gegeven wordt, om bij den G.G. in hooger beroep te komen.

Indien er omstandigheden zijn, die het ongewenscht maken, dat
de betrokkene zijn functie behoudt, zoo is in afwachting van 's
raads beslissing, het college van gedeputeerden bevoegd om hem
in zijn lidmaatschap te schorsen (lid 2).

Wordt een dergelijk lid inderdaad van zijn lidmaatschap vervallen
verklaard, dan is hij, als extra-straf, gedurende twee jaar, te rekenen
van den dag der einduitspraak, niet tot lid van den raad verkies-
of benoembaar (lid 5).

Op het uitgesproken verlangen van verschillende volksraadsleden
om de vervallenverklaring (men bedoelde hier vermoedelijk de
tijdelijke uitsluiting van de verkies- en benoembaarheid) niet tot
den betrokken raad te beperken, doch uit te breiden tot ook andere
vertegenwoordigende lichamen, gaf de regeering te kennen 2), dat
de P.O. de plaats niet was om dergelijke, voor andere gemeen-
schappen geldende bepalingen, zoo zij al wenschelijk waren, in
op te nemen. Bovendien zou een algemeene uitsluiting van zeer
weinig practisch belang zijn. Evenals bij artikel 16 komt ook hier
de vraag ter sprake, op welk oogenblik nu precies het verlies van
het lidmaatschap intreedt. Dit is van belang voor de rechtsgevolgen,
die hier uit voortvloeien. Weer zijn twee momenten te onder-
scheiden, n.1. dat van het besluit tot vervallen verklaring en dat,
waarop over het eventueele hooger beroep is beslist (dan wel dat,
waarop de termijn, binnen welke hiertoe gelegenheid bestaat,
onbenut voorbij gegaan is). De Techn. Herz. Comm. rekent op
analoge wijze als bij art. 16 behandeld, met deze kwestie af, door
te bepalen, dat zoodra de beroepstermijn onbenut is verstreken of
zoodra op het beroep een beslissing is genomen, het lidmaatschap
een einde neemt.

ondergaan, bestaat er geen bezwaar om nü reeds dit oogenblik
als beslissend te beschouwen, te meer waar lid 5 reeds voor deze
opvatting getuigt door de ,,dag der einduitspraakquot; als uitgangspunt
voor den twee-jarigen straftermijn te nemen.

Tenslotte vinden we nog, in èèn artikel (18) vereenigd, zoowel
een aantal menschelijke hoedanigheden, die door den ordonnantie-
wetgever niet in overeenstemming worden geacht met de waardigheid
eens raadslids, als de sanctie hierop, voor het geval een der leden
er toch mee behebd mocht raken.

De hier bedoelde ontheffing van het lidmaatschap is een figuur, die
wij in de Nederlandsche wetgeving niet ontmoeten, In de P.O. is zij
opgenomen op het voetspoor der decentralisatie-wetgeving. (Vgl. D.B.
art, 17 lid 4). Alleen de G.G. kan in de in art. 18 P.O. opgesomde
gevallen een lid van zijn lidmaatschap ontheffen, doch het initiatief
hiertoe kan zoowel van het college van gedeputeerden, als van den
G.G. zèlf uitgaan, in welk laatste geval hij het zoojuist genoemd
college heeft te raadplegen.

Bij het onder b. genoemde geval, wanneer raadsleden onder
curateele gesteld zijn, valt op te merken, dat zulke leden reeds
krachtens art. 16 P.O, van rechtswege behooren opgehouden te
hebben deel van den raad uit te maken, in verband met art. 6 P.O.
Zwijgt dus in de eerste plaats het betrokken raadslid zèlf en grijpt
in de tweede plaats het college van gedeputeerden niet in, dan is
hier altijd nog de G.G., die maatregelen treffen kan om aan den
ongewenschten toestand een einde te maken. Mij doet deze extra
waarborg eenigszins overdadig aan en, wijl hij mij voorkomt van
weinig waarde in de praktijk te zijn, zag ik hem liever geschrapt.

Onder het sub. c. genoemde geval, overtreding van een voor raads-
leden bij algemeene verordening uitgevaardigd voorschrift, vallen
o. a. ook de in art. 8 opgesomde verboden handelingen.

Aangezien nu aan de ontheffing in geen der gevallen een tijdelijke
uitsluiting van de verkies- of benoembaarheid verbonden is, maakt dus
een lid geen kennis met de in art. 16 lid 5 bepaalde extra-strafsanctie,
indien de G.G. hem wegens zijn gebrek aan weerstandsvermogen
voor de verleidingen der verboden handelingen van zijn functie
ontheft, mits tevoren de raad in gebreke is gebleven hiertegen
op te treden.

Het laatste, sub. ƒ. genoemde, geval acht ik in dit artikel niet
op zijn plaats. Bij de behandeling van de voor het lidmaatschap

gestelde vereischten, bleek reeds, dat daar juist opname van een
bepaling gewenscht zou zijn, waardoor zij, die tot vrijheidsstraf
veroordeeld waren, de deuren van 's raads vergaderzaal gesloten
zouden vinden, met uitzondering dan van om politieke redenen
gevonnisden.

Thans is het dus zóó, dat indien het lidmaatschap van een
verkozene door de overige raadsleden, wegens de veroordeeling,
maar matig geapprecieerd wordt, de betrokkene èèrst toegelaten
moet worden, pas daarna kan de raad trachten de verkiezing weer
ongedaan te maken door beleefdelijk een verzoekje aan den G.G.
te richten om haar geacht medelid maar van zijn lidmaatschap
te ontheffen. Het is voor den betrokkene, en ook voor den raad, een
pijnlijke procedure!

In den volksraad heeft men op het geheele artikel nog al het een
en ander aan te merken gehad, wat voornamelijk hierop neerkwam,
dat men bevreesd was voor een al te groote macht van de zijde der
regeering om in te kunnen grijpen, ook daar, waar de raad of het
college van gedeputeerden zulks zèlf niet noodig achtten. Nergens
echter heeft men de opmerking gemaakt, dat een voorschrift tot
het zoo mogelijk hooren van den betrokkene, hier ontbrak. Om in
dit bezwaar te voorzien, ware redelijk geweest en, uit een oogpunt
van hoffelijkheid tegenover hem, zelfs wenschelijk. De Tech.
Herz. Comm. geeft een raadslid in haar ontw. art. i8 P.O.®)
dan ook de gelegenheid zich in geval van ontheffing te verklaren
en ruimt overigens in haar redactie ook de andere bezwaren, die
het huidige artikel aankleven, uit den weg.

Behalve op de hierboven besproken wijzen, kan men nog aan het
raadslidmaatschap een ontijdig einde maken door het nemen van
ontslag. Men heeft in dat geval een daartoe strekkend schrijven te
richten aan den gouverneur, doch, in tegenstelling met de artt. i6
en 17, bepaalt nu art. 15 lid 2 ook het oogenblik, waarop men
alsdan ophoudt lid te zijn. Men blijft n.1. de functie bekleeden totdat
de opvolger de benoeming heeft aanvaardt, dan wel als lid is toe-
gelaten. In dezen geest zal n.1. het slot van het tweede lid, nu het
nog steeds abusievelijkerwijs naar het reeds ter ziele zijnde art. 48
P.O. verwijst, verbeterd moeten worden, wil het dezelfde strekking
hebben als de oude redactie.

Resumeerend blijkt dus het lidmaatschap van den provincialen
raad een einde te nemen door:

le. het verliezen van een der vereischten,
2e. het aannemen van een der incompatibiliteiten,
3e. vervallenverklaring,
4e. ontheffing,

Aangezien het moeilijk te verlangen zou zijn, dat leden van den
provincialen raad geheel belangeloos hun tijd en geld ter beschikking
van het provinciaal belang zouden stellen, waardoor de behartiging
van dat belang stellig in het gedrang zou komen, bepaalt art. 19 P.O.,
dat zij reis- en verblijfkosten genieten voor het bijwonen van de
vergaderingen van den raad en van die van commissiën uit den raad.
Eveneens is het mogelijk dat hun hiervoor zittinggelden worden
toegekend (lid 2). i)

De N. P.W. geeft alleen gelegenheid om presentiegelden voor
vergaderingen der staten toe te kennen, commissie-vergaderingen
daarentegen sluit zij hiervan uit. De Indische wetgeving gaat
in dit opzicht dus verder, door de mogelijkheid tot toekenning van
zittingsgelden voor beide soort vergaderingen open te laten.

Om echter onnoodige opvoering der gelden door middel van het
beleggen van overbodige bijeenkomsten te voorkomen, bepaalt lid 3
van het onderhavige artikel, dat de provinciale besluiten, die deze
vergoedingen zullen regelen, de goedkeuring van den G.G. behoeven.

Het bij S. 1925 — No. 397 ingevoegde art. 19a geeft reeds een
aanwijzing op welken voet men verwacht, dat de vergoeding voor
reis- en verblijfkosten door den raad zal worden geregeld, door
zelf reeds, zoolang een dergelijke regeling nog niet tot stand is
gekomen, de basis aan te geven volgens welke deze kosten ge-
declareerd kunnen worden.

Geen aanspraak op tegemoetkoming der reis- en verblijfkosten
kan men maken, indien voor dezelfde reis of hetzelfde verblijf
reeds vergoeding vanwege het land of een andere zelfstandige
rechtsgemeenschap ontvangen wordt (lid 2 art. 19a).

Toekenning van reis- en verblijfkosten en zittinggelden van de leden van den Provin-
cialen Raad enz. Prov. blad Midden-Java 1930 — No. 4.
Idem Oost-Java Prov. blad Oost-Java 1929 — No. 3.

Iets uitvoeriger, zij het niet veel, wijdt de staatsregeling, in ver-
gelijking met hetgeen zij omtrent de provinciale raad bepaalt, in
art, 119 lid 3, 4 en 5 uit over het college van gedeputeerden.

Het ontwerp-bestuurshervorming, zooals dit den volksraad
bereikte, week op verschillende belangrijke punten af van het
uiteindelijke resultaat, zooals dit de staten-generaal verliet; o.a.
op deze, dat het college van gedeputeerden bij algem. verordening
ingesteld zou worden, dat de gouverneur de gedeputeerden uit een
voordracht door den raad op te maken zou benoemen, dat de
gouverneur voorzitter èn lid zou zijn van het college, en bovendien
dat hij in het college, bij staking der stemmen, een beslissende stem
zou bezitten, terwijl niet bepaald werd wie er te beoordeelen zou
hebben of de omstandigheden het al dan niet instellen van een
college van gedeputeerden toelieten.

De volksraad heeft de regeering ten deele weten over te halen
om haar adviezen, uitgesproken in een aantal amendementen
Vreede c.s. te volgen, waardoor (een aanvulling door de tweede-
kamer aangebracht niet meegerekend) de thans geldende regelen
tot stellig recht geworden zijn. Over het geheel heeft dit geschaaf
het artikel goed gedaan, alleen de positie van den gouverneur
heeft aan duidelijkheid ingeboet en dreigt een virtuoos jongleeren
met woorden de scherpe omlijning ervan voor ons oog te vervagen.
Doch hierover later.

Volgens de staatsregeling dus wordt het college van gedeputeerden
door den provincialen raad benoemd (art. 119 I.S. lid 3). Herhaald
wordt het woord benoemd, omdat de wetgever hiermee kort maar
zwak poogt uit te drukken, dat het college van gedeputeerden
door den raad wordt ingesteld en de leden van dit college
door dienzelfden raad worden verkozen.

Laten de omstandigheden naar het oordeel van den raad de instel-
ling van een college van gedeputeerden niet toe, dan treedt de gouver-
neur ervoor in de plaats (lid 5). Het bestaan van een college van
gedeputeerden is dus geen eisch. Facultatief wordt dit orgaan door
den raad ingesteld; het is de raad dus zèlf, die uit te maken heeft
of de omstandigheden het toe laten de provincie al dan niet met

een dergelijk college te tooien. Nu twijfelde men er niet aan of de
op Java in te stellen provincies zouden direct in vol ornaat voor
het voetlicht treden. Wat men speciaal met de facultatieve bepaling
op het oog had, waren de eventueel te creëeren provincies in de
buitengewesten. Men wenschte de instelling van een provincialen
raad aldaar niet onmogelijk te maken , zoolang nog geen gelegenheid
bestond er een college van gedeputeerden aan toe te voegen.

De volksraad verzette zich echter uitdrukkelijk tegen het facul-
tatieve karakter en wenschte in navolging van de Herzienings-
commissie, de aanwezigheid van een college van gedeputeerden als
voorschrift opgenomen te zien. De minister vereenigde zich niet
met dit advies, en legde de 2e kamer een ontwerp bestuurs-her-
vorming voor, waarin het bestaan van het college wederom van de
omstandigheden afhankelijk werd gesteld. De staten-generaal hadden
hier geen bezwaar tegen, zoodat de theoretische mogelijkheid een
provincie zonder college van gedeputeerden aan te treffen thans
bestaat. Op Java bleek men, zooals de regeering reeds verwachtte,
er weinig prijs op te stellen om tot het creëeren van een dergelijke
onvoldragen vrucht over te gaan, en ook in de buitengewesten is
het te verwachten, dat, zoo de bestuurs-hervorming daar al op
dezelfden voet mocht doorgevoerd worden, een eventueele provinciale
raad het dagelijksch bestuur, zoo eenigszins mogelijk, liever in handen
van zijn eigen vertrouwensmannen zal geven, dan dat hij zulks
den gouverneur zou overlaten.

Als merkwaardig curiosum zij hier in herinnering gebracht, dat
de grondwet van 1814 in art. 93 een college van gedeputeerde staten
voor de Nederlandsche provincie nog facultatief stelde, waarvan
men bij de grondwetsherziening van 1815 weer terug kwam.

Van het verstrekken van nadere inlichtingen omtrent het college
van gedeputeerden ziet de staatsregeling af, zoodat we ons verder
bij de P.O. hebben te vervoegen.

We vinden dan in art. 20 lid i dat het aantal leden van het
college tenminste twee en ten hoogste zes bedraagt.

Ofschoon zulks in het artikel zèlf niet vermeld is, heeft de pro-
vinciale raad, binnen deze grenzen, uit te maken hoeveel leden
het college zal tellen.

') Mem. V. toel. Volksraad ontw. best. herv. bl. 34.
-) Mem. V. antw. Volksraad ontw. best. herv. bl. 13.

5e amend. Vreede c.s. Handelingen Volksraad 2e gew. zitt. 1920 bl. 177.
*) Mem. V. Antw. bl. 4.

Een kwestie van principieelen aard behelst lid 2 van art. 20.
De mogelijkheid wordt daar n.1, geopend om ook personen buiten
den raad tot gedeputeerde te verkiezen. Laat art, 119 LS, lid 3 ruimte
open om zelfs niet-ingezetenen der provincie (deze onjuiste
benaming nemen wij even over) tot de vervulling van deze functie
op te roepen, geldend recht is geworden, dat slechts zij, die in de
provincie hun werkelijk verblijf hebben tot dit ambt uitverkoren
kunnen worden (vgl, art. 21).

Oorspronkelijk was in het ontwerp P.0, dit principe niet met
zooveel woorden uitgedrukt en slechts op te maken uit het toen-
malige 4e lid van art. 20 P.0,, dat sprak van: ,,hij, die lid is van
het college van gedeputeerden doch niet tevens lid is van den pro-
vincialen raad . . . (gewijzigd bij S. 1929 No, 488) en bovendien
uit de artt. 21 en 54 P.O. Een amendement Engelenberg c.s. zorgde
ervoor, dat de mogelijkneid ook buiten de raadsleden om gedepu-
teerden te kunnen verkiezen, rechtstreeks in de P.0, werd neer-
gelegd.

De beweegredenen, die tot aanvaarding van dit principe geleid
hebben, zijn, na hetgeen we over de vereischten voor het lidmaat-
schap en de incompatibiliteiten gezegd hebben licht te gissen: de
keuze van deskundige gedeputeerden niet te zeer te bemoeilijken.
Dit motief is zeer juist. Doch het blijft dit slechts, zoolang men
bevreesd is, dat zonder hulp van daarvoor het meest in aanmerking
komende krachten, de functioneering van de provinciale machine
absoluut dreigt te mislukken. Van het oogenblik af, dat de machine
ook met net voor hun taak berekende arbeidskrachten wel loopt,
heeft dit motief afgedaan zijn groote geldingskracht te bezitten.
Van dat moment toch zal, gelijk in Holland, de bezetting van de
gedeputeerde-zetels een voorwerp van politieke partij-strijd worden,
komt het partijbelang op den voorgrond, zich voornamelijk uitend
in de zucht ieder der kiezersgroepen een zoodanige zetel te bezorgen,
heeft het provinciale belang als overheerschende factor afgedaan
en opent het 2e lid van art. 20 een schoone gelegenheid om het
aantal fractie-leden, zonder eenigerlei provinciale verkiezing dan
wel benoeming, met één of meerdere uit te breiden. Zoo kan het
motief, de provincie van de voor haar bestaan noodzakelijke krachten
een zoo ruim mogelijke sorteering aan te bieden, zijn geldigheid

verliezen en art. 20 lid 2 eerder een ongunstigen, dan gunstigen in-
vloed op het provinciale bestaan uitoefenen.

Hier tegenover staat natuurlijk, wij mogen dit niet uit het oog
verliezen, de kans, dat de positieve zijde van het principe der ruime
keuze, zich tóch zal doen gelden, zoolang n.1. de grondgedachte
ervan overeenstemt met de opvattingen van hen, die het tot leven
hebben te brengen. Immers, men is nu in staat een college van
ambtelijke deskundigen te formeeren, aan wie het uitgesproken
karakter van representanten van den raad, van vertegenwoordigers
van den volkswil vreemd is. i) Zoodoende komt men reeds hier
tegemoet aan eventueele wenschen, gelijkluidend aan die in Neder-
land geuit, waar n.1. stemmen opgaan om de gedeputeerde staten
ook buiten de provinciale staten om, te kunnen kiezen.

Aan de vereischten voor het lidmaatschap van den provincialen
raad gesteld (art. 6) voldoen reeds de uit de raadsleden gekozen
gedeputeerden, zoodat men in art. 21 P.O. kon volstaan met deze
vereischten eveneens aanwezig te verlangen bij gedeputeerden,
die geen lid van den raad zijn.

a,nbsp;een betrekking in werkelijken dienst van den lande. Dit
breidt de incompatibiliteiten voor het raadslidmaatschap gesteld in
art. 7 P.O. lid I, a tot en met e, voor een gedeputeerde dus uit, tot
de geheele categorie van landsdienaren. Het sluit echter geenszins
in, dat landsdienaren en in het bijzonder in burgerlijken dienst zijnde,
buiten het terrein vallen, waaruit men de krachten ten behoeve
van het college zou kunnen kiezen. S. 1926 — No. 54 toch bepaalt
O. a., dat burgerlijke landsdienaren, zoo zij tot lid van het college
van gedeputeerden worden gekozen en dat lidmaatschap hebben
aanvaard, geacht worden daardoor van rechtswege van de vervulling
van hun betrekking te zijn ontheven en buiten werkelijken dienst
gesteld. Om hun nu voor zooveel noodig de mogelijkheid te geven,
ondanks het verlies van hun betrekking, dat lidmaatschap te aan-
vaarden, heeft men hun een wachtgeld verzekerd gedurende de
tijd, dat zij als gedeputeerde optreden.

b.nbsp;voorzitter of lid van het bestuur van een onder toezicht van
den raad staande zelfstandige rechtsgemeenschap. Begrijpelijk is
het, dat men, waar het college van gedeputeerden geroepen is

contrôle over het regentschap en de stadsgemeente uit te oefenen,
de mogelijkheid controleur en gecontroleerde in èèn persoon ver-
eenigd te zien, niet heeft willen open laten (art. 22).

Bij vergelijking van het onderhavige artikel met art. 7 P.O.
blijkt merkwaardigerwijs, dat het een gedeputeerde wèl geoorloofd
is een betrekking te aanvaarden, waaruit rekenplichtigheid, dan wel
ondergeschiktheid aan den raad voortvloeit, een raadslid daarentegen
niet. Van veel practisch belang zal deze nalatigheid in ons artikel
wel niet zijn. Overeenstemming der incompatibiliteit op dit punt
voor raadslid en gedeputeerde is nochtans wenschelijk.

Ook de handelingen, in art. 8 P.O. vermeld, zijn den gedeputeerde
verboden te verrichten, terwijl a. het van rechtswege ophouden van
het lidmaatschap, indien een der vereischten gaat ontbreken of een
onvereenigbare betrekking wordt aanvaard, h. de vervallenver-
klaring, zoo een verboden handeling verricht wordt, en c. de ont-
heffing, indien een der in art. 18 P.O, genoemde gevallen zich mocht
voordoen, eveneens voor de leden van het onderhavige college
gelden (art. 23 P.O.).

De bedoeling van dit artikel is heel duidelijk, de redactie daaren-
tegen laat te wenschen over. Vooreerst had het artikel zich kunnen
beperken tot gedeputeerden-niet-raadsleden, omdat voor hen, die
wèl raadslid zijn, deze van toepassing verklaarde artikelen reeds
van toepassing zijn.

Verder ontbreekt voor gedeputeerden de sanctie op het aangaan
van èèn der voor hen gestelde incompatibiliteiten. Want het genoemde
art, 16 heeft slechts betrekking op de ambten, vermeld in art. 7
P.O., niet op die van art, 22, door hetwelk art, 7 P.O. ten deze
wordt vervangen. Tegen een gedeputeerde, art. 22 overtredend,
vermag men geen maatregelen te treffen, hij blijft ongestoord lid
van het college. Alleen een aparte sanctie met betrekking tot art. 22
zal in zoo'n geval zuiverend kunnen werken.

De bijzondere sanctie, in geval de gedeputeerden weigeren
inlichtingen te verstrekken, komt hieronder ter sprake.

Houdt een gedeputeerde, tevens raadslid, op deel van den
raad uit te maken, dan treedt hij tevens af als lid van het college
van gedeputeerden. Hij is in dat geval echter dadelijk, als niet-
raadslid, in zijn oude functie herkiesbaar. Neemt het raadslid-

1) Vgl. toel. op art. 24 ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 152.
') Vgl. de verbeteringen aangebracht in het ontw. P.O. art. 24 en 27 der Techn, Herz.
Comm. Verslag bl. 152 en 153.

maatschap een einde, omdat de zittingsduur verstreken is, dan geldt
bovengenoemde regel slechts in zooverre, dat de gedeputeerde
aanblijft totdat, na de periodieke verkiezing zijn eventueele opvolger
is verkozen. Wordt hij zelf na 's raads metamorphose opnieuw
met deze waardigheid getooid, al dan niet als raadslid herkozen,
dan is van heengaan natuurlijk geen sprake.

Niet-raadsleden blijven eveneens hun functie waarnemen, totdat
hun plaatsvervanger in de eerste vergadering van den nieuwen raad
is benoemd, tenzij zij zelf weer uitverkoren worden, en er dus geen
onderbreking plaats vindt.

In verband met het eenigszins ambtelijke karakter der functie,
is aan het lidmaatschap van het college van gedeputeerden een
maandelijksche vergoeding verbonden onder den naam van „be-
zoldigingquot;. Deze bezoldiging wordt door den provincialen raad
onder goedkeuring van den G.G. vastgesteld (art. 24 lid i).
Voor het bijwonen der vergaderingen van den provincialen raad
of van het college van gedeputeerden genieten zij echter noch
zittingsgelden, noch reis- en verblijfkosten (lid 2), omdat men
veronderstelt, dat gedeputeerden ter provinciale hoofdplaats woon-
achtig zullen zijn.

Overigens kent de P.O. het instituut der plaatsvervangende leden
van het college van gedeputeerden. Voor hen geldt in het algemeen
hetzelfde als voor de gedeputeerden. Slechts zijn er geen incompa-
tibiliteiten gesteld, ofschoon de mogelijkheid tot het bekleeden van
een betrekking, waaruit rekenplichtigheid dan wel ondergeschiktheid
aan den raad voortvloeit voor hen evenzeer ongewenscht moet
worden geacht. Bovendien genieten zij natuurlijk geen be-
zoldiging zoolang zij niet werkelijk als gedeputeerden optreden.

Tenslotte zij hier nog twee punten vermeld waar de P.O. niet
in voorziet. Vooreerst ontbreekt dan een bepaling, waar uit blijkt,
dat de gedeputeerden ten allen tijde bevoegd zijn hun ontslag te
nemen. Deze vrijheid zal niemand hun thans ontzeggen, echter
ontbreekt daardoor tevens een regeling van de gevolgen, die een
ontslag met zich meebrengt. Op het oogenblik toch vermag een
collectief ontslag van de gedeputeerden en hun plaatsvervangers
de werkzaamheden van het college geheel stop te zetten.

Ook geeft de P.O. geen termijn aan, waarbinnen een tot gede-
puteerde verkozene te berichten heeft of hij de verkiezing al dan

niet aanneemt en dat, zoo deze termijn onbenut verstreken is,
hij geacht wordt zich niet beschikbaar te stellen. In de praktijk is
deze kwestie misschien van weinig belang, omdat de betrokken
leden veelal in de vergadering, waarin zij tot gedeputeerden ver-
kozen worden, zelf aanwezig zullen zijn.

Uitdrukkelijk zij hier onder de aandacht gebracht, dat van
een strijdpunt, of bij het ambt van den gouverneur (als hoofd
der provincie) nu de nadruk valt op de taak, die hij ten behoeve
van de centrale regeering bij de provincie heeft te vervullen, dan
wel op zijn hoedanigheid van orgaan der provincie zelf, geen sprake
is. Jarenlang heeft deze vraag de gemoederen in Holland met
betrekking tot den commissaris des konings verdeeld, echter voor
Indië heeft zij geen beteekenis, aangezien de P.O. den gouverneur
uitdrukkelijk als een der bestuursorganen der provincie karak-
teriseert (art. 4) en overigens ,,talrijke artikelen, waarin zijne
bevoegdheden worden geregeld, met voldoende scherpte de plaats
van den gouverneur in het provinciale bestuur aangeven.quot;
Zooals ook verder nog zal blijken staat dus boven allen twijfel
vast, dat de gouverneur orgaan der provincie is. Maar daarnaast
kan hij met betrekking tot deze rechtsgemeenschap ook ten deele
als landsorgaan fungeeren, waar sprake is van het toezicht houden
op den raad en het college van gedeputeerden. En geheel afzijdig
van deze beide heeft de gouverneur nog een derde functie n.1.
hoofd van de administratieve-provincie, van het ambtelijk bestuurde
ressort dus, in welke hoedanigheid hij natuurlijk uitsluitend als
orgaan van het centraal gezag optreedt, 's Gouverneurs positie is dus
een drie-ledige, waarvan slechts die, welke in verband staan met de
provincie als zelfstandige rechtsgemeenschap (waarover in dit ge-
schrift immers alleen sprake is) hier voornamelijk belicht zullen
worden. Dit is zeer wel verantwoord, aangezien een scherpe scheiding
tusschen gouverneur, hoofd van het gewest, en gouverneur, hoofd
der rechtsgemeenschap, licht te maken valt en het zich zeer wel
laat denken dit ambt, volgens deze scheidingslijn te splitsen en

door twee functionarissen te laten vervullen. Bovendien zal, waar
thans nog de ,,bestuursambtenaarquot; voornamelijk zijn stempel
op het ambt drukt, in de toekomst, wanneer de provincie een grooter
aantal bevoegdheden overgedragen krijgt, juist het karakter van
hoofd der autonome provincie meer naar voren springen en onze,
nu nog eenzijdige belichting bijkans de gansche figuur voor oogen
brengen.

Van stonde af aan heeft men de gouverneur nauw met de
provincie verbonden gevoeld. Dit komt reeds duidelijk uit in het
ontwerp bestuurshervorming, zooals het den volksraad bereikte.
Art. 67a lid 4 van het ontwerp (thans lid 4 van art. 119 I.S.) sprak
O. m. aldus: „De Gouverneur-Generaal stelt in elke provincie een
Gouverneur aan, die ambtshalve voorzitter is van den Provincialen
Raad en lid en voorzitter van het College van Gedeputeerden en
in laatst genoemd college bij staking van stemmen een beslissende
stem heeft.quot; 2) Dacht men toen al aan zijn andere functie als
,,dwarskijkerquot; van het centrale gezag, als controleur van de
provinciale organen, zulks neerschrijven deed men nog niet.
Dit geschiedde pas in het ontwerp, zooals de tweede kamer het
onder oogen kreeg. Dit wijst op een verandering in de wijze
waarop de regeering zich tegenover deze kwestie had ingesteld.
Hoe werd dat veroorzaakt?

De volksraad, die door middel van de amendementenreeks
Vreede c.s. belangrijke wijzigingen in het ontwerp-bestuurs-
hervorming adviseerde, trachtte de regeering te bewegen haar
ontwerp art. 67a lid 4 te veranderen in: ,,De Gouverneur-Generaal
stelt in elke provincie een Gouverneur aan, die ambtshalve lid en
voorzitter is van den Provincialen Raad en het College van
Gedeputeerden.quot; *)

Was in het regeerings-ontwerp de gouverneur reeds lid van het
college voor het dagelijksch beleid van zaken, de volksraad poogde
hem bovendien nog lid te doen zijn van den raad. Door dat lid-

Deze splitsing kent de praktijk in zekeren zin. Wegens de omvangrijke provinciale
taak was de gouverneur van West-Java n 1. genoodzaakt zijn landstaak, behoudens de
vereischte leiding, grootendeels aan zijn resident ter beschikking over te laten. De
mogelijkheid haar geheel door te voeren heeft men eveneens onder oogen gezien, doch
als zijnde niet noodzakelijk in de huidige omstandigheden, heeft men deze gedachte weer
losgelaten. Vgl. Verslag bestuurshervorming 1928. Bijl. Volksr. 1929—1930. le gew. zitt.,
ond. I, afd. IV, st. 26, punten loa en 29.

*) 4e Amendement Vreede c.s. Bijl. Volksraad 2e gew. zitt. 1920 ond. 3 stuk 6 bl. i.

maatschap wilde men hem steviger aan den raad binden ,,en daarmee
het element van autonomie versterken.quot; Of nu inderdaad de
autonomie door de voorgestelde formuleering versterkt zou worden,
doet minder ter zake. Wat voor ons van belang is, is dit: dat men den
gouverneur reeds nauw met de provincie verknocht voelde, dat
men hem niet staande buiten, doch deel van de zelfstandige rechts-
gemeenschap beschouwde en wel in dier mate, dat men meende,
door hem tot lid van den raad te maken, op den ingeslagen weg
voort te kunnen gaan, zonder een wezenlijke verandering in zijn
positie aan te brengen. Ware de visie, die men op den gouverneur
had, anders geweest, dan zou men het amendement als een
ingrijpende wijziging van het karakter van het ambt gevoeld hebben
en zou de regeering zich ongetwijfeld principieeler verweerd hebben
dan zij nu deed.

Haar motiveering tegenover de tweede kamer, waarom zij het
advies van den volksraad in deze niet opvolgde, getuigt echter
van een verandering in haar zienswijze. Zij acht hem als ambtenaar
van de regeering niet geroepen, om in de regeling van de eigen
huishouding der provincie beslissend op te treden en wenschte
hem daarom geen rechtstreekschen invloed op 's raads beslissingen
te geven. Wèl daarentegen in de vergadering der gedeputeerden.
Daarom meende zij aan de redactie, de tweede kamer voorgelegd,
de voorkeur te moeten geven, welke redactie wij thans in artikel
119 I.S. lid 4 terug vinden.

Vergelijken we nu het huidige lid 4, waarbij de gouverneur
voorzitter van het college van gedeputeerden is en er bovendien
stem in heeft, met het ontwerp zooals dat den volksraad bereikte,
waarbij hij lid en voorzitter van het college was, dan zien wij dat
de regeering een merkwaardig onderscheid tracht te maken tusschen
,,lid zijnquot; en ,,stem hebbenquot;. Moeilijk zal zij met beide uitdrukkingen
iets verschillend kunnen bedoelen, omdat aan het gemaakte
onderscheid uit juridisch oogpunt slechts waarde gehecht kan worden,
indien er rechtsgevolgen aan verbonden zijn. Dit is nu niet het
geval. Wat toch beteekent het lid zijn van een college anders dan
stem te hebben in zijn besluiten?^)

1) Handelingen Volksraad 2e gew. zitt. 1920 bl. 91.
-) Handelingen Volksraad 2e gew. zitt. 1920 bl. 140.

Vgl. Mem. V. Toel. ontw. best. herv. 2e Kamer bl. 20 par. 13.
«) Toel. op art. 23 ontw. P.O. Techn. Herz. Comm. bl. 151.

„Waar het op aan komt is niet of men den gouverneur, die reeds
stem heeft, nochtans geen lid noeme, maar of de stem, die hij
uitbrengt, bepaald kan worden door de landsregeering.quot; i) Inderdaad,
daar komt het op aan. Maar ik meen, het uitgesproken karakter
van provinciaal orgaan van den gouverneur voor oogen houdende,
deze vraag stellig ontkennend te moeten beantwoorden. Het gemaakte
onderscheid lijkt mij daarom juridisch elke wezenlijkebeteekenis
te missen.

Zoo het dan geen juridische motieven zijn geweest, die er toe geleid
hebben, dat men dit verschil in woordgebruik ging maken, dan vraagt
men zich af, welken grond er d a n voor bestaan heeft. Uit rechtskundig
oogpunt gelijkwaardig, de gevoelswaarde, die aan de begrippen ,,stem
hebbenquot; en ,,lid zijnquot; ten grondslag ligt, verschilt aanmerkelijk.
Dit blijkt O. a. uit de memorie van toelichting op het ontwerp
P.O. Daar valt n.1. uit af te leiden, dat de gouverneur weliswaar
één der bestuursorganen der provincie is, echter mag nij er niet
zoo nauw verbonden mee geacht worden, als bijv. de regent met
het regentschap, zoodat hij zich geen lid van het dagelijksche
bestuurscollege mag noemen, de regent daarentegen wèl. 2)

Vermoedelijk is de regeering, bij de indiening van haar ontwerp-
bestuurshervorming aan de tweede kamer, tot deze subtiele onder-
scheiding gekomen, als reactie op de adviezen van den volksraad,
die den gouverneur zelfs tot lid van den provincialen raad wilde
maken. En bevreesd als men was, door het uitdrukkelijke lid-
maatschap van het college van gedeputeerden den gouverneur
nog te veel gelegenheid te geven zich met de andere provinciale
organen op één voet te stellen, kende men hem, overeenkomstig
het hem omgevende aureool, slechts heel voorzichtig een stem
toe in het college.

Het door de regeering gemaakte onderscheid tusschen ,,lid zijnquot;
en „stem hebbenquot; kan in de praktijk echter niet tot zijn recht
komen, en zou daarom als subjectieve waardeering in een memorie
te verdedigen zijn, in den tekst der wet is zij misplaatst. Trachtte
de regeering, blijkens het bovenstaande, uit te laten komen, dat
de gouverneur, ondanks alles, toch op een zekere verhooging
staat, boven het niveau van het college van gedeputeerden en zeker
boven dat van den raad, bovendien achtte zij het noodzakelijk
in de wet ook zijn controleerende functie vast te leggen,

Bracht soms de opgedane ervaring met den volksraad, die den
gouverneur geheel van zijn voetstuk af trachtte te halen, de
regeering er toe reeds in de staatsregeling eenige, door haar be-
langrijk geachte punten vast te leggen, die dat lichaam dan
later, wanneer het geen uitsluitend adviseerende functie meer
had, te respecteeren zou hebben, omdat de regeering dan niet
meer in staat zou zijn haar opvatting a tort et a travers door
te zetten?

Het nadeel hiervan is deze, dat men bij oppervlakkige beschouwing
de indruk zou ontvangen alsof deze controleerende functie nu
juist het kenmerkende van het ambt is. Ongetwijfeld is de positie
van den gouverneur uit het 4e lid van art. 119 I.S. moeilijk vast
te stellen. Het 8e lid echter ziet hem duidelijk als orgaan van de
provincie, waar het bepaalt, dat in bepaalde gevallen de G.G. ook
de besluiten van den gouverneur kan schorsen en vernietigen.
Ware hij landsorgaan, een dergelijke omslachtige methode om
aan zijn besluiten hun rechtskracht weer te ontnemen, zou
overbodig zijn.

Een vraag, die nu nog te beantwoorden overblijft, is deze: hoe
moet dan de verhouding van den gouverneur tot het college van
gedeputeerden opgevat worden ? Hij is er wel voorzitter van en heeft
er bovendien stem in, heet nochtans geen lid, maakt hij nu tóch
deel uit van het college?

Het antwoord op deze vraag ligt m. i. in de eerste plaats be-
sloten in lid 3 van art. 119 I.S., ondanks de ongelukkige redactie
ervan, waar sprake is van de ,,benoemingquot; van een college van
gedeputeerden. Immers uiteenrafelende, beteekent het, dat dit
college, behoudens het in lid 5 genoemde geval, door den provincialen
raad wordt ingesteld, en dat zij, die er deel van uit maken, behoudens
het bepaalde in lid 4, d. w. z. behoudens het feit dat de gouverneur
door den G.G. wordt benoemd, door dienzelfden raad worden
verkozen. Of het laatste anders gezegd: allen, die tot het college
van gedeputeerden behooren, worden door den raad verkozen,
behalve de gouverneur. Mocht hier nog niet voldoende uit blijken,
dat deze functionaris met de gedeputeerden het college vormt,
verwijzende naar het fictieve verschil dat er bestaat tusschen
,,lid zijnquot; en ,,stem hebbenquot;, leze men voor het slot van lid 4
„en is van laatst genoemd college lidquot; en de gouverneur treedt

in zijn ware gedaante, als deel van het college van gedeputeerden
te voorschijn.

Heeft men somtijds betwijfeld, i) of het wel juist was den
commissaris des konings in het college van gedeputeerde staten
stem te verkenen, met betrekking tot den gouverneur is zulks
echter ongegrond. Uitdrukkelijk verklaart art. 4 P.O. de gouverneur
een der bestuursorganen der provincie te zijn, terwijl art. 26 P.O.
in lid I deze algemeenheid begrenst door hem te laten zien
als een der provinciale executieve organen, belast met de
uitvoering van besluiten van den provincialen raad en van
het college van gedeputeerden. Wel zeer karakteristiek werkt
hier verder art. 76 P.O., waarin de gouverneur verantwoordelijk
gemaakt is aan den raad voor een deel der dagelijksche leiding
en uitvoering van zaken. Aldus nauw verbonden met de belangen
der provincie, middelpunt van het provinciale leven, en dan in het
college van gedeputeeiden geen stem? Ware hij in de eerste plaats
vertegenwoordiger van het centraal gezag, zijn stem zou weinig
gemotiveerd zijn. Nu zijn hoedanigheid van controleur van de
provinciale organen als van secundairen aard beschouwd moet
worden, is er niets cegen.

Toch is en blijft het feit, dat hij naast de vervulling van zijn
taak in het belang van de provincie, ook het toezicht heeft te houden
op de verrichtingen van den raad en het college van gedeputeerden
in het algemeen belang, van groote principieele beteekenis en zal
het zoowel van den raad en van het college, als van den persoon
des gouverneurs afhangen, in hoeverre deze zijde naar voren komt.

Niet ontkend mag overigens worden, dat het woord „toezichtquot;,
zooals dit in het 4e lid van art. 119 I.S. voorkomt, licht een onaan-
gename associatie wekt met schoolmeester, surveillant e. d. Men
heeft er echter onder te verstaan, dat een gouverneur, die een
besluit van den provincialen raad of van het college van gedepu-
teerden als strijdig met een algemeene verordening of het algemeen
belang voor schorsing of vernietiging door den G.G. vatbaar acht, de
uitvoering van een zoodanig besluit tegen te gaan . Grijpt echter
binnen drie maanden, nadat de gouverneur van zijn gevoelen
deed blijken, de G.G. niet in, dan bestaat voor hem de verplichting

Oppenheim II' bl. lO, Van Leeuwen bl. 89. Anders Kranenburg: Ned. Prov.
Recht bl. 138 en 152.
') Vgl. Buys II bl. 152.
Vgl. Hoofdstuk V bl. 182.

die maatregelen te nemen die alsnog tot uitvoering dier besluiten
zullen voeren (art. 26 P.O. lid 2 e.v.). Het toezicht blijkt dus niet
zoo patriarchaal te zijn als men oogenschijnlijk zou denken, het
heeft meer het karakter van ,,zorgzaam waken overquot;.

Nochtans was men bij de totstandkoming van de P.O. bevreesd,
dat deze zijde van den gouverneur, maar bovenal zijn derde functie,
als hoofd der administratieve provincie, een bedreiging zou worden
voor de autonomie van de rechtsgemeenschap. Mocht dit toen
al zoo schijnen misschien, tot nu toe heeft de practijk niet bewezen
dat deze vrees gegrond was, terwijl met elk nieuw onderwerp dat
de provincie ter verzorging toevertrouwd zal krijgen, de basis,
waarop de provinciale autonomie moet rusten, stellig versterkt wordt.

Hoewel de beoordeeling hunner positie als ambtenaar van het
centraal gezag eigenlijk buiten het kader van dit werk valt, kan een
heel enkel woord daaraan te wijden, zijn nut hebben. Wij nemen
daartoe over wat de regeering aangaande deze functie zei, in haar
memorie van antwoord bij de behandeling der P.O.: ,,De Gouver-
neur is als zoodanig hoofd van gewestelijk bestuur, belast met die
uitvoering van algemeene verordeningen en besluiten, welke
om haren aard niet noodzakelijk bij de centrale regeering of bij
bijzondere diensten moeten blijven, of welke niet aan lagere
autoriteiten, de hoofden van plaatselijk bestuur kan worden over-
gelaten.quot; Voor 1928 was het bijna ondoenlijk om uit het doolhof
van bevoegdheden en verplichtingen van den gouverneur, die hem
bij en sinds de invoering van het nieuwe bestuursstelsel waren
opgedragen, wegwijs te worden. In dat jaar echter heeft de regeering
de gelukkige gedachte gehad een boekje te laten samen stellen,
waarin deze zijn opgesomd, zoodat wij hier met een verwijzing
naar het ,,Overzicht van overgedragen bevoegdheden in hervormd
gebiedquot; volstaan. Ook bij zijn ,,instructiequot; zijn hem eenige
bevoegdheden en verplichtingen opgedragen, welke instructie
te vinden is in S. 1925 — No. 508.

In geval van afwezigheid, ongesteldheid of ontstentenis van
den gouverneur, wordt hij vervangen door een lid van het college
van gedeputeerden, die door het college zelf wordt aangewezen,
tenzij de G.G. op andere wijze in de vervanging voorziet (art. 27
P.O.). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling.

Mem. V. Antw. bl. 2 par. 14.
') Landsdrukkerij — Weltevreden — 1928. Vgl. ook Brückel, Hoofdstuk III, bl. 298 e. v..

treedt wederom duidelijk naar voren het verschil, dat er tusschen
den volksraad en de regeering bestond, in hun visie op de figuur
van den gouverneur. Een verschil, dat o. i., wij leggen er hier
nogmaals den nadruk op, slechts van gradueelen, niet van
principieelen aard was. Oorspronkelijk toch, regelde het ont-
werp P.O. deze kwestie door den resident-ter-beschikking als
vervanger aan te wijzen. Hiermee gaf de regeering duidelijk
te kennen, dat zij de bloot ambtelijke zijde van den gouverneur,
het belangrijkste achtte, wat, deze functionaris in zijn geheel
bezien, ook niet te weerleggen valt. De volksraad, aan een kant
een enger standpunt innemende, door hem voornamelijk met be-
trekking tot de provincie te beschouwen, aan den anderen kant verder
kijkende, door ook met de toekomstige toename der provinciale
bevoegdheden rekening te houden, voelde er veel meer voor, één
der gedeputeerden met de vervanging te belasten, i) zoodoende het
provinciale karakter van 's gouverneurs functie accentueerend.

Aangezien nu art. 5 van de instructie van den gouverneur de
resident ter beschikking toch aanwijst, maar slechts als vervanger
voor zoover het de uitoefening van den gouverneur opgedragen
landstaak betreft, zoo zal thans bij zijn ontstentenis een der
gedeputeerden hem vervangen als hoofd der provincie-rechts-
gemeenschap (want de kans dat de G.G. een ambtenaar aanwijst
ter vervanging is zeer miniem) en bedoelde resident als hoofd
der administratieve provincie.

Het is een weinig fraaie oplossing maar voor de praktijk
misschien nog niet de slechtste.

Tenslotte blijkt nogmaals de werkelijkheidszin van de regeering
uit den naam, dien zij het hoofd der provincie toekende, waardoor
wederom in het oog springt, dat zij dezen ambtenaar in de eerste
plaats als landsorgaan, onafhankelijk, los van de provincie, wilde
zien. Immers ,,gouverneurquot; is ook thans nog voor ons een
„regeerderquot;, een ,,bestuurderquot;, zoodat te verwachten is, dat in de
toekomst, wanneer dat deel van zijn functie het kenmerkende
wordt, dat in betrekking staat met de provincie, de naam niet
geheel karakteristiek meer is.

Vgl. de over deze kwestie gevoerde beschouwingen (weergegeven in Locale Be-
langen van i6 Sept. 1930, afl. 18, bl. 940 e. v.) tusschen Mr. P. A. Blaauw en de
directeur B. B.. Handelingen Volksraad 1930—1931 bl. 417 e.V., 1131 e.V., 1223 e. v.
en 1282 e. v.

Is in het vorige hoofdstuk de samenstelling en inrichting van
de hoofdorganen, die tezamen het provinciaal bestuur vormen,
ter sprake gekomen, thans wordt van de lagere organen het
provinciaal personeel in oogenschouw genomen. ,,Organen ook
zijquot;, zegt de Techn. Herz. Comm., ,,orgaan immers ieder, die aan
het publieke recht de bevoegdheid ontleent om voor de gemeente
(i. c. de provincie) te handelen.quot; Worden de ambtenaren dus
als organen der rechtsgemeenschap opgevat, met deze uitspraak
wordt tevens aangegeven het karakter van de tusschen overheid
en ambtenaar bestaande dienstverhouding. Veelal wordt deze
opgevat als te zijn van publiekrechtelijken aard. Immers voor de
uitvoering van haar taak, voor haar bestuursdienst, haar admini-
stratie, heeft de staat, of een der lagere corporaties, de medewerking
noodig van speciale arbeidskrachten, die zij met de uitoefening
van een deel van die bestuurstaak zal kunnen belasten. De
arbeidskrachten zijn de ambtenaren, die door hun van overheidswege
verstrekte opdracht, van publiekrechtelijke bevoegdheden worden
voorzien. Bij het ontstaan der tusschen hen heerschende rechts-
verhouding, staat eenerzijds de wensch tot het geven der opdracht,
uitgaande van de overheid, anderzijds de bewuste wil deze te aan-
vaarden, bij den ambtenaar. Een dienstbetrekking tusschen beide
zal dus niet kunnen ontstaan, indien niet vooraf een zekere
wilsovereenstemming is bereikt. Doch mèt het accepteeren der
opdracht, mèt het instemmen van de zijde des ambtenaars, verandert
hun wederzijdsche gelijkrechtigde positie en treedt de overheid
voortaan eenzijdig als gezaghebbende partij op, en ontstaat er
voor den ambtenaar een verplichting tot ondergeschiktheid aan

de hoogere macht. Er is dus een privaatrechtelijke en een publiek-
rechtelijke zijde aan de rechtsverhouding te onderkennen, weshalve
men deze wel met de uitdrukking ,,publiekrechtelijke overeenkomstquot;
heeft willen karakteriseeren. ,,Publiekrechtelijke overeen-
komstquot;, waarbij het accent noodzakelijkerwijs op het adjectief moet
vallen, omdat een ambtenaar een orgaan der overheid, in publieke
dienst is, waardoor hij publiekrechtelijke bevoegdheden verkrijgt.

Het karakteristieke der dienstverhouding is dus het publiek-
rechtelijke, waardoor zij wordt onderscheiden van die andere
dienstverhouding, de privaatrechtelijke, in welke arbeiders of
werklieden doorgaans werkzaam zijn en in welk geval de overheid
als privaatpersoon optreedt en zich door middel van huur van
diensten, van de benoodigde arbeidskrachten voorziet.

Nu bestaat over de grenzen van deze onderscheidingen in het
algemeen in staats- en administratiefrechtelijke litteratuur nog
steeds veel meeningsverschil, omdat het publieke recht vaak
moeilijk van het private af te bakenen valt. En in het onderwerpelijke
geval stelt men zich de vraag, wanneer is de aard der verhouding
tusschen een overheidslichaam en personen in dienst daarvan
zoodanig dat zij een publiekrechtelijke, en wanneer dat zij een
privaatrechtelijke vorm met zich mee brengt.

Art. 1603 y van het B.W. schijnt de moeilijkheid te omzeilen, waar
zij de keuze een dienstverhouding op de een, dan wel op de andere
leest te schoeien, overlaat aan de betrokken overheids-instituten
zelf. Dit artikel bepaalt, dat de wettelijke regeling van het arbeids-
contract (het privaatrechtelijke) niet van toepassing is ten aanzien
van personen in dienst van den lande, van gewesten of gedeelten
van gewesten, van gemeenten, van waterschappen of eenig ander
publiekrechtelijk lichaam, tenware zij, hetzij voor of bij den aanvang
der dienstbetrekking door of namens de partijen, hetzij bij wettelijke
bepaling van toepassing zijn verklaard. Van een principieel, uit
den aard der verhoudingen zelve voortvloeiend, verschil tusschen
een publiekrechtelijke en een privaatrechtelijke band is hier
geen sprake. Want, ,,het hangt dus af van het goedvinden
der partijen of van het regelend orgaan der betrokken corporatie,
of een bepaalde dienstbetrekking als een ambt, dan wel als een

Nog bestaat de mogelijkheid, dat zij op andere wijze zich de hulp van anderen
verzekert, n.1. door aanneming van werk, door dienstplicht e. d.. Deze blijven echter, als
in dit verband niet ter zake doende, hier buiten beschouwing.

arbeidscontract zal worden behandeldquot;^). Eenzelfde verhouding
kan dus locaal verschillend worden gewaardeerd.

Deze oplossing van het dilemma is voor de practijk ongetwijfeld
de beste, zij het dan, dat ze weinig elegant is. Immers een scherpe
tegenstelling is inderdaad lang niet altijd te maken, een vast
criterium, wanneer met iemand een publiekrechtelijke, dan wel
een privaatrechtelijke overeenkomst zal worden aangegaan, is niet
te geven. Slechts door den aard der dienst in het oog te vatten,
door de bijzondere taak, die deze iemand kan opleggen en die de
toepassing van het B.W. op de verhouding mogelijk minder geschikt
maakt, in elk bijzonder geval in aanmerking te nemen, zou dan
uit te maken zijn op welke basis de dienstverhouding zal worden
gevestigd.

Wanneer dus de regeling uit het B.W. voor een bepaalde relatie
minder in aanmerking komt, sluit zulks geenszins in, dat nu in het
geheel geen recht, géén regelen gelden zullen. Slechts andere,
speciale, met den aard der verhouding correspondeerende be-
palingen zullen hier te heerschen hebben. Het ambtenaarsrecht
zal in zoo'n geval van toepassing moeten zijn. Bestaan zulke
regelen, is de rechtspositie van den ambtenaar vastgesteld en hangt
deze niet meer vagelijk in de lucht, dan is ook met reden van een
publiekrechtelijke ,,overeenkomstquot; te spreken. Echter hebben
wij hierbij in het oog te houden, dat we met het woord publiek-
rechtelijke in dat geval nog weinig tot uitdrukking brengen, omdat
de overheid de gewoonte heeft ook daar, waar de aard van den dienst,
de richtige vervulling van de bestuurstaak, het sluiten van
een dergelijke overeenkomst niet noodig maakt (zooals bij over-
heidsbedrijven e. d.) toch op deze basis personen in dienstbetrekking
neemt. Het karakter van openbaren dienst, komt hier niet, in
ieder geval veel minder tot uiting, en rijst de vraag of deze publiek-
rechtelijke verhouding wel verantwoord is. Want de overheid
treedt in dergelijke bedrijven meer op als ondernemer, als een
privaat-persoon, in welk kader zij met een arbeidsovereenkomst,
zooals het B.W. deze kent, zou kunnen volstaan.

Werd zoojuist gezegd, dat bij elk voorkomend geval de aard
der werkzaamheden als beslissende factor voor het afbakenen van
de scheidingslijn tusschen een publiek- en privaatrechtelijke

verhouding zou kunnen optreden, hier blijkt dat de praktijk zich niet
om den aard der werkzaamheden bekommert.

Wil men de onderscheiding publiek- en privaatrecht in dit
verband met eenigen zin blijven handhaven, dan blijft slechts de keuze
om de beteekenis van het woord publiekrechtelijke uit te breiden,
zoodat ook andere overeenkomsten dan die, welke de overheid
uitsluitend ten behoeve van haar bestuursfunctie aangaat, er
onder vallen, of anders, m. i. juister gezegd, te accepteeren, dat
de omvang van de administratieve taak der overheid zoodanig
toeneemt, dat een gebied, dat vroeger beschouwd werd tot het pri-
vaatrechtelijke te behooren, thans ook tot deze taak gerekend
wordt, 1) zoodat ook dit van het publieke recht deel gaat uit maken.
Hiertoe zullen we hebben te besluiten, deze keuze hebben we te
doen, eerstens omdat de wet in het algemeen nu eenmaal op dit
onderscheid gebouwd is, 2) en bovendien omdat de praktijk zich
op dit gebied al evenmin aan de theorie gestoord heeft als elders.
De moeilijkheid, de grenslijn tusschen publiek- en privaatrecht
in dit verband eens en voor altijd af te bakenen, blijft bestaan,
omdat, zooals gezegd, geen criterium te geven is, waaruit af te leiden
valt, welke dienstverhouding uit de omstandigheden geboren
wordt. Het moet dus aan de betrokken partijen zelf overgelaten
worden om voor de verschillende genuanceerde dienstbetrekkingen
na te gaan of de bijzondere verhoudingen speciaal recht (ambtenaars-
recht) noodig maken. ,,Is voor de toepassing van speciaal recht
geen voldoende reden aanwezig, dan kan de staat of de lagere
corporatie een gewoon arbeidscontract sluiten.quot;^)

Voor ons onderwerp zijn alleen van belang de eigenlijke ambte-
naren, zij die in een andere verhouding tot het gouvernement en
de provincie staan dan degenen, die een eenvoudige arbeids-
overeenkomst volgens het B.W. hebben aangegaan.

Het provinciale personeel nu is te onderscheiden in a. pro-
vinciale ambtenaren, dus zij, die in dienst van de provincie zijn,
6. landsdienaren ter beschikking van de provincie gesteld en
c. landsdienaren, niet ter beschikking van de provincie gesteld.

Dr. L. V. Praag: Op de grenzen van publiek- en privaatrecht bl. 3.
Over de redenen waardoor de keuze bepaald wordt, in het bijzonder van Poelje
„Osmosequot; bl. 129.

Te voorzien was, dat bij de instelling de provincies niet direct
over voldoende personeel zouden beschikken, om het gansche
raderwerk van stonde af aan richtig te doen functioneeren.
Vandaar, dat zoolang de provincie de benoodigde eigen krachten
niet ten haren dienste heeft, de gelegenheid bestaat het tekort,
hetzij door landsdienaren aan te vullen (6), hetzij deze ambtenaren
met werkzaamheden ten behoeve van de provincie te doen
belasten (c).

In art. 31 P.O. wordt de provinciale raad aangewezen als het
orgaan, dat zich met de benoeming, schorsing en het ontslag der
provinciale ambtenaren (de categorie onder a. genoemd), bezig
heeft te houden voor zoover zulks tenminste niet aan anderen is
voorbehouden of door den raad aan anderen is opgedragen.

Aangezien de raad een te log lichaam is om zich met iedere
benoeming, schorsing of ontslag te gaan bezig houden, heeft hij
zich deze bevoegdheden veelal slechts voor enkele belangrijke
ambten voorbehouden en voor het overige gedelegeerd aan het
college van gedeputeerden en andere provinciale gezaghebbenden.
Oorspronkelijk was deze benoemingsbevoegdheid reeds als regel
opgedragen aan het college van gedeputeerden. Daar deze bevoegd-
heid opgevat kan worden als een recht van uitvoering, 2) tot de
uitoefening waarvan dan het belangrijkste uitvoerende orgaan
(i. c. het college van gedeputeerden) geroepen kan worden, zoo was
deze oude redactie zeer wel verantwoord. Bij S. 1926 — No. 254 heeft
men art. 31 echter gewijzigd, zoodat de P.O. thans de raad zelf
als het normale met deze functie belaste orgaan beschouwt.

Eveneens is den raad opgedragen de bezoldiging der door
de provincie aangestelde ambtenaren te regelen. Opdat echter
het evenwicht tusschen landsdienaren en die der provincie in dit
opzicht niet zal worden verstoord, behoeven deze regelen de
goedkeuring van den G.G., alvorens zij in werking kunnen treden
(art. 29 P.O.) Als grondslag voor deze bezoldigingsregeling

1) Vgl. artt. 3, 128, 137 en 138 „Ambtenaren verordering provincie West-Javaquot;. Prov.
blad W.J. 1927 No. i bijv. No. 3.

») Teneinde in beginsel de raad hiertoe te roepen, wat volgens de regeering principieel
juister was, in navolging van N.G.W. (art. 179) en L.R.0. (art. 44), omdat h. i. in het
systeem der P.O. de raad alle besturende bevoegdheid bezit. Uitvoeriger hierover Hoofd-
stuk V bl. 129 e. v. Volksr. le gew. zitt. 1926 ond. 6 stuk 3 bl. 2.

*) Vgl. ,,Bezoldigingsverordening provincie West-Javaquot;. Prov. blad. W.J. i Juni 1927
No. 7 Bijv. No. I, zooals gewijzigd in 1931 Prov. blad W.J. 1931 No. 2 Bijv. No, 3.

wordt dan ook veelal de B.B.L. genomen en in die provincies,
waar een zoodanige regeling nog niet tot stand gekomen is,
zelfs in zijn geheel gevolgd.

Als de gezaghebbenden, bevoegd tot vaststelling van de
bezoldiging, aan een ambtenaar der provincie toe te kennen,
noemt art. 30 der P.O. in de eerste plaats het college van gedepu-
teerden, tenzij de provinciale raad zich de vaststelling t. a. v.
bepaalde ambten heeft voorbehouden of deze aan anderen heeft
opgedragen. Eenigszins overbodig voegt het artikel hier nog aan toe,
dat men de bezoldigingsregelen daarbij in acht te nemen en binnen
de grenzen der begrooting te blijven heeft. Ook deze bevoegdheid
tot vaststelling van het te genieten salaris is als een recht van
uitvoering op te vatten. Vandaar dan ook, dat het normaliter tot
de werkkring van het college van gedeputeerden behoort. Toen
in 1926 de hiervoren vermelde wijziging van artikel 31 P.O. plaats
vondt, heeft men echter de nieuwe, daarin gehuldigde opvatting
niet in dit artikel doorgevoerd. Waarom deze inconsequentie?

Van de mogelijkheid anderen de bezoldiging te doen vaststellen,
wordt door den raad gebruik gemaakt door zichzelf, het college
van gedeputeerden of een der lagere gezaghebbenden (dienst-
of bedrijfshoofden) hiermede te belasten.

Het dagelijksch toezicht over alle provinciale ambtenaren wordt
uitgeoefend door den gouverneur, zij staan, zooals artikel 32 P.O.
dit uitdrukt, onder zijn bevelen.

De ter beschikking stelling van landsdienaren (6) geschiedt
deels door den G.G. en voor het overige door de autoriteiten, die
krachtens gouv. besl. van 5 Nov. 1930 No. 6, in verband met de
,,Benoemingsoverdrachtsregeling 1928quot; (S. 1928 — No. 35) ge-
machtigd zijn landsdienaren ter beschikking van een der provincie's
te stellen. 2) Volgens een regeeringsbeslissing blijven zulke gouver-
nementsambtenaren landsdienaar en gelden mitsdien nog steeds
voor hen — met uitsluiting van alle regelen door lagere autoriteiten
ter zake uitgevaardigd — de landsregelingen, welke hun positie
beheerschen, d. z. die betreffende benoeming, ontslag, bevordering,
enz. Al wat daar buiten valt is niet essentieel voor de regeling
van hun positie, vandaar dat, ondanks het feit, dat die positie

') Vgl. art. 24 lid 2 en 3. „Ambtenaren verordening provincie West-Javaquot; (Prov. Bl.
W.J. 1927 No. I bijv. No. 3).

*) Provinciale diensten als die der Waterstaat, het Zoutbedrijf, Landbouwvoorlichting
bestaan voor een groot deel uit deze ambtenaren. Bij de instelling der provincie werden
2ij, gelijktijdig met de overgang van die diensten naar «le provincie, ter beschikking gesteld.

uitsluitend door landsregelingen beheerscht blijft, hun door de
provincie wel dienstvoorschriften kunnen worden gegeven, die
zij gehouden zijn op te volgen, i) Zoo wordt het begrijpelijk, dat
deze landsdienaren, evenals de provinciale staan onder de bevelen
van den gouverneur (art. 32 P.O.).

In deze gedachtengang ligt tevens opgesloten, dat zij geheel
uit de provinciale kas bezoldigd worden, terwijl de provincie verder
maandelijks een door den G.G. te bepalen percentage van hun
salaris, wegens kosten van verloven, wachtgelden en pensioenen
in 's landskas heeft te storten.

Aangezien landsdienaren ter beschikking, ingevolge de be-
slissing der regeering, blijkens de brief van den isten gouv.-
secretaris van 13 Oct. 1927 No. 2026/AI3), worden bezoldigd
overeenkomstig de desbetreffende provinciale bezoldigingsregelingen,
zoo wordt in die provincies, waar een zoodanige regeling nog niet
tot stand gekomen is en waar de B.B.L, voor haar ambtenaren
geldt, deze dus ook voor de ter beschikking gestelde ambtenaren
gevolgd.

Binnenkort zal echter wel een grondige herziening van de tusschen
deze landsdienaren en de provincie bestaande verhouding te
verwachten zijn, in verband met de vele moeilijkheden, die zich
t. a. V. de bezoldiging en de promotie hebben voorgedaan.

Wel trachten de provincies zooveel mogelijk in hun eigen
personeelbehoefte te voorzien, echter ondervonden zij hierbij tot
voor kort moeilijkheden, die vooral gelegen waren in het feit, dat
de overgang van europeesch personeel van den landsdienst naar
den provincialen dienst, groote geldelijke consequenties met zich
voerde, omdat hun diensttijd als landsdienaar behoorde te worden
ingekocht voor het „Pensioenfonds van Europeesche Locale
Ambtenaren in Ned.-Indiëquot;. Sinds echter bij K.B. van 6 Aug.
1931 (S. No. 422) het tarief is vastgesteld voor de verrekening
bij overgang van een der pensioenfondsen in een ander, is de
gelegenheid om van 's lands dienst in die van de provincie over
te gaan, aanmerkelijk vergemakkelijkt.

-) Deze percentage-regeling is geschiedt bij Gouv. besl. van 24 Juni 1930 No. 38 en
loopt van 13 % tot 21.7 %.

Jaarverslag Oost-Java 1930, bl. 127.
*) Jaarverslag West-Java 1931 bl. 117 en Bijl. Volksraad 1932—1933, ond. l afd. IV
stuit 7, bl. 14.

over spreekt, is hiermee echter nog niet bereikt. Wèl werd een
voorziening getroffen t. a. v. den overgang in dienst der provincie
van ambtenaren der (gewestelijke) plaatselijke ressorten, die bij
de instelling der provincie werden opgeheven. De regeling hiervan
en de voorwaarden waaronder zij plaats had, is geschied bij gouv,
besl. van 29 Oct. 1925, No. ix (S. 1925 — No. 554).

De onder c. genoemde categorie van ambtenaren, dus zij, die
naast hun werkzaamheden ten behoeve van het land, met een
bepaalde provinciale taak belast zijn, vallen uit den aard der zaak
niet onder de, voor provinciale en ter beschikking gestelde ambte-
naren geldende regelingen. Zij zijn volslagen landsdienaren, doch
de gouverneur kan voor zoover het naar zijn oordeel noodig en
met de eischen van 's lands dienst vereenigbaar is, voor den
provincialen dienst over hen beschikken (art. 33 P.O.).

Aan evenbedoelde landsdienaren mag niettemin, luidens art.
34 P.O., vanwege de provincie geen belooning, in welke vorm
ook, worden toegekend, dan met voorafgaande bewilliging van het
betrokken departementshoofd. Deze bewilliging is bij gouv. besl.
van 18 Nov. 1925 No. 3x (S. 1925 — No. 588) met eenige andere
bevoegdheden overgedragen op den gouverneur.

Van art. 33 P.O. wordt 0. a. gebruik gemaakt om algemeene
ontvangers van 's landskassen e. a. hun tusschenkomst te doen
verleenen voor betalingen en ontvangsten van gelden der provincie.

De P.O. beschouwt, onder de overige ambtenaren, den secretaris
als een zóó belangrijk provinciaal orgaan, dat zij een afzonderlijke
afdeeling van het derde hoofdstuk aan hem wijdt.

Inderdaad speelt deze functionaris een zeer gewichtige rol in
het provinciaal bestuur. En waar hij als de rechterhand der
hoogere provinciale organen te beschouwen is, de spil van de
geheele provinciale machinerie, zoo is deze afzonderlijke behan-
deling volkomen gerechtvaardigd.

Het recht hem te benoemen is den provincialen raad uitdrukkelijk
voorbehouden, echter niet zonder ook het college van gedeputeerden
invloed op de benoeming te geven. Dit college immers zal dagelijks
nauw met hem samen te werken hebben. Hij zal dus in de eerste
plaats door gedeputeerden voor zijn functie geschikt geacht moeten

*) Vgl. Gouv. Besl. v, 21 Mrt. 1926 No, 6, zooals gewijzigd. (Zie ook art. 81 P.O.).

worden. Vandaar, dat zij een voordracht van twee personen op te
maken hebben, waaruit de raad een keuze heeft te doen.

De secretaris wordt eveneens door den raad, op voorstel van
gedeputeerden geschorst en ontslagen (art. 35 P.O.).

In Nederland, waar de benoeming der provinciale griffiers op
dezelfde wijze geconstrueerd is, heeft men zich afgevraagd of
een dergelijke voordracht voor de bezetting van het griffiersambt,
door de staten teruggestuurd kan worden, wanneer geen der
voorgedragenen hun aanstaat. En dat wel zóó lang, totdat zij eindelijk
de naam vermeld vinden van dengene, dien de meerderheid der
staten heeft uitverkoren. In het algemeen wordt zulks betwijfeld.
Immers met deze wijze van doen wordt de invloed van gedepu-
teerden tot nul gereduceerd en het bewust bedoelde systeem der
wet ontdoken, i) Het maakt een uitgesproken verlangen, waaraan
voldaan behoort te worden, volkomen krachteloos. Maar bovendien
schuilt hierin het gevaar, dat ook bij de benoeming van griffiers
het politieke-partij-duiveltje zijn neus om de deur komt steken,
waardoor de provincie van zijn beste medewerkers verstoken
dreigt te worden.

Bovendien lijkt mij dit terugsturen strijdig met het begrip
voordracht, waar het in onderscheiding van een aanbeveling,
een bindend karakter bezit.

Hetzelfde geldt m. i. ook voor Indië, weshalve ik de vraag of
deze voordracht eventueel geretourneerd zou kunnen worden,
ontkennend meen te moeten beantwoorden.

Naast secretaris van den provincialen raad, is deze functionaris
tevens secretaris van het college van gedeputeerden en bovendien
treedt hij als zoodanig op ten behoeve van den gouverneur. Hij
staat deze dus ook bij in de vervulling van diens taak, welke voort-
vloeit uit zijn functie van landsorgaan, als hoofd der administratieve
provincie.

Het karakter van het secretaris-ambt is dus eenigszins tweeslachtig
en zijn positie verschilt dan ook aanmerkelijk met die van den
griffier der provinciale staten in Nederland. Deze is den commissaris
en gedeputeerde staten slechts behulpzaam voor zoover het hun
bij de provinciale wet opgedragen bestuur aangaat
(art. 41 N.P.W.). Doelbewust heeft men hiermee willen uitdrukken,
dat de griffier niet in het algemeen en in alles den commissaris

des konings ten dienste moet staan. Hij is zulks slechts verplicht
t. a. v. de werkzaamheden den commissaris bij de provinciale
wet opgedragen. De secretaris der Indische provincie heeft echter
tot taak den gouverneur in al zijn functies bij te staan, wat na
hetgeen wij in het vorige hoofdstuk over de regeeringsopvatting
van het gouverneursambt gezegd hebben, ook niet te verwonderen
is. Een aanzienlijk deel van zijn werkzaamheden zal dus voort-
vloeien uit opdrachten hem verstrekt door den gouverneur, in
diens qualiteit van orgaan van het centraal gezag. En hoe meer
deze functie des gouverneurs mettertijd in omvang zal afnemen,
hoe zuiverder de secretaris als provinciaal orgaan naar voren
komt. Met de nog thans bestaande toestand voor oogen wordt het
begrijpelijk dat de gouverneur van West-Java in 1927 i) de meening
deed hooren, dat het ambt van provinciaal secretaris alleen door
een ter beschikking gesteld landsdienaar kon worden vervuld,
omdat de secretaris den gouverneur ook bijstaat in de behartiging
van diens landstaak. Naar het oordeel van de Techn. Herz. Comm.,
een oordeel waarmee ik mij volkomen vereenig, is de meening,
waarvan de gouverneur uitging onhoudbaar bij overweging van
het duidelijk voorschrift van art. 35 P.O. , hetwelk den secretaris
als provinciaal orgaan beschouwt. Bovendien zou deze opvatting
weinig met de opzet van de administratieve organisatie strooken,
waar de bedoeling voorgezeten heeft één groot algemeen pro-
vinciaal kantoor te formeeren®), hetwelk in de practijk gesplitst
is in een provinciale secretarie en een gouverneurs- (lands-) kan-
toor, welke overigens geheel afgescheiden van elkaar werken.^)
Dit één-bureau systeem, dat om practische redenen voorhands
wel gehandhaafd zal moeten blijven, is stellig niet bevor-
derlijk om, teneinde een zuiverder situatie te verkrijgen, deze,
in wezen gescheiden secretariaten te splitsen en door twee
afzonderlijke ambtenaren te laten verzorgen. Afgezien van de
principieele zijde der zaak, zou het voordeel hiervan zijn, dat
dan tevens een verlichting van de omvangrijke taak van den

Raadsvergadering 13 Apr. 1927, verbaal bl. 39—40. Prov. blad West-Java 1927
No. 7, bijvoegsel No. 3.

') Techn. Herz. Comm. Toelichting op art. 83 ontw. P.O. Verslag bl. 165.
') Mem. van Toel. bl. 16.

*) Directeur B.B. in de vergadering van den Volksraad van 21 Aug. 1930 — Hande-
lingen Volksr. 1930—1931 bl. 1283.

') Mem. van Antw. op het ontwerp-begrooting 1928 West-Java. Prov. blad West-
Java 1927, No. 14 bl. 490.

provincialen secretaris bereikt zou worden, hoewel zulks natuurlijk
ook op de door de Techn. Herz. Comm. aanbevolen wijze, hem
hooger personeel terzijde te stellen, desnoods met den titel van
adjunct-secretaris, kan worden verkregen, tegen welke oplossing
geen voorschrift zich verzet, i)

Overigens geeft deze commissie haar opvatting nopens de positie
van den secretaris op principieele wijze weer in haar ontwerp
P.O., door eensdeels de paragraaf over dien functionaris een onder-
deel te doen uit maken van de afdeeling over de provinciale
ambtenaren en anderdeels door afzonderlijk, in een aparte afdeeling,
te handelen over den secretaris als bijstand van het hoofd van ge-
westelijk bestuur.

Keeren wij wederom tot de werkelijkheid, de huidige P.O. terug,
dan blijkt, dat bepaalde vereischten voor de benoembaarheid tot
secretaris niet bestaan. (De N.P.W. art. 37 kent deze t. a. v. het
griffiersambt wèl). Veel moeilijkheden zal het ontbreken van een
dergelijke bepaling in de P.O. niet geven, omdat ook het college
van gedeputeerden nog wel zóóveel critischen zin zal hebben, dat
zij bijv. hen, die krachtens onherroepelijke rechtelijke uitspraak
wegens krankzinnigheid of zwakheid van vermogens de beschikking
of het beheer over hun goederen hebben verloren, ook zonder dat
de P.O. hun dat vertelt, niet voor het secretarisambt geschikt
zullen achten. Mochten én het college van gedeputeerden én de
raad in dit opzicht een vergissing begaan, dan waakt het alziende
oog van den G.G. hier nog altijd, om met gebruikmaking van
het vernietigingsrecht, aan de ongewenschte bezetting een einde
te maken.

Wel zijn de verbodsbepalingen uit art. 8 P.O., de voor raadsleden
verboden handelingen, ook op den secretaris van toepassing verklaard.
(Het in art. 8 sub 6. genoemde geval heeft voor deze functionaris
natuurlijk geen zin). Dispensatie van deze bepalingen door den
raad, zooals het 2e lid van art. 8 voor raadsleden toelaat, is niet
geoorloofd, aangezien art. 37 P.O. niet het geheele 8ste artikel
voor den secretaris van gelding verklaart, doch alleen de daarin
genoemde verbodsbepalingen.

Naast zijn ambt nog een andere betrekking te bekleeden is hem
eveneens verboden. Van deze incompatibiliteit kan de raad echter

wèl dispensatie verleenen, maar met deze beperking, dat in het
betrekkelijk besluit de redenen, die tot de dispensatie aanleiding
gaven, uitdrukkelijk vermeld worden (art. 38 P.O.). Of er veel
van deze dispensatie mogelijkheid gebruik gemaakt zal worden,
valt te bezien. In het algemeen is de omvang van de secretarieele
werkzaamheden zoodanig, dat van neven-betrekkingen wel geen
sprake zal kunnen zijn.

Een instructie voor den secretaris kent de P.O. niet. In den
volksraad achtte men deze als eisch in de P.O. te vermelden echter
wenschelijk, teneinde zeker te zijn, de verhouding tusschen den
gouverneur en den secretaris door den provincialen raad geregeld
te krijgen, i) De regeering achtte het bestaan van een instructie
niet noodzakelijk, wenschte in de P.O. er niets over op te nemen 2)
en liet zoodoende aan den raad zelf de beoordeeling over, of er
aan het bestaan van een instructie, al dan niet behoefte bestaat.

Tenslotte spreekt art. 39 P.O. nog over de vervanging van den
secretaris. Bij zijn ongesteldheid, afwezigheid of ontstentenis
voorziet de gouverneur in de waarneming van zijn functiën, In
den volksraad was men ook met deze wijze van doen maar matig
ingenomen en achtte men het college van gedeputeerden beter
aangewezen om in de vervanging te voorzien. ®) Terecht meent
Westra te moeten betwijfelen of dit in het systeem der ordonnantie
past. Bovendien denke men aan de diensten, die hij voor den
gouverneur als landsorgaan te verrichten heeft. Verder staan
alle provinciale ambtenaren onder de bevelen van den gouverneur,
zoodat het in deze lijn ligt hem aan te wijzen als degene, die in
de waarneming van het secretariaat heeft te voorzien.

De functie tijdelijk door een der gedeputeerden te laten waar-
nemen is krachtens art. 38 P.O, uitgesloten, aangezien voor den
vervanger dezelfde bepalingen gelden als voor den secretaris.

Bij het lezen eener wettelijke regeling onderscheiden principieele
bepalingen van het daarin neergelegde stelsel, fundamenteele
beginselen, zich in niets van voorschriften van meer bijkomenden
aard. Ja, somtijds staan zij in een verscholen hoekje, of zijn in den
tekst zelve niet eens vermeld, zoodat hun bestaan alleen uit de
praktijk, uit de toepassing in het werkelijke leven op te maken is.

Bescheiden, te midden van haar zusteren, naar het aanschijn
in hetzelfde gewaad gestoken als de anderen, schuilt er tusschen
de bepalingen betreffende de vergaderingen van den provincialen
raad, ééne, die nog steeds van groote beteekenis voor de werking
van het gansche provinciale systeem beschouwd moet worden.
Het is art. 43 lid i: de eisch van openbaarheid der raadsvergaderingen.

Het belang ervan, zij het dan in verband met de Nederlandsche
gemeente, beschrijft Thorbecke als volgt: „Openbaarheid is licht,
geheimhouding duisternis. Publiek belang, publiek behandeld,
trekt belangstelling, onderzoek, kunde en bekwaamheid. Geheim-
houding kweekt wantrouwen en geeft aan ontevredenheid of
beweging de gevaarlijkste wapens tegen het bestuur in handen.quot;
,,Openbaarheid was steeds de schrik aller slechte, de steun aller
goede regeering.

In onze dagen regeert, hoe hoog en ontoegankelijk een bewind
zich wane, het volksoordeel mede; eene macht, die men niet
weert, doch door opklaring tot bondgenoote maakt.quot; i)

Wordt door deze uitspraak de waarde der openbaarheid scherp
in het licht gesteld, daarnaast ligt er nog iets anders in opgesloten.

de verwachting n.1., dat de ingezetenen door de openbaarheid
van het bestuursbeleid, belangstelling voor de gemeentlijke (i. e.
provinciale) zaken zullen gaan koesteren, en, waar het geheele
liberale stelsel op was gebouwd, hun belangstelling ook zullen
gaan toonen. Ja, zelfs leefde men in '48 in de veronderstelling,
dat deze interesse voor de gemeentelijke aangelegenheden van
zelf of van nature reeds aanwezig was, doch dat de omstandig-
heden het naar voren treden ervan belemmerden.

Met van Poelje kunnen we zeggen, dat deze gedachtengang een
„fatale vergissingquot; is geweest, i) Nog heden ten dage, na 80-
jarige openbaarheid der raadsvergaderingen, is in Nederland de
belangstelling van de doorsnee der ,,burgersquot; voor de dagelijksche
aangelegenheden der gemeente, miniem te noemen. Om van
interesse voor de provinciale aangelegenheden nog maar te zwijgen.

Dat men in '48 deze vergissing maakte, valt licht te begrijpen,
wanneer we haar als voortgesproten uit de liberale gedachtensfeer
bezien. Men zocht de burgerzin te prikkelen, men veronderstelde
de enkele individu tot „burgerquot; te kunnen doen uitgroeien. Men
zag echter nog niet, wat de ervaring ons nu geleerd heeft, dat ook
op het terrein der publieke belangstelling het overgroote deel niet
als enkeling tegenover het gemeentelijk gebeuren optreedt, edoch,
dat we ook hier te maken hebben met de massa, die uit zichzelf
elk interesse voor iets anders, dan wat hun onmiddellijke behoeften
betreft, a priori mist.

Heeft dus het principe der openbaarheid geen direct positief
resultaat gehad, indirect heeft het wel degelijk weer vruchten
afgeworpen, zij het dan, dat deze buiten haar toedoen gegroeid
zijn. De groote ontwikkeling van de pers 2), niet belemmerd zich
met de gemeentelijke zaken te bemoeien, daar de eisch tot open-
baarheid reeds toevalligerwijs bestond, heeft in min of meerdere
mate de belangstelling weten gaande te maken, zonder echter
in staat te zijn die belangstelling zoodanig op te voeren, dat men
van het bestaan van een geinterresseerde, medelevende burgerij
zou kunnen spreken. Onder het mom van zich tot eiken lezer
individueel te wenden, richt de pers zich in wezen tot de groote
groep, tot de menigte en forceert bij deze de z.g. communis opinio.
Het oordeel over de gemeentelijke aangelegenheden, krijgt men

kant en klaar thuis bezorgd; een oordeel dat geen resultaat van
de „burgerlijkequot; belangstelling is, maar dat men tegen betaling
zich verschaft, zonder dat van werkelijke, vooraf aanwezige in-
terresse nog sprake is.

Moge het al zijn, dat de verwachting van een ontwikkeling der
ingezetenen tot ,,burgersquot;, danig is teleurgesteld, de eisch tot
openbaarheid blijft niettemin haar nut behouden, waar zij thans
voornamelijk als waarborg tegen misbruiken en duistere praktijken
dienst doet. Het belang hiervan mag niet onderschat worden.

Het bovenstaande geldt mutatis mutandis, misschien nog wel
in sterkere mate, voor de Indische provincie, waar, zooals gezegd,
de vergaderingen van den provincialen raad eveneens in het
openbaar gehouden moeten worden. Edoch, evenals op zoo menige
regel, bestaan ook hier uitzonderingen, indien n.1. de aard van het
te behandelen onderwerp het minder wenschelijk maakt daarover
in het openbaar te beraadslagen en het aanbeveling verdient in een
besloten vergadering besprekingen te voeren. Lid 2 van art. 43
geeft hiertoe de gelegenheid, bepalende, dat indien één vijfde der
aanwezige leden zulks vordert of, indien de voorzitter het noodig
oordeelt, de deuren van 's raads vergaderzaal zullen worden
gesloten. Over de al of niet wenschelijkheid in een gesloten bijeen-
komst te vergaderen, wordt dus in het openbaar niet gediscussieerd:
de deuren worden gesloten indien dit verlangd of noodig geoordeeld
mocht worden. Is dit eenmaal geschied, dan pas beslist de vergadering
of er verder al dan niet met gesloten deuren zal worden beraad-
slaagd (lid 3).

Doch niet alleen beraadslagen mag men, als regel kan men
in een besloten vergadering over dezelfde punten ook besluiten.
Als regel, want ook hierop bestaan weer uitzonderingen, waar
n.1. de ordonnantie-gever het noodig geoordeeld heeft voor
beslissingen omtrent een aantal punten van veelal financieelen
aard, als waarborg wederom de eisch tot openbaarheid te stellen
(art. 44 P.O.). Deze eisch geldt echter alleen de beslissingen. De
voorafgaande besprekingen mogen geheim blijven.

In het oorspronkelijke ontwerp der P.O luidde de redactie van
ons art. 44 eenigszins anders en wel zoo, dat er „noch beraadslaagd
noch eene beslissing genomenquot; mocht worden over de aldaar ge-
noemde onderwerpen. Vroeger kende de N.G.W. een zelfde bepaling.

welke echter geen belemmering vormde om in de praktijk z.g.
vertrouwelijke „besprekingenquot; te voeren, die dan niet onder het
woord ,,beraadslagenquot; zouden vallen, i) De huidige N.G.W. heeft
thans deze gewoonte ten deele gesanctioneerd (vgl. art 50 lid 2)
en ook de P.O. geeft, dank zij een opmerking van den volksraad,
waardoor het woord „beraadslagenquot; werd geschrapt, den
provincialen raad de gelegenheid aangaande punten, waarover
geen beslissing in een besloten vergadering genomen mag worden,
in diezelfde vergadering wél te beraadslagen. Hierdoor is het
artikel zelfs ruimer geworden dan dat der N.G.W. (vgl. art. 55 lid i).

Zou men in een bijeenkomst met gesloten deuren tóch over
de in art. 44 genoemde aangelegenheden een beslissing nemen,
dan staat dit besluit bloot aan vernietiging door den G.G., als zijnde
in strijd met een algemeene verordening, i. c. de P.O.

Vindt een vergadering met gesloten deuren plaats, dan zijn
allen, die deze hebben bijgewoond, verplicht het daarin behandelde
geheim te houden (art. 43 lid 5 P.O.). Ofschoon men hieruit zou
kunnen afleiden, dat de plicht tot geheimhouding alleen rust
op diegenen, die bij de behandeling tegenwoordig waren, uit lid 6
van art. 43 P.O. blijkt echter, dat deze plicht ook bestaat voor die
leden en eveneens voor die ambtenaren, die op eenig andere wijze
van het behandelde of de stukken kennis nemen; en bovendien
schrijft dit lid zoolang inachtname van de geheimhouding voor,
totdat de raad haar opheft.

Deze regeling van de geheimhouding komt mij veel practischer
en logischer voor dan die t. a. v. den volksraad gevolgd. In de
eerste plaats wordt daar het opleggen van de geheimhouding
facultatief gesteld, deze kan opgelegd worden, bestaat dus, zoodra
de deuren gesloten zijn, niet als regel, en in de tweede plaats strekt
de plicht tot zwijgen zich niet uit over de ambtenaren, die mede
bij de beraadslagingen tegenwoordig waren of later van het ver-
handelde uit de (eveneens geheime) notulen kennis namen, zij
beperkt zich uitsluitend tot dc leden zélf. (art. 86 van het reglement
van orde van den volksraad). Hiertegenover staat echter, dat
de wijze, waarop de geheimhouding weer opgeheven zal worden,

*) Dit lid te danken aan een amendement Engelenberg c.s. Volksr. 2e gew. zitt. 1923
— ond. 2 — stuk 12 — XIII. Zie ook Afd. Versl. bl. 7.

voor den volksraad beter geregeld is. Dit kan n.1. alleen dan
door dezen raad gebeuren, indien met gesloten deuren ver-
gaderd wordt. Immers het is weinig rationeel discussies te gaan
voeren over de al of niet wenschelijkheid de geheimhouding op
te heffen, in een openbare vergadering. Daarom lijkt het mij,
al zal men in het algemeen in de besloten bijeenkomst zelf reeds
dit punt onder de oogen gezien hebben, nochtans niet gewenscht,
dat de P.O. de gelegenheid openlaat in het publiek een debat over
de opheffing van de geheimhouding uit te lokken. Het voorschrift
der geheimhouding zou een aanfluiting kunnen worden.

Wordt aan het verlangen tot zwijgzaamheid geen gevolg ge-
geven, wordt de regel overtreden, dan kan dit voor raadsleden
tot gevolg hebben: ontheffing van het lidmaatschap door den
G.G., op grond van art. i8 P.O. (sub. d.); en voor ambtenaren:
kennismaking met ambtelijke straf- en tuchtmaatregelen. Doch
behalve dit, waakt hier bovendien nog art. 322 van het strafwetboek,
waarbij straf bedreigd wordt tegen hem, die opzettelijk eenig
geheim, hetwelk hij uit hoofde van zijn, hetzij tegenwoordig, hetzij
vroeger ambt of beroep verplicht is te bewaren, bekend maakt.
Onder dit artikel van het strafwetboek vallen niet alleen de amb-
tenaren, maar ook zij, die, door de uitbreiding in art. 92 van
hetzelfde boek aan het woord ambtenaar gegeven, eveneens onder
deze categorie begrepen worden, n.1. alle personen, verkozen bij
krachtens algemeene verordening gehouden verkiezingen en alle
leden van locale raden, die dit niet zijn krachtens eene verkiezing
(d. w. z. de benoemde leden der locale raden). Hieronder worden
dus O. a. begrepen alle verkozen leden van den provincialen
raad. De benoemde leden vallen er buiten; voor hen geldt art.
322 str.wb. niet (evenmin als t. a. z. van de benoemde leden van
den volksraad), waardoor de rechtspositie van de verschillende
provinciale raadsleden niet gelijk is. Deze toestand is ongewenscht
en het verdient ongetwijfeld aanbeveling art. 92 str.wb. in dien zin
uit te breiden, dat in dit verband ook de benoemde leden van
volks- en provincialen raad, benevens die van de raden der overige
zelfstandige rechtsgemeenschappen, onder het woord ,,ambtenarenquot;
begrepen worden. Ook voor hen zal de strafsanctie op schending
der opgelegde geheimhouding geldingskracht behooren te be-
zitten.

1) Vgl. Mr. Is. Cassuto „Het Strafrecht in Ned.-Indiëquot; 14, bl. 57, noot 2.

De vergaderingen van den provincialen raad worden belegd
door den gouverneur (art. 40 lid i), d. w. z. de leden worden door
hem opgeroepen en hij bepaalt dag en uur der vergadering. Dat
zulks met inachtneming van de regels hieromtrent in het reglement
van orde neergelegd, moet geschieden, vermeldt de P.O. niet,
ten gevolge van het feit, dat de regeering, blijkens haar memorie
van antwoord, zulks vanzelfsprekend achtte.

Zoo geheel vanzelfsprekend is dit blijkbaar toch weer niet,
waar n.1. de Techn. Herz. Comm. in art. 34 van haar ontwerp
P.O. wederom uitdrukkelijk voorschrijft, dat de Gouverneur in
deze rekening heeft te houden met het reglement van orde, en
waar ook de N.G.W. pas sinds kort den burgemeester met zooveel
woorden op dit punt aan banden heeft gelegd, waarmee een
reeds bestaande praktijk wetskracht werd verleend.

Hoe het ook zij, de Indische praktijk heeft eveneens met zich
gevoerd, dat het reglement van orde voor de vergaderingen van
den provincialen raad ¹) de absolute vrijheid van den gouver-
neur om den raad naar willekeur bijeen te roepen, beperkt.
Veelal is in dat reglement opgenomen het tijdstip, waarop de
vergadering een aanvang zal nemen en wordt den voorzitter
opgedragen de leden een behoorlijke tijd van te voren in kennis
te stellen met den dag waarop en de plaats waar de vergadering
zal worden gehouden.

Is de provinciale raad bijeen, dan leidt de gouverneur de ver-
gadering en zorgt hij voor de handhaving van de orde (art. 40
lid I). Hij leidt de vergadering, d. w. z. hij verleent het woord,
stelt de door den raad te beslissen vraagpunten, maakt den uitslag
der stemming aan den raad bekend e.d. ®) Hij zorgt voor de hand-
having van de orde in de vergadering, waartoe hem, zoo deze
ordeverstoring van de leden zelf uitgaat, verschillende middelen
ten dienste staan, zooals het terugroepen tot de behandeling van
het onderwerp, indien een spreker van het onderwerp in beraad-
slaging afwijkt; het vermanen en tot de orde roepen van een lid,
zoo deze zich onbetamelijke of beleedigende uitdrukkingen ver-

oorlooft, dan wel de orde verstoort; en, indien deze hiermee mocht
voortgaan, het woord ontnemen voor den verderen duur der
vergadering, i) Bovendien kan hij de raadsvergadering voorstellen
aan een lid, dat door zijn gedragingen de geregelde behandeling
van zaken belemmerd, voor de eerste maal voor den dag, waarop
het besluit genomen wordt, en, bij herhaling, voor een bepaalden
tijd, den toegang tot de vergaderzaal te ontzeggen. Wordt het
voorstel aangenomen en verlaat een zoodanig lid niet uit eigener
beweging de vergaderzaal of tracht hij gedurende den gestelden termijn
toch binnen te treden, dan heeft de voorzitter zorg te dragen dat
dit lid wordt verwijderd. 2) De belangrijkheid van dit recht, een
orde verstorend lid desnoods met dwang de vergaderzaal te doen
verlaten, mag niet ondei schat worden. In Nederland is gebruik-
making hiervan helaas noodig gebleken en heeft men de N.G.W.,
met een bepaling verrijkt, waardoor den burgemeester dit recht
uitdrukkelijk is verleend (art. 72 lid 3 N.G.W.). In vergelijking
met het voorschrift uit de gemeentewet gaan de bepalingen van de
3 reglementen van orde der Indische provincies op dit punt zelfs
nog verder, waar zij de mogelijkheid open laten een raadslid „voor
een bepaalden tijdquot; den toegang tot de vergaderzaal te ontzeggen,
terwijl hiertegenover de N.G.W. slechts voor maximaal 5 vergade-
ringen uitsluiting toestaat. Het gevaar van de onderhavige provinciale
regelingen is, dat, nu zij zichzelf geen limiet gesteld hebben, den
provincialen raad thans de gelegenheid is gegeven een lid practisch
Zijn mandaat te ontnemen. Nauwkeurige afbakening van den
tijd, gedurende welke een raadslid de toegang tot de vergadering
kan worden ontzegd, lijkt mij hier noodzakelijk.

Ook deze middelen ter handhaving van de orde kunnen in bepaalde
omstandigheden, daar zij zich slechts tegen elk lid afzonderiijk laten
gebruiken, van nog te weinig beteekenis zijn en zoo zal de voor-
zitter, bij een al te rumoerige bijeenkomst, soms genoodzaakt zijn
het hem toegekende recht, de vergadering te schorsen, aan te wenden.
Langer dan één uur mag deze schorsing echter niet duren. 3)

Gaat de ordeverstoring uit van het publiek, dan kan 's raads
voorzitter alle toehoorders of alleen dengene, die de orde verstoort
de vergaderzaal doen verlaten.

Als plaats der vergaderingen van den provincialen raad noemt
art. 41 P.O. de hoofdplaats der provincie, vyelke nader bij de in-
stellingsordonnanties der betrokken provincies is aangewezen.

Een onderscheiding tusschen vergadering (een afzonderlijke
bijeenkomst op een bepaalden dag) en zitting (het complex
der bijeenkomsten) zooals de grondwet doet t. a. v. de staten-
generaal (art. loi en art. 102 Gr. W.) en de wet op de staats-
inrichting t. a. V. den volksraad (art. 62 I.S.), kent de P.O. niet.
Zij spreekt alleen over vergaderingen van den provincialen
raad, die, blijkens art. 42 P.O., zoo dikwijls worden gehouden
als de gouverneur, of het college van gedeputeerden, noodig
oordeelt. Bovendien moet er door den gouverneur een vergadering
belegd worden, indien één vijfde der leden daartoe schriftelijk,
met opgave van redenen, het verzoek doet en alsdan niet later
dan een maand na ontvangst van het verzoek.

Het automatisch inwerking gaan van den provincialen raad,
ten gevolge van den absoluten eisch, dat hij minstens eens per jaar
bijeen zal komen, zooals uit het voorschrijven van een vast aantal
zittingen voort zou vloeien, bestaat in het Indische provinciale
recht dus niet, en wel daaiom niet, omdat in de bevoegdheid van
den raad om zich zelf in beweging te zetten een waarborg ligt,
dat de gouverneur en het college van gedeputeerden in deze niet
nalatig zullen zijn.

Overigens staat hier in de vorm van het 9e lid van art. 119 I.S.
nog altijd een stok achter de deur: een ordonnantie kan de wijze
bepalen, waarop in het bestuur der provincie zal worden voorzien,
indien dit grovelijk wordt verwaarloosd. Hiervan zal eveneens
gebruik gemaakt worden in geval de raadsleden mochten weigeren
bijeen te komen.

De provinciale raad mag niet beraadslagen of besluiten, zoo niet
het quorum aanwezig is, d. w. z. minstens de meerderheid van het
bij de instellingsordonnantie bepaalde aantal leden d. i. voor
West-Java 23, voor Midden-Java 26, en voor Oost-Java 33-^)

^r. w.), en het „minstens de helftquot;, dat de wet op de staats-
mrxchtmg (art. 66 I.S.) t. a. v. den volksraad gebruikt.

yn op een gegeven oogenblik niet alle raadszetels bezet, zijn
er enkele open gevallen plaatsen, dan heeft zulks geen invloed op
het vereischte aantal, dat aanwezig heeft te zijn om te kunnen
beraadslagen en besluiten: de meerderheid van het b ij instellings-
ordonnantie bepaalde aantal wordt verlangd.

eischte aantal vastgesteld? Hierop geven de reglementen van
orde an woord. Ieder ter vergadering komend lid heeft dadelijk,

Plichting de Presemielijst aTri'^rnbsp;Oost-Java. Eenigszir^s anders en zonder ver-

Vgl. Art. 7 Ud I rquot;;quot; J 7 te voegen. Art. 4 R. v. O. Midden-Java.
De hier gevolgde gedach;. ^^^''^' Midden-Java; idem Oost-Java.
Belangenquot; van , Febr.nbsp;Tnbsp;beschouwing in „Locale

niet ontzenuwd door het tegenbewijs en men zal rustig kunnen
blijven beraadslagen. Blijven beraadslagen, totdat er een hoofde-
lijke stemming plaats heeft en aangezien dan de voor- en tegen-
stemmers bij naam in de notulen vermeld moeten worden, zal
men noodzakelijk tot de conclusie komen, dat een rechtsgeldig
besluit niet tot stand te brengen is. Uit de notulen blijkt, dat de
aanwezigheid van het wettelijk vereischte aantal niet geconstateerd
wordt. De vergadering zal dus niet voortgezet kunnen worden.

Is men echter zoo verstandig een hoofdelijke stemming te voor-
komen, door geen stemming te verlangen, dan kunnen rechts-
geldige besluiten genomen worden, terwijl het quorum lang niet
bijeen is.

De P.O. verbiedt, zooals wij zeiden het beraadslagen en beslissen
in een vergadering, waarin het vereischte aantal niet tezamen is;
wat zij niet verbiedt is het doen van andere werkzaamheden in
een dergelijke bijeenkomst, zooals het voorlezen der ingekomen
stukken e. d. i) Daar echter de reglementen van orde veelal nog
verder gaan dan de P.O. en de aanwezigheid van het quorum reeds
verlangen om tot opening van de vergadering te kunnen over-
gaan, 2) zoo zal, aangezien deze minder belangrijke aangelegen-
heden doorgaans bovenaan op de agenda staan, de afdoening
hiervan in een vergadering, waarin het wettelijk minimum niet
present is, in de praktijk niet licht voorkomen.

Hoe gehandeld zal worden indien het vereischte getal der leden
niet opgekomen is, vermeldt de P.O. niet. De reglementen van
orde bepalen hieromtrent, dat zoo een half uur na den bepaalden
tijd het quorum niet aanwezig is, de voorzitter de namen der
afwezige leden doet voorlezen en de vergadering tot een nader
tijdstip uitstelt. Binnen hoeveel tijd nu deze tweede vergadering
belegd moet worden, of hierin ook over andere punten beraadslaagd
en besloten mag worden dan op de agenda van de eerste voor-
kwamen, en wat gedaan moet worden wanneer andermaal het
vereischte getal niet opgekomen is, daarover laten noch de P.O.,
noch de reglementen van orde zich uit. Niets hieromtrent bepaald
zijnde, lijkt mij, dat deze tweede vergadering beschouwd moet
worden als een geheel nieuwe, zoodat voor deze hetzelfde geldt
als voor elke normale andere.

Vgl. art. 5 lid i R. v. O. West-Java; idem Oost-Java; idem Midden-Java.
Vgl. lid 2 van art. 5 van voornoemde R. v. O.

Het stemmen is het middel om te komen tot het doel van alle
beraadslagen, n.1. de besluitvorming. En deze besluitvorming
is noodig om tot een afdoening van zaken te geraken, om de pro-
vinciale machine haar geregelde werking te verzekeren.

Wil een raadslid dus zijn plicht naar behooren vervullen, dan
zal hij aan deze besluitvorming moeten medewerken, moeten
stemmen. Weliswaar bestaat er geen wettelijke stemplicht, nochtans
kan niet ontkend worden, dat een raadslid, die zich van stemming
onthoudt, ook volgens onze opvattingen zich nog steeds aan inbreuk
op de staatsrechtelijke moraal schuldig maakt, zich aan een
moreelen plicht onttrekt. Het zich onthouden van stemming door
een lid der staten-generaal, heeft Thorbecke als „strijdig met
den eersten zijner pHgtenquot; verklaard.

Kent dus de P.O. geen verplichting voor een raadslid tot het
uitbrengen van zijn stem, deze verplichting nu op te nemen in
het reglement van orde, zooals de le kamer in 1823 deed 2) en
thans door de drie Indische provinciale raden gedaan wordt (art.
24 lid 4), acht ik in strijd met de P.O., aangezien deze de leden in
dit opzicht volkomen vrij laat. En zoo het al toelaatbaar ware, dan
nog richt een dergelijke bepaling weinig uit, omdat een sanctie
hierop moeilijk te construeeren valt.

Bestaat er dus geen wettelijke plicht zijn stem uit te brengen,
wel kent de P.O. in art. 49 de plicht zich in bepaalde gevallen van
stemming te onthouden. Dit artikel, hetwelk juister na art. 50
geplaatst ware, voorziet in geval hun stem door persoonlijke
belangen zou kunnen worden beïnvloed; hun wordt het mede-
stemmen over zaken, die hen, hunne echtgenooten of hunne
bloed- of aanverwanten tot den derden graad ingesloten, persoonlijk
aangaan of waarin zij als gelastigden zijn betrokken, verboden.

Aangezien dit voorschrift een uitzonderingsbepaling is, zal het
geheele artikel en speciaal de term persoonlijk aangaan, eng
behooren te worden geïnterpreteerd, zooals ook met de hiermee
gelijkluidende artikelen der N.P.W. en N.G.W. geschiedt. 3) Het
hebben van aandeelen bijv. in een N.V., omtrent welke de raad
een besluit moet nemen, zal voor een raadslid geen reden behoeven
te zijn om zich van stemming te onthouden, daar het hier een

Thorbecke: Aanteekening op de Grondwet, I, bl. 280.
Kranenburg: Ned. Prov. Recht, bl. 125.
») Oppenheim, i', bl. 266. Kranenburg: Ned. Prov. Recht, bl. 124.

besluit betreft in een zaak eener N.V., waarvan moeilijk gezegd
kan worden, dat het in het persoonlijk belang van het raadslid-
aandeelhouder is, zoodat het ook niet geacht kan worden hem
persoonlijk aan te gaan, ofschoon het in zijn gevolgen onder
alle overige aandeelhouders, ook hem kan treffen, i)

Geen geldingskracht heeft volgens het derde lid van art. 49 P.O.
deze onthoudingsplicht overigens, wanneer het een beslissing
betreft over de toelating van de na periodieke aftreding nieuw
inkomende leden. Dit lid heeft speciaal het oog op nog-niet-toege-
laten leden. Zij worden hierdoor bevoegd over hun eigen toelating
mee te stemmen.

De beteekenis van het woord ,,zakenquot; (art. 49 lid i) wordt
door het tweede lid zoodanig uitgebreid, dat er ook benoemingen
onder begrepen worden. Bovendien geeft hetzelfde tweede lid
nog een speciale interpretatie van de uitdrukking ,,persoonlijk
aangaanquot; in verband met „benoemingquot;, waar n.1. een benoeming
geacht wordt iemand persoonlijk aan te gaan, wanneer hij behoort
tot die personen, tot welke de keuze door eene voordracht of bij
herstemming is beperkt.

Het aanwezig zijn bij de beraadslaging en de stemming van
leden, die zelf geen stem uit mogen brengen, wordt niet met
zooveel woorden verboden. De gentle hint aangaande het mede-
stemmen wordt voldoende geacht, en zoo is het aan hun eigen
beleefdheid overgelaten, om de vrije meeningsuiting van de overige
leden door hun tegenwoordigheid niet te belemmeren.

Vernietiging door den G.G. als in strijd met een algemeene
verordening bedreigt het raadsbesluit, dat tot stand gekomen
is met medewerking van leden, die op grond van art. 49 P.O,
daartoe niet bevoegd waren, In de practijk zal dit middel echter
dan pas gehanteerd worden, indien hun medewerking inderdaad
van beslissende invloed op den uitslag der stemming is geweest.

De artt, 51 en 52 P.O. handelen over de eigenlijke stemming,
waarbij een scherpe scheiding is gemaakt tusschen die over zaken
(art. 51) en die over personen (art. 52).

De stemming over zaken kan op twee manieren geschieden.
Hetzij bij hoofdelijke oproeping, wanneer één der leden of de
voorzitter zulks verlangt, en alsdan mondeling, (lid 2 van art. 51),

') Vgl, Thorbecke's interpretatie van de term ,.persoonlijk aangaanquot; Bijsterbos bl. 138.

hetzij door zitten en opstaan, indien geen der leden zich daartegen
verzet. Terwijl nog een derde mogelijkheid om tot besluitvorming
te geraken bestaat, in geval n.1. geen stemming verlangd wordt
en het voorstel dan beschouwd wordt als te zijn aangenomen.
Het staat echter ieder lid vrij om t. a. z. van eenig besluit, met
of zonder opgave van redenen, te doen opteekenen, dat hij zich
daarmee niet heeft vereenigd.

De beslissingen over zaken (bijv. ontwerpen van provinciale
verordeningen) worden bij volstrekte meederheid der stemmende
leden genomen (art. 51 lid i).

Is de vergadering voltallig d. w. z. zijn alle in verband met
art. 49 P.O. tot stemmen bevoegde leden, die op dat oogenblik
in den raad zitting hebben, aanwezig, dan wordt bij staking van
stemmen het voorstel geacht niet te zijn aangenomen (lid 4).
Staken de stemmen in een onvoltallige vergadering dan wordt
het nemen van een beslissing tot een volgende vergadering uit-
gesteld en het voorstel eveneens geacht niet te zijn aangenomen,
indien daarin, onverschillig of de vergadering voltallig dan wel
onvoltallig is, wederom staking van stemmen plaats vindt.

Rijst in geval van staking der stemmen in een onvoltallige
vergadering nog de vraag of in een volgende, dit hoeft n.1. niet
de volgende te zijn, de beraadslaging weer heropend mag worden.
Of wel zal men zich uitsluitend tot stemmen hebben te beperken.
Ofschoon de regeering in haar memorie van antwoord op dit artikel
van oordeel was, dat er in een verdaagde vergadering alleen van
stemmen sprake kan zijn, meen ik toch met Westra *) dat de raad
in zijn reglement van orde de heropening der beraadslaging zou
kunnen voorschrijven (tot nu toe deed hij dit niet), wat, gelijk Oppen-
heim zegt, aan vroeger afwezige leden de gelegenheid zou geven
aangaande het onderhavige voorstel nieuwe gezichtspunten naar
voren te brengen. Nu de reglementen van orde echter geen bepaling
inhouden, waaruit blijkt, dat, nadat de beraadslaging gesloten is,
deze weer heropend zou kunnen worden, zoo meen ik dat de
mogelijkheid hiertoe thans niet bestaat.

1) Vgl. lid 3 art. 24. R. v. O. West-Java; idem Oost-Java. R. v. O. Midden-Java
geen bepaling hieromtrent.

Vgl. art. 7 lid 4 2e zin R. v. O. West-Java; idem Oost-Java; R. v. O. Midden-Java
geen bepaling hieromtrent.
») Mem. V. Antw. bl. 6.
«) Westra bl. 51.
') Oppenheim 1°, bl. 297.

De stemming over personen (art. 52 P.O.) vindt plaats bij gesloten
en ongeteekende briefjes (lid i). Mondelinge stemming is hierbij be-
grijpelijkerwijs uitgesloten. En, evenals bij stemming over zaken,
beslist ook hier de volstrekte meerderheid der stemmende leden
(lid 2). Echter in geval van staking van stemmen wordt thans
een andere procedure gevolgd. Het lot zal dan te beslissen hebben
(lid 3).

De mogelijkheid bestaat, dat bij een eerste stemming, indien
n.1. een keuze uit meer dan twee candidaten te doen valt, niemand
de volstrekte meerderheid heeft verkregen. De reglementen van
orde schrijven in dat geval een tweede vrije stemming voor. Is
ook bij deze geen volstrekte meerderheid verkregen, dan heeft
een derde stemming plaats, welke zich bepaalt tot de twee personen,
die bij de tweede stemming de meeste en op één na de meeste
stemmen hebben verkregen. Tusschen deze beide wordt tenslotte
zoolang gestemd als noodig is, om tot een beslissing te geraken.
Is dit onmogelijk, dan pas heeft loting plaats.

Een ander zeer belangrijk beginsel in het systeem de»quot; P.O.,
dat weliswaar nergens met zooveel woorden vermeld doch
toch van principieele beteekenis is bij het uitbrengen van een
stem, is het feit dat de raadsleden „zonder last of ruggespraakquot;
stemmen, i) De bedoeling hiervan is, de vergadering tot de vorming
van een besluit te doen geraken na vrije beraadslaging en door
middel van een even vrije, door geen imperatief mandaat beperkte,
stemming.

Hiermee in nauw verband staat het beginsel der parlementaire
onschendbaarheid, dat eveneens ten doel heeft de vrije beraad-
slaging te garandeeren, de leden gelegenheid te geven zich on-
belemmerd te uiten en de strafrechter buiten de vergaderingen van
den raad te houden. Dit beginsel is neergelegd in artikel i van de
algemeene maatregel van bestuur van 3 Dec. 1925 No. 51 (S. 1926 —
No. 28)., waarbij enkele onderwerpen, verbandhoudende met de
instelling van provinciën en vandaar binnen gelegen zelfstandige
gemeenschappen, geregeld zijn. Art. i luidt: De voorzitter en
de leden van den provincialen raad en van de raden der op den
voet van art. 121 I.S. aangewezen zelfstandige gemeenschappen,
alsmede van de colleges van dagelijksch bestuur van de provinciën
en van die zelfstandige gemeenschappen, zijn niet gerechtelijk

vervolgbaar voor hetgeen zij in de vergadering van die raden en
colleges hebben gezegd of aan haar schriftelijk hebben overlegd,
tenzij zij daarmede openbaar maken, wat in besloten vergadering
onder geheimhouding is gezegd of overlegd.

Deze formuleering van het beginsel komt overeen met die in
grondwet (art. 98) en N.G.W. (art. 53) gevolgd, doch wijkt af
van het ermee correspondeerende artikel der N.P.W. (art. 74).
Door dit artikel wordt bereikt, dat de raadsleden volledige vrijheid
van woordgebruik bezitten, dat zij, ook voor gebezigde uitdrukkingen,
welke geen verband hielden met aan de orde zijnde onderwerp,
niet vervolgbaar zijn.

De eenige beperking, dte de Nederlandsche jurisprudentie ge-
maakt heeft is deze, dat, wil de tusschenkomst des rechters
uitgesloten zijn, de gebezigde uitdrukkingen tenminste bij de be-
raadslagingen over zoodanig onderwerp geuit moeten zijn. i)

Oppenheim -) daarentegen staat op het standpunt, dat door het
voorschrift 's rechters bemoeienis volledig van alles wat ter ver-
gadering gezegd is, wordt uitgesloten; dat de rechter geheel uit
de vergadering geweerd behoort te worden en dat alleen de raad
zelf, in zijn reglement van orde en de voorzitter, met hanteering
van de hem ten dienste staande middelen, tegen misbruik der on-
schendbaarheid op te treden hebben. Op welke wijze tegen der-
gelijke ordeverstoringen wordt gewaakt, zagen wij reeds hierboven.

Nog moge er hier opgewezen worden, dat door de ruime
formuleering van het zoo juist weergegeven artikel, ook de gede-
puteerden, die geen raadslid zijn, de parlementaire onschend-
baarheid deelachtig zijn geworden. Want ook zij hebben krachtens
art. 54 P.O. het recht de vergaderingen van den provincialen raad
bij te wonen en daarin hun gevoelen te uiten. Stem hebben zij
niet, evenmin als de voorzitter van den raad, de gouverneur.
(Zie hoofdstuk II onder c. en art. 119 I.S. lid 4).

Ofschoon de P.O, zich nergens uitlaat over het bestaan van
commissie's uit den raad (art. 77 lispelt slechts even het woord
„anderenquot;), zoo blijkt uit de regelementen van orde toch dat zij
in het provinciale leven voorkomen.

1) Arrest Hoog« Raad van 29 Sept. 1902, Leon's Rechtspraak: De Gemeentewet —
Suppl. bL 671.

interne aangelegenheden, is de raad bevoegd, als gevolg van art.
53 P.O., volgens welk hij zijn eigen reglement van orde vast te
stellen heeft. Een uitdrukkelijke vermelding van deze soort com-
missie's in de P.O. zou dan ook overbodig geweest zijn.

Zoo openen de reglementen van orde voor een goede voorbe-
reiding van 's raads beraadslagingen de mogelijkheid om alle
onderwerpen, die niet voor dadelijke afdoening vatbaar geacht
worden óf ter overweging te zenden naar de afdeelingen (i) óf
tot onderzoek te stellen in handen van een bijzondere com-
missie (2).

Wat de afdeelingen (i) betreft, hiertoe wordt telken jare de
raad in de eerste openbare vergadering, restloos verdeeld in een
door dit lichaam vast te stellen aantal, waarvan de samenstelling
gedurende dat jaar niet wordt gewijzigd en waaraan tevens een
gedeputeerde wordt toegevoegd. Elk lid is verplicht in de hem
aangewezen afdeeling zitting te nemen.

Naast een voorzitter benoemt de afdeeling uit haar leden een
rapporteur, voor ieder aan haar ter onderzoek opgedragen onder-
werp. Deze maakt uit naam van de afdeeling een verslag op en
brengt dit, met eventueele, door de leden ingediende nota's, in
de commissie van rapporteurs. Deze commissie komt bijeen zoodra
de oveirweging eener zaak in al de afdeelingen is beëindigd, ter
onderlinge mededeeling van hetgeen daarin is behandeld en opgemerkt.
Tenslotte wordt uit naam der onderscheidene afdeelingen door
den rapporteur van deze commissie, een verslag opgemaakt en
aan den voorzitter van den raad toegezonden.

Wat de bijzondere commissie's betreft (2), de leden hiervan
worden in een openbare vergadering door den voorzitter benoemd,
tenzij de benoeming door den raad zelf geschiedt. Ook een zoodanige
commissie benoemt haar voorzitter en haar rapporteur, welke
laatste met het maken van het verslag der commissie is belast,
dat eveneens, met toegevoegde nota's, aan 's raads voorzitter
ter hand gesteld wordt.

Naast deze beide soorten, kan de raad voor den duur van een
geheel jaar nog andere vaste commissie's benoemen voor het
onderzoek van tot zekere groepen behoorende onderwerpen.

M Vgl. artt. 17 en 31 tot 37 R. v. 0 West-Java; idem Midden-Java; idem Oost-Java.
Vgl. artt. 38 tot 43 als vorige noot.

voorbereiding, stelt de raad somtijds commissie's van bijstand
of voorlichting in, waartoe de P.O. in het algemeen geen bevoegd-
heid verleent en aan wier wettigheid, tenzij een andere ordonnantie
voor speciale gevallen de raad daartoe machtigt, 2) dan ook
getwijfeld zou kunnen worden. Immers deze commissie's dienen
niet tot onderzoek van de bij den raad ingekomen voorstellen,
ter vergemakkelijking van 's raads interne arbeidsorganisatie,
doch zij treden in zijn naam naar buiten op, zijn met publiek-
rechtelijke bevoegdheden bekleed en deswege als organen der
provincie te beschouwen. ,,Met de instelling van deze commissie's
brengt de raad een nieuw element in de bestuursorganisatie, naast
de, door de ordonnantie zelf ingestelde centrale organen en de
ambtenarenquot;. Het valt daarom te betwijfelen of de raad, tenzij voor
bijzondere onderwerpen daartoe bevoegd verklaard, thans tot het
organiseeren van deze commissie's in het algemeen gerechtigd is.

Niettemin zijn de eischen van de praktijk blijkbaar van zoo-
danigen aard, dat het bestaan van zulke organen noodzakelijk ge-
acht moet worden. De Techn. Herz. Comm. heeft dan ook een geheel
nieuw artikel in haar ontwerp P.O. hiertoe opgenomen, waarbij
rekening gehouden is met de in deze bestaande gewoonte, dat
dooi den zelden bijeenkomenden provincialen raad de aanwijzing
der commissieleden overgelaten kan worden aan het college van
gedeputeerden.

Reeds verscheidene malen is uit het hierboven behandelde het
bestaan van een reglement van orde gebleken. Art. 53 P.O. zegt
hieromtrent, dat het door den provincialen raad wordt vastgesteld,
doch dat het niet in werking treedt alvorens door den gouverneur-
generaal te zijn goedgekeurd. Uit den aard der zaak zal dit reglement
geen bepalingen mogen inhouden, die met de P.O. zouden strijden.
Is daarom de goedkeuring van den G.G. geeischt? Dan had men
deze goedkeuring ook wel achterwege kunnen laten, want het

1) Vgl. Prov. Blad West-Java 1926 No. 12 bl. 283; ,,Regeling nopens samenstelling,
taak en werkwijze van commissie's van bijstand t. b. v. het dagelijksch toezicht op elk
der provinciale ziekenhuizenquot;.

«) Zooals art. 4 der ordonnantie van 8 Nov. 1927 (S.- No. 517): „Regelen omtrent
de heffing en invordering van prov.- regentsch. en stadsgem. belastingenquot;.

') Aldus de Techn. Herz. Comm. in haar toelichting op art. 66 ontw. S.G.0. Verslag bl. 47.

♦) Anders de regeering, die commissiën van beheer en bestuur volgens P.O. en R.O.
niet mogelijk acht, doch wèl, dat bij bijzondere provinciale verordening de instelling
van commissiën van bijstand kan worden geregeld. Mem. v. Antw. bl. 2. par. 4.

vernietigingsrecht van den G.G. is ten allen tijde aanwezig in
dat geval. Of heeft men de N.P.W. in deze eenvoudig nage-
volgd? Zoo ja, dan is deze eisch eenigszins ongemotiveerd,
omdat de voornaamste reden, waarom men in 1848 de Kroon
opdroeg het reglement van orde der provinciale staten in Nederland
goed te keuren, voortsproot uit wantrouwen tegenover al te groote
zelfstandigheidsstrevingen van de provinciale besturen i), waaraan
de oude republiek vrijwel zijn ondergang te danken heeft gehad.
Welnu, eenzelfde wantrouwen t. a. z. van de Indische provincies
te koesteren is volkomen ongegrond en uit dien hoofde heeft de
goedkeuringseisch dan ook geen reden van bestaan. Het eenige
zou zijn, dat men bepalingen, die een „behoorlijken spoedigen
gang van het werk zouden kunnen belemmerenquot; , in een reglement
van orde wenschte te voorkomen. Maar dat is dan ook het eenige.

Tenslotte moge er hier op gewezen worden, dat de P.O. de
raadsleden noch het recht van initiatief (het recht om ontwerpen
van verordeningen in te dienen), noch het recht van amendement
(het recht tot het voordragen van wijzigingen in reeds ingediende
ontwerpen) verleent. De N.P.W. zwijgt hier eveneens over. Het
D.B., de L.R.O. en de S.G.O. daarentegen behelsen wèl be-
palingen ter zake (resp. art. 9, art. 18 en art. 57)®)-

Toch zou uitdrukkelijke toekenning in de P.O. overbodig zijn,
omdat zoowel het recht van initiatief als dat van amendement
een uitvloeisel zijn van de bevoegdheid, den provincialen raad
verleend, tot regeling en bestuur der eigen huishouding (art. 119
lid 2 I.S.) en eveneens uit art. 60 P.O. Waar de raad toch be-
voegd is om verordeningen vast te stellen en besluiten te nemen,
daar kan den leden van den raad het recht moeilijk ontzegd
worden hiertoe de eerste stappen te doen. En dit zoowel t.a.v.
het meerdere (het recht van initiatief) als t.a.v. het mindere (het
recht van amendement). Immers zoo beschouwd staat het recht
om ontwerp-verordeningen in te dienen niet afzonderlijk, los van
dat om wijzigingen in aanhangige ontwerpen voor te stellen.
Beiden blijken in wezen niet van elkaar te verschillen. Het een
is slechts een uitbreiding van het ander.

de tweede kamer toegekend (het recht van initiatief weliswaar aan
de staten-generaal, doch practisch aan de tweede kamer, vgl.
artt. 117 en 118 Gr. W. en art. 113 Gr. W.), niet op.

Want zoowel het recht van initiatief als dat van amendement
vooronderstellen een dualisme van koning eenerzijds en parlement
anderzijds, waarvan het analogon bij de provincie ontbreekt. Dit
dualisme bracht met zich, dat de historische groei der beide
rechten verschillend werd (dat van initiatief kende de grondwet
van 1814 reeds in art. 69 en dat van amendement eerst die van
1848 in art. 107) en bovendien dat zij ter beschikking kwamen
te staan van de tweede kamer qua college en niet van de leden
dier kamer individueel. Daarom lijkt het mij niet verantwoord t.a.v.
de bevoegdheden de leden van den provincialen raad toekomende,
ontwerp-verordeningen en wijzigingen op reeds ingediende voor-
stellen aanhangig te maken, dezelfde namen te gebruiken als
resp. voor het recht, de staten-generaal toegekend, ontwerpen
van wet den koning voor te dragen en dat van de tweede kamer
om wijzigingen in een voorstel des konings aan te brengen. Voor
zoover een onderscheiding noodzakelijk, ware het juister voor de
lagere rechtsgemeenschappen het eerste te omschrijven met „ont-
werprechtquot; en het tweede met „wijzigingsrechtquot;, terwijl een
samenvattende benaming gevonden zou kunnen worden in „recht
van voorstelquot;.

Voor de provincies nu heeft het ontwerprecht een regeling ge-
vonden in art. 19 en het wijzigingsrecht in art. 16 der reglementen
van orde.

Uit de toepasselijkverklaring in art. 55 P.O. van de artt. 40, 41
en 49 op de vergaderingen van het college van gedeputeerden,
volgt, dat ook deze belegd worden door den gouverneur. Eveneens,
dat ze door hem worden geleid, en dat hij er de orde handhaaft
(art. 40). De vergaderingen worden ter provinciale hoofdplaats
gehouden (art. 41); en in zaken waar hun persoonlijk belang
bij betrokken is, hebben zoowel de leden als de voorzitter zich van
stemming te onthouden (art. 49).

vergadering wordt de aanwezigheid van de meerderheid der leden
geeischt, ,,de Gouverneur daaronder begrepenquot;, zegt het artikel
er ten overvloede nog bij, om even in herinnering te brengen,
dat deze functionaris weliswaar stem heeft, maar toch géén lid
is (art. 56). Evenals bij den provincialen raad het geval was, wordt
ook hier veelal onder de term ,,meerderheid zijner ledenquot; begrepen
de meerderheid van het aantal, zooals dit bij de instelling van het
college is vastgesteld.

Wordt vergaderen onmogelijk, omdat het quorum niet aanwezig
is, dan wordt een nieuwe vergadering belegd en, met afwijking
van de constructie in dat geval voor den raad gevolgd, daarin
beraadslaagd en beslist, ongeacht het quorum, door de dan
aanwezige leden: nogmaals, de gouverneur daaronder begrepen
(art. 56 lid 2).

Om nu in dringende omstandigheden toch tot besluitvorming
te kunnen geraken, in ieder geval de mogelijkheid niet open te
laten, dat in het algemeen de gang van zaken stagnatie ondervindt,
bepaalt lid 3 van art. 56, dat wanneer deze tweede vergadering
niet zou kunnen plaats hebben, omdat slechts één persoon aan-
wezig is, dat dan de functies van het college van gedeputeerden
worden uitgeoefend door dezen eenen aanwezige, hetzij deze de
gouverneur, dan wel een der gedeputeerden is.

De stemmingen over zaken en die. over personen zijn ook hier
apart geregeld (resp. art. 57 en 58 P.O.). De thans gevolgde
procedure bij de stemming over zaken is echter anders dan
die van den raad. In de eerste plaats wordt bij de beslissing over
zaken de meerderheid der stemmen en niet die der stemmende
leden vereischt (vgl. art. 51 P.O.) en in de tweede plaats hoeft
bij staking van stemmen het nemen van een beslissing niet tot een
volgende vergadering te worden uitgesteld. Oogenblikkelijk wordt
verondersteld, dat het voorstel niet is aangenomen (lid 2 van art. 57).

De regeling der stemming over personen is vrijwel analoog aan
die van den raad. Ook hier geschiedt zij bij gesloten en onge-
teekende briefjes, maar zooals bij de stemming over zaken, beslist
nu eveneens de volstrekte meerderheid der stemmen, terwijl
overigens bij staking van stemmen het lot te hulp wordt geroepen.

Tenslotte het reglement van orde voor de vergaderingen van het
college van gedeputeerden. Het college is bevoegd dit zelf vast
te stellen. Als voorwaarde van de inwerkingtreding echter wordt
de goedkeuring van den provincialen raad geeischt (art. 59 P.O.).

Ongetwijfeld is het thans aan de orde zijnde onderwerp van
beschouwing, de autonomie en het medebewind van de provincie,
het belangrijkste van het geheele Indische provinciale recht. Immers
door deze beide functies onderscheidt de provincie zich van de
ambtelijk bestuurde ressorten, door het medebewind, maar bovenal
door haar autonomie wordt zij tot een figuur, die met reden als
een zelfstandige rechtsgemeenschap te omschrijven valt.

Een nadere bepaling van de beteekenis dier provinciale autonomie
en evenzeer van dat provinciaal medebewind, zal dus voor een juiste
waardeering van de plaats, die de provincie in de groote rechts-
gemeenschap Ned.-Indië inneemt, van belang zijn.

Nu zijn zoowel de autonomie als het medebewind bekende klanken
uit het Nederlandsche staatsrecht, die associaties oproepen met de
Nederlandsche provincie en gemeente. Vooreerst dus daarheen den
blik gewend.

Toen men in Nederland in 1848 de provinciale autonomie omschreef
met de vermaarde woorden ,,Aan de Staten wordt de regeling en
het bestuur van de huishouding der provincie overgelatenquot; (art. 134
Gr.W.), deed men niet anders dan het reeds voordien aanvaarde
beginsel opnieuw te formuleeren. En in 1815 erkende men de
provinciale autonomie met dezelfde woorden als de grondwet van
1814, waar art. 88 sprak „Aan gemelde Staten wordt geheel en al

1) In dit werk wordt het woord medebestuur vervangen door het m. i. juistere mede-
bewind, teneinde te doen uitkomen, dat hieronder niet alleen bestuur begrepen wordt,
maar ook regeling, waartoe het college van gedeputeerden uitdrukkelijk bevoegd verklaard
wordt (vgl. art. 78 lid 2 P.O.). Vgl. Kleintjes II' bl. 2.

overgelaten de beschikking en beslissing van alles, wat tot de
gewone inwendige politie en oeconomie behoort. Zij
maken hieromtrent, alsmede ten aanzien van het aanstellen
van ambtenaren of het inleveren van nominatiën tot ambten,
zoodanige ordonnantiën en reglementen, als zij ten
meesten nutte hunner ingezetenen oorbaar achten, behoudens deze
grondwet en onder goedkeuring van den Souvereinen Vorstquot;.

Bij de totstandkoming van onze eerste grondwet wilde men dus
,,niet een herleving van de provinciën der oude Republiek met
hun aanspraak op Souverein gezag, men wilde ook niet een systeem
als van de centraliseerende staatsregeling van 1798, waar de organen
der deelen, de ,,Departementaale Besturenquot; slechts zouden zijn
administratieve lichamenquot;, i)

Wat men trachtte te verwezenlijken was een doelmatige inscha-
keling van de oude zelfstandige deelen binnen het nieuw te vormen
geheel. Men zag de werkelijkheid onder het oog, ging uit van de
nog in het bewustzijn levende provinciën en zocht de nieuwe staats-
vorm aan de oude, die van de republiek, te doen aansluiten. Men
schiep dus niets nieuws, doch men nam de nog levende, historisch
gevormde, organisch gegroeide deelen op in de eenheidsstaat, aan
het hoofd waarvan stond de souvereine vorst.

Het beginsel van autonomie loopt dus als een roode draad door
de moederlandsche geschiedenis, zij het dan, dat die autonomie
vóór 1798 te sterk tot uiting kwam, na 1815 weinig meer dan
theorie was en pas in 1848 gelegenheid kreeg zich in haar ware
gedaante te ontplooien.

Zij wordt in dat jaar omschreven als ,,de regeling en het bestuur,
van de huishouding der provinciequot;, welke aan de staten worden
,, O vergelatenquot;. Wat men nu precies onder die ,,huishoudingquot;
heeft te verstaan, werd in de grondwet niet nader aangegeven.
En om de omvang der huishoudelijke sfeer nu door een organieke
wet te laten bepalen, daar wilde men niet aan, omdat men die daaraan
voorbestaan achtte.

Het eenige lichtpunt, dat ons oogenschijnlijk geboden wordt om
uit de verschillende huishoudingen, die de grondwet kent, wegwijs
te worden is het „belangquot; (art. 134 lid 2 en art. 144 lid 2 Gr.W.).
Is een onderwerp van provinciaal belang, dan geschiedt de regeling

Mr. A. Jansen „Problemen van Algemeene Wetgeving in Ned. Indië sinds 1926quot; bl. 12.
Buys II bl. 8i.

door de provincie, is liet een gemeentebelang, dan door de
gemeente, en in een rijksbelang wordt door het rijk voorzien.
Hiermee vorderen we echter nog maar zeer gering, omdat het
,,belangquot; evenmin de mogelijkheid biedt een duidelijke grens
tusschen de huishoudingen af te bakenen. Zoowel ,,huishoudingquot;
als ,,provinciaal (gemeentelijk) belangquot; geven slechts aan, dat
er aangelegenheden zijn welke door de provinciale staten (gemeente-
raden) geregeld moeten worden, maar niet welke die zijn^).
,,Stellige onmiskenbare merken, die voor alle gevallen het provinciaal
van het rijksbelang onderscheiden, zijn niet te vindenquot;, geeft de
memorie van toelichting op de provinciale wet toe.

Niettemin meende men in '48 door middel van dit specifieke eigen
,,belangquot; een materieel huishoudingsbegrip te hebben vastgelegd,
waarop men provinciale- en gemeentewet consequent trachtte voort
te laten bouwen, ,,door te bepalen, dat de belangen der verschillende
rechtsgemeenschappen slechts toegankelijk zullen zijn voor ieders
eigen organenquot; ®). Want, zegt de memorie van toelichting wederom,
„het staat.... vast, dat de provinciale wetgever zich niet heeft in
te laten met onderwerpen van algemeen rijksbelang, noch de alge-
meenewetgever met de regeling van het provinciaal huishoudenquot;^).
Echter, men zag heel goed in, dat de consequentie van het systeem,
waardoor het hoogere orgaan uit de huishouding van het lagere
geweerd zou worden, wel uit te denken, maar in de praktijk niet
uit te voeren zou zijn. De lagere te weren uit den kring der hoogere
is mogelijk, de hoogere uit dien der lagere onmogelijk: ,,Het eerste
kan worden geboden, gelijk in art. 139 (thans art. 141 N.P.W.)
geschiedt. Het laatste daarentegen voor te schrijven, hoe juist
in beginsel, ware een ijdel gebod geven. Tegen hetgeen de wet
eenmaal heeft bepaald, zullen de Staten weinig vermogenquot;^).

Doch behalve deze bres in het theoretisch afgeronde systeem der
eigen afgebakende huishoudingen, bestaat er nog een andere in
art. 142 N.P.W. (art. 194 N.G.W.). Immers „een materieel begrip
van eigen huishouding brengt mede, dat het karakter van een
onderwerp a priori vastlegt, welke wetgever uitsluitend tot regeling
bevoegd zal zijnquot;, dat dus een botsing van verschillende organen

Bijsterbos bl. 475.
S) Mr. A. Jansen bl. 13.
«) Bijsterbos bl. 475.
») Mr. A. Jansen bl. 13.

t, a. V. een zelfde onderwerp zal zijn uitgesloten. En waarin voorziet
nu art. 142 N.P.W. ? Juist ingeval een provinciale verordening en
een wet of algemeene maatregel van bestuur eenzelfde onder-
werp regelen, dus in botsing zijn, waarbij dan de provinciale
verordening van rechtswege ophoudt te gelden.

Het komt dus hierop neer, dat een provinciaal belang, een belang
van de provincie is zoolang de provincie er in voorziet. Bemoeit
het rijk zich met een zoodanig provinciaal belang, dan wordt
dit een belang van het rijk, alleen omdat het hoogere orgaan van
oordeel is, dat het heeft opgehouden een provinciaal belang te zijn.
Van onderwerpen, die uit hun aard tot de eene, dan wel tot de
andere huishouding behooren, is dus geen sprake; een zakelijke
competentieafbakening, zooals de materieele huishoudingstheorie
die biedt, is niet vol te houden.

,,Het materieel huishoudingsbegripquot;, komt Mr. A. Jansen tot
de conclusie, ,,is irreëel; het strookt noch met het feit, dat menig
belang zich doelmatig door verschillende lichamen verzorgen laat,
noch met de verschuivingen, die maatschappelijke ontwikkeling
met zich meebrengt. Door het opnemen in de wet van het z.g.
juridische ,,belangquot;criterium, voerde Thorbecke een element van
subjectieve waardeering in; een element, dat de liquidatie
inhield van de illusie van een objectief criterium en dus ook van
een aan het positieve recht prae-existente eigen
sf eer.quot; Daadwerkelijk wordt deze sfeer bepaald door de feitelijke
uitoefening van de wetgevende macht door den rijks wetgever;
een eigen afzonderlijke werkkring wordt provincie noch gemeente
aangewezen, want de grenzen der huishoudingen zijn alleen dan
scherp afgebakend, wanneer grondwet of wet een bepaald concreet
belang aan de zorgen van een bepaalde corporatie toevertrouwen.
Dit nu kent de Nederlandsche praktijk niet.

Wat tenslotte door het rijk, dan wel provincie of gemeente,
verzorgd zal worden, wordt bepaald naar redenen van doel-
matigheid, Om redenen van doelmatigheid, om de groote ver-
scheidenheid van behoeften der maatschappij doelmatig te kunnen
bevredigen, bestaan binnen de staat, provincie en gemeente. Zoo
,,moeten redenen van doelmatigheid beslissen over de grenzen

Voor de gemeente natuurlijk door den rijks- en provincialen wetgever tezamen.
Mr. H. I. van Werkum „Indische autonomiequot;, Kol. Studiën 1932, II bl. 445.

De vraag welke corporatie een zaak doelmatig kan regelen,
is geen vraag van recht, maar een van staatsbeleid.

Blijkt hier dus duidelijk uit, dat de omvang van een bepaalde
huishouding niet a priori objectief is vast te stellen, tevens wordt
nu de obsedeerende werking van het woord ,,overlatenquot; (art. 134
lid I en art 144 lid i Gr.W.) tot normale proporties teruggebracht.
Immers, het afzonderlijke gebied, dat door den rijkswetgever als
huishouding der provincie aan de wetgevende bevoegdheid der
staten zal moeten worden ,,overgelatenquot;, wordt door de eerste
zelf bepaald. Hij laat onderwerpen deel uitmaken van de provinciale
huishouding voor zooveel en voor zoolang hij het zelf goeddunkt.
Eischt de praktijk een gegeven oogenblik dat het meerendeel der
z.g. provinciale belangen door het rijk behartigd worden, dan laat
hij deze niet meer over, doch trekt ze aan zich. Een waarborg,
dat bepaalde onderwerpen uitsluitend tot de werkkring van de
provincie zullen behooren, wordt door de term ,,overlatenquot; niet
gegeven. Een garantie voor een eigen huishouding behelst het woord
slechts in zooverre, dat indien er belangen zijn, die door den
rijkswetgever zelf als provinciaal beschouwd worden, dat hij deze,
door hem zelf als zoodanig gequalificeerd, aan de provincie zal
hebben af te staan.

Nochtans mag uit de hierboven gevolgde gedachtengang niet de
conclusie getrokken worden, dat autonomie nu in het geheel niet
zou bestaan. Immers, het is niet in te denken, dat alle in de maat-
schappij zich voordoende behoeften het best door het centrale
gezag verzorgd zouden worden. Ware dit het geval, het bestaan
van provincie en gemeente zou doelloos geworden zijn. Ook al
zullen, met het voortgaan der tijd, vele, vroeger locale belangen
thans door de maatschappelijke ontwikkeling beter door het rijk
verzorgd worden, daarnaast komen juist door diezelfde ontwikkeling
voortdurend nieuwe onderwerpen naar boven, waarvoor een locale
voorziening de meest geëigende is.

Een volledig terugdringen der lagere organen door de hoogere
op alle gebieden, ook al zijn zij theoretisch daartoe bij machte,

zou stellig opgevat worden als een „aantasting der autonomiequot;,
zou tegen de algemeene rechtsovertuiging indruischen. i)

De autonomie der deelen bestaat, zal ook moeten bestaan,
niet alleen omdat anders de grondslagen der Nederlandsche staat
zouden worden aangetast, doch boven al met het oog op het
practische leven, omdat alleen op deze wijze aan de steeds wisselende
behoeften der maatschappij op doelmatige wijze kan tegemoet
gekomen worden.

De conclusie aangaande het begrip autonomie, zooals de Neder-
landsche zelfstandige rechtsgemeenschappen deze kennen, zal dus
moeten zijn, dat het omvat het in de grondwet gefundeerde recht
eener lagere corporatie om voor haar gebied in al die belangen
door regeling en bestuur te voorzien, die door de hoogere worden
geacht doelmatiger door deze lagere behartigd te worden.

Deze omschrijving komt overeen met de opvatting, welke ook
door Westra wordt onderschreven, dat het recht der lagere
rechtsgemeenschappen in den modernen staat een afgeleid en niet
een oorspronkelijk recht is.

En hiermee vervaagt in beginsel het fundamenteele verschil,
dat er tusschen autonomie en medebewind soms gemaakt wordt.
Want ,,met het al dan niet aanvaarden van de autonomie als een
eigen, oorspronkelijk, niet aan den staat ontleend recht van de
lagere rechtsgemeenschap, staat en valt de principieele tegenstelling
tusschen autonomie en medebestuur. Het verschil ligt, waar geen
eigen recht wordt aangenomen, in de meerdere en mindere vrijheid,
welke door het hooger gezag aan de lagere rechtsgemeenschap is
gelaten en beteekent dus slechts verschil in gradatie.quot;®)

Immers het z.g. zelfbestuur (juister medebewind) wordt in de
grondwet (art. 135 en art. 145 lid 3) omschreven als de medewerking,
door de organen der lagere corporatie te verleenen, aan de uit-
voering van regelingen der hoogere, voor zoover die regelingen
zulks vorderen. Ook hier wordt dus een deel der staatstaak afgestaan
aan de lagere corporatie, echter met deze beperking, dat de prin-
cipieele regeling van het onderwerp reeds is geschied door het
hoogere orgaan. Niet de behartiging van het belang in zijn geheel,
doch slechts een gedeelte hiervan wordt geacht beter door het lagere
te kunnen geschieden. Ook hier is het wederom een kwestie van

Kranenburg „Nederlandsch Staatsrechtquot; IP bl. 214.
Westra bl. 58.
quot;) t. a. p. bl. 58.

doelmatigheid, van staatsbeleid, of medewerking van andere
gemeenschappen ingeroepen zal worden, ja dan neen. Per slot van
rekening vragen de centrale organen zich voortdurend af, op welke
wijze zij het doelmatigst aan de steeds wisselende eischen, die het
maatschappelijk leven hun stelt, kunnen beantwoorden: hetzij door
er zelf geheel en al voor zorg te dragen, hetzij ten deele
de medewerking van anderen in te roepen, dan wel de zorg vol-
ledig aan anderen over te dragen. Zoo wordt het vraagstuk der
autonomie en het medebewind geen zaak van qualiteit, doch van
quantiteit; en wordt er met deze benaming geen principieel ver-
schillende begrippen onderscheiden, doch men duidt er slechts
mee aan een nuanceering, slechts twee vormen, waardoor aan
eenzelfde gedachte, een decentralisatiegedachte , uiting wordt
gegeven.

De z.g. tusschenvorm 2) van autonomie en medebewind, de beroemd
geworden figuur der woningwet 1901 en die der ambtenarenwet
1929 e.a., komt op deze wijze van beschouwen eveneens in een
ander daglicht te staan.

De bezwaren, die men doorgaans hiertegen bezit vloeien voort
uit het feit, dat deze vorm noch onder de grondwettelijke formu-
leering van de autonomie, noch onder die van het medebewind
te brengen zou zijn, omdat de wetgever aan de betrokken organen
der rechtsgemeenschap in deze gevallen aangaande een bepaald
onderwerp een uitdrukkelijk bevel tot regeling geeft, waarbij
bovendien zekere sancties gesteld zijn, zoo hieraan niet wordt
voldaan .

Inderdaad. Bij een enge, letterlijke interpretatie der betreffende
grondwetsartikelen zal men tot deze conclusie moeten komen.
Maar waar het rechtsleven een zoodanige praktijk nu eenmaal
kent, daar zie ik geen enkel bezwaar om ook te trachten het te
accepteeren.

Want ook hier blijkt wederom een nuanceering der decentrali-
satie-gedachte naar voren te komen, die in de bovenweergegeven
beschouwingswijze typische autonomie kwaliteiten bezit. Immers,
waar hier door de wet aan de lagere organen, i.e. de raad, een

-) Vgl. Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht. H» bl. 249 e. v.
s) Oppenheim I'. bl. 68 e.v.

Vgl. artt. I, 2, 3, 7 en 8 der woningwet (N.S. 1901 — No. 158) en art. 125 en
126 der ambtenarenwet (N.S. 1929 — No. 530).

bevel tot wetgeving gegeven wordt, daar kan erkend worden, dat
het hooger gezag zijn volstrekt afzijdige houding weliswaar laat
varen, maar in wezen doet hij niet anders dan officieel verklaren,
dat de in de wet aangeduide materie, door hem aangemerkt wordt
als te zijn een huishoudelijk belang der rechtsgemeenschap, het-
welk verzorgt dient te worden.

Toegegeven moet worden, dat de waarborgen, welke thans
gesteld worden om het beoogde doel te bereiken, nauwsluitender
zijn, dan die t.a.v. de overige huishoudelijke aangelegenheden.
Maar zoomin de provinciale autonomie een andere autonomie is
dan die van de gemeente, ofschoon de provincie aan meer banden
gelegd is (alle provinciale verordeningen behoeven de goedkeuring
des konings), zoomin meen ik dat er thans aanleiding bestaat
om een geheel nieuw verschijnsel te gaan signaleeren en van
een tusschenvorm te gaan spreken. Het is m.i. mogelijk om
hierin autonomie te blijven zien, zij het dan beperkter, dan die
welke bij provincie of gemeente als regel aangetroffen wordt, en
aldus in navolging van Mr. ten Brink i) de term „beperkte auto-
nomiequot; in te voeren.

Heeft hierboven een analyse plaats gevonden van de autonomie
en het medebewind, zooals de Nederlandsche provincie deze kent,
thans zal getracht worden hetzelfde t. a. v. de Indische provincie
te bewerkstelligen.

Toen men in Indië over wilde gaan tot het creëeren van zelf-
standige rechtsgemeenschappen in de vorm van de thans bestaande
provinciën, kon men zich niet verheugen over het bezit van daarmee
overeenkomende, reeds historisch gegroeide organismen, die men
in het groote staatsverband zou kunnen onderbrengen, zooals dat
ten tijde van het totstandkomen van de eerste grondwet in Nederland
het geval was. Er waren weliswaar de z.g. locale ressorten, maar
de omvang dezer producten van de decentralisatie-wetgeving was
aanmerkelijk geringer dan de huidige provincies. Er was dus niets,
dat tegelijkertijd èn in omvang èn in karakter ook maar eenigszins
was te gebruiken. Alles moest nieuw geschapen, gevormd, gemaakt
worden.

Mr. J. ten Brink. — Verdere overdracht van bevoegdheden op gemeentelijke be-
stuursorganen — Prae-advies, uitgebracht voor het 22e Decentralisatiecongres, Locale
Belangen — Mededeeling No. 92 bl. 13.

verwondering het ontwerp-artikel 67a lid 2 van het R.R., zooals
dit in 1920 den volksraad bereikte^):

,,In de provincie wordt bij algemeene verordening een Provinciale
Raad ingesteld, aan wien onder de beperkingen bij die algemeene
verordening te stellen, de regeling en het bestuur van de gewestelijke
huishouding wordt overgelaten.quot; Dit woord ,,overlatenquot;, het-
welk van 1814 af tot heden in de grondwet is meegesleept en daar
thans, zooals gezegd, eigenlijk geen zin meer heeft, omdat het mede
een onaantastbare, aan de wet vóórbestaande zelfstandigheid der
huishouding suggereert, wat een fictie bleek te zijn, dit woord
,, O verlatenquot; wordt ten aanzien van een nog te creëeren
rechtsgemeenschap gebruikt, ofschoon het een reeds bestaande huis-
houding veronderstelt. En bovendien tracht het, in flagrante tegen-
spraak met den eveneens in het ontwerp-artikel voorkomenden term
,,onder de beperkingen bij die algemeene verordening te stellenquot;,
onaantastbaarheid te ,,waarborgenquot;.

Bij de aanbieding van het ontwerp van wet op de bestuursher-
vorming aan de tweede kamer is de redactie plotseling veranderd
en heet het: ,,In de provincie wordt bij algemeene verordening
een Provinciale Raad ingesteld, tot regeling en bestuur van de
gewestelijke huishoudingquot;.

Het eerste wat hierbij in het oog valt is het merkwaardige gebruik
van het woord „gewestelijkequot;, waar n.1. het geheele lid betrekking
heeft op de provincie als zelfstandige rechtsgemeenschap. Reeds de
aan den volksraad voorgelegde redactie was met dezelfde fout
behebd. Het afdeelingsverslag maakte hierop een aanmerking, ¹)
wat de regeering bewoog toe te geven: ,,in de vervanging van
,,gewestelijkequot; door ,,provinciaalquot; kan voordeel worden gezien.quot;®)
Nochtans bleef bij de veranderde redactie, de tweede kamer aan-
geboden, deze fout bestaan. Ook al zou men het regeeringsstandpunt
aanvaarden, zooals zij dat t. a. v. art. 119 lid i I.S. tot uiting bracht,
dat n.1. ook de rechtsgemeenschap-provincie een gewest was, dan
nog had het aanbeveling verdiend om het ruimere ,, ge westelijkequot;
te vervangen door het in dit geval ongetwijfeld juistere ,,provincialequot;.
Waar, zooals in het eerste hoofdstuk uiteengezet, naar mijn meening

nogsteeds met het woord gewest uitsluitend het ambtelijk bestuurde
ressort wordt aangeduid, groeit de term ,,gewestelijke huishoudingquot;
uit, tot een volkomen zinlooze phrase, omdat t. a, v. een zuiver
administratieve eenheid onmogelijk van huishouding gesproken
kan worden.

Overigens is de nieuwe tekst niet alleen ,,eerlijkerquot; (naar
Brückel's waardeering maar bovenal veel juister. Weliswaar
zijn nu de woorden „onder de beperkingen bij die algemeene ver-
ordening te stellenquot; weggelaten, doch zooals boven bleek, ook
zonder uitdrukkelijke vermelding kan de autonomie beperkt worden.
Bovendien zou een dergelijke toevoeging overbodig zijn, daar volgens
het zevende lid van het artikel (thans art, 119 I.S. lid 7) de regeling
van de bevoegdheid en de verplichtingen der provinciale besturen
en daarmee ,,de omvang der gewestelijke (lees: provinciale)
huishouding eveneens (wordt) overgelaten aan een algemeene
verordening.quot;

Tenslotte is er tóch in den tekst nog een vleugje van de beperkings-
gedachte van dit lid blijven hangen, door invoeging van het woordje
,,totquot;, waar n.l, de provinciale raad wordt ingesteld ,,tot regeling
en bestuurquot; der provinciale huishouding: „Het denkbeeld van
beperking der autonomie bleef gehandhaafd.'' 3)

En wat had men dan speciaal op het oog met deze beperking?
Wel, het antwoord op deze vraag geeft gedeeltelijk de memorie van
toelichting op het ontwerp bestuurshervorming, waar zij zegt:
„Het provinciaal huishouden, in den aanvang van bescheiden
omvang, zal zich geleidelijk uitzetten en onder andere aangelegen-
heden omvatten . . . .quot; maar bovenal de instellingsordonnanties,
die de bevoegdheden en verplichtingen der provincies stuk voor
stuk opsommen. Men had dus op het oog: toekenning van
autonomie door enumeratie der onderwerpen. Het Hollandsche
systeem, waarbij practisch gesproken alles, wat de hoogere wetgever
niet aan zich getrokken heeft voor de lagere wetgevende organen
overblijft, was in Indië niet direct te volgen. De Indische provincies
moesten van bevoegdheden worden voorzien, vooreerst nog in
beperkte mate, in het genot van autonomie gesteld worden.
„Dit neemt echter niet weg, dat dezelfde grondgedachte voor alle

het provinciaal instituut zal beheerschen en dat aan alle een
perspectief zal zijn geopend, dat tenslotte tot eenzelfden rechts-
toestand voert als die van de provincie hier te lande (Neder-
land) ____quot; 1)

Het gaat dus vooreerst, in vergelijking met wat er in Holland
na 1814 gebeurde, precies andersom. Daar een voortdurend pogen
tot beperking der oude souvereine macht der staten, in Indië een
streven de provinciale autonomie juist te versterken. Het verschil
met de Hollandsche autonomie is dus niet van wezenlijken aard.
Ook hier is het wederom geen qualiteitsverschil, doch een van
quantiteit. Het gaat om een kwestie van beginsel. Wat is de z.g.
Hollandsche autonomie eener rechtsgemeenschap au fond anders
dan het recht om bepaalde belangen voor haar gebied door regeling
en bestuur te verzorgen ? En is dit met de Indische autonomie dan
niet het geval? Slechts de wijze, waarop in allereersten aanvang de
omvang der eigen huishouding bepaald zal worden is ver-
schillend. Doch daarmee verandert de autonomie toch niet van
karakter ?

Per slot van rekening is het ook hier een vraag van staatsbeleid,
van doelmatigheid, welken omvang de provinciale huishouding in
de practijk zal bezitten. Is daarom de uitspraak van Kranenburg,
in verband met de grondwettelijke omschrijving van het begrip
autonomie, niet evenzeer van toepassing op de formuleering van
het Indische begrip uit art. 119 lid 2 I.S., waar hij aangaande de
woorden huishouding en provinciaal belang (vgl. art. 63 P.O. lid i
eerste zin) opmerkt: „Zij zeggen alleen, dat er aangelegenheden
zijn, welke door de provinciale staten geregeld moeten worden,
maar niet welke deze zijn.quot;?

Welnu, met dit voor oogen komen ook de verschillende uit-
spraken der regeering, waarbij zij tijdens de behandeling van het
ontwerp der bestuurshervormings-wet er op wees, dat de autonomie,
die zij aan de Indische provincie toedacht, principieel niet verschilde
met die, welke men in Holland kende, en die, welke de Herzienings-
commissie had voorgesteld, in een milder daglicht te staan.
Daarom komt mij Dr. Brückel's verwijt aan het adres der regeering.

Het kardinale verschil tusschen het door de regeering voorgestane
stelsel en dat der Herzieningscommissie meent deze schrijver aan
te wijzen, wanneer hij zegt, dat in tegenstelling met de regeerings-
voorstellen ,,de bedoeling van een enumeratiestelsel bij de commissie
nooit heeft bestaanquot; en dat zij „de landswet (= ordonnantie) niet
roept om de autonomie te kanaliseeren,quot; wat n.1. bij een enumeratie-
stelsel gebeurt, ,,maar alleen om verdere bevoegdheden te
regelen.quot;

Ik vraag mij af, is dit wel zoo'n verschil? Kanaliseert men door,
zooals de Herzieningscommissie wil, ,,aan die lichamen onder
hooger toezicht volledige autonomie (te) geven n.1. de macht
tot regeling van hare huishoudelijke belangen,quot;®) dan niet? Zij
zullen toch niet zèlf te bepalen hebben, welke hare huishoudelijke
belangen zijn? Men kanaliseert bij beide. Het onderscheid is, dat
men, om het beeld verder uit te spinnen, in het eene geval in het
plateau een speciale bedding graaft, waarin het water zal hebben
te stroomen, in het andere geval hoogt men het geheele plateau op,
met uitzondering van een strook, waar het water naar de wetten der
natuur vanzelf in teruggedrongen wordt.

Het bovenstaande geldt alleen voor den allereersten aanvang,
voor het oogenblik, waarop de provincie zal worden ingesteld,
èn bij verdere uitbreidingen van haar huishouding. Is zij eenmaal
van bevoegdheden voorzien, of juister gezegd, is haar de verzorging
van bepaalde belangen eenmaal toevertrouwd, belangen, die voordien
deel uitmaakten van de centrale huishouding, dan bestaat er
verder niet het minste verschil met het Hollandsche systeem, want
de afbakening der eigen huishouding geschiedt verder negatief op
geheel gelijke wijze als dit in Holland het geval is. Ook hier kan de
centrale wetgever voortdurend ingrijpen, en die belangen, die tot
de provinciale huishouding schijnen te behooren, aan zich te trekken
(art. 64 lid 3 P.O.).

De formuleering van het provinciaal medebewind heeft plaats
gevonden in art. 119 lid 6 I.S. eerste zin en luidt: „Wanneer de
algemeene verordeningen het vorderen verleenen de provinciale

besturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan,quot; welke
formuleering in hoofdzaak overeenstemt met die van art. 135 en
144 lid 3 grondwet. Het is dus de verplichting tot uitvoering van
regelingen door een hoogere rechtsgemeenschap gegeven, in onder-
scheid met de (door hooger onverplichte) uitvoering, voortspruitende
uit de autonomie, waarbij de eigen regeling als grondslag geldt
voor de wijze, waarop in een bepaald onderwerp voorzien zal worden.
Boven werd gezegd, dat tusschen autonomie en medebewind geen
principieel onderscheid bestaat; dat het twee vormen zijn,
waarop de centrale regeering aan de behoefte tot decentralisatie,
door middel van lagere corporaties, tegemoet komt. Slechts een
gradueel verschil tusschen beide bestaat er, een verschil, dat de
wetgever nochtans gemeend heeft tot uitdrukking te moeten brengen
door een afzonderlijke behandeling der beide functies in de leden
2 en 6 van art. 119 I.S. Hierdoor is een belangrijk practisch verschil
tot stand gekomen, dat bij vergelijking van deze leden aan het
licht treedt.

Is de provinciale raad, volgens lid 2 van art. 119 I.S., het orgaan,
waaraan de behartiging der autonome functie is toevertrouwd,
daartegenover wordt van de in lid 6 eerste zin bedoelde provinciale
organen voor het medebewind normaliter het college van gedepu-
teerden opgeroepen.

Wordt de raad t. a. v. de autonomie dus vrij gelaten in zijn
oordeel of de verzorging der daartoe behoorende onderwerpen al
dan niet noodig is, hun medewerking te verleenen in geval van
medebewind is het college van gedeputeerden een plicht. Hieruit
volgt, dat, waar het centrale orgaan in het eene geval meer vrijheid
Iaat dan in het andere, naarmate diens eigen belang er minder
of meer bij betrokken is, de waarborgen die beide functies om-
kleeden verschillend zullen zijn.

Vandaar, dat alleen bij grovelijke verwaarloozing der autonomie
pas ingegrepen wordt en dan een speciale ordonnantie noodig
is om te bepalen op welke wijze in het bestuur der provincie wordt
voorzien (lid 9 van art. 119 I.S.); doch dat t. a. v. het medebewind
de controle scherper is en men eens en voor altijd bepaald heeft,
dat, wanneer het college van gedeputeerden zijn verplichting niet
nakomt, de vereischte medewerking weigert, dat dan de gouverneur
in de plaats van het college treedt (art. 119 lid 6 derde zin).

Uitdrukkelijk maakte de regeering in de jaren 1920—1922 dus
onderscheid tusschen autonomie eenerzijds en medebewind ander-

zijds, wat niet alleen uit den tekst der wet blijkt, doch eveneens uit
de memorie van toelichting op haar ontwerp bestuurshervorming,
waar zij zegt: „Het nieuwe gewest, in den beoogden eindvorm,
zal dus in de eerste plaats de geschiktheid moeten bezitten voor
uitoefening van autonomie, in de beteekenis van regeling en
bestuur van de eigen huishouding.... Daarnaast zal het in staat
moeten zijn tot uitoefening van zelfbestuur, in de strikte
staatsrechtelijke beteekenis van het woord: tot medebestuur
om een meer sprekende term voor dit begrip te bezigen.quot;

Het bevreemdt daarom, dat, wanneer in de jaren 1923—1929
tenslotte de uitwerkingsordonnanties den volksraad aangeboden
worden (provincie-ordonnantie en de instellings-ordonnanties),
de regeering dan plotseling van zienswijze veranderd blijkt te zijn
en zij autonome bevoegdheden en medebewindsopdrachten over
één kam tracht te scheren. Dit blijkt al dadelijk uit het opschrift
van hoofdstuk V P.O., hetwelk luidt: „Bevoegdheid en taak 2) van
den provincialen raad en het college van gedeputeerdenquot;. Bepalingen,
betreffende autonomie, en die, betreffende het medebewind, zijn dus
in één hoofdstuk vereenigd. Dit zou op zichzelf niet zoo'n bezwaar
zijn, indien het hoofdstuk wederom onderverdeeld ware in een
afdeeling handelende over de ,,bevoegdhedenquot; en één aangaande
de „verplichtingenquot;; danwel, indien men de weg gevolgd was,
waarop de Techn. Herz. Comm. de moeilijkheid opgelost heeft,
waar zij de beide grondartikelen voor automie en medebestuur in
één inleidende afdeeling samenbrengt, waarmee zij te kennen heeft
willen geven, ,,dat het bepaalde in de volgende afdeelingen van dit
hoofdstuk op beide deelen der gemeentelijke (i.e. provinciale)
werkzaamheid van toepassing is. Zulks tenzij het tegendeel uit-
drukkelijk mocht blijken.quot; 3)

De regeering deed dit alles niet en motiveerde haar verwaarloozing
van een onderscheiding bovendien op onbegrijpelijke wijze, zeggende:
,,Voor het regelen van autonomie en het medebestuur in afzonderlijke
hoofdstukken bestond geen reden, aangezien het verschil tusschen
beide functies voor de practijk van weinig invloed, meer van acade-
misch belang is.quot;^) Al zou haar toegegeven kunnen worden, dat
een scherpe afbakening in de P.O. niet strikt noodzakelijk is, omdat

Juister ware in overeenstemming met art. 119 lid 7 te spreken van verplichtingen.
Vgl. toel. op art. 64 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 46.
*) Mem. V. Toel. P.O. bl. 3 par. 17.

deze ordonnantie nog geen opsomming geeft der concrete, afzon-
derlijk aan de provincie overgedragen bevoegdheden en opgelegde
verplichtingen, desniettegenstaande is de opmerking, dat ,,het
verschil tusschen beide functies voor de practijk van weinig invloedquot;
is, volkomen misplaatst en wordt zij door de aparte behandeling
der beide in de leden 2, 6 en 9 van art. 119 I.S. volledig gelogenstraft.
Daar wordt immers het, juist in de p r a c t ij k te maken, onder-
scheid tusschen aangelegenheden, behoorende tot de provinciale
huishouding, en die, voortvloeiende uit het medebewind, uit-
drukkelijk voorgeschreven.

Trouwens zij geeft het bestaan van verschil toe als zij zegt:
,,Het eenige, ik zou bijna zeggen poovere, verschil is, dat ten
opzichte van de huishouding van de lagere gemeenschap de hoogere
nooit scheppend, maar alleen afwerend, kan optreden.
In geval van niet-goedkeuring of van vernietiging van eene be-
slissing de autonomie betreffende van de lagere gemeenschap,
heeft deze alléén en bij uitsluiting de bevoegdheid om in de ontstane
leemte te voorzien. Bij nalatigheid in de verzorging van een deel
harer huishouding staat de hoogere gemeenschap vrijwel machteloos.
Bij niet of niet behoorlijke uitvoering van haar taak in zake van het
medebestuur daarentegen is het anders, daar kan wel degelijk
de hoogere macht zich stellen in de plaats van de lagere om op hare
kosten in de behoorlijke uitvoering te doen voorzien. Dit is dan
ook het eenige verschil.''

Dr. Brückel is een andere meening toegedaan en wijst nog op
het weinige ,,academischequot; karakter van het verschil, dat gelegen
is in (a) de overheden, aan welke door de betreffende organen
verantwoording moet worden afgelegd voor de uitvoering van de
eene dan wel de andere functie; (b) de finantieele consequenties in
verband met den eenen of den anderen werkkring (geld uit eigen
middelen of uit 's landskas); (c) in de rechtsgemeenschap, die
vermogensrechtelijk aansprakelijk is, voor autonome aangelegen-
heden de provincie, voor medebewind aangelegenheden waarschijnlijk
(of althans mogelijk) het land.

Hoewel haar motiveering dus als uitermate zwak gekarakteriseerd
mag worden, zal het standpunt der regeering om geen onder-

scheiding tusschen autonomie en medebewind te maken, voor
zoover het de P.O. betreft tot weinig practische moeilijkheden aan-
leiding geven, omdat in deze ordonnantie de bepalingen, die op
een der beide functies betrekking hebben, dan wel op beide tegelijker-
tijd, licht te onderkennen zijn. Zoo staan artt. 78 en 63 (slot)
tegenover de artt. 60, 62, 63 le zin, 64, 66, 67, 68 en 76 van
hoofdstuk V, teiwijl de overige artikelen met beide, en art. 61 met
geen van beide in verband staan.

Maar het boven geschilderde standpunt dreigt funest te worden
wanneer het ook ten aanzien van de instellings-ordonnanties wordt
ingenomen. Immers, daar worden, in tegenstelling met de P.O.,
waar doorgaans in min of meer algemeene termen bevoegdheden
worden verleend, zooals het maken van verordeningen (straf- en
belastingverordeningen inbegrepen), het aangaan van geldleeningen
e.d., de concrete bevoegdheden geschonken, daar vindt de
opsomming plaats van de onderwerpen, welke in den vervolge niet
meer uitsluitend tot de zorg van de centrale regeering behooren,
doch die de provinciale organen nu geheel of ten deele behartigen
zullen. Door deze overdracht krijgen de in de P.O. neergelegde
bevoegdheden pas zin, omdat zij slechts de middelen zijn, waarmee
de provincie de aan haar (bij instellings-ordonnantie) toevertrouwde
belangen zal kunnen verzorgen.

Nu eischt de practijk, daartoe gedwongen door de in art. 119 I.S.
gemaakte onderscheiding, dat elk onderwerp, waarmee de provincie
zich zal hebben te bemoeien, oogenblikkelijk als een bevoegdheid
dan wel als een verplichting zal zijn te onderkennen, opdat direct
te constateeren zij welk provinciaal orgaan geroepen is het te
verzorgen, door welke sancties het onderwerp wordt omgeven,
wie verantwoordelijk is voor de gevolgen e. d.

De instellings-ordonnanties verwaarloozen de onderscheiding
echter geheel en al. Weliswaar spreken de hoofdstukken II van ,,De
huishouding en het medebestuur van de provincie ... quot;, doch een
uitdrukkelijke vermelding van wat bevoegdheden zijn eenerzijds
en wat verplichtingen anderzijds, heeft op geenerlei wijze plaats.
Wij zullen dus de artikelen stuk voor stuk hebben na te gaan,
teneinde uit te maken bij welke functies het daarin genoemde
onderwerp moet worden gerubriceerd. Vooraf zal echter getracht
moeten worden het criterium vast te stellen, wat bij de beoordeeling
als beslissende factor zal gelden. Trachten, want een absoluut
geldend zal voor deze warwinkel van bemoeienissen lastig te vinden

zijn, omdat deze veelal worden overgedragen in allerlei subtiele
nuanceeringen in de mate der daarbij verleende zelfstandigheid.

Welnu, het meest voor de hand liggend dringt zich naar voren
uit het feit, dat autonomie en medebewind geen principieel ver-
schillende zaken zijn, doch dat tusschen beide slechts een gradueel
verschil bestaat. Dat de meerdere of mindere mate van vrijheid, die
het lagere orgaan gegeven wordt, het onderscheid bepaalt. Wanneer
dus de lagere wetgever vrij wordt gelaten, binnen zekere grenzen
zèlf te beoordeelen krijgt óf, en zoo ja, op welke wijze en in welke
mate hij zich met het onderwerp zal inlaten, wordt hij bevoegd
verklaart, en krijgt hij daarbij tevens de noodige bewegingsvrijheid,
zoodat het onderwerp beschouwd kan worden te behooren tot de
eigen sfeer, dat dan sprake zal zijn van autonomie. Wordt
in dit opzicht geen vrijheid gelaten, wordt hem de verplichting
opgelegd, of is hij weliswaar bevoegd verklaard, doch zijn de daaruit
voortspruitende bemoeienissen duidelijk die met een vreemde sfeer,
dan zal ongetwijfeld aan medebewind gedacht moeten worden.

Door mij wordt de scheidingslijn dus minder scherp getrokken
dan door Mr. van Werkum i), die van meening is, dat men ,,als
criterium des onderscheids (zal) moeten aannemen, dat zoodra
eene verplichte medewerking wordt gevorderd, er sprake is van
zelfbestuur, terwijl wanneer uitsluitend ten opzichte van den
inhoud der te maken verordeningen aan de provincie verschillende
vrijheidsbeperkingen worden opgelegd, er sprake blijft van
autonomie.quot;

Dit te aanvaarden lijkt mij minder juist, omdat de lijn verplichting-
bevoegdheid onder autonomie brengt wat somtijds duidelijk als
medebewind te qualificeeren valt, hetgeen hieronder nog zal
blijken.

Op den drang, in den volksraad op haar uitgeoefend, om in de
instellingsordonnantie nauwkeurig te omschrijven wat verstaan
moet worden onder autonomie en wat onder medebewind 2), ant-
woordt de regeering: ®) ,,Het nut van een uitdrukkelijke mededeeling
omtrent elk der verschillende onderwerpen, welke onder de provin-
ciale taak worden begrepen, of zij worden afgestaan in autonomie
dan wel in medebestuur kan de regeering niet inzien. Die vraag
toch vindt telkens haar feitelijke beantwoording in de wijze, waarop

1)nbsp;Mr. H. I. van Werkum Kol. Studiën 1932 II „Indische autonomiequot; bl. 435.

2)nbsp;Bijl. Volksraad le gew. zitt. 1925 ond. 3, stuk 52, bl. 2.
Bijl. Volksraad le gew. zitt. 1925 ond. 3, stuk 56, bl. 3.

het onderwerp ter verzorging aan de provincie wordt overgelaten
dan wel opgedragen,quot;

Haar criterium is dus de wijze, waarop het wordt ,,overgelatenquot;
dan wel ,,opgedragenquot;. Dus ook bevoegdheid, tegenover ver-
plichting. Behalve nu, dat de praktijk dit niet geaccepteerd heeft,
ware het te wenschen geweest, dat zij inderdaad dit systeem
consequent in de instellingsordonnanties had doorgevoerd. Want
vele artikelen spreken van ,,overdragenquot;, dat zij gebruikt zoowel
t. a. V. autonome onderwerpen als medebewinds-opdrachten, terwijl
van ,,overlatenquot; en ,,opdragenquot; nergens sprake is.

Ja, zelfs zou men even denken dat ,,overdragenquot; betrekking
heeft op autonomie, waar zij verder zegt: i) ,,Bovendien zou de
gevraagde uitdrukkelijke mededeeling ook daarom volkomen
nutteloos zijn, wijl autonomie en medebestuur wisselen, in dien
zin, dat wat thans in autonomie wordt overgedragen,
in den loop van den tijd wellicht moet worden omgezet in mede-
bestuur, terwijl de gang van zaken ook het tegengestelde wenschelijk
kan maken.quot;

Maar uit haar toelichting op art. i6 instellingsordonnantie West-
Java, in welk artikel sprake is van het vervoer en den verkoop van
zout, dat aan de provincie wordt ,,overgedragenquot;, blijkt, dat zij
hiermee eveneens medebewind op het oog kan hebben. ,,Oorspron-
kelijk was de bedoeling het Regentschap zooveel mogelijk mede-
besturende bemoeienis te geven, met de regeling van den verkoop
in het klein van zoutquot; .... bij nader inzien leek het echter ,,beter
alleen de provincie aan te wijzen als het lichaam, dat heeft te
zorgen voor een behoorlijke distributie van zout. . . .quot;

Teneinde raad worden de hierboven aangegeven criteria weer
opgevat. Dus, autonomie, indien bevoegd verklaard, maar tevens
duidelijk eigen sfeer; medebewind, indien verplicht, en ook bevoegd,
wanneer n.1. desondanks bemoeienis met vreemde sfeer.

Zoo springt dadelijk in het oog, dat er bij de artt. 6 en 7 der
instellingsordonnanties van medebewind sprake is, omdat het
college van gedeputeerden (specifiek orgaan voor medebewind) ver-
plicht wordt mede te werken aan de uitvoering van algemeene
verordeningen i.e. de ,,Inlandsche Gemeente-ordonnantiequot; (S. 1906

Bijl. Volksr. le gew. zitt. 1925 ond. 3, stuk 52, bl. 3.
-) Bijl. Volksr. le gew. zitt. 1925 ond. 3, stuk 19a, parr. 296 en 297 bl. 72.

— No. 83) en het „Reglement op de verkiezing, de schorsing en
het ontslag van de hoofden der Inlandsche gemeenten op Java en
Madoeraquot; (S. 1907 — No. 212). Bemoeienis met lagere publiek-
rechtelijke lichamen wordt van het college van gedeputeerden
gevorderd, zoodat hier van medebewind sprake zal kunnen zijn.
Dit blijkt eveneens uit de toelichting op deze artikelen, i)

Het achtste artikel der instellingsordonnanties brengt duidelijk
een autonome bevoegdheid: de raad kan een onderwerp regelen.
Uit het tweede lid blijkt het bovendien overduidelijk, waar n.1. de
betreffende provinciale verordening, indien de raad van zijn
bevoegdheid gebruik maakt (vrijheid!), de bestaande ordonnantie
voor de betrokken provincie geheel vervangt.

Ofschoon art. 9 voor de praktijk zeer onbelangrijk is, omdat
de heerendiensten nog slechts in bijzondere gevallen gevorderd
kunnen worden, en de bedoeling bestaat om practisch tot een
algeheele afschaffing te geraken, 3) zoo zal toch bij de entourage
van dit artikel even stil gestaan worden.

Daar noch bij, noch krachtens art. 119 I.S. andere regels zijn
gesteld (vgl. art. 122 I.S.), is art. 125 lid 3 voor de provincies van
toepassing, en wordt de ordonnantiegever dus gemachtigd
om van het bepaalde in art. 46 I.S. le en 2e lid af te wijken, door
te verklaren, dat de provinciale raad bevoegd is, om onder toezicht

Uit de toelichting op art. 6: „Met het oog op de plaats, welke de Inlandsche gemeente
in het algemeen Staatsverband inneemt zullen de grondslagen, zij het beperkt tot eenige
hoofdpunten, door den ordonnantie-wetgever geregeld moeten wordenquot;.... „De uit-
voeringsregelingen echter waren te delegeeren aan provincie en regentschap,
die geacht kunnen worden, beter dan de Centrale wetgever met plaatselijke toestanden en
eischen rekening te houdenquot; (Bijl. Volksraad le gew. zitt. 1925, ond. 3, stuk 19a, parr. 44,
45 en 46); en uit de toelichting op art. 7 „Zullen de beginselen, welke de regeling omtrent
de wijze van verkiezing enz. beheerschen, bij algemeene verordening geregeld moeten
blijven, de uitvoering kan zonder eenig bezwaar in den vervolge geheel aan de provincie
worden overgelaten.quot; (ofschoon de regeering met ,,overlatenquot; volgens haar mem. v. antw.
speciaal autonomie aan wilde duiden, blijkt hieruit, dat ze bij de totstandkoming van de
mem. v. toel. deze opvatting nog niet huldigde) (stuk 19a, par. 48 bl.. 52).

Ofschoon het woord ,,overlatenquot; niet meer geheel en al betrouwbaar is, geloof ik dat
het eveneens de bedoeling van de regeering was. Haar toelichting luidt n.l. „De vaststelling

van de verplichting tot herstel van schade aan desawegen.....ware over te laten aan de

provincie. De provinciale raad ware daarom bevoegd te verklaren bij verordening dit
onderwerp te regelen.quot; (Volksr. le gew. zitt. 1925, ondw. 3, stuk 190, parr. 52 bl. 52).

3) Vgl. de regeeringsbrief hieromtrent gericht aan de gouverneurs der provincies.
Jaarverslag Oost-Java 1929 bl. 39.

*) Brückel wijst erop, dat de considerans der P.O. en andere ordonnanties niet verklaren
ook op art. 122 I.S. ,,geletquot; te hebben. Over deze informaliteit zullen we nochtans heen
moeten stappen, willen verschillende bevoegdheden, als het recht tot belasting heffen en
ook de onderhavige kwestie, niet buiten de I.S. om aan de provincie toebedeeld zijn (vgl.
Brückel bl. 239 e. v.).

van den G.G. verordeningen vast te stellen, betreffende de in dat
artikel bedoelde heerendiensten. Dit heeft hij gedaan bij art. 9 der
instellingsordonnantie. Hier is dus uitdrukkelijk sprake van een
bevoegdheid, geen verplichting, die de raad onder toezicht van den
G.G. uit kan oefenen. Dus oogenschijnlijk autonomie. Dit zou
eveneens uit het derde lid van het artikel kunnen blijken: indien
de raad van zijn bevoegdheid gebruik maakt,vervangt de pro-
vinciale verordening de desbetreffende dioronnanties. De memorie
van toelichting denkt er echter anders over: ,,Aanbeveling ver-
dient het, de geheele regeling der heerendiensten over te dragen op
de provincie.quot;

Maar dan: „Waar die regeling een uitvoering is van art. 57
R.R. (thans art. 46 I.S.) kan de werkzaamheid van de provincie
op dit gebied onder het begrip: medebestuur worden gebracht,
zoodat (!) hare verordeningen, mede overeenkomstig het uit-
drukkelijk voorschrift in het derde lid van art. 68c jo. 68 R.R.
(thans 125 jo. 122 I.S.), de goedkeuring van den G.G. zullen ver-
eischen.quot;

Ook dit standpunt is te aanvaarden. Want hoewel noch art. 46
I.S. (wat de memorie van toelichting even suggereert), noch andere
algemeene verordeningen (i.e. de instellingsordonnanties) hier uit-
drukkelijk medewerking tot uitvoering vorderen, zoo mag niet
ontkend worden, dat het vraagstuk der heerendiensten tot een
uitgesproken algemeen Indisch belang behoort, en daartoe ook
blijft behooren, wie het ook te regelen krijgt. Zoo gezien valt
deze bevoegdheid van den provincialen raad onder de bemoeiingen
met een der provincie vreemde sfeer en wordt het acceptabel, dat
de memorie van toelichting spreekt van „uitvoering van art. 57
R.R.quot; (art. 46 I.S.). Alleen afgaande op de letter der betrekkelijke
bepalingen zou men echter geneigd zijn tot ,,autonomiequot; te be-
sluiten.

Overigens verdient de motiveering der vereischte goedkeuring
van den G.G. rectificatie. Want dit geschiedt niet, omdat deze
werkzaamheid van de provincie onder het medebestuur te brengen
is (alsof alle regelingen uit medewind automatisch onder preventief
toezicht staan), maar overeenkomstig het uitdrukkelijk voorschrift
van art. 125 lid 3 jo. 122 I.S., hetwelk de memorie slechts een

secundaire grond acht, wordt art. 9 gedwongen over goedkeuring
van den G.G. te spreken.

Het volgend artikel der instellingsordonnantie (art. 10), bezit
m. i. het uitgesproken karakter van medebewindbrengend. Weliswaar
geeft de memorie van toelichting nauwelijks opheldering (alleen
t. a. V. lid 2 spreekt ze van: ,,De vaststelling en wijziging van de
grenzen der overige plaatsen kan worden opgedragen aan het
college van gedeputeerdenquot;^)), maar het steUige bevel, zoowel in
lid I als lid 2, signaleert medebewind. De praktijk huldigt deze
opvatting alleen t. a. v. de werkzaamheden van het college van
gedeputeerden. Omtrent het vaststellen en wijzigen der grenzen
van stadsgemeenten (omtrent de besluiten van den raad dus) is
geen zekerheid te krijgen, omdat deze besluiten in de jaarverslagen
vermeld staan tusschen andere, die zoowel in verband staan met
autonomie, als met medebewind. Het zou vrij zonderling zijn,
indien lid i op een andere functie betrekking had dan lid 2. Op
de zoojuist aangegeven gronden meen ik daarom te kunnen
concludeeren, dat art. 10 medebewind brengend is.

Dat art. 11 de autonome sfeer der provincie verruimt, is zoowel
uit het eerste lid: „De provinciale raad is bevoegd bij verordening
het onderwerp te regelen . . . .quot; (het begraven van lijken n.1.), als
uit het tweede lid, dat mogelijk maakt de desbetreffende ordonnanties
door een provinciale regeling te doen vervangen, duidelijk op te
maken.

De bedoeling is de zorg voor de begraafplaatsen in het algemeen
over te laten aan de kleinere plaatselijke autonome gemeenschappen
(w.o. ook desa's), terwijl de algemeene regelen omtrent het begraven
van lijken van de provincie verwacht worden.

Vervolgens vertrouwt art. 12 een van de belangrijkste onder-
werpen aan de zorg van de provincie toe, n.1. de z.g. natte water-
staat. Het is het beheer van de binnen haar gebied gelegen
stroomen, rivieren, bronnen, beken, meren, kanalen en water-

') De regeering motiveert de overdracht in beheer, en niet in eigendom, zij het in

gemeenschap, welke overdracht, zoolang de wettigheid van afstand in eigendom niet vast-
staat, voorloopig, bij wijze van overgang tot den toestand, waarbij die gebouwen in vollen
eigendom zullen worden afgestaan, den vorm van inbeheergeving zou kunnen aannemenquot;
(mem. v. toel. instell, ordonn. West-Java t. a. p. par. 200 bl. 64).

leidingen, voorzoover dit haar is overgedragen. Het belangrijkste
uitvloeisel hiervan is de zorg voor de irrigatie.

Dat hier sprake is van autonomie blijkt vooreerst overduidelijk
uit het artikel zelf, waarin wederom vermeld is, dat door eventueele
provinciale regelingen de bestaande ordonnanties ter zake ophouden
van kracht te zijn; en bovendien uit de toelichting: ,,In verband
met de overdracht in beheer van de meeste rivieren enz. binnen
haar gebied aan de provincie, zal de regeling van deze geheele
materie tot de bevoegdheid van den provincialen raad be-
hooren.quot; En verder ,,Overigens worden het zuiver provinciale
instellingen . ...quot;

Wat in het bijzonder de irrigatie betreft, alleen de reeds be-
staande bevloeiingswerken werden door de provincie overgenomen,
en bovendien de aanleg van werken van geringeren omvang. De
uitvoering en aanleg van groote bevloeiingswerken die, óf uit
technisch, óf uit financieel oogpunt, de draagkracht van de provincie
te boven gaan, die bovendien veelal voor hun uitvoering een eigen
organisatie verlangen, blijven echter verzorgd door de centrale
(lands) waterstaatsdienst.

Nu heeft de bedoeling voorgezeten, dat de provincie, waar zij
het noodig oordeelde, de zorg voor de irrigatie wederom over zou
dragen op regentschappen en eventueele waterschappen, ®) waar
art. 12 lid 3 sub b het oog op heeft. De betreffende regelingen der
regentschapsraden treden n.1. niet in werking dan na goedkeuring
van het college van gedeputeerden. Dit hooger toezicht is veelal
noodzakelijk ,,in die streken, waar de Europeesche landbouwindustrie
een op den voorgrond tredende factor is in het economische levenquot;, ®)
zoodat de zorg voor een evenwichtige behartiging van alle betrokken
belangen gewaarborgd dient te worden. Uit gelijken hoofde verlangt
art. 12 lid 3 sub a de goedkeuring van den G.G. voor provinciale
regelingen ter zake.

In nauw verband met het voorgaande artikel staat art. 13 der
instellingsordonnanties, omdat met de overdracht in beheer (in

De uitzonderingen voor West-Java zijn gegeven in S. 1926 — no. 177; art. 12.
instell. ordonn. Midden-Java kent geen beperkingen der overdracht; terwijl art. 12 instell.
ordonn. Oost-Java zelf de uitzonderingen opsomt.
T. a. p. stuk 19a par. 234 bl. 68.
') T. a. p. par. 234 bl. 67.

*) Mem. v. toel. inst. ord. W. J. par. 219 e. v. bl. 66—67.
') Mem. V. toel. inst. ord. W. J. bl. 82 (ontw. art. 14).
«) Mem. V. toel. inst. ord. W.-J. par. 238 bl. 68.

autonomie) van rivieren enz. aan de provincie, de landsregelingen
t. a. V. beschoeiingen en andere werken daar langs, moeilijk te
vereenigen zouden zijn. i) Dat art. 13 dientengevolge de autonome
sfeer verruimt, behoeft geen nader betoog.

Het bij S. 1928 — No. 557 ingevoegde artikel 13 a der instellings-
ordonnantie West-Java bekrachtigde een reeds sinds de instelling
dier provincie bestaanden toestand. -) Het had dus slechts formeele
waarde. Uitbreiding der provinciale huishouding voor West-Java
bracht het dus niet meer. Want, dat bij overdracht van beheer
van havengebieden sprake is van autonomie, springt dadelijk in
het oog, wanneer men de redactie van dit artikel vergelijkt met
het eveneens autonomie brengende art. 12 lid i.

Het hierop volgende artikel der instellingsordonnanties, art. 14
(I.O. Midden-Java art. 15), verleent de provincie het beschikkings-
recht over de niet in art. i der Ind. Mijnwet (S. 1899 — No. 414, zooals
gewijzigd S. 1919 — No. 4) genoemde delfstoffen, welke voor-
komen in het vrij landsdomein. Of hier sprake is van autonomie
dan wel van medebewind, heb ik uit de memorie van toelichting
niet kunnen opmaken. Wordt het artikel zèlf in beschouwing
genomen, dan blijkt, dat het betrekking heeft op drie onderwerpen;
en wel le de aangegeven, in vrij landsdomein voorkomende delf-
stoffen in het algemeen (lid i), 2e die, welke speciaal in 's lands
bosschen voorkomen (lid 2), en 3e die, welke zich bevinden in de
aan de provincie in beheer gegeven bosschen (lid 2 en lid 3). De
sub le en 2e genoemde meen ik te moeten rubriceeren onder het
medebewind, omdat vooreerst het specifieke medebewindsorgaan
wordt aangewezen, die de verguningen heeft te verleenen (de
aanvang van lid i spreekt weliswaar van ,,aan de provincie,quot; maar
zoowel uit het slot van het lid, als uit lid 4 blijkt dat men daarmee
het college van gedeputeerden op het oog heeft®)); verder is het
verleenen van vergunningen een karakteristieke uitvoeringshan-

Wil voor Midden- en Oost-Java (resp. art. 14 en 13a), omdat bij de afkondiging
van dit staatsblad deze provincies nog niet bestonden.

*) Aangezien de mijnpolitiek een zaak van het centrale gezag is, in verband met de
buitenlandsche belangen, daarbij betrokken, werd geen bemoeiing gegeven met de wèl
in art. i der Mijnwet aangegeven delfstoffen. T. a. v. de stoffen, andere dan de in bedoeld
art. opgesomde, bestond geen bezwaar. Mem. v. toel. inst. ord. West-Java par. 281 bl. 71.

') Desondanks spreekt de mem. v. toel. „zal de provinciale raad zeker niet doof zijn
voor ingebrachte wezenlijke gewichtige bezwaren tegen een bepaalde vergunning....quot;
T. a. p. par. 288 bl. 71.

deling; en bovendien blijkt het wel zoo duidelijk een bemoeiing
met een vreemde sfeer (vrij landsdomein, 's landsbosschen), dat,
ondanks het gebruik van het woord „overdragenquot; in lid i, moeilijk
meer aan autonomie gedacht kan worden.

Alleen t. a. v. de bepaalde groep van sub 3e genoemde materialen,
is hierop een uitzondering. Want volgens lid 3 is de provinciale
raad bevoegd, om aangaande het inzamelen van niet los op den
bodem liggende steenen, doch alleen voorzoover het aan de provincie
of regentschap in beheer gegeven bosschen betreft, nieuwe regelen
te stellen, die de oude landsvoorschriften zullen vervangen, terwijl
ook de beperkingen, waaraan het beschikkingsrecht gebonden is,
(over welke lid 2 spreekt) i) slechts betrekking hebben op 's lands
bosschen. (Niettemin blijft het verplichte overleg, met het hoofd
van den dienst van mijnbouw ook voor de bij de provincie in beheer
gegeven bosschen gelden vgl. lid 4).

Aangaande art. 14 (I.O. Midden-Java art. 15) kan dus tot deze
conclusie gekomen worden, dat het in het algemeen medebewind
brengend is, met uitzondering voor delfstoffen in bosschen, welke
aan de provincie in beheer zijn overgedragen.

Hier moge nogmaals herhaald worden, dat de staatsregeling een
onderscheiding tusschen beide functies, autonomie en medebewind,
noodzakelijk maakt. Ware aan dit verlangen in de latere ordonnanties
voldaan, tot dergelijke bizarre conclusies als uit het onderhavige
artikel getrokken, zou geen aanleiding bestaan. Men had zich
stellig nog eens bedacht, alvorens een dergelijke redactie te verzinnen.

Het jaarverslag Midden-Java 1930 beschouwt dit artikel als
brengende autonomie. Terwijl Mr, van Werkum het in zijn geheel
als een medebewindsartikel opvat, Entre ces deux mon coeur
balance.

Dat art, 15 der instellingsordonnanties (1.0. Midden-Java art. 16)
wederom betrekking heeft op de autonome provinciale sfeer, blijkt
na het voorgaande genoegzaam uit het artikel zelf.

») De beperkingen, waaraan het beschikkingsrecht in quot;s lands bosschen is onderworpen,
zijn neergelegd in S. 1926 — No. 219. Het inwinnen van het advies van den betrokken
boschbeheerder wordt tot plicht gesteld (vgl. art. 2 lid i).
Jaarverslag Midden-Java 1930 bl. 36 sub H.

') Mr. H. I. van Werkum, Kol. Studiën 1932 H „Indische autonomiequot; bl. 439-

Ten overvloede een citaat uit de mem. v. toel.: „De regeling van het verleenen
dezer vergunningen kan zonder eenig bezwaar geheel worden overgelaten aan de
provinciequot; t. a. p. par. 290 bl. 72.

bleek, dat de zorg voor het vervoer en de verkoop van zout binnen
de provincie (art. i6 instell. ordonn.; die van Midden-Java art. 17)
medebewind beteekende. i) Het volgt tevens uit het feit, dat in
verband met het monopoliekarakter, de verwerving der zout-
voorraden en het brengen dier voorraden binnen het bereik der
lagere gemeenschap, in handen bleven van het gouvernement. 2)
Alleen met de distributie en de verkoop werd de provincie belast.
Hier is duidelijk sprake van medewerking door de provincie aan
een haar vreemde sfeer. Bovendien worden de voorwaarden, waar-
onder, en de wijze, waarop die overdracht plaats vindt, geregeld
bij ordonnantie, welke tevens de verkoopsprijs, het aantal debiet-
plaatsen, de minimum aan te houden voorraad en het deel der
opbrengst, dat de provincie zal toevloeien, vaststelt, zoodat wel
duidelijk blijkt dat de regeering het zout als een belang van het
land is blijven beschouwen.

Tot de autonome sfeer der provincie zal ongetwijfeld ook gerekend
moeten worden de bevoegdheden, genoemd in de tweede afdeeling
van hoofdstuk H der instellingsordonnantie. Het blijkt vooreerst

van de huishouding der opgeheven locale ressorten voor zoover,
deze niet is overgedragen op de daarbinnen gelegen regentschappen.quot;
In gelijken zin spreekt de memorie van toelichting. Dr. Roskott,
die zich eveneens met deze kwestie heeft bezig gehouden, huldigt
eenzelfde opvatting, ®) terwijl ook de praktijk er niet anders over
denkt. ')

-) Mem. V. Toel. (Bijl. Volksr. le gew. zitt. 1925, ond. 3, stuk 19a,) par. 293 bl. 72.
Bedoelde ordonnanties zijn: voor West-Java, S. 1925 — No. 688; voor Midden-
Java, S. 1929 — No. 457; en voor Oost-Java, S. 1928 — No. 547.

*) Het nu volgend art. der instell. ordonn. van West-Java (art. 17) droeg een deel der
landsautomobieldienst over. Deze dienst is echter van i Jan. 1928 af weer door het land
overgenomen (S. 1928 — No. 27). Een overeenkomstig artikel komt dan ook in de instell.
ordonn. Midden- en Oost-Java niet voor.

i.Het grootste deel van de autonome taak der voormalige in West-Java gelegen
autonome gewesten en de na hunne opheffing tijdelijk daarvoor in de plaats getreden
plaatselijke raden wordt, blijkens de verschillende instellingsordonnanties, overgedragen
aan de autonome regentschappen. Het resteerende gaat over naar de provinciequot; Bijl
Volksr. le gew. zitt. 1925, ond. 3, st. 19a, bl. 82.

«) Dr. B. F. Roskott „De lagere Nederlandsch-Indische rechtsgemeenschappen en haar
verhouding tot de Centrale rechtsgemeenschapquot; bl. 74.

') „Een belangrijk deel (der huishouding wordt) ingenomen door de werkkring van de
thans opgeheven gewestelijke raden ...quot; Jaarverslag West-Java 1926 bl. 12.

rechten en verplichtingen der bij de instelling der provincie opge-
heven locale ressorten. Voor zoover de instellingsordonnanties der
regentschappen niet anders bepalen, gaan deze over op de provincie.
Het grootste deel van dien autonomen kring werd aan de regent-
schappen toevertrouwd. Alleen die onderwerpen, welke boven de lagere
huishoudingen uitgingen, dan wel doelmatiger door de provincie
behartigd zouden worden, vielen deze laatste toe. De instellings-
ordonnanties van Midden- en Oost-Java kennen een artikel, over-
eenkomend met dit der instellingsordonnantie West-Java, niet.
Voor eerst genoemde provincies geldt ter zake art. 2 der ordonnantie
van S. 1927 — No. 557, welke een algemeene voorziening geeft
tot regeling van enkele gevolgen, verbonden aan de opheffing van
locale ressorten en de daarvoor ingestelde raden. Lid i van dit art. 2
heeft dezelfde strekking als art. 18 instellingsordonnantie West-Java.
Uitvoeriger is het, waar het ook een regeling geeft van de overgang
der bevoegdheden en plichten der opgeheven locale raden, die
hunner voorzitters, commissiën, leden en ambtenaren, welke,
voorzoover bemoeiingen aan de provincie ten deel vallen, worden
uitgeoefend door den provincialen raad, het college van gedepu-
teerden en provinciale ambtenaren, aan te wijzen door dit college
(lid 2).

Een bijzondere voorziening van deze algemeene overgangsregeling
geeft art. 19 instellingsordonnantie West-Java (Midden-Java
art. 18, Oost-Java art. 17), hetwelk speciaal het oog heeft op de
door voormalige gewesten aangegane geldleeningen en andere
schulden. Omdat moeilijk een splitsing te maken was, werd de
geheele zorg voor een geregelde aflossing en rentebetaling op de
schouders gelegd van de provincie, maar daartegenover werden
de regentschappen verplicht tot aflossing en rentebetaling aan de
provincie, van dat deel dier schulden, dat in het bijzonder heeft
gediend voor de totstandkoming of verbeteringen van aan die
regentschappen overgedragen zaken, i)

Een speciaal artikel wordt eveneens gewijd aan de wegen en
daarbij behoorende werken, welke, de algemeene overgangsregel
volgend, in beheer zijn gekomen bij de provincie, voorzoover niet
overgedragen op de regentschappen (inst. ordonn. West-Java art. 20;
Midden-Java art. 19; Oost-Java art. 18). Ten allen tijde kan zij

Mem V. Toel. inst. ordonn. West-Java, Bijl. Volksr. le gew. zitt. 1925, ond. 3,
stuk 19« bl. 82.

begrijpelijkerwijs gedeelten hiervan weer afstaan aan de lagere
zelfstandige rechtsgemeenschappen. Maar lid 2 verklaart haar
bovendien uitdrukkelijk bevoegd tot het omgekeerde, om wegen,
eerst bij anderen in beheer, nu te brengen onder dat van de
provincie. Dit was noodig om haar in de gelegenheid te stellen die
wegen, die door de ontwikkeling van het verkeer van meer dan locaal
belang zouden worden, in de huishouding der provincie op te nemen.

De zorg voor de provinciale wegen berust bij de z.g. droge water-
staat, welke een onderdeel vormt van den provincialen waterstaats-
dienst.

Tenslotte wijst art. 21 instellingsordonnantie West-Java (Midden-
Java art. 20; Oost-Java art. 19) een aantal bedrijven en inrichtingen
aan, die voortaan door de provincie geëxploiteerd zullen worden.
Hiervan kan zij wederom afstand doen ten behoeve van een der
lagere gemeenschappen, indien daartoe aanleiding zou bestaan,
zoodat op deze wijze inkrimping der provinciale huishouding
plaats kan vinden.

De artt. 22, 23 en 24 instellingsordonnantie West-Java (Midden-
Java 21, 22 en 23; Oost-Java 20, 21 en 22) komen hierna ter
sprake. De overige artikelen hadden slechts tijdelijke waarde,
zoodat deze hier stilzwijgend voorbij gegaan worden.

De vraag zal ongetwijfeld rijzen, hoe het stempel van
autonomie, dat hier op het meerendeel der onderwerpen, in de
instellingsordonnanties genoemd, gelegd wordt, is te vereenigen
met de verschillende beperkingen, waaraan de regelingsbevoegdheid
van den raad is onderworpen.

Immers art. 12 lid 2 biedt de mogelijkheid, dat bij ordonnantie
omtrent het beheer van de in dat artikel overgedragen onderwerpen
en het daarop uit te oefenen oppertoezicht van den G.G., regelen
worden gesteld; i) art. 13a lid 2 (inst. ord. Midden-Java art. 14
lid 2) bepaalt vrijwel hetzelfde als art. 12 lid 2; en tenslotte ver-
langen de leden 4 der artt. 14 en 15 vooraf overleg met de aldaar
genoemde Landsautoriteiten.

1) Blijkens de jaarverslagen der prov. West-Java laat deze ordonnantie nog steeds
op zich wachten. Vgl. de Hoofdstukken I der tweede afdeeling, par. i, sub A dier jaar-
verslagen. Mocht een zoodanige regeling t. z.t. tot stand komen dan zou dit misschien
een aanleiding zijn om t.a.v. de natte waterstaat van „beperkte autonomiequot; te gaan
spreken. (Vgl. bl. 102—103).

met de overgedragen belangen in te laten, beperkingen, die dienen
moeten om een richtige uitoefening der autonomie te waarborgen,
doch die m. i. principieel niet verschillen van de garanties, welke
de provinciale en gemeentelijke autonomie in Nederland omgeven.

Want het vereischte, dat alle Nederlandsche provinciale ver-
ordeningen, welk onderwerp zij ook regelen, de goedkeuring des
konings behoeven (art. 134 lid 3 Gr.W. en art. 140 N.P.W.); dat
een groot aantal besluiten van voornamelijk financieelen aard,
genomen door gemeentebesturen, aan de goedkeuring van gedepu-
teerde staten dienen te worden onderworpen (art. 228 N.G.W. e.v.)
dat de gemeentelijke strafverordeningen, medegedeeld moeten
worden aan gedeputeerden die, zoo daartoe naar hun meening
aanleiding bestaat, den koning schorsing of vernietiging dezer
verordening kunnen voorstellen (artt. 198—201 N.G.W.); dat alles
heeft geen andere bedoeling dan de uitoefening der autonome
bevoegdheden dier publiekrechtelijke lichamen in zekere banen te
leiden. Uit den aard der zaak was men in Indië genoodzaakt, aan-
gezien de zelfstandige rechtsgemeenschappen aldaar gecreëerd
moesten worden en bijgevolg de wijze, waarop zij van de hun
toegekende bevoegdheden gebruik zouden maken, niet door een
historisch wordingsproces was bepaald, de te volgen wegen scherper
af te palen. Want niet vergeten mag worden, dat in laatste
instantie ook aan die belangen, die naar het inzicht der centrale
regeering doelmatiger door lagere overheden verzorgd worden, de
belangen van het land verbonden blijven. Waar een provincie plot-
seling overgedragen krijgt het beheer b.v. van de binnen haar
gebied gelegen landshaveninrichtingen, daar is het begrijpelijk,
dat met de nieuwe verzorger geen volslagen ommekeer in de beheer-
methode geduld kan worden.

Zeker, toegegeven kan worden, dat waar de centrale bemoeienis
met deze provinciale bevoegdheden te ver mocht gaan, waar de
beperking practisch een volledig aan banden leggen zou worden,
dat dan het gradueele verschil, dat er tusschen autonomie en mede-
bewind zou bestaan, vervaagt en dat men een dergelijke vorm
van autonomie juister medebewind zou kunnen noemen. Zoo'n
geval heeft zich naar mijn meening voorgedaan bij de overdracht
van de landbouwvoorlichtingsdienst (S. 1926 — No. 568).

Want behalve in de instellingsordonnanties hebben sommige
andere ordonnanties de provinciale bemoeiingssfeer in omvang
doen toenemen, niettegenstaande het opschrift van het tweede

hoofdstuk der instellingsordonnanties, hetwelk spreekt van „de
huishouding en het medebestuurquot;, doet vermoeden, dat buiten
deze ordonnanties geen andere, nieuwe bevoegdheden en verplich-
tingen over- en opgedragen kunnen worden. Men zal hier Brückel's
filosofie tot de zijne te maken hebben en denken: „Wellicht doet
men wijs aan zulke vormen van redactie geen waarde te hechten.quot; i)
Welnu bij S. 1926 — No. 568 werden de beginselen vastgesteld,
welke voorhands zouden gelden ,,in zake de verhouding tusschen
het Land en de provincie West-Java met betrekking tot de land-
bouwvoorlichting. ''

Proefnemingen te velde, welke dienen om bepaalde landbouw-
technische kwesties tot oplossing te brengen, worden alleen genomen
na voorafgaand overleg tusschen den directeur van landbouw,
nijverheid en handel en het college van gedeputeerden,
terwijl de uitvoering dier proefnemingen geschiedt door de
landbou wambtenaren der provincie, volgens het
plan, dat daartoe voor iedere proefneming is vastgesteld door
evengenoemd departementshoofd (art. 2 lid i). Deze autoriteit
kan machtiging verleenen om, al dan niet op voorstel van het
college van gedeputeerden, van bedoeld plan af te wijken (art. 2 lid 2).

Verder zijn de provinciale landbouwambtenaren verplicht t. a. v.
de zoojuist genoemde proefnemingen, de aanwijzingen te
volgen van door den directeur aangewezen inspec-
teerende ambtenaren, welke aanwijzingen onmiddellijk schrif-
telijk ter kennis worden gebracht aan het college van gedeputeerden
(art. 2 lid 6).

Voorts verzamelen de landbouwambtenaren der pro-
vincie statistische gegevens betreffende ziekten en plagen, vol-
gens voorschriften dienaangaande door den directeur
vast te stellen, welke gegevens door tusschenkomst van gedeputeerden
aan het departementshoofd worden ingezonden (art. 3 lid i).

het oprichten van landbouwbedrijfscholen en landbouwcursussen
(artt. 3, 4 en 5).

lastig om nog aan autonomie te blijven denken. Roskott, die zich
eveneens met deze kwestie heeft bezig gehouden, ,,kan het noch
tot de provinciale huishouding, noch tot het medebewind rekenen.quot; i)
Het jaarverslag van West-Java schijnt het ook dubieus te vinden,
waar het, met een merkwaardig accent op huishouding, vermeldt:
,,Wel werd de ,,huishoudingquot; eenigermate uitgebreid door de
overdracht .... van de landbouwvoorlichting . ...quot; Doch hiermee
stempelt het deze overdracht nochtans tot autonomie.

Ik meen, dat de provincie hier aan zoodanige banden gelegd wordt,
dat tot het etiket ,,medebewindquot; besloten moet worden. Want
vooreerst wordt van het college van gedeputeerden voort-
durend overleg gevorderd, (de provinciale raad komt nergens ter
sprake) en verder richt deze ordonnantie zich rechtstreeks tot de
provinciale ambtenaren, verlangt van hen medewerking tot uit-
voering, ®) en tenslotte blijkt uit de sfeer der ordonnantie, dat deze
bemoeiing gezien wordt als die met een centraal belang, zoodat
moeilijk autonomie aangenomen kan worden.

Het volgende staatsblad (S. 1926 — No. 569) droeg „een deel
der overheidsbemoeienis met den burgelijken veeartsenijkundigen
dienst op de provinciënquot; over. De overheidsbemoeienis t. a, v. de
plaatselijke bevordering van de veeteelt en de zorg voor de
veterinaire hygiëne werd in provinciën ,,overgelaten aan het
provinciaal bestuur.quot;^) De zorg voor den algemeenen gezond-
heidstoestand van het vee en de bevordering van de veeteelt in het
algemeen bleef echter opgedragen aan ambtenaren van den
burgelijken veeartsenijkundigen dienst®). Dat hier van autonomie
sprake is, behoeft geen nader betoog. ')

Verder werd bij gouvernementsbesluit van 13 Februari 1927
No. 4X (S. 1927 — No. 43) een nadere regeling gegeven „van de
bevoegdheden inzake aanleg en gebruik van transportkabels in
provincies.quot; Deze materie werd „in provincies overgelaten aan

') Dat, zonder op eenigerlei wijze uit te doen komen, dat het college van gedeputeerden
de leiding blijft behouden, dit rechtstreeks oproepen van lagere organen in strijd is met
art. 119 lid 6 I.S. jo. 122 I.S. komt ter sprake aan het slot van dit hoofdstuk bij het
medebewind, sub c.

*) Mr. van Werkum (Kol. Studiën 1932 II bl. 441), meent, met gebruikmaking van de
door hem voorgestane criteria (vgl. hierboven), wèl tot autonomie te moeten besluiten.

') Jaarverslag West-Java 1927 bl. 11 rekent dit eveneens tot dezelfde „huishoudingquot;.

den provincialen raadquot; (sub I), zoodat eventueele provinciale
verordeningen de landsregelingen ter zake i) vervangen (sub II).
Reeds de memorie van toelichting op de instellingsordonnantie
West-Java sprak van: „dit onderwerp geheel over te brengen naar

provinciale raad uit zichzelf reeds die bevoegdheid heeft.quot;-)
Commentaar overbodig.

Rekent het jaarverslag van West-Java 1927 de in S. 1927 —
No. 144 (kustvisscherij-ordonnantie) geopende mogelijkheid,
om bij provinciale verordening regelen te stellen omtrent de door
Nederlandsche onderdanen uitgeoefende kustvisscherij, tot het
medebewind, waartoe dan speciaal de raad geroepen zou zijn,
mij lijkt, dat deze ordonnantie volledige vrijheid geeft om dit
onderwerp geheel naar het inzicht van den raad te verzorgen, zoodat
hier wederom uitbreiding der provinciale huishouding zou hebben
plaats gehad. Ook Roskott twijfelt aan de juistheid van genoemd
jaarverslag. ®)

In dit verband kan ten slotte nog genoemd worden art. 3 lid 2
der jachtordonnantie 1931 (S. 1931 — No. 133). De raad wordt
in dit artikel bevoegd verklaard aanvullende regelen te geven op
de jachtverordening 1931 (S. 1931 — No. 265). Waar hier aan-
vullende regelingsbevoegdheid uitdrukkelijk verleend wordt, zoo
meen ik dat wij in deze te maken hebben met een belang der
eigen huishouding en dat zoodoende de qualificatie autonomie te
verantwoorden is. ')

S. 1871 — No. 102, zooals gewijzigd bij S. 1925 — No. 686.
Bijlagen Volksraad le gew. zitt. 1925, ond. 3, stuk 19a, par. 334 bl. 75.
Brückel (bl. 136) rangschikt deze materie m.i. ten onrechte onder het mede-
bewind. — Nochthans blijft zijn opmerking, dat overdracht hiervan bij G.B. vermoedelijk
onwettig is, omdat art. 119 I.S. lid 7 uitsluitend spreekt van regeling der bevoegdheid
en verplichtingen der provinciale besturen bij ordonnantie, ook t.a.v. de hier ge-
huldigde opvatting van kracht,
bl. 22.

') Ter verduidelijking volgt hieronder het kardinale artikel der ordonnantie: Art. 7
(lid i). Behoudens de beperkingen voorkomende in deze of in andere ordonnanties zijn
Nederlandsche onderdanen tot de uitoefening van kustvisscherij gerechtigd.

(lid 2) Voor Java en Madoera kunnen bij provinciale verordening dan wel gewestelijke
keuren (de provincies Oost- en Midden-Java waren nog niet ingesteld! v.b.).....voor-
schriften worden vastgesteld omtrent de door Nederlandsche onderdanen uitgeoefende
kustvisscherij, waarbij voorzooveel noodig, die visscherij afhankelijk kan worden gesteld
van uit te reiken consenten.

') Anders het Jaarverslag prov. West-Java 1931, bl. 30, dat deze ordonnantie mede-
bewindbrengend acht.

provinciale organen toestaan, dan wel verlangen, en die allen
door de jaarverslagen der provincie als medebewind brengend
beschouwd worden, komen ter sprake in de laatste afdeeling van
dit hoofdstuk, onder het medebewind.

Slechts verdient nog vermelding, dat de regeering, volgens het
jaarverslag van West-Java (1931) overweegt om de zorg voor
het volksonderwijs aan de stadsgemeenten en regentschappen over
te dragen, waardoor ook aan de provincie bevoegdheden ten deel
zouden vallen. Eenzelfde voornemen zou ten aanzien van een deel
der gezondheidszorg bestaan.

Behalve de hierboven genoemde onderwerpen, mag nog tot
de autonome sfeer der provincie gerekend worden het z.g. braak-
liggende terrein. Dat zijn onderwerpen, die tot nu toe onverzorgd
waren en die, volgens de uitspraak der regeering, tot de autonome
competentie van de provincie gerekend mogen worden. De
meeningen over de beteekenis van dit braakliggende terrein zijn
verdeeld. Als typisch voorbeeld van een verordening, die zich hierop
heeft begeven, mag gerekend worden de verordening van 22 Decem-
ber 1930, houdende bepalingen ter bevordering van het onbelemmerd
gebruik van de vliegvelden en noodlandingsterreinen voor vlieg-
tuigen in de provincie West-Java. Zij heeft ten doel de gevaren,
verbonden aan het landen en opstijgen van vliegtuigen te vermin-
deren door het leggen van een beperkt bouwverbod op de gronden
en erven, welke aan de landingsterreinen belenden. ,,Waar de
algemeene wetgever deze stof voorshands nog ongeregeld heeft
gelaten,'' merkt het jaarverslag naar aanleiding van deze verordening
op, „ligt haar verzorging het meest op den weg van het Provinciaal
Wetgevend gezag . . . .quot;

Tenslotte komt in dit verband nog in aanmerking de ordonnantie
van S. 1929 — No. 449, krachtens welke de G.G. aan provincies
op verzoek of met instemming der provinciale raden, ontheffing
kan verleenen van het aan haar overgedragen beheer van aan den
lande toebehoorende zaken.

Dit laatste be/indt zich in vergevorderd stadium van voorbereiding. Vgl. Bijlagen
Volksraad 1932—1933, ond. i, afd. IV, stuk 7, bl. 9.

') Vgl. de desbetreffende verklaring der regeerings-gemachtigde in de vergadering
van den Volksraad van 27 Juli 1925. Hand. Volksr. le gew. zitt. 1925 bl. 1172.

♦) Geringschattend, Brückel bl. 50; waardeerend, Mr. van Werkum, Kol. Studiën 1932,
II bl. 431.
») Prov. Blad West-Java 1930, No. 18.

Hier wordt dus gelegenheid gegeven tot vrijwillige inkrimping
der autonome sfeer, waarvan o. a. gebruik gemaakt is door de
provincie West-Java. Op het desbetreffende verzoek van den
provincialen raad werd bij gouvernementsbesluit van i6 Maart 1931
No. 37 de provincie van het beheer over het dierenpark Penandjoeng
ontheven.

Dat de hierboven weergegeven bepalingen min of meer tot in
details konden worden nagegaan, was een uitvloeisel van de
omstandigheden, waaronder de provincies het levenslicht aan-
schouwden. Deze omstandigheden toch noopten om, toen de
provincies eindelijk van concrete bevoegdheden zouden worden
voorzien, gebruik te makei?^aji^en enumeratie-stelse^een stelsel,
waardoor, zooals boven betoogd, hêtquot;k^kter van de Indische
autonomie en het Indische medebewind niet principieel ging ver-
schillen met de autonomie en het medebewind, zooals die in Holland
bestaat.

Weliswaar heeft de grondwet in theorie de Nederlandsche
autonomie aan de lagere publiekrechtelijke lichamen trachten te
waarborgen, doch in de praktijk is het ook bij trachten gebleven.
Van waarborgen kon geen sprake zijn. ,,Daarom zij men voorzichtig
met het maken van vergelijkingen tusschen de Nederlandsche en
de Indische autonomie, omdat ondanks principieel verschil in
theorie de praktijk uitwijst, dat misschien in Holland door de
regeering en de wetgever dieper en vaker wordt ingegrepen in de
plaatselijke autonomie dan in Indië.quot; i)

De aparte behandeling in art. 119 I.S. van autonomie eenerzijds
en medebewind anderzijds, heeft met zich meegebracht, dat een
blijvende onderscheiding van beide functies voor de praktijk van
het provinciaal recht noodzakelijk is. Ook al moge er tegen de
zoo vaak herhaalde uitspraak der regeering, dat eigenlijk tusschen
autonomie en medebewind geen verschil bestaat, onder andere
omstandigheden niets in te brengen zijn, een onderscheiding in
de P.O. en speciaal in de instellingsordonnanties is thans een
absoluut vereischte.

Overdracht van bevoegdheden, waarbij men practisch aan de
lagere corporaties zelf overlaat te bepalen in welke qualiteit de
organen zich er mee zullen bemoeien, welke waarborgen er bestaan

gt;) Mr. H. I. van Werkum „Indische autonomiequot; Kol. Studiën 1932 II bl. 443.

en wie voor de gevolgen aansprakelijk is, mag een staatsrechtelijk
onding heeten.

Of men wijzige de staatsregeling óf men make het verlangde
onderscheid. Een van beide.

Wanneer hoofdstuk V der P.O. spreekt van de ,,bevoegdheid en
taak van den provincialen raad en het college van gedeputeerden,quot;
dan volgt daaruit, dat daar niet alleen sprake is van attributie
der bevoegdheden, waarvan de provinciale organen zich kunnen
bedienen, maar bovendien dat wij te maken hebben met een
distributie hiervan over die verschillende organen: met een
competentie-verdeeling, binnen het provinciale lichaam dus.
Weliswaar heeft de praktijk, wat deze distributie betreft, weinig
moeilijkheden gebaard, nochtans is de wettelijke regeling hiervan
op het oogenblik onvoldoende. Immers volgens de woorden van de
P.O. behoort aan den provincialen raad de regeling en het bestuur
der provinciale huishouding (art. 60 P.O.). Alle macht, zoowel
van regeling als van bestuur, wordt dus oogenschijnlijk
in handen gelegd van den raad, niets uitgezonderd. Echter,
art. 75 P.O. wijst in het algemeen het college van gedeputeerden
aan, om voor de uitvoering van 's raads besluiten zorg te dragen,
d. w. z. een deel van het bestuur, een stuk autonomie, wordt door
dit artikel opgedragen aan het college van gedeputeerden: de
algemeene regel van art. 60 P.O. gaat dus niet op. Want, men heeft
nagelaten aan dit artikel de beperking toe te voegen: behalve voor
dat deel van het bestuur, dat door de P.O. zèlf aan het college van
gedeputeerden is opgedragen.®)

Bestuur is het college, behalve in art. 75 P.O., verder nog toe-
gedacht in art. 30, 77, 79, 89, 92, 124 etc.

Naast die van den raad, heeft ook het college van gedeputeerden
dus een eigen werkkring, waarvan het belangrijkste deel wordt
ingenomen door de uitvoering van raadsbesluiten, genoemd in
art. 75, waarop de voorbereiding van al hetgeen in den raad ter
tafel gebracht moet worden (art. 77) direct zal volgen.

In dezen zin van Vollenhoven Kol. Tijdschrift i8 Maart 1929 bl. 117 e.v.
Vgl. Verslag Techn. Herv. Comm. Inleiding par. 3 bl. 12 e. v., waaraan, voor het
hier verder te voeren betoog, veel ontleend is.

Tusschen deze, ieder met een eigen werkkring toegeruste organen,
tracht nu art. 76 een gezagsverhouding te vestigen, door het college
van gedeputeerden verantwoordelijk te doen zijn voor de dagelijksche
leiding en uitvoering van zaken aan den raad. Over welke onder-
werpen deze verantwoordelijkheid zich uitstrekt, is uit de P.O.
niet verder op te maken (in tegenstelling met de N.P.W., art. 163,
dat dit wel tracht te doen). En om nu, zooals de memorie van toe-
lichting op het ontwerp P.O. wil, i) art. 75 en 76 met elkaar in
verband te lezen en zoodoende de omvang der dagelijksche leiding
en uitvoering van zaken, en daarmee de verantwoordingsplicht,
practisch te beperken tot uitvoering van 's raads besluiten, dat
lijkt mij een te simplistische opvatting van zaken, omdat dan
t. a. V. bestuursbevoegdheden in andere artikelen genoemd, geen
verantwoordelijkheid zou bestaan, wat niet aan te nemen valt.
De verantwoordelijkheid voor de dagelijksche leiding en uitvoering
van zaken, zal zich moeten uitstrekken, omdat het een deel der
autonomie is, over alle aan het college gegeven bestuursbevoegd-
heden, over het gansche bestuursbeleid.

Ongetwijfeld heeft men, zooals in het theoretische stelsel der
N.G.W. (thans art. 167, 209 en 216) en N.P.W. (thans art. 94,
149 en 163) was neergelegd, aan den provincialen raad in principe
alle regelende, zoowel als besturende bevoegdheden willen toe-
kennen, waardoor hij tot hoogste provinciale macht zou zijn
gestempeld.

Hiervan werd in het Nederlandsche stelsel echter uitgezonderd,
het deel der bestuursbevoegdheden, dat door de wet speciaal ge-
reserveerd was als werkkring van het dagelijksche bestuurscollege.
En, om de cirkel wederom te doen sluiten, werd voor de uitoefening
van die bestuursbevoegdheden, dit college verantwoordelijk gemaakt
aan het hoogste orgaan der rechtsgemeenschap, den raad.

De bedoeling was stellig om ook de P.O. in theorie den omvang van
de werkkring van beide organen te laten bepalen, zooals vóór de
wijziging bij de wet van 16 December 1927 (N.S. No. 388, waarbij
art. 161 N.P.W. werd gewijzigd en de artikelen lóibis en lóiter
werden toegevoegd) ook de N.P.W. t. a. v. provinciale- en gedepu-
teerde staten deed. 2) (vgl. voor N.G.W. art. 212).

Vgl. Thorbecke's uitspraak: „De Wetgever kan dus, meen ik, de grens tusschen
den werkkring der volle Staten-vergadering en dien der Gedeputeerden trekken naar zijn
wijsheidquot;. Bijsterbos bl. 318.

De praktijk in Nederland had echter aangetoond, dat de aan
provinciale staten opgedragen bestuurstaak veel te groot was,
evenals die der gemeenteraad, en dat aan de mogelijkheid tot
delegatie aan het college van dagelijksch bestuur dientengevolge
dringend behoefte bestond. Daarom is het des te merkwaardiger,
dat men t. a. v. de Indische provincies dit zuiver theoretische stelsel
trachtte over te nemen, waar men tevoren kon gissen, dat de zelden
bijeenkomende provinciale raad (practisch drie of vier maal 's jaars)
niet bij machte zou zijn de hem, in theorie, opgedragen bevoegdheden
uit te oefenen. De praktijk heeft dan ook te zien gegeven, dat niet
de P.O. de omvang van de, aan één der beide provinciale organen
toegekende werkkring bepaalt, maar dat de raad zèlf dit doet,
door vele van zijn bestuursbevoegdheden te delegeeren aan het
college van gedeputeerden, zonder dat hem het recht hiertoe uit-
drukkelijk is gegeven. Karakteristiek voor de onuitvoerbaarheid
van het theoretische systeem, was dan ook een aantal delegatie-
besluiten kort na de instelling der provincie Midden-Java, genomen
in de tweede vergadering van den provincialen raad van 26 Juni
1930 2), waarbij verschillende bestuursbevoegdheden aan het college
van gedeputeerden werden overgedragen.

De raad toch is een te log lichaam om zich met een eenigszins
omvangrijk bestuur te kunnen bemoeien. Daartoe is een college
dat vaker tezamen komt, en minder leden telt, stellig beter geschikt.
Vandaar dan ook, dat èn in Nederland, èn in Indië, het eigenlijke
bestuur der rechtsgemeenschappen (voor zoover het geen zéér
belangrijke, ingrijpende uitvoeringsdaden zijn, vgl. art. 67 en
iio P.O.) in handen is gekomen van de colleges van dagelijksch
bestuur. In N.P.W., art. 161 en lóibis, en in N.G.W., art. 212,
is thans bedoelde overdracht erkend. De praktijk heeft dus over-
dracht van bestuursbevoegdheden op het college van gedeputeerden
noodzakelijk gemaakt.

Doch behalve delegatie aan dit college kent zij ook overdracht
aan ambtenaren. 3) Zoo werd in dezelfde bovengenoemde vergadering
van den provincialen raad van Midden-Java de bevoegdheid tot het ver-
leenen van een vergunning, tot het op kleine schaal en door middel
van handenarbeid winnen van zand en grind uit de rivieren, over-

Slechts in enkele gevallen wordt den raad delegatiebevoegdheid toegekend, zooals
in art. 30 en in art. 107 en 109 P.O.

Vgl. Jaarverslag prov. Midden-Java 1930 bl. 24 e.v. onder 8, 10 en 11.
3) De P.O. kent hier maar één voorbeeld van, vermeld in art. 30.

gedragen op de hoofden van de provinciale irrigatieafdeelingen,
en tot het doen kappen van schaduwboomen langs wegen, op door
het college van gedeputeerden aan te wijzen ambtenaren, welk
college bij besluit van 29 Juli 1930 No. J. 64/2/3, de districtshoofden
der provinciale waterstaatsdienst hiermee belastte.

Want, dat het provinciale personeel uitsluitend interne hulp-
diensten zou verrichten en nimmer naar buiten zou optreden, kan
men met de P.O. in de hand weliswaar veronderstellen, doch stemt
niet overeen met de werkelijkheid. Echter, met een dergelijke
overdracht ontstaat geenerlei bijzondere betrekking tusschen den
raad en den betrokken ambtenaar, t.w. verantwoordelijk aan den
raad ter zake wordt hij niet. Hij staat onder de bevelen van den
gouverneur (art. 32 P.O.), is aan deze verantwoording schuldig
en mitsdien is het ook weer de gouverneur, die voor de uitoefening
van deze bevoegdheden aan den raad verantwoording heeft af te
leggen (art. 76); want ook de uitvoering door ambtenaren vormt
practisch een onderdeel van ,,de dagelijksche leiding en uitvoering
van zaken,quot; waarvoor het college in zijn geheel, en de leden en
gouverneur individueel, verantwoordelijk zijn.

En behalve de overdracht op ambtenaren kennen we ook
die op commissies van bijstand, waarover hierboven reeds
sprake was.

Zoo blijkt dus overdracht van bevoegdheden plaats te hebben
op hoogere, zoowel als op lagere organen der provincie, ofschoon
de P.O. hierover zwijgt. Nu zij hier oogenblikkelijk aan toegevoegd,
dat de provinciale raad ook al had de P.O. hem het delegatierecht
verschaft (wat thans dus stilzwijgend wordt aangenomen), toch
niet gerechtigd zou zijn om alle bevoegdheden over te dragen,
omdat deze ordonnantie voor de uitoefening van bepaalde bevoegd-
heden speciaal den raad heeft aangewezen (vgl. art. 61, art. 62, 63
eerste zin, 66, 67, 69, 80 83 lid 2 enz.). Uit het standpunt van
het hierboven geschetste theoretische stelsel, waarbij aan den raad
alle bevoegdheden zouden behooren, die niet door de P.O. aan het
college van gedeputeerden toegekend waren, was de vermelding bij
de hierboven opgenoemde artikelen, dat de behartiging van de
daarin genoemde onderwerpen alleen tot 's raads competentie
stonden, eigenlijk zonder zin omdat hij krachtens art. 60 reeds

het eenig bevoegde orgaan was. i) Voor de thans gevolgde praktijk
echter, is het aanwijzen van den raad, bij elke opgesomde bevoegdheid
afzonderlijk, een absolute eisch, omdat delegatie anders niet uit-
gesloten zou zijn. Overdracht van deze, speciaal aan den raad
opgedragen bevoegdheden is thans uitgesloten.

De conclusie, die de praktijk ons opdringt aangaande art. 60,
zal dus moeten zijn, dat de provinciale raad alle regelende en
besturende bevoegdheid bezit, die hem in de P.O. wordt toegekend,
en dat, behalve de werkkring, die deze ordonnantie aan het college
van gedeputeerden en anderen toewijst, de verdere uitbreiding
hiervan wordt bepaald door den raad.

Ieder der beide organen heeft dus nog steeds een eigen werkkring,
doch thans wordt de grens tusschen beide niet meer getrokken door
de P.O., zooals de theorie veronderstelt, maar met inachtneming
van de door deze ordonnantie gestelde minima, door den raad.

En tenslotte zal blijken, dat een gezagsverhouding tusschen beide
organen inderdaad bestaat, en wel in den zin, zooals men ongetwijfeld
heeft bedoeld, doch zeer vagelijk met de woorden ,,dagelijksche
leiding en uitvoering van zakenquot; heeft trachten uit te drukken:
dat het college van gedeputeerden als college en ieder lid individueel,
de voorzitter incluis, verantwoording schuldig is aan den raad
voor hét geheele, door hen gevoerde bestuur van de provincie.

In de praktijk heeft art. 60 P.O. dus de beteekenis gekregen,
die de Techn. Herz. Comm. onder de volgende woorden in haar
ontw. P.O. (art. 51) heeft neergelegd: „Aan den raad behoort
met betrekking tot de regeling en het bestuur van de huishouding
der provincie alle bevoegdheid die niet uitdrukkelijk aan anderen
is opgedragen:

Ter voorkoming van misverstand worde hier in herinnering gebracht, dat opsomming
van, aan de provincie toegedachte bevoegdheden nochtans noodzakelijk was (alleen de
vermelding, dat zij tot de competentie van den raad staan, zou overbodig zijn), omdat zij
voor of bij de instelling, uitdrukkelijk toegekend moesten worden. Had men deze uit de
P.O. weggelaten, zooals b.v. met de hiermee correspondeerende bevoegdheden in de N.G.W.
vermeld (art. 169 en volgende) zou kunnen geschieden (vgl. Van Poelje „Hedendaagsch
Gemeenterechtquot; bl. 152) in verband met art. 167 N.G.W., dan zou de Indische provincie
in tegenstelling met haar moederlandsche zuster, van bevoegdheden gespeend gebleven zijn.

Deze term vinden we nog terug in art. 163 N.P.W., doch hier treft men in tegen-
stelling tot art. 76 P.O. oogenblikkelijk de explicatie er bij aan n.1.: de in de artikelen 152—162
N.P.W. bedoelde handelingen.

Vgl. de redactie van art. 216 N.G.W. Hoe de constructie van de verantwoordelijkheid
der overige organen is geschied, komt ter sprake onder art. 75 P.O. Zij staan bij de uit-
oefening van hun bevoegdheden onder de leiding van het college van gedeputeerden.

Zoo gelezen houdt art. 60 dus geen zakelijke competentieverdeeling
meer in, doch geeft het een algemeenen regel voor de w ij z e van
beschrijving der competentie-verdeeling tusschen de provinciale
organen, waarbij de raad zèlf bevoegd is om binnen de grenzen
der ordonnantie, de provinciale werkzaamheden tusschen zich en
anderen te verdeelen.

De voornaamste bevoegdheid nu, welke uit de, aan de provincie
toegekende autonomie voortvloeit, is het maken van verordeningen.
Hier wordt het woord verordening gebruikt, ter onderscheiding
van die andere beslissingen, die, behalve door den raad, ook door
andere organen genomen kunnen worden en die onder de naam
van ,,besluitquot; bekend zijn. Dit maakt een nadere analyse der beide
begrippen noodzakelijk, omdat het maken van verordeningen
uitdrukkelijk den raad is voorbehouden.

Een verordening nu, is m. i. een beslissing, inhoudende regelen
van meer algemeenen aard, welke ook in de toekomst van toepassing
zullen zijn op daarvoor in aanmerking komende gevallen. Deze
soort beslissingen kunnen dus uitsluitend door den raad worden
vastgesteld en, willen zij kracht van wet bezitten, zoo zullen zij ook
verder (dus eveneens formeel) het uiterlijk stempel van een
verordening moeten krijgen, d. w. z. afgekondigd worden op de
daartoe voorgeschreven wijze in het provinciaal blad.

Besluiten zijn dan die beslissingen, die meer speciale gevallen op
het oog hebben en wier geldingskracht na de toepassing een eind
neemt. Deze kunnen dus ook door andere provinciale organen,
indien daartoe bevoegd, genomen worden, en behoeven niet afge-
kondigd.

Een andere opmerking in verband met art. 63 P.O. vloeit voort
uit de woorden „provinciaal belangquot;. Zij staan in nauw verband
met de eigen huishouding der provincie, wat hierboven bleek toen
het Hollandsche stelsel van autonomie onder oogen werd gezien.
De eerste zin van het onderhavige artikel toch stemt vrijwel overeen
met art. 134 lid 2 Gr.W. Men heeft er dus onder te verstaan, dat

•) Vgl. de uitspraak vanDuguit (Traité deDroit constitutionel, Parijs 1923, deel II der tweede
druk bl. 145) ,,que Ia loi contient une disposition qui ne disparait pas après son application
à un cas prévu et déterminé d'avance, mais qui survit à cette application, et qui s'appliquera,
tant qu'elle ne sera pas abrogée, à tous les cas identiques à celui qu'elle prévoitquot;. Vermeld
bij Kranenburg I, 3e druk, bl. 76.

de provinciale raad bevoegd is om al die onderwerpen door middel
van het stellen van regels te verzorgen, die door de centrale organen
geacht worden tot de huishouding der provincie te behooren. Ook
in Indië is de omvang van de provinciale huishouding dus afhankelijk
van wat het hooger gezag als een provinciaal belang wil beschouwen.
Nu is in Holland de omvang van deze huishouding, door haar
historische groei, niet uit wetsvoorschriften bij elkaar te lezen.
In Indië daarentegen, was men bij het instellen der provincies ge-
dwongen te verklaren, welke belangen men hiertoe wenschte te
rekenen, zoodat uit de instellingsordonnanties, veronderstellende,
dat daarin het verlangde onderscheid tusschen autonomie en
medebewind gemaakt wordt, de onderwerpen op te maken zijn, welke
naar het inzicht der regeering doelmatiger door de provincie behartigd
kunnen worden. Uitbreiding der provinciale huishouding kan dus,
voor zoover het geen onverzorgde belangen zijn (het braakliggende
terrein), alleen gescfilêHën ten ïwste van dequot;huishouding der centrale
regeering, wat alleen dan plaats vindt, wanneer zij uitdrukkelijk
bij ordonnantie verklaart, dat zij een belang aan de provincialeN
huishouding toevoegt. Op dit geheele aan haar toevertrouwde
gebied is de provinciale raad, wat betreft het vaststellen van ver-
ordeningen, heer en meester. Daarbij zal hij echter, en dit geldt
speciaal voor het geval hij het braakliggende terrein betreedt, angst-
vallig rekening hebben te houden met de regelingën der hoogere
organen. Immers art. 64 P.O. lid i verbiedt, dat provinciale ver-
ordeningen bepalingen inhouden omtrent punten, waaromtrent
is voorzien bij eene algemeene verordening, die toepasselijk is op
de provincie, tenzij daartoe bij algemeene verordening vrijheid is
gegeven. Hier wordt dus niet verboden, dat een provinciale ^
verordening zich op een terrein begeeft, dat reeds door een algemeene
is betreden, slechts wordt verlangd, dat die punten van het
terrein, die door de hoogere regeling bezet zijn, door de lagere
worden ontzien. De bedoeling van het artikel is dan ook geenquot;^
andere dan uit te laten komen, dat de lagere organen bevoegd
zijn aanvullende bepalingen op de hoogere voorschriften te geven.
Het voorziet dus in geval de bepalingen strijden bij gelijkheid

Zie in verband met het feit, dat lid i en 3 van het artikel ontleend is aan de
Keurenwet (art. 3), Dr. C. J. H. Schepel „Waterschapswetgevingquot;, ze druk, bl. 83 e. v.
Eveneens een uitvoerige beschouwing van Dr. H. J. Levelt: Art. 51 der L.R.O. tegen-
over art. 12 D.B.. Locale Belangen i—8—1928, afl. 15, bl. 752 e.v.

van onderwerpen. Want algemeen wordt aangenomen, dat
„strijd niet aanwezig is wegens het enkele feit, dat hooger en lager
verordening bepalingen nopens dezelfde feiten of omstandigheden
bevatten, wanneer zij die reglementeering slechts ondernemen ter
wille__van verscheiden belangen. Zij regelen dan niet heSllfde
onderwerp, en zijn naast elkaar bestaanbaar.quot; i) Botsing is
hierbij dus uitgesloten en de lagere kan in het door hem beoogde
belang, onbelemmerd voorzien.

Is het streven van beiden echter gelijk, het onderwerp hunner
regeling hetzelfde, dan is wèl botsing mogelijk en treedt de vraag naar
voren of de lagere zich geheel van het door hooger gezag behartigde
l^lang heeft te onthouden, dan wel kan „indien hooger verordening
zekeir onderwerp geregeld heeft, lager verordening nopens hetzelfde
onderwerp_.nQg aanvullende regels geven?quot; i)

Welnu hierop geeft, zooals gezegd, art. 64 P.O. lid i bevestigend
antwoord. Als regel wordt dus de bevoegdheid aangenomen, dat
dgorr^eling een, reeds door een hoogere wetgever ter hand genomen
^lang^ader aangevuld l^n worden. En nu juist als re gei aan-
vullingsbevoegdheid wordt erkend, nu komt het slot van lid i in
een wonderlijk daglicht te staan. Het zou dan uitdrukken, dat in
een bepaald geval botsing op een zelfde punt van een belang juist
geoorloofd is; n.1. dan, wanneer de hoogere het uitdrukkelijk
toestaat. De Techn. Herz. Comm. 2) wijst er m.i. terecht op, dat
een dergelijke uitzonderingsbepaling eigenlijk thuis hoort in een
artikel, dat juist het tegenovergestelde stelsel huldigt. En wel in een
systeem, zooals was voorgesteld door de (Staats-) Commissie-Oppen-
heim (tot herziening der Gemeentewet), waarbij aanvullingsbevoegd-
heid juist niet toegestaan werd, „tenzij daartoe bij die regelingen
(i.c. de algemeene verordening) de bevoegdheid is gegeven.quot;

Welke waarde dus nu aan dit „tenzij daartoe bij algemeene
verordening vrijheid is gegevenquot; in het onderhavige geval gehecht
moet worden, vermag ik niet te gissen. (

*) Dr. Levelt t. a. p. bl. 759, wijst op de aanvullende verordeningsbevoegdheid, ver-
leend door art. 19a Motorreglement (S. 1917 — No. 73). Dit voorbeeld is m.i. minder
juist aangezien de provinciale regelingen ingevolge dat artikel opgevat kunnen worden
als uitvoeringsvoorschriften van een algemeene verordening (i. c. Motorreglement), waar-
door deze materie komt te vallen onder het medebewind en aan het gebied der eigen
huishouding wordt onttrokken. M.i. komt hier eerder in aanmerking art. 3 lid 2 der
Jachtordonnantie 1931 (S. 1931, No. 133).

Werd door deze aanvullingsbevoegdheid te erkennen tevens
bereikt, dat de lagere wordt geweerd uit de huishouding der
hoogere, niettemin voorziet dit lid slechts in geval een provinciale
verordening een onderwerp ter hand neemt, dat reeds door een
anterieure hoogere regeling was opgevat. Wanneer de lagere ver-
ordening echter anterieur is en de hoogere posterieur, wanneer
deze laatste in een belang gaat voorzien, waarmee lager zich reeds
bemoeid heeft, dan is lid 3 van art. 64 P.0, van toepassing.

Bepalingen eener verordening van den provincialen raad, in
wier onderwerp wordt voorzien door een algemeene ver-
ordening, houden van rechtswege op te gelden. In dit geval is dus
niet sprake van punten, doch van onderwerp (vgl, art, 194
N.G.W, en art. 92 N.P.W.). Het belang dat beide regelingen
willen behartigen, geldt thans als criterium, waardoor dit lid van
verdere strekking wordt dan lid één. Men bereikt er mee, de Techn.
Herz. Comm. wijst er op, dat alle twijfel omtrent de wetskracht
eener provinciale regeling wordt voorkomen, ten voordeele van de
rechtszekerheid. Immers thans vervallen van rechtswege, dus
automatisch, alle bepalingen eener provinciale verordening, die een
gegeven oogenblik met hooger in hetzelfde belang komen te
voorzien. De provinciale besturen worden dus genoodzaakt, wil
een aantal der door hen vastgestelde bepalingen niet waardeloos
worden, deze in overeenstemming te brengen met de nieuwe, van
hooger gegeven voorschriften, wat dan practisch neerkomt op het
geven van aanvullende figëlen, waartoe lid één van artikel 64 P.O.
de bevoegdheid geeft. Op deze wijze betreffen beide regelingen
weer wel hetzelfde onderwerp, waarvan depunten, die door de
hoogere reeds zijn ingenomen, door de lagere worden ontzien.

Door deze gedwongen herzi^ning^j(met van de verordening in
zijn geheel, doch alleen van al die bepalingen, in wier onderwerp
door hoogere voorschriften is getreden) ~wordt alle onzekerheid
omtrent hun verbindbaarheid bij voorbaat weggenomen en de kans
op een sluitend stelsel van voorschriften vergroot.

Echter, ook aan dit theoretische stelsel kleven natuurlijk bezwaren,
omdat de practische moeilijkheid altijd zal blijven bestaan om uit
te vinden of door de algemeene verordening volledig in een belang
is voorzien, al dan niet, m. a. w. of zij de bedoeling heeft gehad het

onderwerp uitputtend te regelen, dan wel, of er in het onderwerp
nog punten v6ofquot;anderen overblijven. En is dit laatste het geval,
dan zal weer uitgemaakt dienen te worden, wanneer in een punt
voorzien is en wanneer niet. Dat dit alles tot meeningsverschil
aanleiding zal kunnen geven, valt niet te ontkennen. Uit dien hoofde
zou het hieraan tegenovergestelde stelsel (door de Staatscommissie-
Oppenheim in haar ontwerp gemeente-wet, art. 143, neergelegd),
waarbij de aanvullingsbevoegdheid als regel niet bestaat,
tenzij de algemeene verordeningen zelf aangeven waar zij aan-
vullende regelen mogelijk achten, mogelijk aanbeveling verdienen,
omdat hiermee de moeilijkheid t. a. v. de punten, waarin een hoogere
regeling voorzien heeft, wordt weggenomen. Immers, volgens dat
systeem is het zich bemoeien met het belang, dat hooger gezag
heeft willen regelen, verboden. Doch ook hieraan is thans een
practisch bezwaar verbonden, waarop de Techn. Herz. Comm. de
aandacht vestigt, n.1. de gevolgen, die een verbod van aanvullende
regels, tenzij uitdrukkelijk toegelaten, voor de huidige verordeningen
met zich mee zou brengen, zijn niet wel te voorzien. Evenmin
it. a. V. de algemeene verordeningen, die nu min of meer met de
.^als regel bestaande mogelijkheid tot aanvulling, rekening houden.
En, door het ontbreken van een zoodanig verbod, wordt de vrijheid
van den lageren wetgever om nuttig werkzaam te zijn, zoo min
' mogelijk aan banden gelegd, i) iets, dat uit een oogpunt van prac-
tische politiek en paedagogie ongetwijfeld zeer belangrijk is. Juist
dit laatste argument lijkt mij van groote beteekenis, waarom ik
aan het thans bestaande systeem den voorkeur zou geven.

Zoowel art. 64 P.O. lid i als lid 3 dienden dus om 's raads
regelingsbevoegdheid te houden binnen de sfeer, die het hooger
gezag als de provinciale beschouwt. Het systeem komt dus overeen
met het in de inleiding van dit hoofdstuk geschetste Hollandsche
(art. 141 en 142 N.P.W.) naar aanleiding waarvan geschreven
werd: ,,de lagere te weren uit den kring der hoogere is mogelijk,
de hoogere uit dien der lagere onmogelijk.quot;

Tot nu toe werd slechts in beschouwing genomen het geval, dat
de provincie „lagerquot; is. Dat zij zelf als „hoogerquot; fungeert komt
nu aan de orde. Hierover handelt lid 2 van art. 64 P.O., waarbij
het de provinciale verordeningen verboden wordt te treden in de

Het door de Staatscommissie-Oppenheim voorgestelde stelsel werd evenmin over-
genomen in de N.G.W. vgl. art. 194.

regeling van de huishoudelijke belangen van binnen de provincie
gelegen zelfstandige gemeenschappen. Westra wees er reeds op
dat dit lid eigenlijk niet in het systeem der ordonnantie past, waar
het nog het standpunt inneemt van Thorbecke en de grondwet,
zooals dat verder in provinciale- en gemeentewet is uitgewerkt
(N.P.W. art. 141 en N.G.W. art. 193). Een standpunt, in de inleiding
van dit hoofdstuk uiteengezet, waarbij men veronderstelde dat
alle belangen zich naar hun aard oogenblikkelijk zouden rubriceeren
als behoorende bij het Rijk, provincie dan wel gemeente, waardoor
scherp van elkaar gescheiden huishoudingen ontstonden. Men
dacht in den „aard van het belangquot; een juridisch criterium gevonden
te hebben, dat bij nadere beschouwing echter een zaak van subjectieve
waardeering bleek te zijn. Gaf Thorbecke zelf reeds toe, dat
volgens de theorie deze scherp van elkaar onderscheiden huis-
houdingen, naar den aard der belangen opgebouwd, bemoeiing van
een hoogere met een lagere weliswaar uitsluiten, maar dat dit in de
praktijk toch niet door te voeren en dus ook in de wet niet te ver-
bieden was, heel naïef veronderstelt nu art. 64 lid 2 deze mogelijk-
heid wederom, doet wat Thorbecke zelfs niet durfde doen, en verbiedt
wat rechtens niet te verbieden is. Want het treden van een
hoogere in de belangen van een lagere is geen vraag van recht,
doch van doelmatigheid.

Goed beschouwd Tsquot; dit artikel dus waardeloos en zou het geheel
kunnen vervallen, omdat een provinciale regeling, waarvan het
belang uit een oogpunt van staatkundig beleid beter ter behartiging
zal blijven aan het regentschap of de stadsgemeente, ten allen tijde
te treffen is door het vernietigingsrecht van den G.G. wegens strijd
met het algemeen belang.

Dat, waar de provincie zich zou gaan bemoeien met onderwerpen,
die bij de instellingsordonnanties der lagere rechtsgemeenschappen
speciaal aan deze zijn toevertrouwd, hanteering van het vernietigings-
recht bovendien mogelijk zou zijn op grond van strijd met een
algemeene verordening, meen ik te betwijfelen. Het gaat hier om
een belangenkwestie, geen rechtskwestie.

In N.G.W. en N.P.W. ontbreken begrijpelijkerwijs artikelen van dezelfde strekking.
♦) Wat de Techn. Herz. Comm. in haar ontw. P.O. dan ook doet. Vgl. haar toel. op
art. 63 van dit ontwerp bl. 161 van het verslag.

niet, wat nogmaals uitdrukkelijk vermeld wordt in het slot van het
onderhavige lid: doen zij dit (n.1. treden in een belang van een
der lagere rechtsgemeenschappen) dan zijn ze i) (lees: zij) ver-
bindend totdat zij worden geschorst of vernietigd. Uit dit slot zou
dan het voordeel voortvloeien dat het toetsingsrecht,(_het oordeel ^
van den rechter of de provinciale verordening zich wel tot provinciale
belangen heeft beperk^ wordt buitengesloten.

Allicht rijst de vraag of, wanneer dit heele lid zou vervallen en
dus ook de laatste zin, het toetsingsrecht in deze niet weer zou
herleven? Ik meen van niet, omdat de artikelen 75 lid 2 S.G.O.
en 56 lid 3 R.0. hiertoe in den weg staan. Zij decreteeren, dat
bepalingen eener verordening der lagere rechtsgemeenschappen,
in wier onderwerp door een provinciale verordening wordt voorzien,
van rechtswege ophouden te gelden. Hierdoor wordt een zoodanig
onderwerp juridisch tot een provinciaal belang gestempeld en
de rechter buitengesloten.

De onderwerpen nu, die de provinciale raad met zijn verordenings-
recht zal kunnen behartigen, zijn theoretisch gezien natuurlijk
talloos. Doch ook uit de praktijk van het Indische provinciale leven
puttend, zou het te ver voeren ze alle na te gaan. Slechts een uit-
zondering worde gemaakt voor die verordeningen, in het bezit
waarvan de provincie zich bij haar instelling gesteld zag, als erfdeel
van de toen tegelijkertijd opgeheven locale ressorten. De verdeeling
der wetgevende nalatenschap van deze locale raden (de voormalige
gewestelijke raden, die bij de instelling der administratieve
provincie tot locale raden werden omgedoopt) wordt geregeld
in de instellingsordonnanties (West-Java S, 1925 — No, 378, artt.
22, 23 en 24; Midden-Java S. 1929 — No. 227 artt, 21, 22 en 23;
Oost-Java S. 1928 — No. 295 artt, 20, 21 en 22®)). Deze regeling
komt hierop neer, dat de wetgevende producten der voormalige
raden in het algemeen als provinciale verordeningen voor hetzelfde
gebied als vóór de instelling der provincie, blijven gelden, totdat
ze door den provincialen raad worden aangevuld, gewijzigd, inge-
trokken of vervangen (W.J. art. 22 lid i en lid 4; M.J, en 0,J.
art. 4 ordonn, S, 1927 — No. 557). Van dezen algemeenen regel

») „Met welke trouvaille de rechtstaal niet verrijkt mag worden geachtquot;. Westra bl, 68.
ï) Vgl. art. 3 en 4 van S. 1925 — No. 285, S. 1927 — No. 558 en S. 1927 — No. 559.
Bovendien de ordonnantie S. 1927 — No. 557, art. 4.

wordt echter afgeweken, behalve dan door de uitzondering van
sommige belastingverordeningen (West-Java art. 22 lid i slot,
M.-J. art. 21 lid i; O.-J. art. 20 lid i), bovendien door art. 23 der
instellingsordonnantie van West-Java (M.-J. art. 22; O.-J. art. 21).
Krachtens lid 2 van bedoeld artikel (lid i was voor de praktijk
waardeloos) wordt aan den provincialen raad overgelaten de ver-
deeling dezer oude, als provinciale geldende verordeningen opnieuw
ter hand te nemen.

Deze definitieve splitsing der gewestelijke nalatenschappen op
legislatief gebied, kwam reeds spoedig na de instelling der provincies
tot stand, waarbij dus de provinciale raad te beoordeelen kreeg,
wat als onderwerp van provincie- en wat als onderwerp van regent-
schapszorg zou blijven voortbestaan;^) of m. a. w. de omvang
der provinciale huishouding vermocht hij te verminderen, indien
hij van meening was, dat een bepaald belang, hetwelk vroeger
door de gewestelijke raden verzorgd was geweest, juister als dat
van een regentschap beschouwd moest worden.

Door eerstgenoemde overdracht, die van de oude locale (vroeger
gewestelijke verordeningen aan de pas ingestelde provincie, was uit
den aard der zaak groote ongelijkheid in de provinciale wetgeving
ontstaan. Voor die provinciale verordeningen nu, die niet door den
raad aan het regentschap werden toegewezen, stond als stok achter
de deur art. 24 instellingsordonnantie West-Java (M.-J. art. 23;
O.-J. art. 22), waarbij de wetgever een termijn bepaald heeft,
waarbinnen deze formeele provinciale verordeningen vervangen
moesten worden door zuiver provinciale, wilden zij na afloop
van die termijn niet van rechtswege ophouden te gelden.
Bij de belasting- en strafverordeningen komen wij hierop nog
terug.

Ten aanzien van twee bijzondere soorten van verordeningen
valt nu nog een opmerking te maken. Het zijn:

De hierbedoelde provinciale overdrachtsverordeningen zijn: voor W.-J. verordening
van 18 Dec. 1926 (Prov. bl. W.J. 1926 — No. 15), aangevuld door de verordening van 17 Dec.
1929 (Prov. bl. W.-J. 1929 — No. 18); voor O.-J. verordening van 15 Aug. 1929 (Bijv.
Prov. bl. O.-J. 1929 Serie A No. 8); voor M.-J. verordening van 26 Juni 1930 (Bijv. Prov.
bl. M.-J. 1930. Serie A No. i).

Voor de provincie West-Java was de fatale termijn geeindigd op i Jan. 1932 (oor-
spronkelijk I jan. 1931) voor Midden-Java is hij verstreken 1 Jan. 1935; voor Oost-Java
I Jan. 1934.

Door art. 125 lid 3 I.S. juncto art. 122 I.S. wordt de ordonnantie-
wetgever gemachtigd, Brückel wijst er in zijn uitnemend werk
op, om ook aan de provincies de bevoegdheid tot belastingheffing
te verleenen. Art. 125 I.S. is krachtens art. 122 I.S. hier van
toepassing, omdat noch bij noch krachtens art. 119 I.S. andere
regelen terzake zijn gesteld, welk artikel 125 I.S. een der uitzonde-
ringen is op de in art. 47 I.S. gegeven regel, dat in direct bestuurd
gebied geen belastingen geheven worden dan die bij algemeene
verordening bepaald.

De ordonnantiegever is dus door de wet gemachtigd om ook
aan de provincie het belastingrecht toe te kennen, waarvan hij
gebruik gemaakt heeft in art. 66 P.O. lid i: de provinciale raad
is bevoegd tot het heffen van belastingen, (waarbij men „heffenquot;
zal op te vatten hebben in de beteekenis van ,,invoerenquot; 2)).

Het is begrijpelijk, dat de daartoe strekkende verordeningen,
evenals de Nederlandsche provinciale en gemeentelijke belasting-
verordeningen (art. 126 undecies N.P.W. en art. 271 N.G.W.),
onderworpen zijn aan preventief hooger toezicht, waartoe de tweede
zin van art. 66 lid i P.O. den G.G. aanwijst. Tot voor kort luidde
de redactie anders en hadden de provinciale belastingverordeningen
de goedkeuring noodig van den G.G., den raad van Ned.-Indië
gehoord. Nu deze laatste woorden echter bij ordonnantie van
S. 1931 — No. 508 zijn geschrapt, heeft het geen zin meer de strijd
na te gaan, die om deze, den G.G. buiten de I.S. opgelegde, ver-
plichting was ontstaan.

Volgens de P.O. behoeven belastingverordeningen alleen dan
goedkeuring wanneer zij een nieuwe belasting invoeren; veror-
deningen, die wijziging of afschaffing van provinciale belasting
regelingen beoogen, zouden dus aan dit toezicht ontsnappen. Dit
zal stellig de bedoeling van het artikel niet zijn, zoodat aangenomen
mag worden, dat, zooal niet afschaffing , dan toch in ieder
geval wijziging, eveneens bedoelde goedkeuring moet ver-

Vgl. ontw. art. 62 P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 160. En verder de redactie
van art. 147 Gr. W.

De Techn. Herz. Comm. acht het onnoodig ook afschaffing aan goedkeuring te
onderwerpen; vgl. toel. op art. 75 ontw. S. G.O. Verslag bl. 55. De regeering is van
oordeel dat verordeiüngen, strelckende tot intrekking van een belastingverordetüng geen
goedkeuring behoeven. Brief le Gouv. Secr. van 20 Mei 1931 No. 1207 b/B in Locale
Belangen 1931, afl. 17 bl. 699.

werven. Het standpunt, dat de regeering in deze t. a. v. belasting-
verordeningen, vastgesteld door stadsgemeenteraden, inneemt, blijkt
uit het volgende citaat^), waarin zij zegt: „dat de verordeningen
welke strekken tot het heffen eener belasting, de
goedkeuring der regeering behoeven. Een verordening nu welke
het stelsel van de belasting wijzigt, dan wel het tarief van een
belasting verhoogt of verlaagt, moet geacht worden te strekken
tot heffing eener belasting: zij stelt een nieuwe belasting vast.quot;

„Dat echter elke verordening, welke wijziging brengt in een
bestaande belastingverordening, de goedkeuring der Regeering zou
behoeven, komt Zijner Excellentie onaanvaardbaar voor. Het gaat
immers om de heffing (wijziging) eener belasting, en niet
iedere verordening, welke een wijziging brengt in een bestaande
belastingverordening, wijzigt de daarin vervatte belasting.quot;

Het tweede lid van art. 66 P.O. draagt het stellen van regels,
volgens welke de heffing en invordering van provinciale belastingen
kan geschieden, aan een andere ordonnantie op, welke materie,
zooals Westra opmerkt, dan ook niet in de P.O. thuis hoort.

Terloops moge opgemerkt worden dat het woord „heffenquot; hier
een andere beteekenis heeft dan in het eerste lid en wel „het
bepalen van wat in concreto verschuldigd is,quot; 3) welke beteekenis
m. i. als de eenig juiste beschouwd moet worden.

De hierboven bedoelde algemeene regeling der heffing en invor-
dering nu is geschied (a) in de artt. 6, 7 en 8 van den reeds eerder
genoemden algemeenen maatregel van bestuur van 3 Dec. 1925 —
No. 51 (S. 1926 — No. 28), (b) de ordonnantie van 27 Aug. 1926
(S. 1926 — No. 372), speciaal handelende over de dwangvoor-
schriften, en (c) de ordonnantie van 8 Nov. 1927 (S. 1927 — No. 517).

„Teruggaaf en vrijstelling van belastingen geschiedt niet, dan
in de gevallen en op de wijze in de provinciale belastingverordeningen
voorzien,quot; zoo luidt lid 3 van art. 66 P.O. Met de Techn. Herz,
Comm. kan men van meening zijn dat deze bepaling veeleer thuis
hoort in het hoofdstuk financiën, ®) niettemin is het ook te dezer

Vgl. brief van den eersten gouvernementssecretaris van ii December 1929 No. 2624/II,
vermeld Jaarverslag Oost-Java 1929 bl. 71. Het met art. 66 lid l P.O. overeenkomende
artikel der S.G.O. is art. 78.

•) Juister ware het hier te lezen „kwijtscheldingquot;, omdat het beter tot uitdrukking
brengt de bestaande belastingplichtigheid, die om eenigerlei reden vermindert of te niet
gaat. Vgl. Verslag Techn. Herz. Comm. toel. op art. iio S.G.O., bl. 78.

plaatse min of meer verantwoord, indien men het ziet als een voor-
schrift ten behoeve van den provincialen belasting-wetgever.

Welke belastingverordeningen nu door den provincialen raad vast-
gesteld mogen worden, leert ons art. 22 der instellingsordonnantie van
West-Java (Midden-Java art. 21, en Oost-Java art. 20, welke beide
artikelen in redactie weliswaar afwijken van het correspondeerende
artikel der inst. ordonn. W.-J. tengevolge van de tusschentijds tot
stand gekomen ordonnantie van 19 Dec. 1927 (S. 1927 — No. 557),
echter de strekking der bepalingen is hierdoor niet veranderd).
Uit bedoeld artikel blijkt, dat de belastingverordeningen een uit-
zondering vormen op den algemeenen regel, dat de voormalige locale
(gewestelijke) verordeningen als provinciale blijven gelden, d. w. z.
zij zetten in het algemeen hun bestaan voort als regentschaps-
verordening. Doch ook op deze uitzondering is weer een uitzondering
gemaakt waar n.1. een aantal met name genoemde, als provinciale
belastingverordening van kracht zullen blijven.

Het zijn diegene, welke regelen geven t. a. v. de heffing en
invordering van wegenbelasting; motorrijtuigenbelasting; opcenten
op de landsverpondings-, personeele- of inkomstenbelasting; en
bijdragen (een retributie dus) voor verleende vrachtauto-vergun-
ningen (de correspondeerende artikelen der instellingsordonnanties
van Midden- en Oost-Java voegen hiernog tusschen: loonen voor
het keuren van motoromnibussen en huurauto's, eveneens een
retributie). Nu vertoonden, na de overdracht, deze provinciale
belastingverordeningen zeer verschillende aspecten, omdat de
verordeningen der plaatselijke raden uiteen liepen, niet alleen
wat de tarieven, maar ook wat de grondslagen der heffing betrof.
Vandaar, dat de provinciale raden, onder aanvoering van de colleges
van gedeputeerden, zich gespoed hebben om tot unificatie te komen
in deze, waarbij die van West-Java de baanbreker heeft moeten zijn.
Dat dit aan het tijdsbestek, waarin deze unificatie in die provincie
tot stand kwam, niet ten goede is gekomen blijkt uit de jaar-
verslagen. 1) Eerst op i Jan. 1931 waren daar alle provinciale
belastingen gelijkelijk op alle provinciale ingezetenen van toe-
passing. 2) De retributieverordeningen der locale raden, hetzij

Vgl. De hierbij ondervonden moeilijkheden, Jaarverslagen prov. West-Java, 1926—'30,
Hoofdstuk Hl, par. 3, sub A.

Jaarverslag prov. West-Java 1930 bl. 20. De provincie Oost-Java mocht de invirerking-
treding van alle geünificeerde belastingverordeningen beleven op i Jan. 1930; Jaarverslag
Oost-Java 1929 bl. 121.

volgens den algemeenen regel der instellingsordonnanties als provin-
ciale verordening voortlevend (omdat retributie valt buiten het begrip
belasting in engeren zin), hetzij als regentschapsverordening, indien
men belasting neemt in den ruimen zin (dan worden n.1. retributie
verordeningen óók belastingverordeningen en, volgens de uit-
zondering op dezelfden regel, verdoopt tot regentschapverordening),
de retributieverordeningen zijn nochtans, in overeenstemming met
de memorie van toelichting op de instellingsordonnanties en de
eerste, bij ordonnantie vastgestelde begrootingen der provincies en
daartoe behoorende regentschappen, door de provinciale overdrachts-
verordeningen overgedragen aan bedoelde lagere rechtsgemeen-
schappen, zoodat deze thans als regentschapsverordeningen gehand-
haafd zijn.

Het recht, aan lagere rechtsgemeenschappen toegekend om door
het stellen van regels in bepaalde belangen te voorzien, maakt
het gewenscht hun de macht te geven om zoonoodig de naleving
hunner voorschriften te kunnen vorderen. Zoo zullen zij, willen
hun normen in de praktijk niet tot machteloosheid gedoemd zijn,
een dwangmiddel ter beschikking moeten hebben om niet naleving
of inbreuk hunner regelen tegen te gaan. Echter het zal geraden
zijn om voorzichtigheid met de toekenning dezer dwangmiddelen,
met het verleenen van deze strafwetgevende bevoegdheid, te be-
trachten, omdat hiermee in nauw verband staat de bescherming
der persoonlijke vrijheid van het individu. Op dit laatste doelt
art. 43 I.S., dat een iegelijk wil beschermen tegen willekeurige
strafvervolging en veroordeeling. Het verklaart, dat niemand tot
straf vervolgd of veroordeeld mag worden, dan op de wijze en in
de gevallen bij algemeene verordening voorzien.

De gevallen, waarin zulks mag gebeuren moeten volgens dit
artikel dus aangegeven zijn bij algemeene verordening d.w.z.,
dat de keuren van gewestelijke bestuurshoofden (art. 129 I.S.) en
de strafverordeningen van lagere rechtsgemeenschappen bijgevolg
ten onrechte strafbepalingen in zouden houden. Men zal echter
deze „slordige redactiequot;, zooals Kleintjes zegt,®) zoo ruim moeten

De politiedwang, hierna ter sprake komend, hoeft niet uitdrukkelijk toegekend te
worden.

opvatten, dat onder „in de gevallen bij algemeene verordening
voorzienquot; verstaan worden al die gevallen, voorzien door een
macht, daartoe bevoegd verklaard bij algemeene verordening.

Nu opent de wet op de staatsinrichting (art. 125 jo. 122) de
mogelijkheid aan de provinciale raden de bevoegdheid te geven
verordeningen vaststellen betreffende onderwerpen, welke ingevolge
art. 129 van die wet, door de ambtenaren met het hoogste gewestelijke
gezag bekleed, bij van hen uitgaande verordeningen zijn te regelen.
Of minder langdradig gezegd: de strafwetgevende bevoegdheid in
art. 129 I.S. aan gewestelijke bestuurshoofden verleend, kan
krachtens art. 125 jo. 122 aan den provincialen raad worden
overgedragen (noch bij noch krachtens art. 119 I.S. werd een
andere regeling ter zake gesteld). Nu is van een dergelijke over-
dracht nergens sprake. Want in de P.O. komt een artikel als
art. 48 L.R.O., waarbij aan den localen raad de uitoefening van
de in art. 129 I.S. aan het hoofd van gewestelijk bestuur toegekende
bevoegdheid tot het maken van reglementen en keuren van
politie, op de schouders wordt gelegd, niet voor. Den gouverneur
wordt zijn strafwetgevende bevoegdheid in de P.O. dus niet ont-
nomen; nochtans verleent art. 69 P.O. deze bevoegdheid daarnaast
aan den raad. Èn gouverneur èn raad zouden volgens de wet dus
strafbepalingen kunnen vaststellen.

T. a. V. provincie en regentschap zal dit niet tot onoverkomenlijke
moeilijkheden aanleiding geven, omdat de strafwetgevende be-
voegdheid van den gouverneur zich niet zal uitstrekken over de
autonome aangelegenheden dier rechtsgemeenschappen, zooals deze
in instellings- en andere ordonnanties zijn neergelegd. Immers
krachtens art. 2 van de ordonnantie van S. 1858 — No. 17 mogen
zijn reglementen en keuren van policie geen bepalingen inhouden
,,strijdig met verordeningen door een hooger gezag, binnen de
kring zijner bevoegdheid uitgevaardigdquot;, i.c. strijdig met ordon-
nanties, waarbij bepaalde onderwerpen aan de zorg van provincie
of regentschap worden toevertrouwd. Zijn keurbevoegdheid valt
dus buiten deze eigen huishoudingen, zoodat ook zonder uit-
drukkellijk voorschrift, zooals art. 48 L.R.0. behelst, hieraan
binnen de provincie (regentschap) als rechtsgemeenschap een einde
is gemaakt. Op het terrein der administratieve provincie daaren-
tegen blijft op deze wijze de strafwetgevende bevoegdheid van
het hoofd van gewestelijk bestuur onbeperkt bestaan.

Brückel,^) die zich eveneens met deze kwestie heeft bezig ge-
houden, is een andere meening toegedaan en acht hier art. 153
S.G.O. 2) mogelijk van toepassing, krachtens welk artikel de gel-
dingskracht van art. 48 L.R.O. behouden zou zijn, zoodat den
gouverneur zijn keurbevoegdheid binnen het gebied der stads-
gemeente is ontnomen, welke aldus werd overgedragen op den
betrokken raad.

Aan de toepasselijkheid van art. 153 S.G.O. mag m.i. echter
sterker getwijfeld worden dan in Brückel's suggestie besloten ligt,
omdat de in bedoeld artikel neergelegde overgangsbepaling slechts
betrekking heeft op ,,de algemeene verordeningen en administratieve
voorschriften, niet bestemd tot regeling van het gemeentewezen,
maar tot regeling van bepaalde onderdeelen van den gouverne-
mentsdienst en waarbij aan locale raden bevoegdheden zijn op-
dragen ....., bevoegdheden, die ter wille van eene goede verzorging

van het niet gemeentelijk dienstbelang, op de gemeente gelegd
zijn, waarbij de gemeente dus van buiten af betrokken is en die
ook aan andere personen of lichamen hadden kunnen zijn toe-
bedeeld.quot; 3) Of korter geformuleerd: „De bedoeling van deze be-
paling is, dat alle speciale voorschriften, die op de oude
gemeente van toepassing waren, ook voor de stadsgemeente zouden
blijven gelden . . . En waar noch de L.R.O., noch in het bij-
zonder art. 48 dier ordonnantie begrepen kunnen worden onder
deze „speciale voorschriften,quot; zoo mag de conclusie luiden dat
art. 48 L.R.O. binnen het gebied der stadsgemeente niet van
kracht is en de gouverneur volgens de huidige bepalingen aldaar
wel degelijk strafwetgevende bevoegdheid bezit. En zoo kan in
het algemeen gezegd worden, dat zijn keurbevoegdheid zich ook
hier zal beperken tot andere dan autonome aangelegenheden der
stadsgemeente.

Brückel geeft een ongeveer gelijkvormige constructie van de
geldigheid van art. 129 LS. binnen hervormd gebied, welke,
zooals reeds bleek, alleen t. a. v. het gebied der stadsgemeente met

Dit artikel luidt: „Waar in algemeene verordeningen, welke niet van rechtswege
dan wel door een uitdrukkelijk voorschrift uitgesloten zijn van toepasselijkheid op stads-
gemeenten, zoomede in besluiten sprake is van ,,locale ressortenquot;, worden, voorzoover
niet anders is bepaald, ter uitvoering van de voorschriften dier verordeningen en be-
sluiten, stadsgemeenten mede onder dien term begrepen.quot;

*) C. J. van Hasselt, Een belangrijke rechterlijke beslissing, Locale Belangen van
16 Febr. 1930 bl. 175.

de hier weergegevene verschilt, en acht haar slechts ,,denkbaar.quot;
AI mag toegegeven worden, dat zij niet bijster fraai is, zoo geloof
ik toch wel, dat zij in de practijk te realiseeren valt. Genoemde
schrijver beschouwt het daarom als de bedoeling van de bestuurs-
hervorming den gouverneurs van provincies de bevoegdheid van
art. 129 I.S. te ontnemen; en dat de P.O. slechts vergeten heeft dit
uitdrukkelijk te zeggen. 2) Kleintjes®) en van Vollenhovenzijn
een zelfde meening toegedaan. Deze gedachte is eveneens terug te
vinden bij de Techn. Herz. Comm. die aan de keurbevoegdheid
van den gouverneur gelijkelijk een einde wenscht te maken en
dan ook bepaalt, dat de strafwetgevende bevoegdheid der verschil-
lende raden tevens omvat de bevoegdheid van de hoofden van
gewestelijk bestuur om ingevolge art. 129 I.S. reglementen en
keuren van politie vast te stellen®).

Thans is het slechts mogelijk te constateeren, dat voorzoover
bij algemeene verordening niet anders is bepaald t .a. v. autonome
aangelegenheden der provincie alléén de raad op de overtreding
zijner verordeningen straf kan bedreigen. Kan, alleen waar hij
het noodig oordeelt, d. w. z. van alle hem ten dienste staande
dwangmiddelen zal hij pas die der strafbedreiging aanwenden,
wanneer het door hem te behartigen belang van zoodanigen aard is,
dat zulks noodzakelijk wordt. Heeft de aard van het enkele
belang eenerzijds bovendien invloed op de mate van straf, waarmee
de raad zal dreigen, anderzijds bepaalt de aard van alle aan de
provincie toevertrouwde belangen tezamen, den omvang der straffen,
die de ordonnantiegever ter hanteering zal afstaan. Hij zal zich
genoodzaakt zien een maximum te stellen: de te bedreigen straf
kan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van
ten hoogste honderd gulden, met of zonder verbeurdverklaring
van bepaalde goederen, bedragen (art. 69 lid i P.O.).

En ten slotte karakteriseert de ordonnantiegever, nogmaals af-
gaande op den aard der belangen, al deze strafbaar gestelde feiten
als te zijn: overtredingen en geen misdrijven (art. 69 lid 3). Uit-
drukkelijke vermelding, dat deze feiten opgevat worden als over-
treding, was noodig, omdat, hoewel in het eerste lid van overtreding

sprake is, dit overtreding de overtreding nog niet tot een „over-
tredingquot; maakt. Immers het woord is in het eerste lid niet in den
technischen zin van het strafwetboek gebruikt en zal geïnterpreteerd
moeten worden als „niet-nalevingquot; of „niet-opvolgingquot;, zoodat
een nadere karakteriseering als „overtredingquot;, in de beteekenis,
door het strafwetboek daaraan gehecht, in lid drie noodzakelijk was.

Voor geval van recidive biedt het tweede lid van het onderhavige
artikel de gelegenheid, zoo dus tijdens het plegen van de over-
treding nog geen jaar verloopen is, sedert een vroegere veroordeeling
van den schuldige wegens gelijke overtreding onherroepelijk is
geworden, dat de in lid i bedoelde straffen bedreigd worden, tot
het dubbele van de daarbij gestelde maxima. Bovendien staat het
den raad vrij om in een afzonderlijke verordening straffen te be-
dreigen tegen de overtreding van in andere verordeningen gestelde
regels. De betrokken verordeningen hoeven derhalve niet zèlf de
poenale sanctie te bevatten.

Preventief toezicht op strafverordeningen, zooals de N.P.W.
(als gevolg van art. 134 lid 3 Gr.W.), N.G.W. (art. 198, 200 en 201)
en L.R.O. (art. 55) verlangen, bestaat volgens de P.O. niet. Wel
natuurlijk het repressief toezicht, zooals t. a. v. alle provinciale
verordeningen.

Een artikel zooals art. 85 S.G.O., waarbij de stadsgemeenteraad
gedwongen wordt zijn strafverordeningen eens in de vijf jaar
aan een algeheele herziening te onderwerpen, en bij verordening
te verklaren welke strafverordeningen of gedeelten daarvan zullen
gehandhaafd blijven, kent de P.O. evenmin. In het belang der
rechtszekerheid lijkt mij echter een dergelijk voorschrift ook voor
provinciale strafverordeningen, niet van beteekenis ontbloot.

De verdeeling der wetgevende nalatenschap van de, met de
instelling der provincie opgeheven locale raden, zooals hierboven
uiteengezet, had natuurlijk evenzeer betrekking op de strafwet-
gevende producten dezer raden, zoodat bij de instelling der provincie
t. a. V. deze voorschriften in het algemeen gold, dat zij als provinciale
strafverordeningen van kracht bleven.

De raad was echter bevoegd om, krachtens het tweede lid van
art. 23 instell. ordonn. West-Java (M.-J. art. 22; O.-J. art. 21), deze
verdeeling te herzien en te bepalen, dat een aantal dier verordeningen

2) Art. 22 lid I der instell. ordonn. W.-J.; art. 4 S. 1927 — No. 557 Midden- en Oost-Java.

als regentschapsverordening zouden gelden (wat geschiedde bij de
z.g. overdrachtsverordeningen ), zoodat de overige verordeningen
hun bestaan als provinciale voortzetten, welk lot zooals spreekt
ook sommige strafverordeningen werd beschoren. Met het oog op
de in art. 24 der instell. ordonn. West-Java (M.-J. art. 23; O.-J.
art. 22) gestelden termijn, zullen deze ex-locale strafverordeningen
door zuiver provinciale vervangen dienen te worden. Hiervoor is
o.a. zorg gedragen in West-Java, waar deze quasie-provinciale
strafverordeningen, wier voortbestaan voor de provinciale huis-
houding onontbeerlijk werd geacht, door den provincialen raad in
de vergadering van 22 Dec. 1930, veelal met uitbreiding van hun
geldingskracht, opnieuw werden vastgesteld, waardoor zij van
een wissen ondergang werden gered.

Waar den provincialen raad de bevoegdheid is verleend om tegen
niet-opvolging van zijn normen straf te bedreigen, daar wordt het
noodzakelijk, wil een dergelijke bedreiging niet illusoir worden en
toch de door hem gewenschte rechtsorde gehandhaafd blijven, dat
de raad bij machte zal zijn zorg te dragen voor de feitelijke
naleving zijner regelen.

Zoo heeft hij de bevoegdheid om maatregelen te nemen ter
opsporing van overtredingen van provinciale strafverordeningen.
Over deze opsporingsbevoegdheid handelt in het algemeen art. 2
sub 4 van het reglement op de strafvordering en art. i sub 6 van
het inlandsch reglement. Volgens genoemde bepalingen zijn met
opsporing van overtredingen belast, elk voor zooveel aangaat de
uitgestrektheid van het grondgebied, waarvoor hij is aangesteld,
alle beambten en andere personen, in zaken bij bijzondere wetten
en wettige verordeningen aan hunne waakzaamheid toevertrouwd.

B ij bijzondere wettige verordeningen, d. w. z. opdracht van
opsporingswerkzaamheden krachtens een zoodanige regeling is
verboden. Dit blijkt o. a. uit de bezwaren, die de regeering maakte
tegen de „Motorbus-verordening West-Javaquot; (Provinciaal Blad
West-Java 1931 No. 19). Het oorspronkelijke art. 26 lid i dier
verordening gaf aan de colleges van gecommitteerden der regent-
schapsraden, zij het zijdelings, de bevoegdheid om opsporings-
ambtenaren aan te wijzen. Dat dit door de colleges van gecommit-
teerden zou plaats vinden, was naar het oordeel van de regeering

niet mogelijk, aangezien deze aanwijzing ,,bij wettige verordeningquot;
moet geschieden en daar de colleges van gecommitteerden rechtens
geen ,,verordeningenquot; vaststellen kunnen,^) zoo zou het uit-
oefenen van deze bevoegdheid door bedoelde colleges in strijd zijn
met de wet. De aanwijzing van zoodanige ambtenaren zal dus
moeten geschieden bij verordening, en niet krachtens een
verordening bij besluit. Zulks, teneinde meer waarborgen te
bieden voor publiciteit in deze. Het in beweging zetten van den raad
terzake wordt aldus begrijpelijk. 3)

In nauw verband met de provinciale verordeningen in het algemeen
en de strafverordeningen in het bijzonder staat de in art. 70 P.O.
genoemde politiedwang, welke hier niet uitdrukkelijk als een
recht behoefde te worden toegekend, omdat men het doorgaans
opvat als voortvloeiende uit het recht om voor de provinciale
ingezetenen bindende regels vast te stellen.

Het orgaan, dat de politiedwang te hanteeren zal hebben, zal
de gouverneur zijn. Want, daar deze dwang veelal beschouwd
wordt als inhaerent aan uitvoering, waarmee het college van
gedeputeerden als regel belast is (art. 75 P.O.), zoo zal in dit geval,
namens het college, de gouverneur optreden (art. 75 P.O. lid 2),
omdat deze autoriteit de zorg heeft voor de handhaving der openbare
orde en rust binnen het door hem bestuurd gewest, waartoe hij
de beschikking heeft over de van gouvernementswege opgerichte
politiekorpsen en gouvernementsmarine (art. 11 van de instructie
van den gouverneur, S. 1925 — No. 508). Is voor de uitoefening
van politiedwang eventueel de hulp van het zoo juist genoemde
landspersoneel noodig, dan kan, volgens art. 33 P.O., de gouverneur
ten behoeve van den provincialen dienst daarover beschikken.

De eenige beperking en tevens waarborg, die aan de uitoefening
van dit recht wordt gesteld, is deze: behoudens spoedeischende
gevallen, kan geen politiedwang plaats hebben dan nadat de over-
treder schriftelijk is gewaarschuwd (art. 70 P.O. lid 2).

Jaarverslag W.—J. 1931 bl. 28 en Locale Belangen 16—8—1928, afl. 16, bl. 864.

3) Als voorbeeld van deze soort van prov. verordeningen mag gelden de „Verordening
tot aanwijzing van ambtenaren voor het houden van toezicht op de naleving van prov.
verordeningen, welke strafbepalingen bevattenquot; (Prov. Blad W.-J. 1931 — No. 11),
waarbij verkeerscontroleurs der Provinciale Verkeerscontroledienst opsporingsbevoegdheid
is verleend.

uitvoering van provinciale „besluitenquot;, waaronder, volgens art. 2
P.O., ook verordeningen en, volgens de memorie van toelichting,
tevens alle andere wilsuitingen (beslissingen) begrepen worden. Dat
nu ten behoeve van de uitvoering van straf- en andere verordeningen
politiedwang aangewend zal kunnen worden is begrijpelijk, dat zulks
ook t. a. V. simpele besluiten en de overige beslissingen kan ge-
schieden is minder te waardeeren. Want, zooals de Techn. Herz.
Comm. zegt verplichtingen door politiedwang af te dwingen,
mogen met geen mindere waarborgen van openbaarheid en toezicht
worden opgelegd dan die, wier nakoming door strafbedreiging is
verzekerd. De redactie lijkt mij daarom thans te ruim en het woord
besluiten beter vervangen door „verordeningenquot;. De Techn. Herz.
Comm. beperkt in deze nog meer en opent de mogelijkheid om
politiedwang uit te kunnen oefenen slechts t. a. v, strafverorde-
ningen. 2) Dit zou in het belang van een eventueelen overtreder zijn,
omdat daarmee steeds een rechterlijke uitspraak kan worden uit-
gelokt, in tegenstelling tot regelingen zonder strafbedreiging,
waarbij zulks niet mogelijk is. En bovendien merkt zij op, dat
„in de praktijk bepalingen alleen door politiedwang te handhaven
niet bekend schijnen te zijnquot;. Als zou elke verordening, waarbij
politiedwang uitgeoefend mag worden, daartoe zelf de gelegenheid
moeten openen! Het karakteristieke is juist dat alle verordeningen,
of zij strafverordening ?ijn of niet, zonder eenige van hen uitgaande
machtiging door politiedwang ten uitvoer gelegd kunnen worden:
„In tegenstelling immers tot strafvoorschriften, die gekenteekend
zijn doordat hun strafsanctie wordt genoemd, behoeven voor-
schriften, voor politiedwang vatbaar, niet gekenteekend te wezen:
elk voorschrift immers, dat voor niet naleving door burgers gelegen-
heid biedt, biedt tevens gelegenheid tot politiedwang; zulk een
voorschrift behoeft daartoe niet uitdrukkelijk te zijn gemerkt.quot;^)
Het komt mij voor, dat de redactie der Techn. Herz. Comm.,
welk voordeel voor den burger er ook aan verbonden moge zijn,
strijdt met het karakter van het recht van politiedwang, waar het,
zooals gezegd, geïmpliceerd wordt door het verordeningsrecht, en
dat een wijziging in het onderhavige artikel van het woord besluiten
in ,,verordeningenquot; beter met bedoeld karakter overeenstemt.

Vgl. art. 60 van haar ontw. P.O.
3) Vgl. toel. op art. 73 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 52.
*) Prof. C. van Vollenhoven Kol. Tijdschr. 19 — 1930, bl. 148. Zie ook bl. 368.

Het recht van politiedwang hoeft o. i. dus niet te steunen op een
algemeene verordening en vermelding hiervan in de P.O. was
dientengevolge niet noodzakelijk. Wel echter het recht om politie-
dwang te kunnen uitoefenen op kostenvanden overtreder^)
(art. 70 lid i). De regeering nam dit standpunt niet in en achtte een
voorschrift van den algemeenen wetgever, waardoor de provincie
bevoegd werd de kosten op den overtreder te verhalen, niet noodig.
T. a. V. de decentralisatiewetgeving -) had zij geen ander standpunt
ingenomen, en ook toen de raad bevoegd geacht om zonder mach-
tiging te bepalen, dat kostenverhaal op den overtreder van zijn
regelen mogelijk was, waarop zij bij be behandeling der P.O. dan
ook een beroep deed. De volksraad aanvaarde deze verdediging
niet en voorzag door aanneming van een desbetreffend amendement
Engelenberg het artikel van zijn huidige redactie. Met het stand-
punt der regeering kan ik mij evenmin vereenigen ,en aanvaard
dat van Woesthoff, waar hij zegt: ,,geldelijke verplichtingen, den
ingezetene opgelegd om de overheid in staat te stellen aan haar
roeping te voldoen zij het dan in zake de handhaving der
openbare orde, zij het in zake belastingen, zij het in andere
gevallen, moeten steunen op eene algemeene verordening . . . ®)
Uit dien hoofde acht ik het bestaan van art. 70 in de P.O., met
Kleintjes®), noodzakelijk.

Op welke wijze de kosten nu ingevorderd kunnen worden, vermeldt
het artikel niet. Westra ') is van meening dat thans de burgerlijke
rechter de aangewezen figuur is. De Techn. Herz. Comm. beveelt
eveneens de hulp van dezen rechter aan, ®) waarmee zij niet alleen
zijn competentie buiten twijfel stelt, maar bovendien de mogelijkheid
openhoudt het bedrag der kosten, zoowel als de rechtmatigheid der
dwangoefening aan een nader oordeel te onderwerpen, wat in geval
van parate executie, de publiekrechtelijke procedure zooals t. a. v.
belastingen voorgeschreven is, niet mogelijk zou zijn. iquot;) Onge-

1)nbsp;Men lette er op dat sprake is van „kan zulks geschieden .. ..quot;. Het is dus facultatief.

3)nbsp;Mem. van antw. bl. 7 en Handelingen Volksr. 2e gew. zitt. 1923 bl. 724.
M Bijl. Volksr. 2e gew. zitt. '23 — ond. 2 — stuk 12, XVI.

') Woesthoff bl. 166. Spatieering van mij.
') Vgl. Kleintjes II» bl. 51 en 108.
') Westra bl. 82.

De wijze, waarop in Nederland deze schulden worden ingevorderd is eveneens per
parate executie. Vgl. art. 153 — quinquies N.P.W.

L. F. Dingemans „Het provinciaal bestuur in Nederland en Ned.-Indiëquot; bl. 98 meent
ten onrechte, dat de kosten bij wege van parate executie kunnen worden ingevorderd.

twijfeld zal thans, waar een ruime interpretatie van art. 134 I.S. jo.
art. 2 reglement op de rechterlijke organisatie gehuldigd wordt,
voor deze „schuldvorderingenquot; niet te vergeefs een beroep op de
tusschenkomst van den burgerlijken rechter gedaan worden.

Teneinde verbindend te zijn, kracht van wetten te bezitten, geldt voor
alle provinciale verordeningen, dat zij „behoorlijkquot; moeten worden
afgekondigd (art. 71 P.O.). Afkondiging nu is, in den juridisch-
technischen zin van het woord, de bekendmaking (a) door het daartoe
wettelijk aangewezen orgaan (b) op de wettelijk voorgeschreven
wijze (c) als voorwaarde voor de inwerkingtreding van het legislatief
product.

De bekendmaking (a) der provinciale verordeningen geschiedt
door plaatsing in het provinciaal blad (art. 71 lid 2); het daartoe
wettelijk aangewezen orgaan (b) is de gouverneur; en op de wettelijk
voorgeschreven wijze (i.e. vorm) (c) wil zeggen door gebruikmaking
van het daarvoor bestemde formulier, vermeld in art. 72 en art. 74
lid 2 en 3 P.O.

Wat dit laatste betreft, men zal mij misschien tegenwerpen,
dat volgens deze opvatting het bedoelde formulier wederom als
formulier van afkondiging gekarakteriseerd wordt, niettegen-
staande het feit, dat de regeering in haar toelichting op het ontwerp
P.O. er de nadruk op legde, dat in art. 72 alleen sprake was van dat
der verordening. ®) Wat echter het onderscheid tusschen beide is,
verklaart zij niet. Ik kan echter, zoomin als Westra^), Woesthoff
en de Techn. Herz. Comm. quot;) in het z.g. formulier der verordening ')
iets anders zien dan het formulier van afkondiging. Immers, hier
wordt geen vorm gegeven, waarin de eigelijke verordening an und
für sich, haar titel en haar inhoud, gegoten behoort te worden
(de P.O. laat zich daarover niet uit), doch alleen het kleed, waardoor
de verordening bij de afkondiging omgeven moet zijn, wil zij rechts-
kracht bezitten.

Van „formulier van afkondigingquot; is o. a. sprake in art. 72 Gr. W.; art. 96 I.S.; art. 204
N.G.W. en art. 102 N.P.W.
ä) Mem. van toel. bl. 23.
*) Westra bl. 97.
S) Woesthoff bl. 151.

«) Techn. Herz. Comm. toel. op art. 78 ontw. S.G.0. Verslag bl. 59.
') Door Kleintjes II' bl. 141 beschouwd als het formulier van uitvaardiging, doch op
welken grond vermeldt hij niet.

gever, na de totstandkoming der P.O., in de vorstenlandsche
waterschapsordonnantie (S. 1920 — No. 722) toch weer van „for-
mulier van afkondigingquot; gaan spreken, toen hij n.1. bij S. 1926 —
No. 404, in art. 2 lid 2 dier ordonnantie, aan het reeds bestaande
,,formulierquot; de woorden „van afkondigingquot; toevoegde.

Waarom de regeering dan met dat ,,formulier der verordeningquot;
kwam aandragen? Wel, zij wilde het formulier van afkondiging
zijn overdreven ,,sacrementeele waardequot;, zooals dat doorgaans heet,
het verlangen, dat het formulier woordelijk en letterlijk met alle
interpuncties zal overgenomen worden, ontnemen. Dit zou men
echter eveneens en vermoedelijk met meer effect, bereikt hebben
door in art. 71 lid i het woord „behoorlijkquot; te schrappen. Immers,
dit uit juridisch oogpunt zeer dubieuse woord geeft alle aanleiding
om een absoluut slaafsche navolging van het afkondigingsformulier
te gaan eischen, zoodat kleine, onbeduidende veranderingen oogen-
blikkelijk als niet-„behoorlijkquot; werden veroordeeld. Dit woord te
laten vervallen, was dus de meest voor de hand liggende manier
om het sacrementeele karakter te verminderen. Thans heeft men
dit trachten te doen door in de memorie van toelichting het formulier
als een formulier der verordening te stempelen, waaraan m. i. des
ondanks geen andere beteekenis dan dat van afkondiging gehecht
kan worden.

De Techn. Herz. Comm. verandert in haar ontwerp P.O. de betrek-
kelijke artikelen 1): zij schrapt het woord „behoorlijkquot;, herstelt de
term „formulier van afkondigingquot; en argumenteert dit laatste door
er o. a. op te wijzen, dat ,,voor letterknechterij met dat formulier,
gepleegd door den rechter, tegenwoordig geen vrees meer behoeft
te bestaanquot;.

Over het algemeen wordt afkondigen opgevat als een typische
uitvoeringshandeling, zoodat begrijpelijkerwijs het specifieke uit-
voerende orgaan eener rechtsgemeenschap doorgaans hiermee belast
is: B, en W, voor de Nederlandsche gemeente (art. 209 sub c N.G.W.);
gedeputeerde staten voor de Nederlandsche provincie (art. 102
N.P.W.); en de voorzitter der locale raden, die het uitvoerende
orgaan was, voor de plaatselijke en gewestelijke ressorten (art. 53
L.R.O.). Zweeg, voordat art. 71 bij S. 1926 — No. 525 werd gewijzigd,
de P.O. erover wie met de afkondiging van de provinciale ver-

') Art. 64 en 65 ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 161.
') Vgl. toel. op art. 78 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 59.

ordeningen belast was, en bleek het zijdelings (in art. 72 P.O.) uit
de onderteekening van het formulier, dat de gouverneur hier zorg
voor te dragen had (geheel analoog aan art. 52 L.R.O. lid i), sinds
bovengenoemd staatsblad echter is art. 71 met een tweede lid verrijkt
en wordt de gouverneur onomwonden aangewezen als afkondigend
orgaan. Deze constructie is in zooverre te waardeeren, dat hierdoor
een vlottere hanteering mogelijk wordt van de, in art. 26 P.O.
lid 2 den gouverneur opgelegde plicht, om de uitvoering van al die
besluiten (inclusief verordeningen) achterwege te laten, die naar
zijn oordeel in aanmerking komen om door den G.G. geschorst of
vernietigd te worden. Niettemin heeft de P.O. zich thans naar zijn
meening ingelaten met een kwestie, die onder de interne aange-
legenheden van het college van gedeputeerden te rekenen valt,
waarin op de wijze van art. 75 lid 2 P.O. voorzien behoort te worden.
Alsnog de zorg voor de afkondiging aan gedeputeerden op te dragen
lijkt mij daarom gewenscht. In dat geval zal een mededeeling van
den gouverneur aan het college (art. 26 lid 3), dat hij termen voor
de toepassing van art. 26 lid 2 aanwezig acht, de verplichting met
zich medebrengen niet tot afkondiging over te gaan, tenzij na afloop
van de in art. 26 lid 4 genoemde termijn.

Afkondiging van provinciale verordeningen, die de goedkeuring
van den G.G, behoeven (zooals o. a. belastingverordeningen, art. 74
P.O.), is, voordat die goedkeuring uitdrukkelijk of stilzwijgend is
verkregen, verboden op poene van onverbindbaarheid (art. 74 P.O.
lid i). Wordt de goedkeuring uitdrukkelijk verleend, dan geschiedt
de afkondiging onder toevoeging van het in art. 74 lid 2 vermelde
onderschrift. Wordt zij niet uitdrukkelijk verleend, doch geschiedt
zij stilzwijgend, doordat de goedkeuring volgens art. 65 lid 2 geacht
wordt verleend te zijn, indien binnen 6 maanden na den dag, waarop
het besluit (i.c. de verordening) is vastgesteld, of in geval van
verlenging der termijn binnen deze, door den G.G. geen beslissing
is genomen, dan vindt afkondiging plaats met toevoeging van het
in art. 74 lid 3 vermelde onderschrift.

Een termijn, waarbinnen de afkondiging, na het vaststellen en
eventueel goedkeuren der verordening, zal moeten geschieden, ver-
meldt de P.O. niet. Vermoedelijk werd in de verantwoordelijkheid
van den voorzitter van het college van gedeputeerden aan den raad
voor dit deel der ,,dagelijksche leiding en uitvoering van zakenquot;

(art. 76 lid i), een voldoende waarborg gezien om te verzekeren,
dat de eerste stap tot uitvoering, binnen redelijken tijd gedaan zal
worden. Ondanks deze, uit den aard der verhoudingen voortvloeiende
garantie zal de provinciale raad bevoegd zijn hieromtrent nadere
voorschriften vast te stellen.

In tegenstelling met het correspondeerende artikel 53 lid 2 der
L.R.O., dat van ,,verbindend wordenquot; spreekt, gebruikt artikel
73 P.O. wederom de juistere term ,,inwerking tredenquot; om aan te
duiden, dat een regeling rechtskracht gaat bezitten.

Volgens dit artikel treden de provinciale verordeningen in werking,
zoo geen ander tijdstip bepaald is, op den dertigsten dag na dien der
dagteekening van het provinciaal blad, waarin de afkondiging
plaats vond. Evenals bij de inwerkingtreding der algemeene ver-
ordeningen het geval is, -) zal bij de berekening de dag der dagtee-
kening niet meegerekend worden. Behoudens het geval dat een
ander tijdstip bepaald is, bezit na verloop van 29 dagen na dezen
dag de verordening dus rechtskracht.

Het wettelijk vermoeden der bekendheid, langs welken omweg
art. 95 I.S. lid 3 èn 4 tot de bepaling van het tijdstip der inwerking-
treding van algemeene verordeningen komt, heeft men hier dus
laten vallen: het bezitten van kracht van wet wordt in de P.O.
rechtstreeks van de tijdsduur afhankelijk gesteld.

Van de wettelijk bepaalde tijdsduur echter kan door de verordening
zelf, of door een andere, afgeweken worden. Ook is het mogelijk
de vaststelling van het oogenblik der inwerkingtreding over te laten
aan het college van gedeputeerden. In spoedeischende gevallen zal
dit tijdstip spoedig na de afkondiging zijn, of op den dag der afkon-
diging, dan wel op den dag na dien. Ja, zelfs terugwerkende kracht
aan de verordening te verleenen zal, indien de inhoud zulks toelaat,
somtijds noodzakelijk zijn. Strafverordeningen zijn hiervan echter
uitgesloten, omdat niemand tot straf veroordeeld kan worden voor
een feit, dat op het oogenblik van plegen niet strafbaar gesteld was.

Evenals met algemeene verordeningen het geval is, zal een
provinciale regeling, die wèl is afgekondigd, doch niet in werking
trad, ingetrokken moeten worden, wil men aan haar bestaan
een einde maken.

1) Verbindend wordt een verordening door afkondiging (art. 71 lid i). In werking treedt
zij pas nadat eenige bij algemeene of provinciale verordening te bepalen tijd aan de af-
kondiging voorbij gegaan is.
-) Kleintjes 1« bl. 382.
3) Kleintjes I' bl. 384.

Intrekking van nog niet afgekondigde verordeningen is naar de
meening der regeering niet noodzakelijk. Wenscht men hiertoe toch
over te gaan, dan behoort zulks n. h. v. bij verordening te geschieden,
waarvan de afkondiging dan wederom achterwege kan blijven.

Een speciaal soort van regelingen behandelt art. 62 P.O. t.w.
die, welke voortvloeien uit interprovinciale samenwerking. Sinds
de wijziging der N.G.W. bij de wet van 31 Jan. 1931 (N.S. No. 41)
kan over de regeling van deze materie in de P.O., in vergelijking
met de hieromtrent in de N.G.W. neergelegde bepalingen, de lof-
trompet niet meer gestoken worden. De N.G.W. toch kan thans
bogen op het bezit van een gansche reeks van artikelen, die in de
intercommunale samenwerking voorzien (art. 129 tot en met 146
N.G.W.). Bij art. 97 der N.P.W. echter steekt het voorschrift der
P.O. nog immer gunstig af. Immers, de N.P.W. neemt de zaak
betrekkelijk makkelijk op en eischt voor de samenwerking van
provincies slechts machtiging van het hooger gezag vóóraf en goed-
keuring der getroffen regeling achteraf, doch doet er verder het
zwijgen toe.

Nu kent art. 62 P.O. in de eerste plaats deze machtiging vooraf
niet (alleen repressief toezicht) en verder voorziet het derde lid in
geval geen overeenstemming verkregen kan worden t. a. v. de
intrekking of opheffing der onderling gemaakte regeling en bepaalt,
dat de G.G. dan te beslissen heeft. In zooverre blinkt art. 62 P.O.
dus uit. Echter aan zijn redactie blijft niettemin eenzelfde nadeel
verbonden als aan die van art. 97 N.P.W. Want evenals dat voor-
schrift handelt ook ons artikel slechts over ,,regelenquot;. Geen der
beide bepaalt iets omtrent het bestuur. En waar art. 97 N.P.W.
geheel parallel loopt aan art. 121-oud N.G.W., zoo kan het
K.B. van 29 Oct. 1855 (N.S. No. 45) ook hier nog van belang zijn.
Bij bedoeld besluit werd een gemeenschappelijke regeling tusschen
twee gemeenten niet goed gekeurd, omdat het bestuur t.a.v.
het gemeenschappelijke belang uit te oefenen, opgedragen was aan
een commissie, welke wijze van bestuursvoering volgens het
K.B. niet in overeenstemming was met de gemeentewet, omdat die
het bestaan van bestuursorganen andere dan de daarin genoemde
niet kende.

zwijgt, zoo zou de mogelijkheid bestaan, dat de in art. 62 geboden
gelegenheid tot samenwerking practisch een fictie wordt, omdat een
bestuursvoering over de gemeenschappelijke zaken niet of moeilijk
te verwezenlijken valt binnen het kader der P.O. De uitweg, die de
Nederlandsche gemeenten in deze vonden, het oprichten van naam-
looze vennootschappen (een zuiver privaatrechtelijke constructie
om de gemeenschappelijke belangen te behartigen), zou in dat
geval ook voor de Indische provincies openstaan. Weliswaar achtte
de regeering in ander verband het bestaan van andere commissie's
dan die van bijstand in het kader der P.O. niet bestaanbaar i),
toch lijkt het mij niet zeer waarschijnlijk, dat zij dit zeer eng-
hartige standpunt uit het moederland voor de Indische inter-
provinciale samenwerking zal overnemen. Bovendien geldt hier
evenzeer de opmerking van Kranenburg, waar hij aangaande
deze kwestie bij de Nederlandsche provincie zegt: „de wet, een
zekere regeling willende, moet geacht worden de daartoe onontbeer-
lijke middelen ook te willenquot;. 2) Dat de samenwerking dezelfde
moeilijkheden zal ondervinden als in Nederland, acht ik daarom
aan twijfel onderhevig.

De Techn. Herz. Comm. tracht in haar ontw, P.O. kwesties over
de wijze van bestuursvoering in deze te voorkomen, door een apart
artikel in te lasschen (art, 57 van haar ontw. P.O.) waarbij
aan een gemeenschappelijk vast te stellen verordening de bevoegdheid
wordt gegeven om zelf in het bestuur van de gemeenschappelijke
belangen te voorzien.

Nog op andere punten brengt zij wijzigingen aan. Zoo spreekt
zij in het met art. 62 P.O. correspondeerende artikel van haar ontwerp
(art. 56) niet meer van het gemeenschappelijk „regelenquot; van
provinciale raden, doch van ,,vaststellen van besluitenquot;, omdat
voor het behartigen van allerlei gemeenschappelijke belangen, een
verordening niet altijd de eenige vorm is, die zich daartoe het beste
leent; verder vervangt zij de woorden ,,zaken, belangen, inrichtingen
of werken'' kortweg door , ,belangen'', omdat een gemeenschappelijke
zaak, inrichting of werk, nooit iets anders kan zijn, dan een gemeen-
schappelijk belang; en ten slotte laat zij óók de intrekking (èn
wijziging) van het betreffende besluit onder hooge toezicht plaats
hebben, aangezien ,,bij het feit zelf (n.1, de intrekking), zoowel als

Vgl. hiervoor bl. 92, in het bijzonder noot 4.
-) Kranenburg Ned. Prov. Recht bl. 201.
=gt;) Verslag der Techn. Herz. Comm. bl. 159.

bij de wijze van liquidatie dezelfde belangen betrokken zijn, die
toezicht vorderen op de vaststelling en wijzigingquot;^).

Een formulier van afkondiging voor gemeenschappelijke ver-
ordeningen behelst de P.O. niet. De S.G.O. (art. 8i lid 2) is in dit
opzicht nauwkeuriger geweest.

Voor zoo ver mij bekend is een regeling, voortvloeiende uit deze
interprovinciale samenwerking nog niet tot stand gekomen.

Met betrekking tot de eigen huishouding der provincie zijn in
het Ve hoofdstuk der P.O. nog twee artikelen opgenomen, n.1.
art. 67 en art. 68, welke eenige bevoegdheden van finantieelen aard
regelen. Waar de P.O. een afzonderlijk hoofdstuk aan de finantiën
wijdt, zoo meen ik dat deze artikelen juister aldaar ondergebracht
zouden zijn en onderwerp hen bijgevolg aan een nadere beschouwing
in het volgende hoofdstuk van dit werk.

Tenslotte komt hier nog een bevoegdheid ter sprake, welke
neergelegd is in art. 61 P.O., n.1. het recht, den provincialen raad
toegekend, om de belangen der provincie en van haar ingezetenen 2)
bij den G.G. en den volksraad voor te staan. Veelal wordt het petitie-
recht genoemd, omdat men het doorgaans in nauw verband wenscht
te zien met het andere, eigenlijke petitierecht van art. 166 I.S.®),
zooals ook in Nederland dit recht der lagere rechtsgemeenschappen
(vgl. art. 138 en art. 148 Gr.W.) in den regel niet zelfstandig tegen-
over het petitierecht van art. 8 grondwet beschouwd wordt.

Mr. ten Brink echter wijst op het diepgaande historische
verschil dat er tusschen beide bestaat, weshalve hij meent met
de aan het grondrecht ontleende benaming van petitierecht te
moeten breken en vertoogrecht in te voeren.

Genoemde schrijver gaat van 1798 af het voorkomen der be-
treffende bepalingen in de Nederlandsche wetgeving na en vindt dan
dat in de grondwet van 1814 het algemeen individueel petitierecht
(thans genoemd in art. 8 Gr.W.) ontbreekt, doch dat daarin (art. 92)

Een gevolg van het klakkeloos overnemen van analoge Nederlandsche voorschriften
(Gr.W. art. 138 en 148) is hier het gebruik van het woord „ingezetenequot;, ofschoon het
Indisch provinciaal recht geen speciaal ingezetenschap der provincie kent. Art. 6 P.O.
spreekt slechts van „het werkelijk verblijf hebben binnen de provinciequot;.

») Vgl. Kleintjes l» bl. 163; Westra bl. 91; Verslag der Techn. Herz. Comm. toel. op
art. 68 S.G.O. bl. 49.

«) Kranenburg, Ned. Prov. Recht bl. 196; Oppenheim I' bl. 156 e. v. beschouwt het
eveneens zelfstandig. Van Leeuwen bl. 161; Buys II bl. 123 e. v.

') Mr. J. ten Brink, Opstellen over Staats- en Gemeenterecht, Het petitierecht der
openbare gemeenschappen. Locale Belangen 1931 bl. 844 e. v. en bl. 881 e. v.

wèl voorkomt een bepaling, welke de provinciale staten een zelf-
standig recht toekent om de belangen van de provincie en van haar
ingezetenen bij vorst en volksvertegenwoordiging voor te staan;
,,een recht dat met het ,,petitierechtquot; niets heeft uit te staan en
dat oplevert een recht ,,sui generisquot; van de Statenquot;.^)

In generlei verband met deze bevoegdheid van de staten brengt
nu de grondwet van 1815 (in art. 161), voornamelijk op aandrang
van Belgische zijde, weer het eigenlijke, individueele, aan alle
ingezetenen en alle wettiglijk samengestelde lichamen toekomende
petitierecht; één der grondrechten, regelende een verhouding
tusschen den burger eenerzijds en de overheid anderzijds.

Het ver^ogrecht daarentegen, „terug te vinden in de artikelen
138 en 148 Grondwet, levert in het geheel niet een petitierecht op
in den zin, waarin de Grondwet dat recht als grondrecht kent....
Zij (n.1. artt. 138 en 148) omgrenzen de directe verhouding van de
lagere besturen tot Vorst en Volksvertegenwoordiging, en palen de
bevoegdheid dier besturen om deze machten te adieeren af; zij leggen
over en weer een band.quot;

Historisch gezien mag er dus geen betrekking aangenomen
worden tusschen de artt. 138 en 148 Gr.W. eenerzijds en art. 8
Gr.W. anderzijds. Behalve dit wijst Mr. ten Brink er bovendien
nog op, dat dit vertoogrecht evenn^ iets te maken heeft met art. 134
Gr.W._^ (waarop de provinciale autonomie is gebaseerd), dat het
naast deze bevoegdheid een staatsrechtelijke attributie is van een
andere bevoegdheid, welke geheel buiten de huishouding der
provincie staat. ,,Tusschen twee hoo'fdbevoeg^fieden^ der~
besturen: het regelen en besturen der huishouding (de ,,autonomiequot;)
en het voorstaan der belangen, legt de Grondwet geen verband.
En evenmin de provinciale wet en de gemeentewetquot;. (Vgl. N.P.W.
art. 93 tegenover art. 130 en N.G.W. art. 128, waarbij het corres-
pondeerende artikel met art. 130 N.P.W. ontbreekt).

Deze zienswijze wordt door de practijk ondersteund. De belangen,
die de raad__ door middel van zijn vertoogrecht voorstaat, vallen
veelvuldig geheel buiten de__belangejv. welke hij door middel van
zijn verordeningsrecht behartigt. Deze laatsten moeten noodwendig

Als vorige noot, bl. 852. Hetzelfde geldt uit den aard der zaak voor de gemeenten,
vgl. art. 144 lid 1 tegenover art. 148 Gr.W.
*) Mr. J. ten Brink t. a. p. bl. 882.

in betrekking staan tot de eigen huishouding, waarvan de omvang,
zooals wij zagen, practisch door de hoogere rechtsgemeenschappen
wordt afgebakend, terwijl het veld, dat hij met zijn vertoogrecht
vermag te bestrijken, daarentegen veel uitgebreider is, en, wat hier
van belang is, door hemzelf bepaald wordt. Hij is dus bevoegd
over een onderwerp te vertoogen zoodra dit door hem geacht
wordt te behooren tot de belangensfeer der ingezetenen of tot die
van hemzelf, zoodat van ongrondwettig gebruikmaken van dit
recht nimmer sprake zal kunnen zijn.

Bij beschouwing der Indische bepalingen ter zake, kan art. 125
lid I I.S. O. i. voorbij gegaan worden, omdat niet blijkt dat het eenig
verband houdt met art. 61 P.O. Krachtens art. 119 lid 7 I.S. zijn
daar n.1. andere regelen gesteld, zoodat volgens art. 122 I.S. het
bepaalde bij art. 125 lid i voor de provincie niet van kracht is.
Volgens Brückel daarentegen ligt de beteekenis van het eerste lid
van art. 125 I.S. in ,,de wettelijke verankering van het petitierecht
der betrokken staatkundige collegesquot; en het feit, dat in art. 61 P.O.
andere, n.1. ruimere regels zijn neergelegd, acht hij daarom van geen
belang. Naar het inzicht van dezen schrijver is dit lid dus ook van
kracht voor de provincies.

Ik meen echter te mogen betwijfelen of in dat geval de P.O.
een uitbreiding aan dit vertoogrecht had mogen geven zooals thans
in art. 61 is geschied. Weliswaar behandelen beide artikelen dezelfde
materie, maar op geheel verschillende manier. En evenmin als aan
de bevoegdheid van den provincialen raad tot regeling en bestuur
der eigen huishouding (art. 119 lid 2 I.S.) door de P.O. een uitbreiding
gegeven mag worden, evenmin kan aan het bepaalde bij art. 125
lid I I.S. door de ordonnantiegever een ruimere strekking worden
toegekend.

Van veel beteekenis is deze kwestie overigens niet. Geconstateerd
kan worden, dat aan den provincialen raad het vertoogrecht is
verleend, onder nagenoeg dezelfde bewoordingen als gebruikt in
art. 138 en 148 grondwet. Ook hier staat het onafhankelijk van het
eigenlijke petitierecht (art. 166 I.S.) en eveneens van de bevoegdheid
de huishouding der provincie te regelen en te besturen (art. 119
lid 2 I.S.). De draagwijdte van het recht zal dus evenzeer bepaald
kunnen worden door den raad en de belangen, die erdoor bestreken

kunnen worden, zullen geenzins beperkt zijn tot de in instellings-
en andere ordonnanties met name genoemde onderwerpen. Waar
hij het noodig oordeelt, kan de raad op deze wijze punten onder de
aandacht van G.G. en volksraad brengen.

Nochtans mag niet ontkent worden, hoe onmetelijk de uitge-
strektheid van het vertoogrecht in theorie ook mag zijn, dat in
de formuleering van art. 6i P.O. (eveneens artt. 138 en 148 Gr.W.)
niettemin een redelijke beperking gelegen is, die bij de uitoefening
van het recht weliswaar niet tot gelding hoeft te komen, doch
stellig wel in het nuttig effect, dat het zal kunnen afwerpen.

Immers het recht brengt met zich mee, dat G.G. en volksraad
,,gehouden zijn het vertoog op zijn waarde te onderzoeken en met
de belangen van den vertooger, — voorzoover naar hun oordeel
gewenscht of noodig —, rekening te houden.quot; Moeilijk zullen
zij het voor kennisgeving aannemen en naast zich neer leggen
kunnen. Nu wordt echter, speciaal door de regentschapsraden, het
vertoogrecht somtijds gebruikt voor onderwerpen, die naar het
inzicht van een objectief beoordeelaar, moeilijk te qualificeeren zijn
als belangen van het regentschap of van zijn ingezetenen. En in
zoo'n geval zou de vraag gewettigd zijn of het recht wel in overeen-
stemming met de bedoeling, die er aan ten grondslag ligt, is gebruikt.
De regentschapsraad van Garoet , waarbij een motie was ingediend
ten einde instemming te betuigen met het regeeringsvoorstel in
zake de z.g. inlandsche meerderheid in den volksraad (1927),
wijfelde dienaangaande zelf. Verschillende leden waren van oordeel,
dat de raad niet bevoegd was een dergelijk onderwerp van lands-
politiek in zijn werkzaamheden te betrekken. De voorstellers daar-
entegen gingen uit van de meening, dat art. 53 R.O. (art. 61 P.O.)
een dergelijke beperking niet kent. De ter zake ingeroepen regeerings-
uitspraak behelsde: „dat er geen bezwaar bestaat, dat een regent-
schapsraad ook over onderwerpen van algemeen landsbelang
petitionneert, mits de bijzondere belangen van hetregentschap
als zoodanig of de belangen der ingezetenen als leden van
het regentschap bij de beslissing betrokken zijn.quot; 3)

Inderdaad moge er in theorie, zooals de voorstellers der motie
reeds aanvoerden, eenigerlei beperking t. a, v. de uitoefening van
het vertoogrecht niet bestaan, door boven weergegeven formuleering

der regeering wordt niettemin een terrein afgebakend, waarop het
eventueele practische resultaat van het vertoog oogenblikkelijk tot
nul wordt gereduceerd. Want mocht aan G.G. of volksraad bij be-
schouwing blijken, dat het onderwerp der motie geen bijzonder
belang van de rechtsgemeenschap als zoodanig of geen belang der
ingezetenen als leden der rechtsgemeenschap betreft, dan zal het
onderzoek naar de waarde van het vertoog practisch gelijk te stellen
zijn met een ,,voor kennisgeving aannemenquot; en het resultaat van
een zoodanige motie nihil. Of anders gezegd: ofschoon de raad
zelf beoordeelt wat t. a. v. het vertoogrecht als zijn belang of dat
van zijn ingezetenen aangemerkt dient te worden, toch zal ook de
autoriteit, tot wien het vertoog gericht werd, nog van zijn gevoelens
in deze blijk kunnen geven.

Waar sommige besturen van rechtsgemeenschappen gebruik
maken van dit recht op een wijze, die niet geheel overeenkomt met
zijn bestemming, daar kan nu de oorzaak eensdeels gezocht worden
in de geringe geschooldheid dier besturen, anderdeels misschien
in de behoefte de regeering van de staatkundige en andere gevoelens
der bevolking op de hoogte te brengen, omdat men van oordeel is,
dat andere daartoe beschikbare wegen (zooals pers en volksraad)
niet doeltreffend genoeg of niet voldoende in aantal aanwezig zijn.
In zekere zin dus een natuurlijke uitlaatklep, waarvan geen gebruik
meer gemaakt zal worden, zoodra de gelegenheid bestaat op andere,
beter wijze hetzelfde te bereiken.

Nog een enkel woord over de redactie van art. 6i P.O. zelf. Uit-
drukkelijk wordt de raad aangewezen als het orgaan, dat het vertoog-
recht te hanteeren zal hebben. In gelijke zin spreekt art. 138 Gr.W.
(art. 93 N.P.W.) van „Statenquot;, zoodat ook in Nederland het
vertegenwoordigende lichaam der provincie als de eenige bevoegde
vertooger wordt beschouwd. Art. 148 Gr.W. (art. 128 N.G.W.)
daarentegen kent het vertoogrecht in het algemeen toe aan de
gemeentebesturen, waaruit dan volgens de algemeene com-
petentie-regel van art. 167 N.G.W. (art. 60 P.O.) voort zou vloeien,
dat van ,,gemeentebesturenquot; slechts in aanmerking zouden komen
de raden.

Waar echter art. 167 N.G.W. uitsluitend betrekking heeft op de
regeling en het bestuur der provinciale huishouding en de toekenning
van het vertoogrecht, zooals Mr. ten Brink zegt, ,,door de grondwet

geschiedt naast de toekenning der autonomiequot;, zoo mag de con-
clusie zijn: ,,De regels voor de autonomie geldend, zijn op het
vertoogrecht niet vantbepassïhg.quot; i) Dit komt duidelijk naar voren
uit de plaatsing van art. 128 in de eerste titel, algemeene bepalingen
behelzende, en art. 167 in de tweede titel, speciaal betrekking heb-
bende op de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente,
van afdeeling II der N.G.W. Zoo zal dus ook de regeling der compe-
tentieverdeeling niet van toepassing zijn op het vertoogrecht en,
waar in de N.G.W. niet bepaald is, wie der bestuursorganen dit recht
in het bijzonder zal mogen uitoefenen, zullen bijgevolg al die organen
daartoe bevoegd zijn. Niet alleen de raad, eveneens het college
van B. en W. en de burgemeester, zooals de praktijk in strijd met
de doorgaans verkondigde theorie, geregeld te zien geeft.

De P.O. maakt door zijn beperkte redactie een dergelijk ruim
gebruik van het vertoogrecht niet mogelijk. Toch zal het onge-
twijfeld aanbeveling verdienen om met de eischen van het practische
leven in deze rekening te houden en ook het college van gedeputeerden
de bevoegdheid te verleenen vertoogen te richten en, zoonoodig,
eveneens den gouverneur.

Nog zij opgemerkt, dat art. 61 P.O. slechts toestaat te vertoogen
tot enkele, met name genoemde autoriteiten (G.G. en volksraad).
De Techn. Herz. Comm. (ook zij ziet in art. 61 P.O. een uitbreiding
van art. 166 I.S.) wil daarentegen de gelegenheid bieden zich in
het algemeen te richten tot de „bevoegde machtquot; wat zij alsvolgt
argumenteert: ,,Men adresseert aan autoriteiten, die tot zelfstandig
besluit bevoegd zijn. Sinds lang is de bouw van den Staat niet meer
zoo eenvoudig — als hij het ooit geweest is — dat men die alle met
de vermelding van enkele weinige organen van centraal belang
heeft opgesomd. Aan opzettelijke beperking valt niet te denken
— waarom dan niet den algemeenen term van art. 166 I.S. en art. 8
der Gr.W. overgenomen?quot;^) Zeer zeker mag gezegd worden, dat
een uitbreiding van het artikel in dezen zin de doelmatige werking
van het vertoogrecht ten goede zal komen.

Tenslotte nog dit. De mogelijkheid bestaat, dat men art. 61 P.O.
naar de letter wenscht toe te passen, zoodat het college van gedepu-

Vgl. Ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. art. 55. Verslag bl. 159. Mr. Ten Brink
maakt bezwaar tegen de term „bevoegde machtquot; en acht deze juister, als zijnde een vertaling
van autorités constituées, vervangen door „de gestelde machtenquot;, t. a. p. bl. 886..
*) Vgl. toel. op art. 68 ontw. S.G.O. Verslag bl. 49.

teerden en den gouverneur gebruikmaking van het vertoogrecht
wordt ontzegd. Ongetwijfeld zullen zij zich dan kunnen bedienen
van het eigenlijke petitierecht (art. i66 I.S.) met al de beperkingen
daaraan verbonden. Behalve dan, dat een dergelijk adres uit-
sluitend schriftelijk kan geschieden, zoo is de voornaamste beperking
wel deze, dat, waar de provincie aangemerkt kan worden als een
,,lichaam wettelijk samengesteld of als zoodanig erkendquot;, de „tot
hunne bepaalde werkzaamheden behoorendequot; onderwerpen, dus die
waarover gepetitionneerd kan worden, zich bepalen tot het
gebied der autonomie, tot de eigen huishouding. Bovendien is hierop
art. 60 van toepassing, zoodat het petitierecht alleen dan door be-
doelde organen uitgeoefend kan worden, wanneer de raad hen
daartoe uitdrukkelijk bevoegd verklaart.

Of er daarom voor den gouverneur en het college van gedeputeer-
den eenige practische waarde in art. 166 I.S. besloten ligt, meen ik
te mogen betwijfelen.

Weliswaar bepaalt lid 3 van art. 119 I.S., dat het college van
gedeputeerden met de dagelijksche leiding en uitvoering van zaken
wordt belast, doch voor verdere inlichtingen hieromtrent verwijst
het naar de P.O., door de toevoeging, dat zulks zal geschieden ,»vol-
gens regels, bij ordonnantie te stellenquot;.

Nu luidde bij de behandeling der competentieverdeeling, naar
aanleiding van art. 60 P.O., de conclusie, dat de raad de bevoegd-
heden, die de P.O. niet uitdrukkelijk aan hem dan wel aan andere
provinciale organen heeft opgedragen, tusschen zich en die overige
organen kan verdeelen.

De voornaamste bevoegdheden, die speciaal aan den raad zijn
toegewezen, werden zoojuist nagegaan; die, welke op de schouders
van het college van gedeputeerden zijn gelegd, komen thans ter
sprake.

Zoo blijkt dan vooreerst uit art. 75 P.O., dat het college van
gedeputeerden belast is met de uitvoering van de besluiten van
den provincialen raad, door welke opdracht het tot specifiek provin-
ciaal uitvoerend orgaan wordt gestempeld. Het voert uit d.w.z.,

Hierbij zij in herinnering gebracht de uitbreiding door art. 2 P.O. aan het woord
besluiten gegeven, waardoor het ook verordeningen omvat. De bedoeling is het alle wils-
uitingen hoe ook genaamd te doen omvatten, vgl. mem. v. toel. bl. 8.

het draagt zorg, dat 's raads besluiten, in den door dezen gewenschten
zin, worden verwezenlijkt. Dit maakt een nadere, naar den aard
van het onderwerp en naar gelang van omstandigheden, min of
meer ingewikkelde organisatie noodig, wat veelal het geven van
uitvoeringsvoorschriften noodzakelijk maakt. Deze voorschriften
behooren dan door de feitelijke uitvoerders, bij de uitvoering in
engeren zin, in acht genomen te worden.

Mag zoodoende het college tot op zekere hoogte regelingsbe-
voegdheid niet ontzegd worden, ook uit anderen hoofde komt dit
het toe. Weliswaar kunnen geheel zelfstandige regeling van het
college van gedeputeerden niet uitgaan, omdat art. 63 P.O. alleen
den raad aanwijst als tot wetgeving bevoegd orgaan, nochtans moet
het als een practische onmogelijkheid beschouwd worden, dat de
raad zijn regelingen zelf tot in details gaat uitwerken, 's Raads
normen zullen noodzakelijk een algemeen karakter dragen, waarbij
verbijzondering van deze algemeene regelen overgelaten moet worden
aan het college van gedeputeerden. Of, met andere woorden, hier
zal delegatie van wetgeving plaats moeten hebben.

Nu laten noch de I.S., noch de P.O. zich over deze kwestie uit.
Zou men daarom moeten aannemen dat het verboden is? Ik meen
van niet. Zoomin het zwijgen der grondwet en der N.G.W. delegatie
van wetgeving aan B, en W. verhinderd hebben, zoodat deze thans
geoorloofd wordt geacht, zoomin zal het ontbreken van eenig
voorschrift hieromtrent in I.S. en P.O. tot de conlusie mogen voeren,
dat overdracht van regelgevende bevoegdheid (binnen zekere
grenzen) met het systeem der P.O. onvereenigbaar is. Bovendien
wordt, door de eischen van het rechtsleven het bestaan van dit
instituut in het algemeen noodzakelijk.

Het standpunt, dat het college van gedeputeerden van Oost-Java
inneemt met betrekking tot delegatie van wetgeving bij de stads-
gemeente, is te vinden in het jaarverslag der provincie Oost-Java
1929 bl. 77 en is ook hier van belang. Het toetst zijn oordeel daar-
omtrent aan de definitie van den advocaat-generaal bij den hoogen
raad (arrest H.R. 13/3 1903 W.v. 't R. 7899): „verboden delegatie
is overdracht van de macht om bindende regels te stellen; regels,
niet voor een enkele geval en voor een enkel oogenblik; maarregels
waarnaar ieder, die daaraan onderworpen is, zich voor de toekomst

M Vgl. Kranenburg Ned. Staatsrecht IP bl. 266 e. v. De N.G.W. heeft thans de delegatie-
bevoegdheid uitdrukkelijk erkend. Vgl. art. 169 N.G.W.

zal hebben te gedragen.quot; Hierdoor zouden de colleges van dagelijksch
bestuur volkomen teruggedrongen worden van het regelgevende
gebied. Dat bedoeld college van gedeputeerden dit arrest, hoewel
zij het als maatstaf aanneemt, toch niet zóó interpreteert als waartoe
de uitspraak op zichzelf beschouwd aanleiding zou geven, bewijst
wel waar het verder zegt: „Is in de verordening een norm gesteld
dan is het mogelijk de uitvoering binnen dien norm over te laten
aan de uitvoerende macht. Deze norm kan min of meer ruim
gesteld zijn, hij moet aanwezig zijn.quot; Door de norm ,,ruimquot; te
stellen haalt men delegatie van wetgeving onder de vlag van uit-
voering, dus toch weer binnen.

Dat ook de regeering de grens tusschen wetgeving en uitvoering
naar gelang van omstandigheden trekt, is op te maken uit het
jaarverslag der provincie West-Java 1930 bl. 43. Een honden-
belastingverordening van een regentschap had bepaald, dat de vast-
stelling van het gebied, binnen hetwelk de heffing van kracht zou
zijn, aan den regent was overgelaten. Deze vaststelling kon volgens
de Regeering quot;niet meer worden beschouwd als een maatregel
van uitvoerenden aard, welke aan den Regent mag worden over-
gelaten; zij behoort tot de wetgevende bevoegdheid van den Raad,
welke ingevolge de artikelen 52 en 55 der Regentschapsordonnantie
slechts door den raad zelf mag worden uitgeoefend,quot; Deze beslissing
is merkwaardig, voegt het jaarverslag daaraan toe ,,,,omdat de
Regeering in een ander verband zich in ander zin had uitgelaten.
In het ontwerp eener ordonnantie tot wijziging van de honden-
belasting-ordonnantie (bijlagen der handelingen van den volksraad
1930—1931 onderwerp 25) had zij opgenomen de bepaling, dat de
daarbij bedoelde belasting wordt geheven op door den Gouverneur-
Generaal aan te wijzen plaatsen; in de Memorie van toelichting
werd dit gemotiveerd met de mededeeling, dat ,,deze aanwijzing
slechts de uitvoering van bedoelde ordonnantie beoogtquot;, welke
meening, hoewel in het Gedelegeerden-verslag bestreden. Zij blijkens
de in de Memorie van Antwoord voorkomende passage, dat ,,de
Regeering, wat betreft den vorm van de aanwijzing van de plaatsen,
waar de belasting op honden zal worden geheven, van oordeel is,
dat deze aanwijzing niet bij ordonnantie behoeft te geschieden,quot;
heeft gehandhaafd.quot;quot;

over de vraag, wat als wetgeving en wat als uitvoering beschouwd
moet worden, m. a. w. dat de grens tusschen beide in de praktijk
moeilijk te trekken valt. Of is hier soms een andere factor in het
spel, waardoor men gedwongen wordt datgene uitvoering te noemen,
wat eigenlijk wetgeving is, ten einde delegatie van wetgeving,
binnen zekere grenzen toch mogelijk te maken. Maar of men het
nu, om het in een systeem te wringen, uii^oering wil heeten, danwel,
m. i. juister, aanvullenc^ regelingsbevoegdheid, het doet er weinig
toe. Hoofdzaak is, dat de mogelijkheid bestaat om aan de colleges
van dagelijksch bestuur de nadere dètailleering over te laten van de
algemeene normen, door den raad gegeven.

Komt dit tot op zekere hoogte in de praktijk niet op hetzelfde
neer, als de bevoegdheid van het college van gedeputeerden, om
verordeningen vast te stellen t. b. v. de uitvoering van algemeene
verordeningen, in zijn kwaliteit van medebewindsorgaan (art. 78
lid 2 P.O.) ? Vallen hieronder, zij het dan onder het mom van uit-
voering, niet eveneens detail-regelingen? Weliswaar is het college
van gedeputeerden thans niet aan den raad verantwoording schuldig,
doch hiermede verandert het karakter der bepalingen niet. Ik
geloof daarom, dat wèl het bestaan van aanvullende regelen t. a. v.
algemeene verordeningen geoorloofd te achten, en niet die, vast-
gesteld om voorschriften van den raad afkomstig te voltooien,
onredelijk zou zijn en dat delegatie van wetgeving tot op zekere
hoogte, niet als wetsstrijdig hoeft te worden beschouwd.

Wordt nu wederom tot het uitgangspunt, de uitvoering, terug-
gekeerd, dan dient gezegd, wat zoo juist reeds bleek, dat de eigenlijke
inhoud van dit begrip en zijn grenzen niet aan te geven zijn. Boven-
dien, niet alleen het college van gedeputeerden heeft voor „uitvoering''
zorg te dragen. Volgens art. 26 P.O. bestaat er ook uitvoering van
raadsbesluiten, voor zoover hem dit is opgedragen, vanwege den
gouverneur. Verder kan behalve de gouverneur een der (overige)
leden van het college geheel of ten deele hiermee belast worden
(lid 2 van art. 75 P.O.), terwijl somtijds uitvoering, met voorbijgaan
van gedeputeerden, rechtstreeks wordt opgedragen aan provinciale
ambtenaren (vgl. art. 30 P.O.). En tenslotte bestaat de mogelijkheid

In „Delegatie van wetgeving en uitvoeringquot;, Locale Belangen i6—4—1930, afl. 8,
bl- 357 e. V. bepleit Th. van Kempem eveneens een minder dogmatisch standpunt ten deze
in te nemen.

De P.O. draagt hem in art. 71 lid 2 reeds de afkondiging van provinciale ver-
ordeningen op.

de medewerking van regentscliaps- en stadsgemeentebesturen voor
de uitvoering van provinciale verordeningen in te roepen (art. 71
R.0. en art. 88 S.G.O.).

Zou men meenen, afgaande op art. 75 lid i, dat alleen het college
van gedeputeerden met ,,uitvoeringquot; van raadsbesluiten is belast,
dan blijkt uit het bovenstaande, dat zulks in het systeem der P.O.
geenszins het geval is. Desalniettemin is het college voor de ,,dage-
lijksche leiding en uitvoering van zakenquot; (art. 76 lid i) verantwoor-
delijk aan den raad, d. w. z. in de praktijk, voor het geheele bestuur
der provinciale huishouding, voor zoover de raad dit niet aan zich
gehouden heeft. Immers het eene groote beginsel van ons gemeente-
recht (en m.m. van het provinciale recht) is, om de woorden der
Techn. Herz. Comm. te gebruiken, dit: „aan den raad is slechts
het college van B. en W. en alleen dat, verantwoordelijk voor de
gemeentelijke werkzaamheid.quot;

En hoe is nu deze verantwoordelijkheid van het college in zijn
geheel, met de uitvoering aan individueele leden van het college,
aan organen van lagere rechtsgemeenschappen en aan ambtenaren
opgedragen, te vereenigen? Wel, doordat de leiding van de uit-
voering in zijn handen blijft. Of, zooals de Techn. Herz. Comm.
het uitdrukt, „geen gemeentelijke (provinciale) werkzaamheid die
niet óf door het college zelf wordt verricht óf onder leiding (instructie)
staat van het college.quot; En even verder „. . . . aan een iegelijk
(zijn) zijne bevoegdheden slechts verleend, om daarvan gebruik
te maken overeenkomstig de instructies van het college van Bur-
gemeester en Wethoudersquot; (i.e. het college van gedeputeerden).
Vandaar, dat de aanhef van het met art. 75 P.O. correspondeerende
artikel van het ontwerp P.O. der Techn. Herz. Comm. (art. 71)
niet meer luidt: „Het college van gedeputeerden is belast met de
uitvoering....quot; doch: ,,Het college van gedeputeerden leidt
de uitvoering . . . .quot;, waarmee zij tot uitdrukking brengt, dat alle
draden, waarlangs de provinciale uitvoering zal gaan, tezamen
komen in één middelpunt: het college van gedeputeerden. Het
komt mij voor, dat deze formuleering de thans bestaande praktijk
juister weergeeft, dan die van art. 75 en dat het systeem der P.O.
er aan zuiverheid mee zou winnen.

1) Vgl. toel. op art. 84 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 63.
=) Verslag bl. 163.

houdt, daar wordt het geheel aanvaardbaar, dat lid 2 van art. 75
P.O. de mogelijkheid biedt, de uitvoering van 's raads besluiten
geheel of ten deele over te dragen aan den gouverneur of aan een
der gedeputeerden. Deze overdracht, waarvoor het college uit den
aard der zaak in zijn geheel verantwoordelijk is, kan alleen geschieden
bij een besluit, dat, teneinde bekendheid aan deze arbeidsverdeeling
te verzekeren, geplaatst behoort te worden in het provinciaal blad.
De betrokken leden zijn nu, voor zoover de hun opgedragen uit-
voering betreft, behalve aan het college, volgens art. 76 lid 2 tevens
individueel verantwoording schuldig aan den raad. Daarnaast blijft
niettemin voor deze uitvoering de aansprakelijkheid van het college
als zoodanig bestaan, waar het de opperste leiding in handen houdt.

De Techn. Herz, Comm. gaat bij deze overdracht nog verder en
wil de mogelijkheid geopend zien, dat ook de leiding der uit-
voering van bepaalde raadsbesluiten wordt overgedragen op gouver-
neur of individueele leden van het college (vgl, art. 72 van haar
ontw. P.O.) Ik meen dat zij hiermee het door haar geformuleerde
stelsel weer ondermijnt. Door de gedeputeerden als college met de
leiding te belasten, krijgt het in beginsel de volledige verantwoor-
delijkheid voor de geheele uitvoering te dragen. Wordt nu deze
leiding in bepaalde gevallen aan den gouverneur of aan individueele
leden toevertrouwd, dan blijven deze hiervoor weliswaar individueel
aan den raad verantwoordelijk, doch voor dit deel der leiding het
college in zijn geheel niet meer. De Techn. Herz. Comm. wil immers
met het woord ,,leidtquot;, in den aanhef in haar ontwerp art. 71
P.O. 2) een gezagverhouding®) tot uitdrukking brengen:
het college van gedeputeerden aan het hoofd van alle provinciale
uitvoering, „Zoo,quot; zegt zij in de toelichting op het met ons artikel
correspondeerende van haar ontwerp S.G.O. ,,zoo drukt het
voorschrift derhalve uit, dat de éénheid der gemeentelijke (i.e.
provinciale) uitvoering berust bij het college van B. en W.quot; (college
van gedeputeerden). Juist! En onder welke woorden men het college
nu verantwoordelijk maakt aan den raad, hetzij door ,,de dagelijksche
leiding en uitvoering van zakenquot;, zooals de P.O., hetzij ,,voor het
beleid van het college voorzoover de huishouding der provincie

betreffendquot;, zooals de Techn. Herz. Comm. doet^), hieronder zal
steeds begrepen zijn deze, door het woord ,,leidtquot; tot uitdrukking
gebrachte éénheid der uitvoering.

Daarom lijkt het mij niet mogelijk de leiding van een bepaald
onderdeel der uitvoering over te dragen op anderen, zonder aan
deze éénheid der uitvoering afbreuk te doen en daarmee aan de
verantwoordelijkheid hiervoor van het college als geheel.

Trouwens de commissie is zelf niet geheel consequent, waar zij
in haar ontwerp art. 72 P.O. weliswaar de gelegenheid wil geven de
leiding van een deel der uitvoering aan den gouverneur over te
dragen, doch niettegenstaande dat, in haar ontwerp art. 76 P.O. -),
spreekt van ,,de Gouverneur zorgt voor de uitvoering van de besluiten
van den raad.... voor zoover die uitvoering aan hem.... is opge-
dragenquot;. Dus (m. i. terecht) in dit verband zonder ,,leidtquot; of „leidingquot;.

Concludeerende mag erkend worden, dat het een eisch van de
praktijk is de wijze van arbeidsverdeeling aangaande de uitvoering,
waar mogelijk, door het college van gedeputeerden zelf te laten
bepalen. Dit mag echter geen afbreuk doen aan het principe, dat
de leiding, de éénheid der uitvoering, aan het college als geheel
is voorbehouden.

Verder is het college belast met de beslissing der geschillen bij
de uitvoering gerezen, tenzij die beslissing bij algemeene of provin-
ciale verordening aan anderen is opgedragen.

Het is bekend dat Thorbecke „beslissing bij twijfel of geschilquot;
beschouwde als te vallen onder bestuur. En niet minder bekend zal
het zijn, dat volgens de thans algemeen gehuldigde opvatting ¹)
deze beslissing wordt gequalificeerd als rechtspraak, rechtspraak in
bestuursgeschillen. Immers welk orgaan hiermee belast wordt, heeft
op het karakter van deze functie niet de minste invloed. Onder
rechtspraak toch is te verstaan de beslissing van alle geschillen,
die zich bij de toepassing van het recht op de feiten voordoen.
Ook de geschillen, die zich voordoen bij de toepassing, de uitvoering
van de door den raad gestelde normen en besluiten, zullen dus als
rechtspraak en wel als administratieve rechtspraak, beschouwd
moeten worden.

'•)nbsp;Carpentie Alting „Giondslagen der Rechtsbedeeling in Ned.-Indië 2quot; 2e druk bl. 24.

Dat men in navolging van Nederland, als regel een niet rechterlijk
college, het college van gedeputeerden, hiermee belast, kan niet
meer als een noodmaatregel, zelfs niet als een eenigszins langdurige
gezien worden, omdat men ook in Indië t. a. v. een aparte regeling
der administratieve rechtspraak betrekkelijk sceptisch staat.

De beperking ,,tenzij die beslissing bij algemeene verordening
aan anderen is opgedragenquot; heeft dus weinig practische waarde.
Wel daarentegen die, waarbij de provinciale verordeningen zelf
bevoegd verklaart worden dit te doen (vgl. art. 75 P.O. slot van

Zoo bestaat dus de mogelijkheid deze rechtspraak eventueel aan
een scheidsgerecht over te laten. Hiervan is o. a. gebruik gemaakt
in de ,,Ambtenaren-verordening Provincie West-Javaquot; 2). Het in
die verordening bedoelde scheidsgerecht beslist in hoogste ressort
en kan aan provinciale ambtenaren opgelegde straffen bevestigen,
wijzigen of opheffen (artt. 133—135).

Doch behalve de P.O. wijzen ook andere ordonnanties somtijds
het college van gedeputeerden als administratief rechterlijk college
aan. Zoo bijv. art. 10 lid 2 der Hinderordonnantie (S. 1926 — No.
226), dat aan het college opdraagt kennis te nemen van beroepen
tegen beslissingen van het college van B. en W. of van het college
van gecommitteerden in zake verzoeken om vergunning tot oprichting
van in die ordonnantie bedoelde inrichtingen. Eveneens art. 11 lid 3.

Verder beslist het in beroep op de beslissingen in geschillen aan-
gaande de toelating van verkozen leden van stadsgemeente- en
regentschapsraad (artt. 54 en 55 S.G.0. en art. 12 lid 5 R.O.);
krachtens art. 15 R.O. en art. 14 S.G.0. in geschillen gerezen over
de vervallenverklaring van het lidmaatschap door den raad; krach-
tens de leden 3 van art. 123 R.O. en art. 142 S.G.0. nemen zij
kennis van beroepen inzake aan ambtenaren door regentschaps- of
stadsgemeenteraad opgelegde vergoedingen wegens toegebrachte
schade; terwijl verder in dit verband in aanmerking komen de
artt. 54 R.O. en 73 S.G.0. (het college van gedeputeerden beslist
indien geen overeenstemming verkregen kan worden over de op-
heffing of intrekking van gemeenschappelijke regelingen tusschen
zelfstandige gemeenschappen, gelegen in dezelfde provincie) en de

Vgl. ,,Het vraagstuk der administratieve rechtspraak in Ned.-Indiëquot; door prof.
Mr. Dr. H. Westra, ^ae-advies uitgebracht^ bet Ned.-Indische Juristen congres Juli 1929-
Mededeeling ~Nór 77 van locale' Belangend

artt. 132 R.0. en 151 S.G.O. (geschillen van bestuur, gerezen
tusschen verschillende zelfstandige gemeenschappen, welke gelegen
zijn binnen eenzelfde provincie, worden beslist door het college
van gedeputeerden).

Onder de sfeer der administratieve rechtspraak valt n. m. v.
eveneens art. 3 der ordonnantie van S. 1931 No. 125, houdende
„Regelen tot opheffing van belemmeringen, welke voortspruiten uit
de bepalingen van besluiten van openbare lichamenquot;. Wanneer ter
uitvoering van deze werken een werk of handeling noodig is in
strijd met de bepalingen van een besluit, genomen door een daartoe
bevoegd orgaan van in die ordonnantie nader omschreven openbare
lichamen, zoo wordt in dat geval door het gezag, dat het besluit
vaststelde, op aanvraag van de belanghebbende van die bepaling
ontheffing, dan wel vergunning* of goedkeuring der vergunning
verleend. Indien dit gezag hiertoe niet medewerkt, dan kan op
verzoek van de belanghebbende de ontheffing etc. door „hooger
gezagquot; alsnog worden verleend. Voor binnen een provincie gelegen
openbare lichamen is als dat ,,hooger gezagquot; aangewezen: het
college van gedeputeerden.

Waar dus op verzoek van de belanghebbende gedeputeerden
ontheffing etc. alsnog kunnen verleenen, m. a. w. waar de belang-
hebbende hier een beroepsinstantie gegeven wordt, daar meen ik
dat op deze wijze uitbreiding der taak van gedeputeerden in ad-
ministratieve rechtspraak heeft plaats gehad.

Ingevolge art. 6 lid 4 der Inlandsche gemeente ordonnantie
(S. 1906 — No. 83) beslissen gedeputeerden in hooger beroep
over het besluit van het college van gecommiteerden, waarbij de
beslissing van een dessahoofd in „aangelegenheden van gewichtigen
aardquot; (art. 6 lid 2 der I.G.O.) wordt vernietigd op grond van strijd
met de wet of met het algemeen belang.

In hooger beroep nemen gedeputeerden eveneens kennis van
beslissingen van regentschaps- en stadsgemeenteraden op inge-
brachte bezwaren tegen belastingaanslagen (art. 6 der ordonnantie
houdende regelen omtrent de heffing en invordering van pro-
vinciale-, regentschaps-, en stadsgemeentebelastingen. S. 1927 —
No. 517).

Anders het Jaarverslag prov. West-Java 1931, bl. 32, dat deze ordonnantie een nieuwe
opdracht „tot uitvoering van ordonnantiesquot; acht in te houden.

bedoeling van de bestuurshervorming, art. ii van het reglement
op het maken en verkrijgbaarstellen van ijs en koolzuurhoudende
wateren (S. 1922 — No. 678) zoodanig, dat thans uitgemaakt is
dat het college van gedeputeerden het hooger beroep is als bedoeld
in art. 7 lid i en art. 8 lid 3 van dat reglement, i)

Nu heeft zich in dit verband de vraag voorgedaan of de regeering
behalve t. a. v. gewone besluiten ook met haar vernietigingsrecht
in kan grijpen wanneer deze besluiten administratieve beslissingen
inhouden.

Weliswaar betrof het hier beschikkingen van stadsgemeenteraden
in belastingaangelegenheden en van de colleges van B. en W. en
van gecommitteerden met betrekking tot de voorschriften der
hinderordonnantie, zoodat het college van gedeputeerden er niet
rechtstreeks bij betrokken was, niettemin is deze materie ook hier
van belang, zoowel omdat deze vraag ook t. a. v. de beslissingen
van de gedeputeerden rijzen kan, als om het feit dat op de besluiten
van genoemde lagere colleges op gedeputeerden nog beroep open staat.

Het college van gedeputeerden van West-Java meende er een
ontkennend antwoord op te moeten geven , omdat z.i. art. 144 S.G.O.
en art. 125 R.O., welke de, den G.G. bij art. 121 lid 5 I.S. verleende
bevoegdheid nader regelen, de toepassing van dit vernietigingsrecht
op zichzelf niet beperken, niettemin dient een dergelijke beperking
te worden afgeleid uit het systeem der beide ordonnanties (S. 1927
— No. 517 en hinderordonnantie, vgl. hierboven), waarin bemoeienis
met de wettigheid der belastingaanslagen en der beschikkingen in
vergunningsaangelegenheden op een speciale wijze en — wat
S. 1927 — No. 517 aangaat zelfs door het scheppen van twéé in-
stanties (bezwaar èn beroep) — uitputtend is geregeld. Hierbij
beroept het zich op een uitspraak van Oppenheim , die t. a. v.
gemeentelijke belastingaanslagen de meening huldigt, dat in-
menging van de zijde der kroon niet mogelijk is, daar de wet
het eindoordeel over de wettigheid van deze aanslagen niet bij
haar gebracht heeft.

De regeering echter gaf blijk van een ander inzicht door het
besluit, dat wegens een begane onwettigheid niet overeenkomstig

Vóór deze wijziging bestond hieromtrent twijfel. Vg. Mr. C. M. Herckenrath Jr. in
Locale Belangen i—2—1931, afl. 3 bl. 73 e. v.

Vgl. Jaarverslag West-Java 1931 bl. 112 e.v.
') Jaarverslag West-Java 1931 bl. 112.
Oppenheim I' bl. 670.

Bij de begrooting voor 1933, tot nadere motiveering van haar
standpunt uitgenoodigd, verklaarde zij: „de omstandigheid, dat
een beroepsprocedure wettelijk is geregeld, is op zich zelf geen
beletsel voor ingrijpen der Regeering door middel van het vernieti-
gingsrecht. Tot zulk een ingrijpen zal aanleiding kunnen bestaan
op grond van gebleken strijd met de wet of met het algemeen belang,
punten, welke .... in de administratieve procedure niet in debat
behoeven te zijn gebrachtquot; en ,,waarover de beroepsprocedure in
het geheel niet handeltquot;. In dit verband is zij verder van oordeel,
dat ,,de Regeering vrij moet blijven om zoowel op gronden van
rechtmatigheid als van doelmatigheid door middel van het vernieti-
gingsrecht in te grijpen om recht en billijkheid te handhaven. De
omstandigheid, dat een beroepsgang wordt geregeld, sluit de nood-
zaak tot dit ingrijpen geenszins in beginsel uit. Het vernietigingsrecht
staat in deze gevallen buiten en boven de administratieve pro-
cedure en heeft een geheel ander belang te dienen dan langs de
administratieve weg wordt gezocht; het dient toch niet ter hand-
having of bescherming van een speciaal individueel belang, al kan
dat er tevens door worden gebaat; het dient ter bescherming van de
rechtsorde en algemeen belang.quot;

Ongetwijfeld doet een dergelijke verstrekkende bevoegdheid tot
ingrijpen van de zijde der regeering, ook daar waar de ordonnantie
zelf de beroepsprocedure heeft geregeld eenigszins vreemd aan.
Temeer wanneer men bedenkt, dat de gevolgen van een zoodanig
ingrijpen uitsluitend negatief zijn, dat een door vernietiging getroffen
beschikking opgehouden heeft te bestaan, zoodat een geheel nieuwe
voorziening noodig wordt, terwijl beslissingen in beroep of hooger
beroep in de plaats van de oude oogenblikkelijk een geheel nieuwe
uitspraak stellen, waardoor het ontstaan van een onaangenaam
vacuum van rechtsonzekerheid wordt vermeden.

Toch meen ik dat het bestaan van de mogelijkheid tot ingrijpen
erkend zal moeten worden, omdat reeds vóór de feitelijke invoering
van de bestuurshervorming de bedoeling voorgezeten heeft het
vernietigingsrecht ook t. a. v. administratieve uitspraken hanteerbaar
te doen zijn. Immers uitdrukkelijk verklaart de toelichting op art. 2

1) Vgl. Brief van den len Gouv. Secr. van 24 Oct. 1931 No. 2S53/A aan het college
van B. en W. van Cheribon. Jaarverslag West-Java 1931 bl. 115.

P.O. dat onder besluiten begrepen dienen te worden alle wils-
uitingen hoe ook genaamdquot;, zoodat hieronder ook vallen beslissingen
in administratieve geschillen.

Trouwens ten tijde van de decentralisatie-wetgeving heeft men
aan het bestaan van het repressieve toezicht van den G.G. in deze
aangelegenheden geen oogenblik getwijfeld, 2) terwijl met betrekking
tot de praktijk van de bestuurshervorming Westra®) en de Techn.
Herz. Comm. meenen geen ander standpunt te hoeven innemen.

En tenslotte lijkt mij, dat boven alle theorie alleen de praktijk
beslist over de vraag of het bestaan van het vernietigingsrecht
in deze al dan niet noodzakelijk is en dan geloof ik met het oog
op de nog jonge jurisprudentie, hierop bevestigend te moeten
antwoorden, temeer waar de regeering zich bewust is, dat bedacht-
zaam gebruik van haar bevoegdheid in deze administratieve kwesties
geboden blijft.

Vervolgens draagt het college van gedeputeerden, krachtens art. 77
P.O., zorg voor de behoorlijke (!) voorbereiding van al hetgeen in
den raad ter overweging en beslissing moet worden gebracht, voor
zoover ten minste die voorbereiding niet aan anderen wordt op-
gedragen.

Stof voor een critische beschouwing levert dit artikel niet dier
mate, als het voorgaande (art. 75 P.O.), waarbij het uitvoering en
wat dies meer zij op de schouders werd gelegd. Wanneer men echter
nagaat welk een voorbereidende zorg en arbeid van het college,
terzijde gestaan door den secretaris en zijn staf, veelal vereischt
wordt, wil een vlotte afdoening van zaken in een raadsvergadering
mogelijk zijn, dan zal blijken, dat de omvang der taak, welke het
door dit artikel te dragen krijgt, niet veel bij die der uitvoering
ten achter staat.

Naar buiten treedt deze zorg aan het licht door de toelichtingen
op ontwerp-verordeningen, door adviezen bij besluiten, door den
raad te nemen etc.

De „anderenquot;, aan wie de voorbereiding opgedragen kan worden,
zijn de gedeputeerden individueel of de gouverneur, terwijl hiervoor

Vgl. art. 4 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. en toel. Verslag bl. 20.
») Vgl. Jaarverslag prov. West-Java 1931 bl. 113.

ook in aanmerking kunnen komen de z.g. commissiën van voor-
bereiding, waarmee hiervoor reeds kennis gemaakt werd.

Het verlangen dat de voorbereiding „behoorlijkquot; zal geschieden,
is betrekkelijk overbodig. Ook zonder deze eisch zal de raad, waar
z. i. noodig, het college attent maken op het onbehoorlijke van zijn
voorbereiding.

Verder vertegenwoordigt het college van gedeputeerden de provincie
in en buiten rechte (art. 79 P.O.). Ofschoon de P.O. geen opheldering
geeft over de vraag, wie te beoordeelen en te beslissen heeft of de
provincie rechtsgedingen zal voeren, zoo zal, wanneer hieromtrent
niet anders bepaald is door den raad, aan dit lichaam de beslissing
staan (vgl. art. 135 N.P.W.) 2). De N.P.W. spreekt, evenals de L.R.0.
(resp. art. 155 lid 2 en art. 22 lid 2) in dit verband nog over, maat-
regelen, in afwachting van een machtiging van den raad te nemen,
ten einde bewaring en handhaving van rechten der rechtsgemeen-
schappen te verzekeren, tot het nemen waarvan het specifieke uit-
voerende orgaan bevoegd is. Aangezien de P.O. hierover zwijgt,
meen ik met Westra®), dat deze z.g. conservatoire maatregelen
onder „vertegenwoordiging in en buiten rechtequot; zullen gebracht
moeten worden, tenzij, naar het mij voorkomt, de raad in deze
anders bepaalt.

Nog verdienen hier in het kort vermelding eenige werkzaamheden
van het college, die in het hoofdstuk over de financiën genoemd zijn.
Zij houden verband met het beheer der geldmiddelen en het ten
uitvoer leggen der begrooting (art. 89 e. v.), het nagaan, verevenen
en betaalbaar stellen van vorderingen (art. 92), het uitoefenen van
toezicht over het beheer der rekenplichtigen (art. 120 e. v.) e. d.

Tot zoover de bevoegdheden welke aan het college van gedepu-
teerden zijn geschonken. Dat hiermee een volledig beeld van de
„dagelijksche leiding en uitvoering van zakenquot; (art. 119 I.S. lid 3)
gegeven zou zijn en daarmee van de geheele, omvangrijke taak
van het college, beeld ik mij niet in. Ook de P.O. tracht dit niet te
doen, waarmee zij het standpunt der N.G.W. en der N.P.W., die
in respectievelijk art. 209 en artt. 152—162 een opsomming pogen
te geven van wat zooal tot het dagelijksch bestuur of tot de dagelijk-
sche leiding en uitvoering van zaken behoort, vaarwel gezegd heeft.

In gelijken zin het college van gedeputeerden van Oost-Java, hetwelk de beslissing
hieromtrent voorlegde aan den raad. Jaarverslag Oost-Java 1929 bl. 40.
3) Westra bl. 97.

Trouwens het is bekend, dat deze term onvoldoende is voor een
omschrijving van de werkzaamheden van het college, zooals ook
voor die van de taak van B. en W. der Nederlandsche gemeente.
Van Poelje zegt hierover: ,,Niet enkel dagelijksch beleid en uitvoering
van zaken; niet het afdoen der kleinere dingen tusschen telkens
twee raadsvergaderingen in, waar over de eigenlijke bestuurszaken
gehandeld wordt, neen het volle beheer, met alle groote en
kleine beslissingen, voor zooverre niet medewerking van den raad
wordt vereischt, krachtens uitdrukkelijk wetsvoorschrift, krachtens
zijn budgetrecht of omdat de te nemen beslissing in die mate met
de vraag in welke richting het bestuur geleid wordt, verband houdt,
dat een uitspraak van den raad noodzakelijk of wenschelijk is.quot;

Welnu deze uitspraak geldt evenzeer voor de taak van het college
van gedeputeerden; het geheele omvangrijke bestuur der provincie
ligt practisch gesproken in zijn handen. En het zou ook moeilijk
anders kunnen.

Wanneer dan art. 76 P.O. gaat spreken van verantwoordelijkheid
aan den raad met de woorden ,,voor zooveel de dagelijksche leiding
en uitvoering van zaken betreftquot;, dan heeft men die term op te
vatten in de hierboven bedoelde zin: dat het verantwoordelijk is
voor het geheele, door het college gevoerde bestuur der provinciale
huishouding, of zooals de Techn. Herz. Comm. het uitdrukt:
„Voor het beleid van het college, voor zoover de huishouding der
provincie betreffend''.

De verantwoordelijkheid beperkt zich dus tot de autonome taak
der provincie. Daden verricht in verband met het medebewind vallen
hier buiten. 3) Was dit laatste vóór de instelling der provincie ten
deele nog een vraag, mede in verband met de N.P.W., die de ver-
antwoordelijkheid van gedeputeerde staten aan de provinciale ook
over het toezicht der gemeentebesturen uitstrekte, en werd deze
vraag door Westra reeds in ontkennenden zin beantwoord, sinds
de instelling der provincie heeft de praktijk deze twijfel wegge-

Van Poelje „De Nederlandsche Gemeentequot; I bl. 37.
ï) Vgl. art. 75 ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 163.
3) Anders eenige overdrukken uit „Onze Stemquot; in Locale Belangen 16—3—1930 afl. 6,
bl. 281 en 282 en Mr. C. J. van Hasselt, De medebestuurstaak van de zelfstandige gemeen-
schappen, Locale Belangen i—7—193O1 afl. 13 bl. 657.

*) Thans is dit niet meer het geval. Art. 151 N.P.W. wordt door art. 163 niet
genoemd.

nomen en bepaalt de verantwoordelijkheid zich tot handelingen,
verricht tenbehoeve van de eigen huishouding der provincie. 2)

De gedachte dat zij ook voor het medebewind zou gelden, is veelal
moeilijk in overeenstemming te brengen met het systeem der voor-
naamste medebewindbrengende ordonnanties, S.G.O. en R.O., omdat
deze in vele gevallen, dat de medewerking zich heeft te uiten in
goedkeuring van besluiten van lagere rechtsgemeenschappen, bij
weigering dier goedkeuring beroep hebben mogelijk gemaakt op
den G.G. Door nu ook verantwoordelijkheid ten deze aan den raad
te aanvaarden, wordt een nieuwe instantie in het leven geroepen,
over welker bestaan S.G.O. en R.0. ten eenen male zwijgen.

Bovendien, de verantwoordelijkheid valt moeilijk te vereenigen
met het karakter van deze taak. Uitvoering ten dienste van de
centrale regeering brengt met zich mee, dat het oordeel over de
wijze van uitvoering staat aan deze hoogere macht. Daarnaast
ook nog verantwoordelijkheid aan den raad te verlangen maakt het
college „ein Diener zweier Herrnquot;. Het zou in de praktijk tot
onaangename verwikkelingen aanleiding kunnen geven.

Nu denkt art. 76 P.O. zich de verantwoordelijkheid vooreerst als
een collectieve. Dit is geheel aanvaardbaar, want, zooals Kranen-
burg zegt: ,,macht en verantwoordelijkheid hangen onverbre-
kelijk samenquot;. Waar de P.O. dus de bevoegdheid tot het verrichten
van bestuursdaden in de eerste plaats aan het college als geheel
bedoelt te geven, daar zal ook bij de verantwoordelijkheid die van
het college voorop staan.

Naast deze collectieve kent het artikel nog de individueele ver-
antwoordelijkheid, zoowel van de leden als van den voorzitter (de
laatste is immers geen lid, volgens art. 119 I.S.!). Deze aansprake-

Vgl. Jaarverslag prov. West-Java 1930 bl. 34: Een groot aantal door gedeputeerden
behandelde „onderwerpen betroffen de eigen wettelijke taak van het college (voornamelijk
toezicht op de regentschappen en stadsgemeenten, uitvoering van algemeene verordeningen,
administratieve rechtspraak), waarvoor zij geen verantwoording aan den raad ver-
schuldigd zijn.quot;

In de S.G.O. is onzekerheid hieromtrent volledig opgeheven door de toevoeging „voorzoover
de huishouding der stadsgemeente betreffend. Vgl. art. 98 S.G.O.

Het Jaarverslag van Midden-Java 1930 bl. 28, acht gedeputeerden voor medebewinds-
aangelegenheden in het algemeen niet verantwoordelijk aan den raad, „behoudens alleen
in die gevallen, wanneer dit medebewind geheel of ten deele betrekking heeft op zaken,
behoorende tot de provinciale huishouding.quot; Wat men met deze restrictie op het oog heeft,
is mij vrij duister. Dat medebewind betrekking kan hebben op zaken, behoorende tot de pro-
vinciale huishouding, lijkt mij niet mogelijk omdat zulke zaken daardoor oogenblikkelijk
aan die huishouding worden onttrokken en tot de algemeen Indische gaan behooren.
Tenminste indien met zaken bedoeld wordt ,,onderwerpquot; of ,,belangquot;.

lijkheid zal dan speciaal gelden, indien arbeidsverdeeling binnen
het college heeft plaats gevonden.

Ofschoon de waarde van deze verantwoordelijkheid in de praktijk
zijn groote kracht vindt in de preventieve werking, die er van uit
gaat, zoo zal, in scherpere vormen aan den dag tredend, zij zich
uiten in de afkeuring, die de raad uitspreekt over het beleid van het
college, welke afkeuring zich dus kan richten zoowel tegen het
college, tegen de individueele leden als tegen den gouverneur.

Tot het nemen van hun ontslag, indien blijkt dat zij het ver-
trouwen van den raad verloren hebben, zijn gedeputeerden niet
verplicht, hoewel de politieke moraal zulks stellig met zich mee
zal brengen. Zijn ze hier niet gevoelig voor, dan zullen zij zich na
een nieuwe raadsverkiezing niet in hun oude functie hersteld zien.
Van hun betrekking vervallen verklaard worden, kunnen zij slechts
in één bepaald geval, indien zij n.1. hetzij gezamenlijk, hetzij
persoonlijk, de door den provincialen raad verlangde inlichtingen
weigeren te geven, tot het verstrekken waarvan zij krachtens lid 2
van art. 76 P.O. verplicht zijn. Tot een dergelijke maatregel kan de
raad dus niet eerder overgaan dan wanneer pertinente weigering
is geconstateerd. Is dit niet mogelijk, dan blijft, wanneer daartoe
termen aanwezig zijn, den raad slechts over een verzoek te richten
aan den G.G. om de betrokkene van zijn gedeputeerdeschap te
ontheffen, op grond van voortdurende achteloosheid in de waar-
neming van zijn functiën (art. 23 jo. art. 18 sub e P.O.).

Aan de positie van den gouverneur valt uit den aard der zaak
door den raad niet te tornen in deze. Westra geeft als middel aan,
een klacht aan de regeering, die in ernstige gevallen aanleiding kan
geven tot een berisping, schorsing, of ontslag. Of dit vaak voor zal
komen, juister, of het ooit voor zal komen ....

Ofschoon hoofdstuk V der P.O. geen aparte afdeeling kent,
handelende over de bevoegdheden van den gouverneur, zoo wil dat
niet zeggen, dat de P.O. in dit opzicht zwijgt. De desbetreffende
bepalingen zijn abusievelijk verzeild geraakt in hoofdstuk II en wel
speciaal art. 26 P.O.

Uit de voorgaande afdeeling bleek reeds, dat ook den gouverneur
indien het college van gedeputeerden daartoe besloot, de uitvoering

van raadsbesluiten opgedragen kan worden. De aanhef van art. 26
P.O. herhaalt dit nogmaals, doch biedt m. i. bovendien de gelegenheid,
dat niet alleen het college van gedeputeerden, maar ook de raad,
rechtstreeks, dezen autoriteit met de uitvoering van zijn besluiten
belast. Immers lid i van het onderhavige artikel draagt den gouver-
neur op hieraan zijn zorg te besteden ,,waar hem dit is opgedragenquot;,
d. w. z. niet speciaal bij besluit van het college van gedeputeerden,
doch in het algemeen ,,waarquot;, raadsbesluit incluis. Zoo goed
sommige dezer besluiten (o. a. verordeningen) zich direct wenden
tot ambtenaren, ten einde hen als uitvoerders aan te wijzen, zoo
goed zullen deze besluiten zich kunnen richten tot hem, onder
wiens bevelen zij staan (vgl. art. 32 P.O.). Dat hierdoor niets aan
de opperste ,,leidingquot; van het college van gedeputeerden wordt
afgedaan en daarmee aan zijn collectieve verantwoordelijkheid,
werd boven reeds betoogd. Behalve als uitvoerder van raadsbe-
sluiten, teekent lid i van art. 26 P.O. hem verder als orgaan, dat
als regel met de uitvoering der besluiten van het college van
gedeputeerden is belast. Als regel, want het geval, dat dit aan een
der gedeputeerden wordt opgedragen, ziet het artikel als uitzondering.

De volgende leden van het artikel (2, 3 en 4) behandelen een geheel
andere stof en zouden daarom juister tot een apart artikel vereenigd
zijn. Bovendien, plaatsing in het laatste hoofdstuk der P.O., hande-
lende over het hooger toezicht, zou dan geenszins misstaan. Waar
het echter zoo nauw aan lid i gekoppeld is, daar meen ik, teneinde
de overzichtelijkheid niet te zeer te schaden, een behandeling te
dezer plaatse te kunnen verantwoorden.

Wat de leden 2, 3 en 4 van art. 26 P.O. nu nader regelen, is het
in art. 119 I.S. lid 4 genoemde toezicht van den gouverneur op de
verrichtingen van den provincialen raad en het college van ge-
deputeerden. Hier treedt de gouverneur dus op als vertegenwoordiger
der centrale regeering, als ,,Gouvernement-dwarskijkerquot;, in welke
qualiteit hij verplicht is al die besluiten van gedeputeerden of
van den raad, die, als strijdig met een algemeene verordening of
het algemeen belang, naar zijn meening door den G.G. geschorst
of vernietigd kunnen worden, als zoodanig aan het centraal gezag
voor te dragen. Van dit gevoelen heeft hij binnen driemaal vieren-

-) Aan het woord besluiten, reeds eerder werd gezegd, wordt door art. 2 P.O. zoodanig
uitbreiding gegeven, dat daar ook verordeningen onder begrepen worden. De mem. v. toel.,
bl. 8, wenscht er alle wilsuitingen hoe ook genaamd, dus eveneens adm. beslissingen, onder
te verstaan.

twintig uur na het nemen van het besluit, zoowel aan den provin-
cialen raad, als het college van gedeputeerden, kennis te geven.
Door deze mededeeling wordt de uitvoering, nu het dagelijksche
bestuurscollege de leiding hiervan heeft, oogenblikkelijk, wie er
ook feitelijk mee belast is, van rechtswege gestuit. Het tweede lid
toch is zoodanig geredigeerd, dat het niet spreekt van „brengt hij
niet ten uitvoerquot;, zooals de correspondeerende artikelen der N.P.W.
en N.G.W. , doch dat het een ieder, die met uitvoering van een
zoodanig besluit belast is, de uitvoering verbiedt („wordt niet ten
uitvoer gebrachtquot;, slot van lid 2).

Geenszins in overeenstemming met deze ruime redactie luidt het
derde lid van het onderhavige artikel. De uitvoering van het be-
trokken besluit stelt het den gouverneur (en alléén den gouverneur)
tot plicht, indien drie maanden na dagteekening der kennisgeving,
waarin hij van zijn gevoelens blijk gaf, geen schorsing of vernietiging
door den G.G. heeft plaats gehad. Over eventueele „anderenquot;, voor
wie de uitvoeringsplicht na verloop van deze termijn wederom zou
bestaan, rept dit lid dus niet. Het zal echter zoo opgevat dienen
te worden, dat den gouverneur in dat geval tot plicht gesteld wordt,
om al die maatregelen te nemen, die dienstig zullen zijn om alsnog
te geraken tot uitvoering van het betrokken besluit, onverschillig
aan wie, aan hemzelf of aan anderen, zij is opgedragen.

Dat deel der uitvoering, dat gelegen is in het afkondigen van
provinciale verordeningen, buiten het college van gedeputeerden
door art. 71 P.O. lid 2 rechtstreeks aan de zorg van den gouverneur
toevertrouwd, vond reeds eerder bespreking, zoodat hier met een
verwijzing daarheen wordt volstaan.

Het beginsel van het provinciaal medebewind is neergelegd,
zooals reeds eerder gezegd, in het zesde lid van art. 119 I.S., en wel
in het bijzonder in de eerste zin van dit lid, luidende: ,,Wanneer
de algemeene verordeningen het vorderen verleenen de provinciale
besturen hun medewerking tot uitvoering daarvanquot;.

Het eerste wat hier in het oog springt is, de verplichting: de
algemeene verordeningen vorderen, de provinciale besturen verleenen.

hooger gezag gegeven regelingen, deelname aan de toepassing van
regelingen eener vreemde huishouding in het gebied der eigen huis-
houding. „De strekking der instelling is toch om een leniger, meer
zelfstandige en meer naar de plaatselijke behoeften gedifferentieerde
uitvoering der centrale regeling te verkrijgen dan bij uitvoering door
een hierarchisch geordend corps van Rijks (i.e. Gouvernements)
ambtenarenquot; 1). De doelmatigheidskwestie treedt hier wederom
naar voren: men zoekt voor de centrale regelingen, voor zoover
mogelijk, een soepele toepassing te krijgen, welke rekening vermag
te houden met plaatselijke omstandigheden.

Nu wijst art. 119 I.S. lid 6 het college van gedeputeerden aan als
het orgaan, dat als regel aan de uitvoering der hoogere voorschriften
heeft mede te werken. Maar ook de provinciale raad kan bepaaldelijk
hiertoe opgeroepen worden.

Ditzelfde vindt men, zij het op eenigszins andere wijze geformu-
leerd, terug in art. 78 P.O. sub a. (Over de uitbreiding van het aantal
medebewindsorganen, veroorzaakt door de woorden ,,of van den
gouverneurquot;, straks).

Als regel dus het college van gedeputeerden, tenzij de raad be-
paaldelijk wordt aangewezen, d. w. z. wordt in het algemeen uit-
voering verlangd, zonder nadere preciseering van welk orgaan, dan
treden gedeputeerden naar voren; de raad fungeert pas als orgaan
tot medebewind, indien hij daartoe door de betreffende algemeene
verordening uitdrukkelijk wordt opgeroepen.

Hierbij doet zich de vraag voor of onder de algemeene veror-
deningen, die medebewind brengen, ook gerekend moet worden de
P.O. zèlf. Westra 2) wees reeds op de practische waarde aan een
dergelijke vraag verbonden, in verband met de sancties, die autonomie
eenerzijds en het medebewind anderzijds omgeven (resp. art. 119
lid 9 I.S. en art. 119 lid 6 I.S. met art. 78 lid 3 P.O.) en meende haar
bevestigend te moeten beantwoorden. Inderdaad. Wanneer art. 119
lid 6 I.S. en art. 78 P.O. de term ,,algemeene verordeningquot; gebruiken,
dan zie ik geen enkele reden waarom in het bijzonder de P.O.,
zoo deze verplichtingen met zich voert, hier buiten zou vallen en
acht ik een ruime interpretatie van het woord algemeene verordening
in deze geheel aanvaardbaar. De consequentie hiervan is dus, dat
daar waar den raad verplichtingen opgelegd worden, zooals het
onderzoek der geloofsbrieven (art. 45), het benoemen van een

provincialen secretaris (art. 35), het jaarlijks vaststellen der be-
grooting (art. 83 lid 2), van medebewind sprake is, terwijl toegekende
bevoegdheden (het maken van verordeningen e.d.) gerangschikt
blijven onder autonomie. In deze gedachtegang wordt het standpunt
van het jaarverslag der prov. West-Java 1929, dat het besluit van
den provincialen raad, waarbij de termijn voor de inzending der
geloofsbrieven ten behoeve van de toen juist verkozen raadsleden
werd verlengd (art. 14 lid 2 P.O.), plaatste in een paragraaf over
het medebestuur , dan ook niet aanvaardbaar, omdat het ver-
lengen van bedoelde termijn een bevoegdheid van den raad is,
waarvan hij alleen dan gebruik maakt indien de omstandigheden
naar zijn oordeel zulks wenschelijk maken. Wordt de termijn niet
verlengd dan zal dit moeilijk als een nalatigheid in de uitvoering
van de P.O. aangemerkt kunnen worden. Het behoort tot de autonome
aangelegenheden van den raad.

Een andere vraag, die in dit verband rijst, is of de kosten, die
het medebewind met zich voert, gedragen dienen te worden door
de centrale gemeenschap ten wier behoeve de uitvoering plaats
vindt, of door de lagere gemeenschap, wier organen met die uit-
voering worden belast. Het antwoord van de praktijk is deze, dat
de kosten ten laste komen van de provinciale begrooting, waarbij
opgemerkt dient te worden, dat een vergoeding dier kosten verwerkt
zit in de jaarlijksche uitkeering door het land aan de provincie
gedaan. De regeering acht een extra-uitkeering ,,uit de algemeene
geldmiddelen alleen dan toegestaan . . . ., wanneer kan worden aan-
getoond, dat de overdracht in medebestuur een besparing van
kosten voor het land medebrengt.

In Nederland heeft de commissie in zake de financieele verhouding
tusschen het rijk en de gemeenten in zooverre een ander standpunt
ten deze ingenomen, doordat zij aan de gemeenten een recht op een
rijksuitkeering wenscht te waarborgen, welke gebaseerd zal zijn op
de uitgaven, waartoe zij door een wet of een op de wet steunend
koninklijk besluit worden verplicht, zonder dat haar deswege een
vergoeding door het rijk wordt toegekend.®) De medebewindskosten
worden op deze wijze afzonderlijk beschouwd en zouden voor een
groot deel door het rijk aan de gemeenten worden gerestitueerd.

Vgl. Jaarverslag prov. West-Java 1929 bl. 34 sub. 4.
Bijl. Hand. Volksr. 1928—29, ond. 75, afd. fV, st. 4, bl. 7.

Verslag van de staatscommissie in zake de financieele verhouding tusschen het
rijk en de gemeenten, bl. 45 en 46.

In de huidige financieele verhouding is een scheiding tusschen
medebewindskosten en die voortvloeiende uit autonomie niet ge-
maakt en nemen de eersten niet die plaats in als de zoojuist genoemde
commissie eraan meende te moeten geven, doch worden zij slechts,
en dan nog ten deele, beschouwd als een factor, welke met anderen
het totaal uit te keeren bedrag bepalen.

Vermoedelijk zal ook de Indische commissie inzake de financieele
verhouding tusschen het land, de provincies, regentschappen,
gemeenten en andere locale ressorten dit vraagstuk in oogenschouw
genomen hebben. Op het oogenblik, waar een definitieve regeling
van deze verhouding nog niet tot stand gekomen is, worden door
het land in het algemeen geen tegemoetkomingen, welke speciaal
betrekking hebben op het medebewind, aan de provincie verleend.

En tenslotte nog dit. Wanneer nu een algemeene verordening de
raad of gedeputeerden oproept om hun medewerking te verleenen,
wie is dan aansprakelijk voor de schade door onrechtmatig handelen
aan derden toegebracht. Deze vraag wordt doorgaans in verband
gebracht met een andere, n.1. treden de organen der lagere rechts-
gemeenschap bij de uitoefening van hun medebewindsfunctie als
zoodanig op, dan wel als vertegenwoordigers van de macht, die hen
bezigt. 2) Van het antwoord hierop hangt dan af, wie aansprakelijk
gesteld dient te worden. M. i. is dit minder juist. Deze vragen dienen
los van elkander te worden gezien.

Ook al worden hoogere regelingen uitgevoerd, dan geschiedt
dit nochtans door de organen derlagere corporatie. Zij worden
daardoor geen organen van een andere macht. Want spreken
grondwet en staatsregeling in de desbetreffende artikelen niet
uitdrukkelijk van ,,Statenquot;, ,,gemeentebesturenquot;, „provinciale
besturenquot; en hebben zij daarmee niet op het oog de organen dier
gemeenschappen als zoodanig? Ik meen van wel. Het instituut
van self-government, zegt Kranenburg^), ,,brengt nu eenmaal
mee, het is zelfs doel en wezen ervan, dat een functie ten dienste
van een hooger corporatief verband wordt uitgeoefend door organen
van het lagere; die organen zijn en blijven daarom, als het provinciaal
bestuur tot medewerking wordt geroepen, organen der provincie,
als het gemeentebestuur moet uitvoeren, organen der gemeentequot;.

Vgl. de letter c in de formule van art. 4 der Wet op de financieele verhouding tusschen
het rijk en de gemeenten (N.S. 1929 — No. 388).

Hieruit nu mag geenszins de conclusie getrokken worden, dat de
gemeenschap, wier organen ten deze handelen, dan ook vermogens-
rechtelijk aansprakelijk zou zijn. i) Zij behartigen bij de uitvoering
der hoogere normen het belang dier hoogere macht zèlf, „het zijn
de doelstellingen der hoogere corporatie, die worden verwezenlijkt.
De risico's van die doelverwerkelijking moeten gedragen worden
door de hoogere corporatie, waar immers de voorwaarden voor
deze speciale schadeveroorzaking worden gesteld ten aanzien
der hoogere corporatiequot; 2),

Mag de conclusie van deze beschouwingswijze (de hoogere macht
aansprakelijk) dus overeenkomen met de in deze bestaande juris-
prudentie 3), de motiveering ervan verschilt.'')

De medewerking van den raad aan de uitvoering van algemeene
verordeningen uit zich niet alleen door het nemen van besluiten
(besluiten op te vatten in engeren zin), maar ook door het vaststellen
van verordeningen (uitvoeringsverordeningen),

De plicht tot het vaststellen van deze regelingen, indien zulks
van den raad wordt geeischt, wordt hem opgelegd door het laatste
deel van art. 63 P.O. Aangezien deze verordeningen overigens
analoog behandeld worden met die, welke in onderwerpen der eigen
huishouding voorzien, ®) zoo meen ik met een verwijzing naar het-
geen aangaande die provinciale regelingen vermeld is, te kunnen
volstaan.

1)nbsp;Dit wordt o. a. gedaan door het vonnis van de rechtbank te Amsterdam van 27 April
1923. W. v. 't R. No. 11077. Eveneens Mr. S. Sybenga in „Aansprakelijkheid en verant-
woordelijkheid voor daden van zelfbestuurquot;. Rechtsgeleerd Magazijn 1927 bl. 442 e. v.
Ook het „Rapport inzake vermogensrechtelijke gevolgen van zelfbestuursdadenquot;, uitge-
bracht door een commissie onder voorzitterschap van prof. Mr. F. G. Scheltema (Mede-
deeling van de Ned. Ver. v. Gemeentebelangen van Sept. 1931) trekt deze gevolgtrekking.
Het voert o.m. als grond aan, dat „de opdracht tot zelfbestuur voor een belangrijk deel
in het belang van de zelfbescurende corporatie wordt verstrektquot; en dat „de ratio van het
zelfbestuur voor een groot deel is, dat men t. b. v. de ingezetenen der lagere corporatie een
meer soepele uitvoering der hoogere regeling wenscht te waarborgenquot; (bl. 19). Dit is m.i.
slechts ten deele juist. De opdracht tot zelfbestuur wordt in de eerste plaats in het belang
(ten voordeele) van de ingezetenen der hoogere corporatie versterkt; men wenscht de in-
gezeten van het hooger verband een soepele uitvoering te verschaffen. En dat is mogelijk
door gebruik te maken van het feit, dat zij tevens ingezetenen der lagere corporatie zijn.

3)nbsp;Arrest Hooge Raad van 24 Juni 1881 W. v. 't R. No. 4672; idem van 30 Juni 1882
W. v. 't R. No. 4796; idem van 12 Jan. 1883 W. v. 't R. No. 4868.

♦) Uitzondering arrest Gerechtshof te Amsterdam van 27 Jan. 1928 W. v. 't R. No. 11787.

Als voorwaarde van hun inwerkingtreding kan eveneens de goedkeuring van den
G.G. gesteld worden (art. 65 P.O.); zij dienen evenzoo afgekondigd te worden (art. 71
P.O.) etc.

Nu zijn er ordonnanties, waarin een uitdrukkelijke verplichting
tot uitvoering ontbreekt, omdat zij de raad ,,bevoegdquot; verklaren
(vgl. art. 2 lid 3 der Petroleumvervoerordonnantie 1927, S.
No. 214). Niettemin, óf het terrein, waarop de raad zich in zoo'n
geval begeeft, is wel zoo specifiek dat der centrale regeering, óf hem
wordt zoo weinig vrijheid gelaten om naar eigen inzicht het belang
te regelen, dat moeilijk meer van autonomie gesproken kan worden.
Dit zijn dus twijfel-gevallen, waarbij het aanwenden van gebruikelijke
criteria veelal faalt. Als voorbeelden van ordonnanties, die in de
praktijk') beschouwd worden medebewind te vorderen, mogen
genoemd worden vooreerst die, waarbij de provincies werden in-
gesteld (S. 1925 — No. 378; S. 1929 — No. 227 en S. 1928 — No.
295). Het eerste lid van art. 10 dier ordonnanties bepaalt, dat de
vaststelling en wijziging van de grenzen der stadsgemeenten geschiedt
door den provincialen raad. Verder roepen de S.G.O. en R.0. in een
enkel geval de medewerking van den raad in en wel ter bepaling der
grens van het bedrag, dat gemoeid is bij het verkrijgen, vervreemden
enz. van onroerend goed en het treffen van dadingen, boven welk
grensbedrag goedkeuring van het college van gedeputeerden wordt
geeischt (resp. art. 94 en art. 60). Evenzoo de „Java-Provincie-
kiesordonnantiequot; (S. 1927 — No. 528) in art. 12 lid 2; de instellings-
ordonnanties der regentschappen (bijv. S. 1925 — No. 382) in art. 3;
en de „Regentschapskiesordonnantiequot; (S. 1927 — No. 529) in art.
13 lid 4 en art. 20 lid i. Bij S. 1927 — No. 42 werd het „Reglement
op de aanleg en het gebruik van tramwegen t. b. v. ondernemingen
van landbouw en nijverheidquot; (S. 1885 — No. 158) wederom zoo-
danig gewijzigd, dat de bevoegdheden, bemoeiingen en verrichtingen,
sinds S. 1925 — No. 433, No. 588 en No. 684 door den gouverneur
uitgeoefend, nu door of namens den provincialen raad behar-
tigd zullen worden. 2) Vermelding verdiend voorts de al eerder
genoemde „Petroleumvervoerordonnantie 1927quot; (S. 1927 — No. 214),
in art. 2 lid 3, terwijl een belangrijke taak in medebewind werd
opgedragen door S. 1927 — No. 253, waardoor het „Motorreglementquot;
(S. 1917 — No. 73) wijziging ondervond, zoodat de uitvoering, die
voordien van de voormalige gewestelijke raden gevergd werd, nu
ook van de provinciale raden gevorderd kan worden. Want bij de

1) Vgl. Jaarverslagen Provincie West-Java 1926 e. v. hoofdstuk III par. 3 sub. d en par. 5.
In Oost-Java geschiedt dit inderdaad namens de raad door gedeputeerden. Vgl. Jaar-
verslag Oost-Java 1929 bl. 38. Op deze wijze wordt vermoedelijk het college voor deze
medebestuursfunctie verantwoordelijk aan den raad.

instelling van West-Java verzuimde men ook de medebewindstaak
van de gewrestelijke raden op de provincie te doen overgaan. Waar
in een ordonnantie sprake was van „locale raadquot;, diende eerst
ook de provinciale raad genoemd te worden, wilde deze tot uit-
voering geroepen zijn. Een herstel van dit verzuim is nu te vinden
in bovengenoemd staatsblad (S. 1927 — No. 253) waarbij o. a. een
tweede lid aan het bestaande art. 2 van het genoemde „Motor-
reglementquot; werd toegevoegd en verklaard werd, dat waar in het
reglement sprake was van „locale raadquot; en „locale verordeningquot;
(vgl. artt. 3, 5, 19 a., 21 en 22), daaronder ook begrepen werden
„de provinciale en stadsgemeenteradenquot; en de door deze vastgestelde
verordeningen .

Medebewindbrengend is voorts de „Binnenschepenordonnantie
1927quot; (S. 1927 — No. 289) in art. 2 lid i;2) het „Boschdienst-
reglement 1928quot; (G.B. van 28 Dec. 1928 No. 6, bijbl. 11825) in
de artt. 60 lid i, 64 lid i en 65; de ordonnantie van S. 1927 —
No. 260, waarbij bepalingen voor de „Stadstramwegenquot; werden
vastgesteld (art. 3 lid 2); en de ordonnantie van S. 1927 — No. 260,
houdende bepalingen omtrent,,Landelijke tramwegenquot; (art. 3 lid i)®).

Uit den aard der zaak zal de raad de nadere uitvoering van zijn
besluiten en regelen, voortvloeiende uit het medebewind, zooals
ook t. a. V. zijn voorschriften ten behoeve van de provinciale huis-
houding het geval is, krachtens art. 75 P.O. over kunnen laten
aan het college van gedeputeerden, tenzij de algemeene veror-
dening, die den raad met medebewind belastte, zelf hierin voorziet.
Is dit laatste niet het geval, dan zal met betrekking tot deze uit-
voering wederom arbeidsverdeeling op de voet van het tweede lid
van art. 75 kunnen plaats hebben.

1) Sinds S. 1927 — No. 557 zijn dergelijke veranderingen niet meer noodig. De be-
voegdheden en7. zijn automatisch overgegaan op de betrokken organen der in de plaats
tredende rechtsgemeenschap (vgl. art. 2 lid 2).

Roskott, bl. 76 twijfelt of in dit geval van medebewind sprake mag zijn. M. i. bestaat
hiertoe geen reden. De in deze bestaande verplichting van den raad springt dadelijk naar
voren. Het desbetreffende art. luidt (art. 2 lid i): „De regelen, volgens welke het in het
vorige art. bedoeld toezicht wordt uitgeoefend, en de in verband met dat toezicht aan de
schepen en vaartuigen te stellen eischen met betrekking tot hunne deugdelijkheid, inrichting,
uitrusting en bemanning, worden voorzoover door den G.G. daarin niet is of wordt voorzien,
in een provincie door den provincialen raad. . . . vastgesteld.quot;

3) Volledigheidshalve zij vermeld, dat het Jaarverslag prov, West-Java 1927 bl. 22
de „Kustvisscherijordonnatiequot; (s. 1927 — No. 144) eveneens medebewind brengen dacht,
een zienswijze, die hier niet wordt gedeeld. Vgl. Inleiding van dit hoofdstuk bl. 126. Het-
zelfde kan gezegd worden van de „Jachtordonnantie 1931quot; (S. No. 133) Vgl. Jaarversl.
W.-J. 1931 bl. 30.

Een moeilijkheid rijst nu t. a. v. de verantwoordelijkheid aan den
raad, hetzij voor de uitvoering zelf, hetzij voor de arbeidsverdeeling.
Deze is thans niet in de P.O. gefundeerd, aangezien art. 76 slechts
betrekking heeft op de „dagelijksche leiding en uitvoering van
zakenquot;, d.w.z. op het bestuur van de eigen huishouding de provincie,^)
waar de uitvoering van medebestuursverordeningen dus buiten valt.
Ofschoon misschien te verdedigen zou zijn, dat van verantwoorde-
lijkheid thans geen sprake is, omdat de raad, door deze uitvoering
over te laten aan gedeputeerden, een gedeelte van het medebewind
heeft overgedragen op, en daarmee afgestaan aan het college, een
zoodanige gedachtegang lijkt mij niettemin weinig rekening houden
met de werkelijke verhoudingen, waar dergelijke uitvoering toch
geschiedt in (veelal stilzwijgende) opdracht van den raad en waar
bovendien moeilijk aan te nemen valt, dat aan dit lichaam, op
eenigerlei wijze uiting gevende aan zijn wil, de controle over de
verwerkelijking van die wil, zou ontsnappen. De verantwoordelijkheid
van gedeputeerden aan den raad voor de uitvoering van diens mede-
bewindstaak zal dus aangenomen moeten worden.

Verleent de provinciale raad de van hem verlangde medebewerking
niet of niet behoorlijk, dan treedt het college van gedeputeerden in
zijn plaats en verricht dit wat van den raad gevorderd zou worden
(art. 78 lid i b.). De in art. 78 gebruikte terminologie om de nalatig-
heid van den raad in deze aan te duiden, wijkt af van die in art. 119
lid 6 I.S. Volgens de staatsregeling treedt de sanctie (het optreden
van gedeputeerden) in na ,,weigeringquot;. Wat hieronder verstaan
dient te worden is een vraag. Is van ,,weigeren pas sprake indien
zulks duidelijk wordt uitgesproken, of is het voldoende dat, zooals
Oppenheim het uitdrukt, ,,'s raads onwil uit de feiten en zijn ge-
dragingen ondubbelzinnig blijktquot; of moet soms het ,,niet of niet
behoorlijkquot; van art. 78 P.O. opgevat worden als een interpretatie
van de in de staatsregeling gebezigde uitdrukking? Ongetwijfeld
is het de bedoeling geweest om de sanctie t. a. v. het medebewind
scherper te doen zijn dan die, welke de autonomie omgeeft (vgl.

Het Jaarverslag prov. West-Java 1930, bl. 34 en 35 (par. 3), neemt een standpunt in
dat practisch tot dezelfde conclusie voert als hier aangehangen. Het ontkent het bestaan
van verantwoordelijkheid voor iets anders dan de „eigenlijke provinciale taakquot; van gedepu-
teerden en tot deze „zuiver provinciale taakquot; rekent het behalve de verrichtingen t.a.v.
belasting-, straf- en andere verordeningen, ook die ter uitvoering van verordeningen in
medebewind, zoodat ook wat deze laatste categorie betreft gedeputeerden aan den raad
verantwoording schuldig zijn.

art. 119 I.S. lid 9, ingegrepen wordt indien grove verwaarloozing
plaats heeft). En waar het woord „weigerenquot; in den zin van pertinent
weigeren, eerder ruimer is dan grove verwaarloozing, en Oppen-
heim's uitspraak ongeveer hetzelfde omvat, zoo meen ik te mogen
concludeeren, dat de laatst geopperde veronderstelling de juiste is
en dat „niet of niet behoorlijkequot; medewerking reeds als weigering
tot medewerking gequalificeerd moet worden. Ongetwijfeld ware
het juister geweest om zoowel in de staatsregeling als in de P.O.
de term „in gebreke blijftquot; te gebruiken.

De vraag blijft nu nog open wie te beoordeelen heeft of de mede-
werking niet dan wel niet behoorlijk door den raad geschiedt. Rijst
deze vraag t. a. v. de medewerking door het college van gedepu-
teerden te verleenen, dan bepaalt de P.O. uitdrukkelijk dat zulks
door den G.G. uitgemaakt zal worden (art. 78 lid 3). Met betrekking
tot de medewerking van den raad is hieromtrent echter niets bepaald
en dit is te meer te betreuren nu ten gevolge van de enge inter-
pretatie door art. 78 aan het woord weigeren gegeven, het zooveel
lastiger geworden is om na te gaan of een toestand van niet-uit-
voering dan wel niet-behoorlijke uitvoering is ingetreden. Weigeren,
in de zin van botweg-weigeren, geeft oogenblikkelijk het cri-
terium aan.

Toch meen ik, dat ook thans het oordeel of een dergelijke toestand
zich voor doet alleen toekomt aan den G.G. en dat een zelfstandig
ingrijpen van gedeputeerden moet worden veroordeeld. Immers
medewerking tot uitvoering van hoogere regelingen brengt met zich,
dat de beoordeeling over de wijze, waarop die medewerking wordt
verleend, toekomt aan de hoogere macht en aan deze alleen. Het
oogenblik van ingrijpen zal dus ook door hem dienen te worden
bepaald en slechts na zijn machtiging zullen gedeputeerden de
medebewindstaak van den raad kunnen over nemen.

Vervult ook dit college zijn plicht in deze „niet of niet behoorlijkquot;,
dan wordt het vervangen door den gouverneur (art, 78 lid 3), 2)

Zooals gezegd, volgens art. 119 I.S. lid 6 en volgens art. 78 P.O.,
is het college van gedeputeerden het normale provinciale mede-
bewindsorgaan. Doch ook het abnormale, indien het n.1, den raad

') Vgl. art. 144 lid 5 Gr.W. en het 6e amendement Vreede c.s. Bijl. Volksr., 2e gew.
zitt. 1920 onderw. 3 stuk 6, No. VI.

vervangt, wanneer deze de verlangde medewerking niet of niet
behoorlijk verleent. Het bleek zoojuist.

De verplichting om die verordeningen vast te stellen, die voor de
medewerking noodig zijn, wordt het door het tweede lid van art. 78
P.O. opgelegd. Daar, waar de algemeene verordeningen het noodig
oordeelen, heeft het college dus nadere regelen te geven. Bovendien
kan, evenals met raadsverordeningen het geval is, bij ordonnantie
bepaald worden, dat zij niet in werking treden alvorens door den
G.G. te zijn goedgekeurd.

Ongetwijfeld ligt het, zooals Westra opmerkt, in de lijn der
functie om niet, zooals thans, de mogelijkheid deze verorde-
ningen onder preventief toezicht te stellen, open te laten, doch eens
en voor altijd in de P.O. goedkeuring van den G.G. ,als voorwaarde
van hun inwerkingtreding te verlangen. T. a. v. de medebewinds-
verordeningen van den raad zou dit ook niet misplaatst zijn, maar
aangezien deze materie thans door art. 65 P.O. beheerscht wordt,
daar moest, omdat het artikel zoowel betrekking heeft op autonomie
als op medebewind, ten behoeve van eerst genoemde functie, het
toezicht noodzakelijkerwijs facultatief gesteld worden.

Bij het nagaan der algemeene verordeningen, welke voor hun
uitvoering medewerking van provinciale organen in het algemeen
verlangen, dan wel reeds direct bijzonderlijk het college van ge-
deputeerden aanwijzen, blijkt dat de voornaamste taak, die het
college in medebewind is opgelegd, bestaat in de bemoeiingen met
de lagere rechtsgemeenschappen, zooals die in S.G.O. en R.0.
worden gevorderd.

Adviseer end treden gedeputeerden op: indien een burgemeester
een besluit van den raad of van het college van B. en W. strijdig
acht met een algemeene of provinciale verordening, in welk geval
hij hiervan binnen drie maal vierentwintig uur kennis geeft o. a.
aan gedeputeerden, die daarvan ten spoedigste verslag doen aan den
G.G. (S.G.O. art. 36); indien een raad een belastingverordening
vaststelt, dient daaromtrent binnen 6 weken door gedeputeerden
verslag uitgebracht te worden aan den G.G. (S.G.O. art. 78, R.0.
art. 59). In deze gevallen verleenen gedeputeerden dus medewerking
aan preventief toezicht uit te oefenen door den G.G. Verder adviseeren
zij over de bezoldiging e. d. van den burgemeester, waarvan de
regeling door den G.G. plaats vindt (S.G.O. art. 26).

Rechtstreeksche medewerking van het college wordt voor-
eerst geëischt door art. i8 R.O., waarin sprake is van het college
van gecommitteerden (het dagelijksche bestuurscollege van het
regentschap), dat, zoo de omstandigheden zulks toelaten, en na
ingewonnen advies van den regentschapsraad, door het college
van gedeputeerden wordt ingesteld, hetwelk, eveneens na advies,
tevens het aantal leden van dit college heeft te bepalen;

door art. 15 S.G.O. en 16 R.0,, die een aantal gevallen opsommen
(vrijwel overeenkomende met die van art. 18 P.O.), waarin de leden
der betrokken raden, op voorstel of na raadpleging van den raad,
door het college van gedeputeerden van hun lidmaatschap kunnen
worden ontheven;

door art. 38 lid 3 S.G.O,, bepalende dat het college van gedepu-
teerden, na den stadsgemeenteraad te hebben gehoord en onder
goedkeuring van den G.G., de bezoldiging der gemeentesecretarissen
vaststelt;

door art. 41 lid i S.G.O, en art. 30a. R.O., die gelegenheid geven,
dat, op verzoek der betrokken raden, het college van gedeputeerden
provinciale ambtenaren met werkzaamheden ten behoeve van de
lagere rechtsgemeenschappen belast, en aangaande de dan ontstane
verhoudingen nadere regels geeft (zie ook art, 100 S.G.O,);

en door art. 84 S.G.O., volgens hetwelk jaarlijks een korte opgave
van gedurende het vorige jaar afgekondigde stadsgemeente-verorde-
ningen door het college van gedeputeerden in het provinciaal blad
geplaatst dient te worden. Ook nog door art. 20 lid 2 R,0. en
art. 32a, R,0. en art, 41 lid 6 S.G.O,

En tenslotte wordt door gedeputeerden rechtstreeks medegewerkt
aan de afkondiging van stadsgemeente- en regentschapsverorde-
ningen, welke is toevertrouwd aan de zorg van burgemeester en
regent en dient te geschieden in het provinciaal blad (S.G.O, art. 80
lid 2, R,0, art, 64 lid 2). De bemiddeling van gedeputeerden in deze
zal zich in normale gevallen dienen te berperken tot een machinale:
de burgemeester dan wel de regent sturen in, gedeputeerden zorgen
voor opname. Toch komt het voor, dat gedeputeerden in deze niet
werktuigelijk te werk gaan, doch de betreffende verordening eerst
aan een nader onderzoek onderwerpen en, zoo er inderdaad naar
hun meening op eenigerlei punt bezwaren bestaan, de verordening
retourneeren, d, w. z. de afkondiging weigeren, in ieder geval

') Vgl. Locale Belangen i6—il—1930, afl. 22, bl. iiii en i—5—1931, afl. 9, bl. 382.
Ook 16—2—1931 afl. 4, bl. 136 en 16—3—1931 afl. 6, bl. 233.

vertragen. De bijzondere omstandigheden in aanmerking genomen,
waaronder speciaal de regentschappen hun eerste wankele schreden
deden, kan een dergelijke wijze van handelen moeilijk scherpe
afkeuring ondervinden, omdat zij hierdoor als een t ij d e 1 ij k
hulpmiddel wordt gequalificeerd. Mocht zij echter tot gewoonte
worden, mocht zij ook in normale omstandigheden plaats vinden,
dan verschaffen gedeputeerden zich op deze wijze naast de wettelijk
verleende middelen tot het houden van toezicht een geheel nieuw
middel, van welks bestaan noch de S.G.0., noch de R.O. af weten.
Dit is een ,,détournement de pouvoirquot;, waardoor het preventieve
toezicht van gedeputeerden onbeperkt wordt.

Niettemin, een dergelijke bevoegdheidsoverschrijding is thans in
vele gevallen misschien nog noodzakelijk, omdat op deze wijze
mogelijk wordt na een simpele correctie het bestaan der betrokken
verordeningen te verzekeren, terwijl bij machinale plaatsing in het
provinciaal blad slechts vernietiging door den G.G. plaats kan
vinden, en ook veelal plaats zal vinden, waardoor de verordening
plotseling ophoudt te bestaan, in de gevolgen van een der-
gelijke vernietiging voorzien dient te worden, kortom een
langere en gecompliceerder methode gevolgd wordt, waarvan
het resultaat tenslotte vrijwel hetzelfde zal zijn: een gewijzigde
verordening.

Medewerking aan de uitvoering van S.G.0. en R.O., zich
beperkende tot het toezicht houden op de verrichtingen
der stadsgemeente- en regentschapsorganen, uit zich op twee
manieren, t.w. het preventieve, de goedkeuring der verschillende
handelingen, en het repressieve, het ter schorsing of vernietiging
voordragen der besluiten bij den G.G.

De goedkeuring van het college van gedeputeerden wordt
O. m. vereischt: op de door stadsgemeente- en regentschapsraden
vastgestelde reglementen van orde voor hun vergaderingen (art. 47
R.O. en art. 63 S.G.0.);

op hun regelingen tot toekenning van reis- en verblijfkosten
(alleen R.O. art. 17 en art. 21) en zitting-gelden (S.G.0. art. 16
en R.O. art. 17 en art. 21) en op de instelling van een college van
B. en W. (art. 17 S.G.0.) op besluiten tot het vaststellen van de
door wethouders te genieten toelage (art. 20 S.G.0.);

op de bezoldigingsregelingen hunner ambtenaren (art. 27 R.O.
en art. 38 lid 2 S.G.0.);

op gemeenschappelijke regelingen totstand gekomen tusschen
twee of meer zelfstandige rechtsgemeenschappen (art. 54 R.O.
en art. 73 S.G.O.). Verder nog art. 41 lid 4 S.G.O. en
art. 32 R.O.

Nu bepalen sommige artikelen der S.G.O. en R.O., waarin sprake
is van goedkeuring van gedeputeerden, bovendien uitdrukkelijk dat
hooger beroep open staat op den G.G. Afgescheiden hiervan maken
art. 57 R.O. en art. 77 S.G.O. het mogelijk, om daar waar bij ordonnantie
bepaald is, dat besluiten omtrent bepaalde onderwerpen de goed-
keuring van gedeputeerden behoeven, van een weigering dier goed-
keuring in beroep te komen bij den G.G. De vraag doet zich nu
voor of de artt. 57 R.O. en 77 S.G.O. ook van toepassing moeten
geacht worden op die gevallen, genoemd in de beide ordonnanties,
waarin sprake is van goedkeuring door gedeputeerden, doch niets
werd bepaald omtrent een hoogere instantie; m. a. w. of onder het
woord „ordonnantiequot; in deze artikelen ook de S.G.O. en R.O.
zelve begrepen mogen worden.

V/eliswaar zou een bevestigend antwoord ook op ander gebied
een zuiverende invloed hebben, omdat hierdoor in alle gevallen een
fatale termijn verkregen wordt, binnen welke de goed- of afkeurings-
besluiten genomen moeten zijn, toch lijkt zij mij moeilijk te aan-
vaarden. Eerstens omdat de ordonnantiegever, indien hij een in
alle gevallen bestaand hooger beroep gewild zou hebben óf overal,
óf nergens dit beroep had vermeld en niet, zooals thans, hier niet
en daar wel; verder omdat de artikelen, evenmin als art. 65 P.O. ,
eigenlijk niet passen in het systeem der ordonnanties, die repressief
en geen preventief toezicht als regel willen erkennen, en slechts
aanvaard kunnen worden t. a. v. het medebewind, waarbij de
mogelijkheid voortdurend goedkeuring te eischen wél te accepteeren
is; en tenslotte omdat in hun redactie duidelijk opgesloten ligt,
dat zij doelen op gevallen, andere dan waarop de S.G.O. en R.O.
zelf reeds een eisch van goedkeuring hebben gesteld (,,Bij ordon-
nantie .... kan worden voorgeschreven ....quot;) 2).

De artikelen 125 lid 2 R.O. en 144 lid 2 S.G.O. omschrijven de
medewerking, welke verleend dient te worden aan het respressieve
toezicht. Zij bepalen, dat besluiten (w. o. ook verordeningen) van

Het G.B. van i8 Mrt. 1930 No. 19, dat op grond van art. 77 S.G.O. de mogelijkheid
van hooger beroep op den G.G. ook in die gevallen bestaanbaar acht, wraarin zulks niet in
de S.G.O. is neergelegd, acht ik om boven ontwikkelde redenen dan ook onjuist.

stadsgemeente- of regentschapsorganen, die naar inzicht van het
college van gedeputeerden in strijd zijn met eene algemeene of
provinciale verordening, dan wel met het algemeen belang, door dit
college geheel of gedeeltelijk ter schorsing of vernietiging worden
voorgedragen aan den G.G..

Zooals zoojuist in verband met de afkondiging reeds werd gezegd,
wordt bij het toezicht veelal niet direct tot de uiterste maatregelen
overgegaan, doch doorgaans getracht een middenweg te bewandelen.
Sommige ter goedkeuring of uit anderen hoofde voorgelegde be-
slissingen van organen der lagere rechtsgemeenschappen toch,
houden voorschriften in, die geheel of ten deele strijden met hoogere
regelingen, dan wel zijn van dien aard, dat zij op sommige punten
noodzakelijk verbetering behoeven (wat vooral in de beginne, vlak
na de instelling der provincies en regentschappen veelvuldig voor-
kwam)- Deze soepele wijze van handelen, welke ongetwijfeld een
vlotter gang van zaken bevordert, vindt echter alleen plaats wanneer
door onvoldoende ervaring of te goeder trouw onjuistheden in de
beslissingen zijn geslopen. Zijn de betrokken lagere overheden het
met de zienswijze van gedeputeerden niet eens, of komen principieel
verschillende opvattingen met elkaar in botsing, dan zal direct tot
niet-goedkeuring of voordracht tot schorsing of vernietiging over-
gegaan worden.

In de aanvang van hun bestaan hebben vooral de regentschappen,
blijkens de jaarverslagen der provincie, op deze wijze steun ont-
vangen van de verschillende colleges van gedeputeerden. Doch niet
alleen op deze wijze, ook door het zenden van brieven, circulaires,
modellen en ontwerpen hebben zij de regentschapsbesturen omtrent
tal van onderwerpen trachten te oriënteeren, teneinde hen door
de eerste moeilijke jaren heen te helpen. Vooral t. a. v. het beheer
en de administratie der finantién was voorlichting vanwege het
college noodzakelijk, want begrijpelijkerwijs strekt ook over dit
terrein het toezicht van gedeputeerden zich uit.

Vooreerst zijn de door stadsgemeente- en regentschapsraden vast
te stellen begrootingen en begrootingswijzigingen aan de goedkeuring
van gedeputeerden onderworpen (vgl. artt. 102, 103 en 105 S.G.O.
en artt. 78 en 78a R.0.) en bovendien behooren afschriften gezonden

Een uitnemend prae-advies is hierover uitgebracht door Mr. H. M. Vrijheid „Het toe-
zicht der gedeputeerden op de begrootings- en leeningspolitiek der lagere gemeenschappenquot;,
op het 20e Decentralisatiecongres 30 en 31 Mei 1930 te Soerabaya. Mededeeling No. 81 v.
Locale Belangen.

te worden aan het college van besluiten der raden, waarbij af- en
overschrijvingen op de begrooting der uitgaven wordt bevolen, waar-
toe bij de begrooting zélve, machtiging is verleend, i) Veelal hebben
de colleges van gedeputeerden aan de regentschappen de noodige
ontwerp-voorschriften doen toekomen betreffende de inrichting en
vorm der begrooting en van de daarbij te overleggen stukken en
bovendien ontwerpen voor de samenstelling der begrootingsrekening,
welke doorgaans door de regentschapsraden zijn overgenomen en
bij regentschapsbesluit zijn vastgesteld. Zoodoende werd eenheid
op dit gebied bereikt en de kans, dat tengevolge van onervarenheid
aan de begrooting goedkeuring wordt onthouden, voor een groot
deel verminderd.

Voor de stadsgemeenteraden waren dergelijke maatregelen door-
gaans niet van noode, daar zij onder vigeur der decentralisatie-
wetgeving reeds voldoende ervaring in deze hadden opgedaan. De
bemoeiingen van het college met hen bleef in den regel dan ook tot
het normale beperkt. Niettemin geeft art. loi S.G.O. de gelegenheid,
dat naast den gouverneur-generaal, ook het college van gedepu-
teerden t. a. V. het beheer der geldmiddelen van de stadgemeente
zoodanige administratieve voorschriften vaststelt, als naar zijn
oordeel noodig zijn.

Verder behoeft de machtiging, door de raden aan de dagelijksche
bestuurscolleges verleend, om, zonder beslissing van den raad in
in te roepen, over te gaan tot handelingen, welke de post onvoorziene
uitgaven bezwaren, dan wel uitgaven ten gevolge hebben boven een
door den raad te bepalen bedrag, de goedkeuring van gedeputeerden.
Dit is eveneens het geval met het, in spoedeischende gevallen te
nemen besluit, dat handelingen gelast, ten behoeve waarvan
wijziging in de begrooting is gebracht, terwijl geen goedkeuring
op deze begrootingswijziging kan worden afgewacht (art. 85 R.0.
en art. iio S.G.O,).

Ook de besluiten, o, a, strekkende tot het verkrijgen, vervreemden,
of bezwaren van onroerend goed of het treffen van dadingen enz.
hebben de goedkeuring van het college van gedeputeerden noodig,
indien met de uitvoering van die besluiten, een, door den provincialen
raad bij verordening vast te stellen grens te boven wordt gegaan
(art. 60 R.0, en art, 94 S,G,0.),

Vgl. Begrootingsvoorschriften voor de Locale ressorten enz. G.B. 18 April 1910
No. 31 (S. 1910 — No. 260).

Geen geldleening kan bovendien aangegaan of gewaarborgd
worden, dan onder voorbehoud van bekrachtiging van het daartoe
strekkende besluit door het college van gedeputeerden (art. 91
S.G.0. en art. 61 R.O.).

En tenslotte moet volgens art. 129 en 130 S.G.0. en artt. iio en
112 R.O., de door de betrokken raden voorloopig vastgestelde
begrootingsrekening aan het college van gedeputeerden worden
toegezonden ter vaststelling van het slot dier rekening, welk vast-
stellingsbesluit geplaatst behoort te worden in het provinciaal blad,
en die betreffende het slot der rekening van een regentschap
bovendien in de javasche courant.

De R.O. bevat nu nog een artikel, waarvan het correspondeerende
in de S.G.0. ontbreekt, door hetwelk een intensiever toezicht op
het regentschap mogelijk wordt. Het bepaalt, dat het college van
gedeputeerden, zoo noodig met deskundige bijstand, ten allen tijde
een onderzoek in kan stellen, dan wel kan doen instellen naar de
geldelijke administratie der rekenplichtigen van het regentschap,
hun kassen en voorraden opnemen of doen opnemen en op het
materieel beheer dier rekenplichtigen controle uitoefenen kan. Van
de bevindingen wordt na afloop van het onderzoek een proces-
verbaal opgemaakt, en ter kennis van den regentschapsraad gebracht
(art. 119 a R.O.).

Is hiermede een zeer globaal overzicht gegeven van de taak, welke
het college van gedeputeerden door de S.G.0. en R.O. is opgedragen
t. a. V. stadsgemeenten en regentschappen, dat deze taak in werke-
lijkheid een zeer omvangrijke is bewijzen de uitvoerige mededeelingen
hieromtrent in de jaarverslagen der provincies.

Begrijpelijk is het overigens, dat de bemoeiingen van gedeputeerden
niet geheel critiekloos zijn aanvaard en dat meeningsverschillen niet
uitgebleven zijn. Vooral wat de stadsgemeenten betrof, werd, om
bij West-Java te blijven, sinds 1926 het nieuwe stelsel wel eens als
een inkrimping van de bewegingsvrijheid der betrokken gemeente-
besturen gevoeld, omdat het vóór dien — zooals Mr. Meyroos
het „zachtkensquot; uitdrukt — ,,wel ietwat te huishoudelijk toeging
in het gemeentelijk decentralisatie levenquot;. Daarbij komt, dat vele

1) Jaarverslag prov. West-Java 1926 e. v. Afd. I, Hoofdst. IV, par 3, sub. E — H.
Jaarverslag prov. Oost-Java 1929 e. v. Afd. I, Hoofdst. IV, par. 2, 3, 4 en 5.
Jaarverslag prov. Midden-Java 1930 e. v. Afd. I, Hoofdst. IV, par. 2 sub. I en II.

') Mr. A. Meyroos, „Het toezicht van de colleges van gedeputeerden op de gemeentenquot;,
prae-advies 20e Decentralisatie congres, 30 en 31 Mei 1930 — Mededeeling No. 82 van Locale
Belangen, bl. 6.

gemeenten zich in den loop der jaren zelf een staf van deskundigen
hadden weten te verwerven, die voor de adviseurs van gedeputeerden
niet onder hoefden te doen, en dat als uitzondering een gedeputeerde
uit eigen ervaring de practijk van het gemeentewezen kende, terwijl
hem bovendien een vast fundament van jurisprudentie en traditie,
zooals Nederland deze kent, in gemeentelijke aangelegenheden
grootendeels, en in regentschapsaangelegenheden volledig, ontbrak.^)

Opmerkelijk is nu dat op het in 1930 te Soerabaya gehouden
decentralisatie congres van een oppositie-stemming tegen het
gedeputeerden toezicht van de zijde der stadsgemeenten weinig meer
aan het daglicht trad. Daarentegen werd nu van de kant der regent-
schappen in mineur hierover gesproken. Weliswaar wist men
„leidingquot; van gedeputeerden te apprecieeren, 3) maar toch kwam
op de vergadering duidelijk naar voren, dat een dergelijke leiding niet
diende te ontaarden in een „bedillenquot;. Stellig dient erkend te worden,
dat bij de huidige stand van zaken, nu een ontplooien tot waarlijk
zelfstandige rechtsgemeenschappen van de regentschappen gesteund,
anderzijds een te overmoedig optreden opgevangen en in banen
geleid dient te worden, een dergelijk toezicht veel moeilijkheden
met zich zal voeren, die alleen door een bewust, wijs en bovenal
tactvol beleid te overwinnen zijn. Het toezicht is slechts middel,
middel om de toegekende zelfstandigheid te steunen en
handelingen, welke deze in gevaar brengen, te weren. Doel in
zichzelf kan het niet zijn.

Behalve nu de S.G.O. en de R.O. roepen nog eenige andere
algemeene verordeningen de medewerking van het college van
gedeputeerden in. Vooreerst de Instellingsordonnanties:
art. 6, bemoeienis met het inlandsch gemeentewezen (vgl. ,.Inland-
sche Gemeente-Ordonnantiequot;, S. 1906 — No. 83, zooals gewijzigd,
art. 2, art. 6 lid 4 en art. 11 lid 3); art. 7, indirecte bemoeienis met
de verkiezing van dessahoofden (vgl. ,,Reglement op de verkiezing
enz. van hoofden der Inlandsche Gemeente op Java en Madoeraquot;,
S. 1907 — No, 212, art. 7, art. 10, art. 16 lid 4 ; art, 10 lid 2, de
vaststelling en wijziging der grenzen van plaatsen, andere dan
stadsgemeenten; bovendien art, 14 lid 4, Een tijdelijke medewerking

Verslag van dit congres, mededeeling No. 84 van Locale Belangen, bl. 8 e. v.
3) Vgl. R.T. Abdoerachman, „Het toezicht van het college van gedeputeerden op de
regentschappenquot;, prae-advies 20e Decentralisatie congres, 30 en 31 Mei 1930. — Meded-
deeling No. 80 van Locale Belangen.

wordt gevorderd in die artikelen der instellingsordonnanties, waarbij
een bepaald onderwerp weliswaar ter regeling aan den provincialen
raad werd toevertrouwd, doch in afwachting van provinciale voor-
schriften, die der ordonnanties ter zake zouden blijven gelden,
waardoor dus het college van gedeputeerden, zij het voorloopig,
geroepen werd bedoelde bepalingen der ordonanties tot uitvoering
te brengen. Dit is het geval in de artt. 8, 13 en 15. Ook art. 25
verlangt tijdelijke medewerking, waar het aan gedeputeerden op-
draagt de zorg voor het opmaken, het onderzoek en de behandeling
van de begrootingsrekening der voormalige gewesten, voor zoover
zij nog niet opgemaakt waren.

Verder werd bij S. 1927 — No. 129 jo. S. 1926 — No. 320 de
bij S. 1885 — No. 102 vastgestelde regeling der „Verandering van
communaal in erfelijk individueel bezitquot;, zoodanig gewijzigd, dat
enkele bevoegdheden, tot dan aan residenten opgedragen, in het
gebied der provinciën worden uitgeoefend door het college van
gecommitteerden na bekomen machtiging van het college van
gedeputeerden (art. 2 lid 2 en art. 6 lid i).

Ook de „Voorschriften ter uitvoering van de Hondsdolheids-
ordonnantie 1926quot; (S. 1926 — No. 452) en wel door art. 18
lid I (bij S. 1928 — No. 52 toegevoegd), dat zich rechtstreeks wendt
tot provinciale ambtenaren.Het tweede lid spreekt in het algemeen
van „provinciaal bestuurquot;, zoodat het college van gedeputeerden
zich geroepen mag achten.

De ,,Hondsdolheidsordonnantie 1926quot; (S. 1926 — No. 451) zelf,
brengt, sinds S. 1928 — No. 370 een tweede lid aan art. 2 dezer
ordonnantie toevoegde, eveneens medebewind. Het draagt de vast-
stelling van plaatsen, waar ontscheping van honden, katten en
apen is toegelaten, op aan het college van gedeputeerden.

De in art. 23 van het „Motorreglementquot; (S. 1927 — No. 23)
vereischte vergunningen, worden krachtens art. 2 lid 2 sub a van
S. 1927 — No. 557 verleend door gedeputeerden.

De in deze voorschriften aan gouvernements-veeartsen of adjunct-gouvernements-
veeartsen opgedragen functies wrorden in provinciën uitgeoefend door de ter beschikking van
de provincie gestelde dan wel door de door haar aangestelde veeartsen en adjunct-veeartsen.

Het provinciaal bestuur draagt zorg, dat het ter beschikking van de provincie gesteld
personeel van den burgelijken veeartsenijkundigen dienst en c.q. het door de provincie
aangesteld veeartsenijkundig personeel voorzoover dit daarvoor in de termen valt, als des-
kundige medewerkt aan de uitvoering der voorschriften.

2)nbsp;Vgl. Brief van len Gouv. Secr. van 25 Sept. 1931 No. 22SS/A in Locale Belangen
van 16 Dec. 1931, Afl. 24, bl. 968. Uitvoeriger hierover onder c. van deze afdeeling, bl. 208.

In een geval roept S. 1929 — No. 357 („Eenige regelen voor het
beheer van Inlandsche gemeente-credietinstellingen op Java en
Madoera enz.quot;) de medewerking van het college in, n.1. in art. 20
lid 4, bepalende, dat de regelen der regentschapsraad omtrent de
in lid I van dat artikel bedoelde fondsen, goedkeuring behoeven
van gedeputeerden.

De „Java Provincie-kiesordonnantiequot; (S. 1927 — No. 528), die
O. m. in art. 12 verlangt, dat de benoeming van voorzitter en leden
van het stemkantoor, zal geschieden door het college van ge-
deputeerden.

Bij S. 1928 — No. 51 werd een aanvulling gegeven van het
reglement op de veeartsenijkundige overheidsbemoeienis en de
veeartsenijkundige politie (S. 1912 — No. 432), waardoor dat deel
der overheidszorg voor de algemeene gezondheidstoestand van
de veestapel, dat betrekking heeft op de bestrijding van besmettelijke
veeziekten, voortaan zal plaats vindenquot; met medewerking van de
provinciale besturenquot; (door deze algemeene terminologie mogen
gedeputeerden zich wederom geroepen achten) d. w. z. zij dragen
zorg dat het provinciaal veeartsenijkundig personeel, dat daarvoor
in aanmerking komt „medewerkt aan de uitvoering van de in dit
reglement vervatte voorschriftenquot;.

Ditzelfde reglement (S. 1912 — No. 432) ondervond bij S. 1928 —
No. 369 wederom uitbreiding (toevoeging van een nieuw lid aan
art. 7), waardoor de bevoegdheid tot het aanwijzen van plaatsen,
waar de in- of uitvoer van vee is toegelaten, werd overgedragen
op de colleges van gedeputeerden.

Verder hield S. 1928 — No. 372 het G.B, van 29 Aug. 1928 No. 26
in, waarbij S, 1906 — No. 64 zoodanig werd gewijzigd, dat de
vaststelling van de belooningen, toe te kennen aan personen, andere
dan landsdienaren, die ,,belast worden met de keuring van over zee
aangevoerd vee, geschiedt door of vanwege de provinciequot;.'^)
Ook met deze laatste terminologie zal men gedeputeerden en aan
hen ondergeschikte ambtenaren op het oog hebben.

Nog dient vermeld, dat het college de vergunning, bedoeld in
art, 5 van het „Rijwielreglementquot; (S, 1910 — No. 465) verleent. En
tenslotte de „Huwelijksordonnantiequot; (S, 1929 — No. 348), welke in
lid 8 van art. i den regent opdraagt zijn aanwijzing van moham-
medaansche huwelijksbeambten en hun vervangers te publiceeren

in het provinciaal blad, waartoe gedeputeerden hun bemiddeling
hebben te verleenen.

Ik beeld mij niet in alle medebewindbrengende bepalingen op
het spoor te zijn gekomen, doch stellig de voornaamste.

Rest nog onder oogen te zien het geval, dat het college van
gedeputeerden zijn taak in deze „niet of niet behoorlijkquot; vervult
(art. 78 P.O. lid 3).

Hieromtrent is iets meer bepaald, dan indien de raad in dit
opzicht in gebreke blijft. Immers de beoordeeling of van ,,niet of
niet behoorlijkquot; verleende medewerking sprake is, wordt hier
uitdrukkelijk den G.G. voorbehouden, waardoor de mogelijkheid,
dat de gouverneur bij verschil van meening omtrent de wijze, waarop
de medewerking verleend zal worden, met gebruikmaking van dit
artikel, zijn inzichten doet zegevieren, wordt voorkomen. De
gouverneur treedt pas in de plaats van het college indien de G.G.
van oordeel is, dat de verlangde uitvoering te wenschen overlaat,
in welk geval hij dezen autoriteit daartoe machtigt. Alleen in drin-
gende gevallen kan de gouverneur het college van gedeputeerden
eigenmachtig ter zijde stellen, doch dan onder nadere goedkeuring
van het centraal gezag.

Uit de toevoeging in lid 3 ,,op kosten van de provinciequot; is op te
maken, dat men bedoeld heeft de gouverneur in dergelijke gevallen
te doen optreden in zijn qualiteit van landsorgaan. Het mag
misschien vreemd aan doen, omdat het college van gedeputeerden
provinciaal orgaan blijft, indien het de verplichtingen van den raad
vervult ingeval dit lichaam te kort mocht schieten, zoodat te ver-
wachten is, dat ook de gouverneur, indien hij in de plaats treedt
van gedeputeerden, de verlangde medewerking zou verrichten: als
orgaan der provincie. Doch ook voor de andere zienswijze zijn
goede gronden aan te voeren. Vooreerst dan het karakter van
sanctie, dat aan het ingrijpen door het centraal gezag verbonden is;
worden voorts de analoge bepalingen van het moederland in N.G.W.
(art. 156) en N.P.W. (art. 129) in de gezichtskring betrokken, waarbij
de commissaris des konings wel degelijk als ambtenaar van het
rijk naar voren treedt ; en wordt tenslotte bedacht, dat men alleen
daar waar een college van gedeputeerden ontbreekt den gouverneur
als medebewindsorgaan heeft willen accepteeren (art. 119 lid 6 jo.

1) Brückel, bl. 175, acht het onzeker of de gouverneur in deze optreedt als landorgaan
dan V7el als provinciaal orgaan.

art, 120 lid i I.S.) dan komt deze constructie in een ander daglicht
te staan. Trouwens, ook den burgemeester, bij niet of niet behoorlijke
medewerking van B. en W. in hun plaats tredend, wenscht
men als landsorgaan te beschouwen Overigens moet erkend
worden, dat aan het aanwijzen van den gouverneur, die zélf deel
uitmaakt van het college van gedeputeerden, om in te grijpen
indien het college nalatig blijft, bezwaren zijn verbonden. Het
systeem op een geheel andere leest te schoeien, zal niet wel
mogelijk zijn.

De mededeeling, dat de door den gouverneur te nemen maat-
regelen in deze zullen geschieden ,,ten koste van de provinciequot;
is betrekkelijk overbodig. Westra oppert in dit verband de gedachte,
dat de term ontleend is aan art. 156 N.G.W., dat de commissaris
des konings opdraagt om, bij nalatigheid van B. en W. in de uit-
voering van hun medebewindstaak, daarin te voorzien ,,ten koste
van de nalatigenquot;, waarmee niet bedoeld is: ten koste van de nalatige
gemeente, doch: ten koste van de nalatige leden van het college
van B. en W. privé. ®) Het met art. 78 lid 3 P.O. overeenkomende
art. 129 der N.P.W. kent een dergelijke toevoeging dan ook niet
en acht het vermoedelijk vanzelfsprekend, dat deze kosten ten laste
van de provincie komen.

Volgens art. 119 I.S. lid 6 wordt de gouverneur alleen in bijzondere
omstandigheden tot provinciaal medebewindsorgaan uitverkoren,
n.1. wanneer in een provincie een dagelijksch bestuurscollege niet
is ingesteld, een geval dat in de praktijk nog niet is voorgekomen. ®)
De staatsregeling kent dus niet de mogelijkheid, dat algemeene
verordeningen, zooals van den raad, van den gouverneur ,,bepaal-
delijkquot; medewerking vorderen.

Wel echter de P.O. Want volgens art. 78 sub a zou de gouverneur
eveneens als een normaal provinciaal medebewindsorgaan be-

Vgl. toel. op art. 166 ontwr. S.G.O. der Te hn. Herz. Comm. Versl. bl. 98. De R.O.
(art. 71) eischt in dit geval, na bekomen machtiging van den gouverneur, het optreden
van den resident. Niet dat van den regent.

') Tenzij men hieronder zou willen rekenen de tijd verloopen tusschen de instelling der
provincie en de eerste vergadering van den provincialen raad, waarin bedoeld college werd
ingesteld, gedurende welken tijd de gouverneur de functies van gedeputeerden waarnam.

schouwd moeten worden. Met Westraen Brückel be-
twijfel ik nu ten sterkste of de P.O. dit wel had mogen bepalen,
waar de staatsregeling over deze mogelijkheid zwijgt. Immers als
regel treedt het college van gedeputeerden op. Als normale uit-
zondering de raad. Dat nu de P.O. hier zelfstandig nog een uit-
zondering aan toe kan voegen, lijkt mij onwaarschijnlijk.

Een beroep op de practische wenschelijkheid ook den gouverneur
met medebewind te belasten, evenals dit het geval was t. a. v. de
burgemeester der Nederlandsche gemeente, hoewel de N.G.W.
daarover zweeg (art. 126-oud, thans art. 151 N.G.W.), gaat hier
niet op, omdat de gouverneur, behalve provinciaal orgaan en toezicht-
houdend landsorgaan, bovendien nog een omvangrijk arbeidsterrein
bezit tengevolge van zijn qualiteit van hoofd der administratieve
provincie. Wenscht men den gouverneur met uitvoering van algemeene
verordeningen te belasten, dan bestaat hiertoe de gelegenheid langs
dezen bloot ambtelijken weg. Daartoe aan art. 119 I.S. lid 6, door
middel van art. 78 P.O., een onwettige uitbreiding te geven, staat
gelijk met het intrappen van een open deur. Noodig is het niet.
Brückel wijst er op, dat deze bepaling weliswaar in strijd is met
art. 119 I.S. lid 6, doch niet met de redactie van art. 120 I.S. lid i,
zooals dit luidde in de vorm van art. 67 b lid i van het regeerings-
reglement. Het werd in 1925 bij de verandermg van het R.R. tot
wet op de staatsinrichting echter gewijzigd in de formuleering,
zooals we die thans kennen. Op het oogenblik is het dus van weinige
beteekenis meer.

Niettemin, art. 120 lid i luidde als art. 67 b lid i R.R.: „Ten
aanzien van aangelegenheden van bestuurszorg, welke geen deel
uitmaken van de in het tweede lid van het vorig artikel (thans
dus art. 119 I.S. lid 2) bedoelde gewestelijke huishouding, wordt
in de provinciën het bestuur, in naam van den Gouverneur-Generaal
uitgeoefend door den Gouverneurquot;, d. w. z. alle bestuur, voorzoover
niet voortvloeiende uit de eigen huishouding der provincie („het
tweede lid van het vorige artikelquot;), wordt uitgeoefend door den
gouverneur. Het medebewind incluis. Want het bestaan van een
zesde lid „van het vorige artikelquot; (thans art. 119 I.S. lid 6) negeert
art. 67 b. lid i volkomen. ,,Het is duidelijk,quot; zegt BrückeP), ,,dat
met dezen tekst, onder andere, niet alleen het mogelijk medebewind
door het college van gedeputeerden is over het hoofd gezien, maar

») Westra bl. loi. =) Brückel bl. 58. Brückel bl. 59 en 60. ') Brückel bl. 192.

dat naar de letter ook eventueel medebewind door den raad is uit-
gesloten; het geheele artikel 119 lid 6 is ermede weggevaagdquot;.

De tweede kamer zag deze fout over het hoofd, pas in de eerste
kamer maakte men den minister hierop attent , waarop deze
beloofde bij de ,,aanstaande omwerking van het regeeringsreglement
de redactie van art. 67 b., le lid, te verscherpen waartoe invoering
van een enkele beperkende zinsnede van algemeene strekking
voldoende zal zijn.quot; 2)

De kamer nam hiermee genoegen en art. 67 b lid i werd op
6 Februari 1922 tot wet in de weergegeven redactie. Zooals beloofd,
ondervond het artikel bij de herziening van het R.R. een nadere
aanvulling en wel met de woorden „voorzoover niet bij of krachtens
deze wet anders is bepaald, wordt ten aanzien van , , , .quot; enz.,
waardoor ook tusschen het zesde lid van art, 119 I.S, en art, 120
lid I verband ontstaat en de gouverneur alléén rechtstreeksche
bemoeienis met het bestuur der administratieve provincie wordt
toegewezen, Medebewindsopdrachten kunnen hem krachtens art. 120
lid I jo, art, 119 lid 6 niet gegeven worden, want bij deze wet i s anders
bepaald; art, 119 lid 6 sluit den gouverneur van het medebewind uit.
Maar deze redactie gold pas sinds het bestaan van de wet op de
staatsinrichting, welke bij N.S. 1925 — No. 327 en S. 1925 — No. 447
werd afgekondigd en in werking trad op i Januari 1926. Ruim drie
jaar, van de totstandkoming van de wet op de bestuurshervorming af
(S. 1922 — No. 216), opende art. 120 lid i, juister art. 67 b lid i,
dus de mogelijkheid ook den gouverneur op de normale wijze in
het medebewind te betrekken.

Nu maakt Brückel®) de opmerking: „Hoewel een nieuwe (de
huidige) tekst van art. 120 lid i eerste zin, die deze fout herstelde,
eerst tijdens de behandeling van de instellingsordonnanties van
kracht werd — 23 Juni 1925 — mogen wij toch wel aannemen, dat
die nieuwe redactie in Indië, ook door de Regeering, reeds als geldend
recht werd beschouwd. Zoodoende komt ons het laten staan van de
bovengenoemde fout, wanneer men bezig is de wet verder uit te
werken, recht zonderling voor.quot;

Dat men in Indië in 1923 wel degelijk beter wist, doet de uit-
spraak van Mr. Cohen, regeerings-commissaris voor de bestuurs-
hervorming blijken: ,,Hoewel het art, 67 b omtrent zijne juiste

Afd. Verslag ontw. Best. Herv. le kamer. Handelingen 1921—1922 bl. 254.
Mem. v. antw. ontw., Best. Herv. le kamer. Handelingen 1921—1922, bl. 310.
Brückel bl. 59.

beteekenis geen twijfel kon laten, kwam de Minister toch aan de
geuite bezwaren tegemoet door zijn belofte, om de werkelijke
bedoeling beter tot uitdrukking te brengen bij de herziening van
het Regeermgsreglementquot;. i)

En dat men ook later bij de behandeling der instellingsordonnanties
nog steeds beter wist, is uit het volgende citaat, ontleend aan de
memorie van antwoord bij de Instellingsordonnantie West-Java ,
op te maken: „De opdracht in medebestuur, bedoeld bij art. 78
Provincie-ordonnantie kan alleen betrekking hebben op het geval,
dat de Gouverneur optreedt in de plaats van het college van
gedeputeerden in een provincie, waar zoodanig college ontbreekt.
Een andere opvatting zou strijden met het voorschrift in art. 67 a,
zesde alinea R.R., dat de medewerking tot uitvoering van algemeene
verordeningen in provincies, waar een college van gedepu-
teerden is benoemd, geschiedt door dit college en anders
door den Gouverneur, voorzooveel niet de algemeene verordening
bepaaldelijk de medewerking vordert van den Provincialen Raad.
Waar het practisch niet denkbaar is, dat de Provinciale Raad niet
zou overgaan tot benoeming van een college van gedeputeerden,
is de mogelijkheid van opdracht in medebestuur aan den Gouverneur
voor de praktijk van geen waarde.quot;

Men was er zich dus heel goed van bewust, dat de staatsregeling
het uitoefenen van medebewind door den gouverneur, niet toeliet.
Moeilijk kan daarom verondersteld worden, dat men opzettelijk deze
onwettelijke bepaling in de P.O. heeft opgenomen. Veeleer zal zij
aan onnauwlettendheid te wijten zijn. Het lijkt mij daarom verant-
woord de woorden ,,deze verordeningenquot; uit de huidige redactie
van art. 78 P.O. lid i sub a te lezen, alsof zij betrekking hebben
op slechts één geval: Het college van gedeputeerden is belast met
de bij algemeene verordening gevorderde medewerking tot uitvoering
daarvan, (a) wanneer deze verordening (i.c. de P.O.) niet
bepaaldelijk de medewerking .... van den Gouverneur vordert.

En wanneer vordert de P.O. „bepaaldelijkquot; de medewerking van
den gouverneur? Alleen dan, wanneer géén college van gedepu-
teerden is ingesteld (art. 28 P.O.).®)

Het geval dat het college van gedeputeerden zijn taak „niet of niet behoorlijkquot; vervult
valt hier buiten, omdat de gouverneur dan naar alle waarschijnlijkheid optreedt als lands-
orgaan en niet als provinciaal medebewindsorgaan.

In alle andere gevallen acht ik het oproepen van den gouverneur
tot het uitoefenen van medebewind door een algemeene verordening
met de staatsregeling in strijd.

Over het algemeen schijnt de praktijk de boven gegeven inter-
pretatie te rechtvaardigen. Brückel 2), en dan nog aarzelend, noemt
slechts één geval, waarin medebewind opgedragen wordt aan den
gouverneur, en wel art. 8 der ordonnantie ,,Regelende het beheer
van Inlandsche gemeente-credietinstellingen in de provinciën op
Java en Madoeraquot; (S. 1929 — No. 357) luidende: „De bezoldiging
en de verdere voordeelen der in art. 7 bedoelde schrijvers worden
geregeld door den Gouverneur in overleg met den Directeur
der Centrale Kasquot;. Ik geloof dat hier geen twijfel mogelijk is, omdat
een ander artikel derzelfde ordonnantie duidelijk medewerking
verlangt van het college van gedeputeerden (art. 20 lid 4, hierboven
onder b weergegeven), terwijl verschillende andere artikelen den
regentschapsraad oproepen. Slechts dan ware overeenstemming met
art. 119 I.S. lid 6 en art. 120 I.S. lid i bereikt, indien ook art. 8
dezer ordonnantie, in plaats van den gouverneur, het college van
gedeputeerden had aangewezen.

Een ander geval mocht ik ontwaren in de regeeringsverordening
van S. 1931 — No. 182, welke bepalingen inhoudt ter uitvoering
van art. 10 der zoo juist genoemde ordonnantie, betreffende het
beheer der inlandsche gemeente-credietinstellingen (S. 1929 —
No. 357). Art. 3 sub b dezer verordening wijst den gouverneur aan
als de autoriteit, die, na raadpleging van den adviseur voor volks-
credietwezen, eventueel machtiging heeft te verleenen voor het
reserveeren van een hooger bedrag, dan het in het artikel genoemde,
hetwelk bestemd is als bedrijfskapitaal voor eene eventueel op te
richten bank. Aangezien de verordening een nadere uitwerking is
van een medebewind brengende ordonnantie, zoo meen ik, dat
hier evenzeer het college van gedeputeerden en niet de gouverneur,
behoorde opgeroepen te worden.

Twee andere gevallen, die n. m. v. ook de gouverneur als provin-
ciaal medebewindsorgaan beschouwen, zijn art. 4 der „Java
Provincie-kiesordonantiequot; (S. 1927 — No. 528), waarbij dezen

Evenzoo Brief van den len Gouv. Secr. van 25 Sept. 1931 No. 2255/A in Locale
Belangen 1931 afl. 24 bl. 968 en 969: ,,Weliswaar opent art. 78 der provincie ordonnantie
de mogelijkheid om de medewerking tot uitvoering van algemeene verordeningen op te
dragen aan den gouverneur, doch deze bepaling is evenzeer in strijd te achten met het
uitdrukkelijk voorschrift in art. 119 lid 6 der Indische Staatsregeling vervat.quot;

autoriteit wordt opgedragen de datum vast te stellen, waarop de
de candidaatstelling voor het lidmaatschap van den provincialen
raad plaats zal vinden; en art. 60 lid 2 van het ,,Boschdienst-
reglement 1928quot; (G.B. van 28 December 1928 No. 6 bijbl. 11825),
hetwelk luidt: ,,De Gouverneurs stellen de vereischten voor-
schriften vast teneinde belanghebbenden, die binnen de in het eerste
lid bedoelde (en door den provincialen raad aangewezen v.b.)
kringen zich in het bezit bevinden van onbewerkt djadtihout of
onbewerkt hout van door den provincialen raad aangewezen
wildhoutsoorten, in de gelegenheid te stellen zich het bewijs van
wettige herkomst te verschaffenquot;.

Hoe duidelijk ook deze gevallen van den gouverneur uitvoering
in medebewind verlangen, zij zullen stellig een uitvloeisel zijn van
onnauwkeurigheid. Onwettig zijn zij ongetwijfeld.

Hiertegenover staat een feit, waarbij volgens de letter der wet
eigenlijk de gouverneur zijn medewerking heeft te verleenen, terwijl
dit naar regeeringsinzicht nochtans door het college van gedepu-
teerden behoort te geschieden. Ik heb het oog op art. 23 van het
„Motorreglementquot; S. 1917 — No. 73: „Het is verboden over een
weg te rijden of te laten rijden met een motorrijtuig, geen motor-
rijwiel zijnde door middel waarvan een rij- of voertuig wordt voort-
bewogen, tenzij met vergunning van den voorzitter van den
localen raad . . . .quot;, d. w. z. volgens de uitbreiding aan de term
„locale raadquot; in art. 2 lid 21) dierzelfde ordonnantie daaraan gegeven:
tenzij met vergunning van den voorzitter van den provincialen- dan
wel stadsgemeenteraad. Volgens de tekst der ordonnantie zouden deze
vergunningen dus door den gouverneur verleend behooren te worden.

Over deze aangelegenheid in overleg getreden, vernamen gede-
puteerden van Midden-Java 2) als de zienswijze der regeering
dat zij in verband met het bepaalde in art. 119 lid 6 I.S. „de inter-
pretatie van art. 23 van het Motorreglement in dien zin, dat de
Gouverneur als de bevoegde autoriteit zou zijn aangewezen,
verwerpelijkquot; acht en dat „het voorschrift van art. 2 lid 2 van dat
reglement derhalve op meergenoemd artikel niet van toepassingquot;

Dit lid is toegevoegd bij S. 1927 — No. 253 en luidt: „Waar in dit reglement wordt
gesproken van „locale raadquot; en van „locale verordeningquot; worden onder die uitdrukkingen
mede begrepen de „provinciale- en stadsgemeenteradenquot; en de door die publiekrechtelijke
lichamen vastgestelde verordeningen.....quot;

2)nbsp;Reeds voor dien achtte dit college zich geroepen de aangelegenheid van art. 23
Motorreglement te behartigen. Vgl. Jaarverslag prov. Midden-Java 1930 bl. 58 sub le.

3)nbsp;Brief van den len Gouv. Secr. van 25 Sept. 1931 No. 22S5/A in Locale Belangen
1931 afl. 24 bl. 968 en 969.

is; Wel toepasselijk in deze beschouwde de regeering art. 2 lid 2
sub a van de ordonnantie van S. 1927 — No. 557 ^), „zoodat
mitsdien de bevoegdheden, welke voor de instelling van de provincie
werden uitgeoefend door de voorzitters van de thans opgeheven
plaatselijke raden, geacht moeten worden te zijn overgegaan op
het college van gedeputeerdenquot;.

Uit dit voorbeeld moge blijken, dat van een opzettelijke bedoeling
ook de gouverneur als medebewindsorgaan te laten fungeeren
geen sprake is.

De zienswijze van de Techn. Herz. Comm. t. a. v. de gouverneur
provinciaal-medebewindsorgaan verschilt principieel met de hier-
voorgestane. Zij acht het geen bezwaar om in art. 52 van haar
ontwerp P.O., behalve het college van gedeputeerden, niet alleen
de raad als provinciaal medebewindsorgaan aan te wijzen, maar
in het algemeen ook „anderenquot;, d.w.z. ook de gouverneur en
ook de ambtenaren.

Wat deze laatste categorie betreft, hen met medebewind te
belasten is niet in strijd met de opvatting, dat volgens de staats-
regeling alleen het college van gedeputeerden of de raad opgeroepen
kunnen worden, omdat, volgens de toelichting op het ontwerp-
artikel der Techn, Herz. Comm. 2), een „zoodanige oproep van
lagere. organen der provincie de algemeene leiding van gedepu-
teerden onaangetast laatquot;. Nu meent zij deze uitspraak t. a. v. de
provincie te kunnen doen ,,op grond van artikel 119 lid 3 der I.S.quot;,
waarmee zij, indien ik het goed begrijp, de „dagelijksche leiding
en uitvoering van zakenquot;, die n.1. alleen tot de zorg van het
college van gedeputeerden behooren, op het oog schijnt te hebben.
Deze motiveering is m. i. niet geheel juist, omdat „de dagelijksche
leiding en uitvoering van zakenquot; alleen betrekking heeft op de
eigen provinciale huishouding en niet op het medebewind. Moge
de grond waarop bedoelde uitspraak rust dus wankel zijn, dit doet
niets af aan het feit dat ook t. a. v. het medebewind, indien opge-
dragen aan de z.g. lagere organen alsnog bepaald kan worden,
dat de algemeene leiding van gedeputeerden voorop staat. Op deze
wijze blijft art. 119 lid 6 bijgevolg onaangetast.®)

„Algemeene voorziening tot regeling van enkele gevolgen verbonden aan de opheffing
van locale ressorten en de daarvoor ingestelde radenquot;.

Vgl. toel. op art. 52 ontw. P.O. Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 158.
Vgl. art. 18 der Voorschriften ter uitvoering van de Hondsdolheidsordonnantie
(S. 1926 — No. 452), ingevoegd bij S. 1928— No. 52, weergegeven op bl. 200, noot i.

Zulks is echter niet het geval, indien onder die „anderenquot; ook
de gouverneur begrepen wordt. Want, het al dan niet aanvaarden
van de constructie gouverneur-medebewindsorgaan is afhankelijk
van de wijze, waarop het zesde lid van art. 119 I.S. beschouwd wordt.

De Techn. Herz. Comm. wijst er op, dat in dit zesde lid bepalingen
voorkomen, die in het correspondeerende artikel der grondwet
(art. 135) ontbreken, maar die wel te vinden zijn in de N.P.W.
(art. 127 en 128, die bepalen wélke organen met medebewind belast
kunnen worden) en voegt er aan toe „Nu echter van eenige beper-
kende bedoelingen niet is gebleken en bovendien de mogelijkheid,
om tot medebestuur te verplichten niet bepaaldelijk op een wets-
voorschrift behoeft te steunen,quot; (waarmee zij het gemeentelijk
medebestuur op het oog heeft, dat bestond, ofschoon de grondwet
van 1848 erover zweeg 2)), „ziet de commissie in art. 119 lid 6
der I.S. geen beletsel om de ruimere redactie van het ontworpen
artikel aan te houdenquot;.

Ik meen echter dat er wel degelijk een beletsel bestaat. Misschien
niet direct in lid 6 van art. 119 I.S. op zich zelf, doch zeker indien
dit lid gezien wordt in verband met de geschiedenis en met de
huidige redactie van art. 120 lid i I.S.. ,,Van eenige beperkende
bedoelingquot; is daarbij wèl gebleken.

En tenslotte, de stelling, dat een verplichting tot medebestuur
niet noodzakelijk op een wetsvoorschrift hoeft te steunen, is ten
aanzien van de provincie niet te aanvaarden. Het volgt eveneens
uit het feit dat lid 6 van art. 119 I.S. jo. art. 120 lid i I.S. slechts
twee provinciale medebewindsorganen wenscht te erkennen. De
gouverneur, het zij voor het laatst herhaald, is hiervan uit-
gesloten.

Voor de praktijk is het creëeren van een instituut ,,gouverneur-
medebewindsorgaanquot; absoluut onnoodig. De centrale regeering
kan hem in zijn functie van landsorgaan zooveel en zoo weinig
ter uitvoering opdragen als haar belieft.

Een wijziging der P.O. in den zin zooals door de commissie
voorgestaan lijkt mij daarom op het oogenblik niet alleen in strijd
met de staatsregeling (wat desnoods nog te verhelpen zou zijn),
doch met het oog op de praktijk voorloopig nog geheel overbodig.

n.1. van de speciale aanduiding dier organen in art. 119 lid 6 I.S.
Vgl. noot I bij bedoelde toelichting t. a. p. bl. 158.

Algemeen wordt ingezien welk belang er voor autonome ge-
biedsdeelen gelegen is in financieele onafhankelijkheid. Het zal
daarom onnoodig zijn een uitvoerig relaas te geven van de hooge
mate van gebondenheid, waarin de Nederiandsche provincie zich
in deze onder de grondwet van 1815 bevond, en te wijzen op de
belemmeringen, die daarin gelegen waren voor een ontplooien der
eigen werkzaamheid, ten einde de stelling te ondersteunen, dat
het zelfbeschikkingsrecht op financieel gebied een absolute voor-
waarde is voor de zelfstandigheid als rechtsgemeenschap. Zijn
de eigen financiën niet de nervus rerum i) van de autonomie ?

Welnu, evenredig met de belangrijkheid van de onderhavige
materie is de omvang van het aantal artikelen, die in hoofdstuk VI
der P.O. het beheer en de verantwoording der provinciale geld-
middelen regelen. Niet, dat deze evenredigheid noodzakelijk is,
of zelfs wenschelijk. Geenszins. Immers zij is te wijten aan het feit,
dat men het Vlle hoofdstuk der L.R.O., pasklaar gemaakt voor
de provincie, als hoofdstuk VI aan de P.O. toevoegde. Zoodoende
heeft men eenerzijds twee op geheel verschillende leest geschoeide
regelingen aaneengelijmd, waardoor de stijl der ordonnatie danig
werd misvormd, en anderzijds heeft men de P.O. verrijkt met een
aantal detailvoorschriften van financieel-administratieven aard,
welke in een grondslagenregeling niet thuis hooren en juister in
nadere uitvoeringsvoorschriften een plaats gevonden zouden hebben. 2)

Ondanks de belangrijkheid van het onderwerp, ware dus aan-
bevelenswaardiger geweest indien men een geheel nieuw, den geest
van de bestuurshervorming ademend hoofdstuk had ontworpen.
Beknopter en van een grooter gebaar dan het thans bestaande.

») Mr. M. J. A. V. Koeken, Bijdrage tot de kennis van het provinciale financiewezen
in zijn historische ontwikkeling. Acad. proefschr. Nijmegen, 1933, bl. is.

In het allereerste artikel botsen we reeds tegen een der gevolgen
van dit kritiekloos overnemen der decentralisatiebepalingen. Art. 80
is overdaad. Voorzoover het een distributie voorschrift poogt te
zijn t. a. V. de bevoegdheden inzake de provinciale financiën is
het een herhaling van het (eveneens onvolledige) art. 60 P.O.
en voorzoover het provinciale organen verbiedt op het terrein der
regeeringsbevoegdheden te treden, overbodig .

Het volgend artikel, art, 81, valt geheel buiten het kader der
P.O., wanneer het inderdaad de bedoeling is geweest om den G.G,
een zelfstandige bevoegdheid tot ingrijpen te geven. In de L.R.O,
(art, 62), waar men vele veiligheidsmaatregelen tegen ontsporen
van noode achtte, was het te verantwoorden. Voor de provincie,
die, zooals men verwachten mocht, zooveel beter geoutilleerd zou
zijn, zeker niet. Wanneer het artikel echter onvolledig mocht zijn
en men te kennen wenschte te geven, dat de G.G. de in art. 81
bedoelde maatregelen kan nemen ,,op verzoek van den raad of
van het college van gedeputeerdenquot; (vgl. art. 100 S.G.O,), dan
hoort het in dit hoofdstuk niet thuis en ware het juister in hoofdstuk
III ondergebracht (landsdienaren niet ter beschikking van de
provincie gesteld).

Tot de algemeene bepalingen van dit hoofdstuk behoort tenslotte
art, 82, dat de G,G. de bevoegdheid verleent om nopens het beheer
der geldmiddelen zoodanige administratieve voorschriften te geven
als hem noodig dunkt. Hiervan is gebruik gemaakt bij het G,B,
van II Nov. 1925 No. 54 hetwelk voorschriften bevat betreffende
het beheer der geldmiddelen van provinciën en daarin gelegen
regentschappen. Het woord beheer in art, 82 heeft (anders dan in
art. 119 LS. lid 7) de beteekenis gekregen van administratie door
de toevoeging, dat t, a, v, dat beheer slechts administratieve voor-
schriften gesteld kunnen worden ,

Het tweede lid is eenerzijds onvolledig, anderzijds overbodig.
Onvolledig omdat het slechts oog heeft op posterieure hoogere
regelingen. Overbodig omdat art, 64 P.O. reeds in dezelfde materie
heeft voorzien.

1)nbsp;Vgl. toel. op art. io8 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 76.

') Vgl. art. 88, 89 en 90 ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 166 en 167.
Een correspondeerend artikel met het huidige art. 81 ontbreekt.
*) Javasche Courant, 20 Nov. 1925, No. 93.

Na deze algemeene voorschriften volgt thans de afdeeling, welke
handelt over de begrooting.

Het budgetrecht — de bevoegdheid tot het vaststellen van uit-
gaven en tot het aanwijzen van middelen tot dekking hiervan —
is inhaerent aan het begrip autonomie. Autonomie zonder ver-
ordeningsrecht, doch eveneens zonder budgetrecht is ondenkbaar.
Immers het toekennen van zelfstandigheid, van een eigen huis-
houding, van zelfbeschikkingsrecht in eigen aangelegenheden
impliceert de bevoegdheid om ook te bepalen op welke wijze
deze huishouding, die eigen aangelegenheden behartigd zullen
worden. Niet zoo zeer de verzorging van huishoudelijke belangen
an sich, doch veeleer het bepalen van de manier waarop, in welken
zin die verzorging zal plaats vinden, mag als een der belangrijkste
uitvloeisels van het toekennen van autonomie geacht worden.
Welnu dit heeft de raad in zijn hand eenerzijds door het verorde-
ningsrecht, anderzijds door zijn budgetrecht.

Vandaar dat de begrooting niet alleen een simpele opsomming
is van vermoedelijke uitgaven en van verwachte inkomsten, doch
dat zij bovenal het karakter heeft van een werkplan voor een
nieuwe bestuursperiode . Het is dus bovendien een schema voor
het te voeren beheer, het uitstippelen der richtlijnen voor het toe-
komstige bestuursbeleid.

Het is begrijpelijk, dat het uitvoeren van een dergelijk werkplan,
het volvoeren van de opgelegde taak, meebrengt het doen van
uitgaven. En tegenover uitgaven hooren inkomsten te staan, wier
wijze van verschaffen eveneens aangegeven dient te worden. Indien
de raad nu de door het dagelijksche bestuurscollege opgemaakte
begrooting van noodig (en mogelijk) geachte uitgaven en van te
verwachten inkomsten vaststelt, keurt hij, aldus doende, het
werkplan goed en geeft, behoudens vereischte hoogere goedkeuring,
daarbij machtiging tot het doen dier uitgaven tot de maximale
bedragen en tot het verschaffen der inkomsten , m. a. w. hij
machtigt het bestuurscollege het werkplan ten uitvoer te brengen.

Het tijdvak, waarvoor dit plan zal gelden is tegenwoordig algemeen
een kalenderjaar. Art. 83 lid 2 P.O. bepaalt dan ook, dat de vast-
stelling van de begrooting geschiedt „jaarlijks door den provincialen

Mr. G. A. van Poelje, De Nederlandsche Gemeente, I, bl. 70.
=) Mr. G. A. van Poelje, t. a. p. bl. 71.

Lid I blijft hier buiten beschouwing. Het diende bij de overgangsbepalingen te zijn
ondergebracht. Vgl. Toel. op art. 117 ontw. S.G.O. der Techn. Herz. Comm. Verslag bl. 81.

raadquot;, waarmee nauw in verband staat het voorschrift van art. 88
lid I, decreteerende dat het dienstjaar loopt van i Januari tot en
met 31 December d.a.v.

Met betrekking tot vorm en inrichting der begrooting geeft
art. 84 reeds eenige aanwijzingen, die nader aangevuld zijn door
provinciale regelingen, waarbij bovendien verschillende modellen
werden vastgesteld, zooals toelichtingsstaat, model voor begrootings-
wijzigingen, af- en overschrijvingsmodel, enz.

De belangrijkste bepaling is wel die van art. 84 lid 2, welke het
oog heeft op de onderscheiding tusschen den ,,gewonenquot; en den
„buitengewonenquot; dienst, en door zijn redactie (indien onderscheid
wordt gemaakt. . .) doet veronderstellen een zoodanige splitsing
zou geen regel zijn. Niets is minder waar. In het algemeen mag
heden ten dage een begrooting, die deze onderscheiding niet kent,
als een witte raaf gesignaleerd worden, en wat in het bijzonder
die der provincies aangaat, kan gezegd worden, dat een zoodanig
geval zich wel nooit zal voordoen.

Aan deze splitsing van gewoon en buitengewoon ligt één algemeen
erkend beginsel ten grondslag, n.1. dat buitengewone middelen
niet gebruikt mogen worden voor gewone uitgaven. En dit beginsel
vloeit voort uit de grondstelling, dat onder geen beding het vermogen
der corporatie aangetast mag worden, m. a. w. dat hetgeen een
vorig geslacht vergaarde niet aangewend mag worden om de lasten
van het huidige geslacht te verlichten. 2)

Onder gewone uitgaven kunnen dan verstaan worden die, welke,
zooals het woord zelf reeds aangeeft, normaal zijn, welke dus
geregeld, in een bepaalde periodiciteit, i.c. jaarlijks weerkeeren.
En onder buitengewoon die, welke zich niet regelmatig voordoen
welke voortspruiten uit een bijzondere behoefte en wier nuttig
effect bovendien wordt genoten gedurende een grootere reeks van
jaren dan waarvoor de begrooting geldt.

Nu ligt er in deze onderscheiding een relatief element opgesloten.
Hoe langer men n.1. het tijdsbestek neemt, dat men wenscht te
overzien, des te geringer het aantal der uitgaven, dat het karakter
van buitengewoon krijgt, terwijl omgekeerd zich slechts weinig
gewone uitgaven zullen laten onderkennen bij beschouwing van
heel korte perioden.

Begrootings- en rekeningsvoorschriften prov. West-Java, prov. blad West-Java 1928,
No. 9, bl. 339. Idem Oost-Java, Bijv. prov. blad 1929, Serie A, No. 7.
s) Mr. G. A. van Poelje, t. a. p. bl. 74.

Het systeem van jaarlijksche begrootingen kan dus met zich
brengen, dat men uitgaven tot buitengewoon stempelt, welke niet-
temin in een bepaalde periodiciteit terugkeeren, zij het dan dat
deze een andere is dan jaarlijksch. Kende men meerjarige (3—5)
begrootingen, dan zouden zulke lasten stellig onder „gewoonquot;
worden gebracht en aan de mogelijkheid ze te bestrijden uit
andere middelen dan gewone zou niet gedacht worden. Er bestaat
dus niet het minste bezwaar om deze uitgaven op den buitengewonen
dienst der jaarlijksche begrooting te brengen, mits men duidelijk
in het oog houde, dat hun buitennissigheid van zeer betrekkelijken
aard is. Zonder nu tot een systeem van meer-jarige begrootingen
te willen terugkeeren, impliceert het bovenstaande wèl de nood-
zakelijkheid van een meerjarige begrootingspolitiek, waarbij dan
tevens met conjunctuur invloeden rekening te houden zal zijn.

Zoojuist werd reeds gezinspeeld op het feit, dat voor buitengewone
uitgaven slechts twee wegen openstaan tot dekking, t.w. óf betalen
uit de gewone middelen, dus uit belastingen e. d., óf uit leeningen.

T, a. V. de rendabele uitgaven nu is de keuze niet lastig.
Immers rendabel worden geacht de uitgaven, welke dienen ,,voor
het tot stand brengen van die werken of bedrijven, welke op zich
zelf als winstgevend beschouwd kunnen worden . . . (zoodanig)
dat zij voldoende financieele resultaten opleveren, om daaruit de
kosten van rente en aflossing van de leening te kunnen bestrijdenquot;
Algemeen wordt aanvaard, dat voor dit doel leenen een geoorloofd
middel tot dekking is.

Anders daarentegen zijn de onderling weer uiteenloopende stand-
punten, welke worden ingenomen met betrekking tot de z.g. niet-
rendabele uitgaven. Deze worden immers aangewend voor werken,
welke weliswaar zekere, mogelijk ook in geld waardeerbare diensten
afwerpen, wier nuttigheid zich bijgevolg over meerdere jaren uit-
strekt, doch waarvan de opbrengst niet zoodanig is, dat hierdoor
geheel voorzien zou kunnen worden in rente en aflossing der daar
eventueel voor aan te gane leening.

') Dr. B. J. F. Steinmetz, Begrootingspolitiek en conjunctuurontwikkeling. Kol. Studiën
1931, I, bl. 222 e.V.

Tusschen rentabiliteit en productiviteit dient een onderscheid gemaakt te worden, sinds
de nieuwere theoriën (prof. Van Gijn) aan het laatste begrip uitbreiding gegeven hebben,
waardoor ook de nuttigheids- en dienstbaarheidsfactor hieronder gebracht zijn. Vgl. Dr.
R. E. Berends, De ontwikkeling der Rotterdamsche gemeenteschuld van het jaar 1851
af tot den wereldoorlog, Acad. proefschr. Rotterdam, 1932, bl. 42.

3) Brief le Gouv. Secr. van 11-6-1929 No. 1420/n aan provinciale en locale raden aan-
gaande de te volgen leeningspolitiek. Zie Locale Belangen 1929, afl. 13, bl. 658.

Men neemt nu somtijds met het oog op deze niet-rendabele
uitgaven een zeker vooringenomen standpunt in, waardoor er
verband gelegd wordt tusschen het leenen en de vraag welke uitgaven
als buitengewoon aangemerkt mogen worden, een standpunt,
dat door zijn a prioristisch uitgangspunt tot m.i. onzuivere conse-
quenties voert.

Teruggrijpende tot den oorspronkelijken opzet van den buiten-
gewonen dienst komt men er toe de categorie der hiertoe behoorende
uitgaven te willen beperken tot die waarvoor mag worden geleend,
omdat zij, indien zij direct uit de gewone inkomsten gedekt zouden
worden, daardoor tot gewone uitgaven gestempeld zouden zijn 2).
De vraag waar een uitgaaf onder gebracht moet worden, wordt
zoodoende teruggebracht tot deze: waarvoor mag worden geleend?
Deze zienswijze is m. i. minder juist, omdat een begrooting thans,
zoojuist werd het reeds gezegd, in de eerste plaats is en blijft een
beheersplan voor één jaar. Door nu tusschen leenen en buiten-
gewoon een zoodanig nauwsluitend verband te leggen, wordt men
genoopt uitgaven, zooals die voor wegen, bruggen, scholen e. d.,
welke niet jaarlijks voorkomen, en dus voor een bepaald jaar wel
degelijk buitengewoon zijn, doch aangezien zij over drie of vijf
jaar wederom terugkeeren, bijgevolg juister jaarlijks voor 1/3 of ^/r,
uit de gewone middelen bestreden zouden worden, ten laste van
den buitengewonen dienst te brengen en aldus in één jaar te betalen
wat men anders over 3 of 5 jaar zou kunnen verdeelen. Weliswaar
wordt een dergelijke wijze van handelen in den weg gestaan door
het verlangen van de regeering, dat er ook t. a. v. den buitenge-
wonen dienst evenwicht zij, doch de onwenschelijkheid en onrecht-
vaardigheid hiervan is reeds op andere gronden aangetoond .

Los van de wijze van dekking dient voor elk geval afzonderlijk
bepaald te worden onder welke categorie der uitgaven zij te rang-
schikken zal zijn. Hiervoor is geen algemeene regel te geven. De
aard van de behoefte, haar urgentie, de omstandigheden en belang-
rijkheid van de corporatie, waarbij zij zich voor doet, dit zijn alle

In gelijken zin Mr, H. M. Vrijheid — Prae-advies over het toezicht van gedeputeerden op
de begrootings- en leeningspolitiek der lagere gemeenschappen. Mededeeling No. 8i van
Locale Belangen, bl. 30 e.v.

') F. J. M. van Liempt, Het financiewezen der locale ressorten, Locale Belangen, 1929,
afl. 23, bl. 1051.

») Men is n.1., indien men wenscht te leenen, in dat geval niet in staat om gunstige
condities en een willige geldmarkt af te wachten. Vgl. F. J. M. van Liempt, Het financie-
wezen der locale ressorten, Locale Belangen 1930, afl. 3, bl. 133. Eveneens Mr. H. M.
Vrijheid, t. a. p., bl. 32.

factoren, welke onder andere het karakter van de te spendeeren
gelden zullen bepalen.

Wordt de uitgave als buitengewoon aangemerkt, dan impliceert
zulks geenszins, dat thans geleend mag worden. Zooals gezegd,
dit is in het bijzonder voor z.g. niet-rendabele werken of inrichtingen
een punt, waarover de gemoederen nog steeds in beroering zijn.
Twee stroomingen zijn hierbij te onderkennen, die onderscheiden
zouden kunnen worden in een, welke een ,,ruimequot;, en een, welke
een „engequot; leeningspolitiek voorstaat. Een beknopt overzicht
hiervan is misschien gewenscht.

Het is een algemeen bekend verschijnsel, dat de leeningspolitiek
der Nederlandsche gemeenten in doorsnede anders, veelal zelfs
tegenovergesteld i) is aan die van den staat. Het rijk acht het leenen
slechts geoorloofd voor de rendabele uitgaven. De gemeenten
daarentegen sluiten ook leeningen voor niet-rendabele, dus voor
productieve, nuttigheidsuitgaven, waarbij dan als stelregel geldt,
dat het aflossingsplan correspondeert met den geschatten duur
dier nuttigheid en iedere aflossing met de afschrijving telken jare
op het tot stand gebrachte werk te doen. Of het werk tot vermeer-
dering der inkomsten of tot verlichting der lasten voert heeft aldus
geen beslissende invloed.

Zooals blijkt is het gemeentelijk standpunt in deze aanmerkelijk
ruimer dan dat van den staat. Een poging om deze tegenstrijdigheid
op te heffen, om gemeentelijke en staatsleeningspolitiek een zelfde
basis te verschaffen, was de bekende circulaire van minister Kan
van 19 Juli 1926 No. 5510/a B.B. aan de gedeputeerde staten der
provincies, welke ten doel had om de gemeenten in deze de politiek
van het rijk te doen volgen. Dus: alleen leenen voor rendabele
uitgaven.

De andere mogelijkheid om overeenstemming te krijgen, de staat
dus het standpunt der gemeenten te doen navolgen, was vroeger
reeds bepleit door prof. Van Gijn in zijn vermaarde Economist-
artikelen. 2) Deze geleerde staat een andere beschouwingswijze
van het begrip productiviteit voor op grond van de agiotheorie,
zooals deze door Von Böhm Bawerk is ontwikkeld ter verklaring

Dr. B. J. F. Steinmetz, Leeningspolitiek der Indische gemeenten, Kol. Studiën 1929,
II, bl. 201 (37).

Hervorming onzer staatsbegrooting, De Economist, 1912, bl. 77 en 161 e.v. Idem
1914, bl. 323 en 405 e.V. Ook: Het renteprobleem in de leer der staatsfinanciën. Inaugurale
rede, 's-Gravenhage 1918.

van het renteverschijnsel, en komt tot de gevolgtrekking, dat
voor alle z.g. nuttigheidswerken geleend mag worden, mits de
waarde, die wij telken jare aan de diensten, die een zoodanig werk
ons levert, toekennen, overeenkomt met de jaarlijksche kosten
van rente en aflossing voor dat werk te besteden. Hieruit volgt,
dat de maximum tijd, welke de leening mag loopen, overeen dient
te komen met de geschatte levensduur van het werk. Aldus brengt
men, door de jaarlijksche betaling van de rente en aflossing, het
offer voor den dienst pas op het oogenblik, dat deze ook werkelijk
wordt bewezen. Er ontstaat bijgevolg evenwicht tusschen gebrachte
offers en genoten diensten.

Van verschillende zijden heeft dit z.g. stelsel van Gijn bestrijding
ondervonden. In Nederland o.a. door Mr. van Doorninck , die
wijst op de onrustbarende stijging in de laatste jaren van de schulden-
last der gemeenten t.o.v. het volksinkomen en wenscht, dat er
tusschen deze beide voortdurend verband zal blijven bestaan. In
Indië is er een polemiek geweest tusschen den schepper van het
stelsel en Dr. B. J. F. Steinmetz welke hier uit den aard der zaak
niet nagegaan kan worden, waarbij echter n.m.v. bleek, dat de
theoretische basis, waarop deze ruime leeningspolitiek was gegrond
minder hecht was dan doorgaans werd aangenomen.

Over het algemeen staat men in de Indische literatuur een enge
leeningspolitiek voor . En, voor zoover ik mij een oordeel heb
kunnen vormen, terecht. Het stelsel Van Gijn voert tot een leenings-
politiek, welke bij ondernemingen, particuliere bedrijven en ook
een deel der overheidsbedrijven gebruikelijk en bovendien verant-
woord is. Men mag echter geen oogenblik uit het oog verliezen,
dat een vergelijking in deze met het individu niet in alle opzichten
opgaat. Het belangrijkste verschil is wel daarin gelegen, dat een
particulier noodzakelijk de tering naar de nering dient te zetten,
terwijl voor de overheid niet de inkomstenzijde in de eerste plaats
naar voren treedt, doch die der uitgaven, waarnaar de eerste zich,
zooveel verantwoord is, zal hebben te richten. De noodzakelijkheid,
dat volgens een scherp economisch inzicht de middelen worden

De ontwikkeling der gemeenteschulden Econ. Stat. Berichten 29 Aug. 1928 bl. 746 en
De ontwikkeling der gemeentefinandën in de naaste toekomst, De Economist, Febr. 1930,
blz. 97 e.V.

2) Dr. B. J. F. Steinmetz, De leeningspolitiek der Indische gemeenten. Kol. Studiën,
1928, II, bl. 201 (37) e.V. Mr. Dr. Ant. van Gijn, Leeningspolitiek, Kol. Studiën, 1929, II,
bl. 94 e.V. Dr. B. J. F. Steinmetz, Kol. Studiën, 1930, I bl. 91.

') Uitzondering bijv. A. J. Wamsteker, Begrootingsinrichting, Kol. Studiën, 1929,
II, bl. 279 e.V.

aangewend, valt bij de overheid dus ten deele weg. Bovendien is
het voor hem oneindig lastiger om de urgentie van een behoefte
naar werkelijkheid te peilen dan voor een particulier, terwijl het
verband, dat tusschen hoeveelheid der aangewende middelen en
de bevrediging der behoefte immer bestaat, voor de overheid aan-
merkelijk losser is. Verder is het inzicht van deze laatste afhankelijk
van het inzicht van zijn tijdelijke bestuurders; gemaakte fouten
wreken zich practisch gesproken nooit op hen en zullen het bestaan
van de corporatie slechts in uiterste gevallen bedreigen. Valt het
het individu al lastig in het heden de waarde te bepalen van toe-
komstige goederen en diensten, voor hen, die namens de overheid
optreden is deze moeilijkheid nog aanzienlijker en de kans op
overschatting zeer groot. Verder valt het den particulier in tijden
van laag-conjunctuur makkelijker zijn budget in te krimpen dan
voor de overheid, wat met zich meebrengt, dat men in tijden van
hoogconjunctuur zich dient te hoeden voor het aangaan van lee-
ningen voor de voorziening in behoeften, die in minder voorspoedige
tijden als luxe beschouwd worden. En tenslotte beslist het individu
voor zich en draagt zelf de verantwoordelijkheid, en hiertegenover
neemt de overheid in het heden besluiten, die ook het nageslacht
betreffen, terwijl de verantwoordelijkheid in laatste instantie ge-
dragen wordt door de belastingbetalers.

Nog andere verschilpunten zijn naar voren te brengen i), allen
ten bewijze, dat de overheid zich niet aan eenzelfde leeningspolitiek
mag overgeven als voor particuliere ondernemers verantwoord is,
omdat de wetten, die voor deze laatsten gelden niet of in mindere
mate op haar van toepassing zijn.

De Indische regeering huldigt eveneens het standpunt, dat de
leeningspolitiek der lagere rechtsgemeenschappen in overeenstem-
ming hoort te zijn met die van het land, hetgeen blijkt uit de lee-
ningscirculaire, welke zij in 1929 deed rondsturen. Aangezien
de provinciale raden de bevoegdheid bezitten tot het aangaan van
geldleeningen, onder voorwaarde van bekrachtiging van het daartoe
strekkende besluit bij ordonnantie 3), zoo zijn met deze circulaire

Brief le Gouv. Secr. van 11 Juni 1929, No. 1420/II in Locale Belangen 1929, afl. 13,
bl. 658.

3 Vgl. art. 68 P.O. lid 1. Lid 2 is viraardeloos. Een garantie voor de geldschieters behelst
het niet omdat in de praktijk een aanvirijzing van speciale middelen nimmer plaats vindt.
Het zou dan ook gerust kunnen vervallen, virat de Techn. Herz. Comm. in haar ontw. P.O.
heeft gedaan.

tevens de richtlijnen aangegeven, welke de regeering bij het uit-
oefenen van dit preventieve toezicht in acht meent te moeten
nemen.

Leenen is h. i. alleen voor rendabele werken geoorloofd, Niet-
rendabele werken dienen dus uit de gewone middelen bestreden
te worden, tenzij dit zonder zware incidenteele lasten op de burgerij
te leggen niet mogelijk is. In dat geval mag echter geen direct
verband bestaan tusschen rente en aflossing eenerzijds en de
nuttigheidsduur van het betreffende werk anderzijds. De termijn
van aflossing dient uitsluitend bepaald te worden door de mogelijk-
heid van verzwaring der belastingdruk.

Een afwijzend standpunt wordt verder ingenomen t,a,v, aflossingen
in annuïteiten, aangezien hierdoor het bedrag, dat aan rente en
aflossing tezamen jaarlijks wordt betaald, constant blijft, waardoor
in de eerste jaren weinig, in later jaren meer afgelost wordt en
aldus het huidige budget ontlasting ondervindt ten nadeele van
het toekomstige, m. a. w. dat het toekomstige geslacht evenredig
meer betaalt voor het nut van het tot stand gebrachte werk dan het
tegenwoordige. Een systeem van jaarlijks gelijke aflossingen zal
bijgevolg de voorkeur verdienen.

Nog geeft de circulaire eenige aanwijzingen in verband met
de mogelijkheid van conversie, terwijl t,b,v, de uniformiteit een
schema is toegevoegd, waarin de leeningsbesluiten gekleed kunnen
worden, om de beoordeeling ervan te vergemakkelijken,

In dit verband nog eenige opmerkingen. Dat rente en aflossing
uit de gewone middelen bestreden moeten worden, is evident.

Over te gaan tot fondsvorming (Fonds voor den buitengewonen
dienst'quot;^)), hetwelk gevormd dient te worden o.a, uit de batige
sloten der verschillende dienstjaren, om de niet rendabele uitgaven
te kunnen bestrijden, is niet in alle opzichten aanbevelenswaardig.
Vraagt men zich af wat een dergelijk fonds eigenlijk is, dan blijkt,
dat er geen onderscheid bestaat tusschen de middelen van het
fonds en de algemeene geldmiddelen 3). Het groote bezwaar is
echter, dat men zoodoende geneigd is over te gaan tot het kweken
van batige saldi, waardoor aan het vereischte van een eerlijke juiste

1) Het annuiteiten-systeem is hiertegenover wederom verdedigd in een nota van het
gemeentebestuur van Bandoeng aan de regeering, opgenomen als Mededeeling No. 89 van
Locale Belangen.

quot;) Vgl. J. de Waard, Begrootingstechniek en financieele politiek van locale ressorten.
Kol. Studiën 1929, II, bl. i e.v.
') Mr. Vrijheid, t. a. p., bl. 54.

raming, zoowel wat de uitgaven betreft als wat de inkomsten
aangaat, afbreuk wordt gedaan. Een systeem van opzettelijke
hooge schatting der uitgaven en lage inkomsten om meevallers
te creëeren, is in strijd met hetgeen een begrooting in wezen is.
Elke post dient daarbij geraamd te worden zonder eenige bijbe-
doeling.

Wat de inrichting van de begrooting verder betreft, wij zagen
reeds, dat zij uiteen valt in een begrooting van uitgaven en een
van inkomsten. Eveneens, dat beide verdeeld worden in twee hoofd-
stukken, de gewone en de buitengewone dienst betreffende. Die
van uitgaven wordt nu wederom onderverdeeld in afdeelingen.
De eerste afdeeling betreft het ,,bestuur van de provinciequot;, waarin
alle uitgaven bijeen gebracht zijn, die op alle takken van dienst
tezamen drukken; en elk der overige afdeelingen behelst de uit-
gaven voor één bepaalde tak van dienst. De afdeelingen splitsen
zich weer in artikelen.

De begrooting van ontvangsten wordt nader verdeeld in onder-
deelen (vgl. art. 84 lid i P.O.).

Voor den gewonen dienst hoort nu het totaal der uitgaven in
evenwicht te zijn met dat der inkomsten, m. a. w. het verschil
tusschen beide nihil. Voor den buitengewonen dienst stellen de
provinciale begrootingsvoorschriften deze eisch van evenwicht
niet 2). De regeering is echter een andere meening toegedaan en
verlangt ook hier overeenstemming der eindcijfers.

Elke begrooting gaat overigens vergezeld van een uitgewerkte
staat ter toelichting.

Memorieposten zijn die, waarvan slechts bekend is, dat ze gedaan
zullen worden zonder dat raming voorshands mogelijk is .

Behoudens enkele vanzelfsprekende gevallen (vgl. art. 100 en
106 P.O.) mag vermenging van uitgaven en ontvangsten niet
plaats vinden (art. 87 P.O.). Derhalve moeten, luidens lid 2, „alle
uitgaven ten laste en alle ontvangsten ten bate van de begrooting
gebracht wordenquot;. Strikt genomen zou door deze bepaling alle
uitgaven en inkomsten van de provinciale bedrijven eveneens op
de begrooting voor moeten komen, m. a. w. een aparte begrooting
voor die bedrijven naast de hoofdbegrooting zou niet toelaatbaar

zijn. Men heeft er echter geen bezwaar in gezien om het voorschrift
in dit opzicht ruim te interpreteeren, neven-begrootingen toelaatbaar
te achten en genoegen te nemen met de opname in de provinciale
begrooting van de geraamde verrekenposten, zooals die op de
bedrijfsbegrootingen voorkomen

De begrooting behoeft nu om te werken de goedkeuring van
den G.G. Met het financieel beleid der lagere rechtsgemeenschappen,
vooral wanneer het dergelijke uitgebreide lichamen als provinciën
betreft, is immers het belang van het land nauw verbonden. Maar
toch bovenal in het belang van de provincie zelf dient gewaakt
te worden tegen een ondoelmatig financieel beheer. Niettemin
kan het preventieve toezicht alleen afwerend optreden, zoodat
van een zelfstandig aanbrengen van wijzigingen geen sprake zal
kunnen zijn. Uitdrukkelijk bepaalt art. 83 lid 4, dat de G.G. zijn
goedkeuring slechts kan verleenen dan wel onthouden aan de
begrooting in zijn geheel 2). Wordt de goedkeuring geweigerd,
dan kan zulks slechts geschieden bij een met redenen omkleed
besluit, den Raad van Indië gehoord.

Tegen het voorschrift, dat hier het advies van dit hooge college
ingewonnen dient te worden, is o. a. bezwaar gemaakt door prof.
Kleintjes . Hij acht het onwettig, omdat z.i. alleen de wetgever
de gevallen, dat dit lichaam gehoord moet worden (zie art. 22 I.S.
lid 2), mag uitbreiden en niet een verordenende macht van lager
orde, indien deze daartoe niet bevoegd verklaard is. Met deze
zienswijze kan ik mij niet vereenigen. Vooreerst omdat, zooals
de Tech. Herz. Comm. aanvoert , door een dergelijk voorschrift
in een lagere regeling niet de verplichting van den Raad uitgebreid
worden maar die van den G.G. Verder heeft art. 22 I.S. betrekking
op de positie van den G.G. en niet op die van den Raad (vgl. lid i).
Bovendien heeft het tweede lid niet de bedoeling limitatief te zijn.
En tenslotte lijkt mij een verplichting aangaande bepaalde aan-
gelegenheden het advies van den Raad in te roepen in ordonnanties
en regeeringsverordeningen stellig geoorloofd, omdat de G.G. op
deze wijze uitdrukkelijk te kennen geeft, dat hij de aldaar genoemde
onderwerpen als een algemeen of bijzonder belang wenscht aan

Formeel onjuist is dus een goedkeuring onder voorbehoud van wijziging van een
bepaalde post. Niettemin zal zulks, indien het geen principieele kwestie betreft, practisch
verantwoord zijn, teneinde de afdoening der aangelegenheden te bespoedigen.

te merken, waarover hij krachtens art. 22 lid i verplicht is den
Raad van Indië te hooren. Een speciale machtiging van den wet-
gever, zooals door prof. Kleintjes gewenscht, acht ik daarom niet
noodig.

Uit den aard der zaak zal ook wijziging van een eenmaal vast-
gestelde en goedgekeurde begrooting aan het preventief toezicht
onderworpen moeten worden (art. 83a). Dat wijzigingen noodig
zijn en ook dikwijls voorkomen, vloeit voort uit den aard van
een begrooting, welke uit financieel oogpunt immers niet anders
pretendeert te zijn dan een raming. En in een raming ligt besloten
de mogelijkheid, dat zij foutief is. Bovendien kunnen zich in de
loopt van het dienstjaar onverwachte behoeften en onvoorziene
omstandigheden voordoen, welke uitgaven met zich brengen,
waarop bij de begrooting niet of niet voldoende is gerekend. Niet-
temin is het een eisch van de praktijk zorg te dragen, dat niet iedere
overschrijding van een post begrootingswijziging met zich voert.
De mogelijkheid te openen tot af- en overschrijving tusschen ver-
schillende posten (vermeerdering van sommige ramingen met
een bedrag, waarmee andere worden verminderd) zal noodig zijn,
mits door een dergelijke wijze van handelen het karakter van het
in de begrooting neergelegde beheersplan niet wordt aangetast.
Vandaar dat verlangd wordt reeds bij het vaststellen der begrooting
te bepalen tusschen welke posten zulks geoorloofd is. Met het
goedkeuren van de begrooting wordt dan tevens machtiging ver-
leend tot het doen der aangegeven overschrijvingen.

Dat hiervoor doorgaans aangewend zal worden de post onvoorzien,
welke op elke begrooting onder de gewone uitgaven dient voor te
komen (art. 84 lid 3), is begrijpelijk. Doch behalve uit en soms
ook met uitsluiting van de post onvoorzien moet nog afzonderlijk
aangegeven worden van welke andere posten afschrijving geoorloofd
is en welke hiermee kunnen worden verhoogd (art. 84 lid 4). Op
deze handelingen, mits de mogelijkheid hiertoe bij de begrooting
is opengehouden, behoeft dus geen hoogere goedkeuring verworven
te worden. Overigens heeft alleen de raad de bevoegdheid om over-
schrijvingen te bevelen, hetwelk behoort te geschieden bij een met
redenen omkleed besluit, waarvan afschrift wordt gezonden aan
den G.G. (art. 84 lid 5). Een besluit tot af- en overschrijving, waartoe
in de begrooting zelf geen vrijheid is gegeven, wordt dus een besluit
tot begrootingswijziging, hetwelk aan hooger goedkeuring dient
te worden onderworpen.

Het verschil tusschen overschrijving eenerzijds en begrootings-
wijziging anderzijds is dus uitsluitend van formeelen aard.

Waar nu de begrooting is een beheersplan voor een bepaald
jaar, daar volgt uit, dat zij zal vastgesteld moeten zijn voor het
betreffende jaar een aanvang neemt. Art. 85 verlangt dau ook,
mede in verband met den benoodigden tijd voor het onderzoek t.b.v.
de goedkeuring, dat zij drie maanden te voren vastgesteld is; een
verlangen, waaraan in de praktijk niet altijd gevolg gegeven wordt.
Dit is O. a. een der redenen, waarom de goedkeuring dikwijls pas
wordt verleend eenigen tijd nadat het betrokken dienstjaar begonnen
is. Gedurende de periode nu, dat in het nieuwe jaar de goedkeuring
nog niet bekend is, strekt de begrooting van het vorig jaar als
tijdelijke grondslag voor het beheer (art. 86 lid 2).

Aan goedgekeurde begrootingen en begrootingswijzigingen worden
door den gouverneur, zoodra hij hiervan kennis krijgt, bekendheid
gegeven op een door den raad te bepalen wijze, d. i. door plaatsing
eener openbare bekendmaking in het provinciaal blad. Hierdoor
wordt de begrooting (c.q. wijziging) verbindend (art. 86 lid i).

In den aanvang van dit hoofdstuk werd reeds gewezen op het
groote belang, dat er gelegen is in een goede regeling der financieele
aangelegenheden voor de autonomie eener rechtsgemeenschap.
Wordt dan thans het oog gevestigd op de oorspronkelijke, voor-
loopige regeling, welke gold in zake de financieele verhouding
tusschen het land en de provincie (West-Java), het sluitpost-stelsel,
waarbij het land jaarlijks aan de provincie uitkeerde een bedrag
ter grootte van het verschil tusschen het totaal der uitgaven en
dat der ontvangsten; vervolgens op het feit, dat uit belastingen,
retributiën, bedrijven e. d. ongeveer 40 % der uitgaven bestreden
kon worden, zoodat voor rekening van de sluitpost zoowat 60 %
kwam te staan; en ten slotte op de praktijk van deze regeling, waarbij
herhaaldelijk bleek, dat het systeem een vrije ontwikkeling op
eigen initiatief en eigen kracht in den weg stond, omdat het practisch
de beslissing over de noodig geachte uitgaven in handen liet van
de regeering i), dan wordt de aanvankelijke vreugde begrijpelijk,
waarmee de vervanging van deze voorloopige regeling door een
andere voorloopige in 1929 werd begroet. Ook deze nieuwe is ,,voor-

ij Jaarverslag West-Java, 1926, bl. 80; idem 1927, bl. 105; idem 1928, bl. 129.
Vgl. Aanbiedingsbrief van het Jaarverslag West-Java 1929.

loopigquot;, in afwachting n.1. van de definitieve, welke tot stand zal
komen na overweging van het rapport der commissie voor de fi-
nancieele verhouding tusschen het land en de provincies, regent-
schappen, gemeenten en andere locale ressorten i) (ingesteld bij
G.B. van 17 Mei 1925 No. 48).

Van I Jan. 1929 hield de sluitpost dus op te bestaan 2) en werd
deze vervangen door een drie-ledig stelsel van landsuitkeeringen, t.w.

b.nbsp;een accres-toeslag, een jaarlijksche toeslag van 3 % op het
bedrag der accresseerende uitgaven, waartegenover geen middelen
staan,

c.nbsp;een bijzondere tegemoetkoming, bestemd voor uitgaven
van bijzonderen aard, een soort subsidie voor buitengewone werken,
waarvan het bedrag jaarlijks wordt vastgesteld, al naar gelang
van de behoefte van de provincie eenerzijds en naar de toestand
van de landsbegrooting anderzijds, en waartegenover bepaald aan-
gewezen uitgaven staan®). Behalve de onder sub c. genoemde
categorie, hoeft over deze uitkeeringen geen afrekening met het
land plaats te hebben, zoodat de provincie inderdaad de beschikking
over eigen geldmiddelen verkregen heeft.

Zooals gezegd, werd deze nieuwe regeling aanvankelijk met
vreugde begroet, doch spoedig bleek, dat de regeering niet van
zins was om voor de uitvoering van bijzonder kostbare werken,
die de draagkracht van de provincie te boven gaan, nog extra-
subsidies toe te kennen. De bijzonderen tegemoetkoming werd
gezien als het maximum bedrag, waarover beschikt mocht worden
voor bepaald aangewezen uitgaven, welke uit die post bestreden
moesten worden en voor extra-subsidies was geen plaats .

Waar nu, wat de provincies Oost- en Midden-Java aangaat,
verschillende posten der bij de instelling vastgestelde begrooting
onjuist of in het geheel niet geraamd waren 5), wat aanleiding
was, dat het jaarverslag Oost-Java 1929 6) ging spreken van een
„noodtoestandquot;; waar verder door de noodzakelijke scherpe be-

zuinigingsmaatregelen der laatste jaren de accres-toeslag eerst
door fixatie zijn karakter verloor, daarna practisch werd opgeheven
tengevolge van de samensmelting met het bedrag der vaste uit-
keeringen ; waar bovendien dit laatste bedrag aanmerkelijk werd
verminderd evenals de bijzondere tegemoetkoming , daar is de
conclusie gewettigd, dat de financieele toestand der provincie
niet het epitheton rooskleurig verdient. Eensdeels is zulks stellig
te wijten aan de ongunstige positie van de landsfinanciën, doch
anderdeels mag de weinige bevrediging, die de huidige regeling
geeft, gezocht worden in de grondslagen, waarop het stelsel is
gebouwd^). ,,Zoolang toch de provinciale middelen in hoofdzaak s)
bestaan uit landsuitkeeringen, zal elke ongunstige beïnvloeding
van het aspect der landsfinanciën noodzakelijk door deze lands-
uitkeeringen voelbaar zijn in de pronvinciale middelen, terwijl een
kunstmatig accres, als bij het totstandkomen der bestaande regeling
werd ontworpen, in dit geval steeds het gevaar zal geheel te
worden uitgeschakeld. De wijze, waarop de financieele politiek
van het land wordt gevoerd en waarin de provincie uiteraard elke
zeggenschap mist, blijkt onder dit stelsel tevens beslissend te zijn
voor de mate, waarin de provinciale middelen zullen vloeien.quot;¹)

De hoop is thans gevestigd op de nieuwe regeling, waarover
de bovengenoemde commissie voor de financieele verhouding
reeds haar rapport bij de regeering heeft ingediend, doch waar-
omtrent nog geen beslissing is genomen ®).

De overige bronnen waaruit de pronvincie haar gelden kan putten
zijn vooreerst de belastingen'). Deze beperken zich tot opcenten
op de landsbelastingen, t.w. die op het inkomen, die op de ver-
panding en tenslotte die op de personeele belasting. Een eigen be-
lastinggebied wordt slechts gevormd door de bevoegdheid tot het
heffen van een wegen- en een motorrijtuigenbelasting. Van de
andere baten mogen genoemd worden de retributiën (keurloonen,
schutgelden e. d.) en de inkomsten uit bedrijven, zooals water-
leiding, ziekenhuizen, het zoutbedrijf enz.

Jaarverslag West-Java 1931, bl. 165.
') Jaarverslag West-Java 1931, bl. 158 en 164.

In het algemeen geschiedt de uitvoering van de begrooting uit
den aard der zaak door het college van gedeputeerden en de daaraan
ondergeschikte ambtenaren. Hierbij dient echter in het oog gehouden
te worden eenerzijds, dat de op de begrooting voorkomende posten
zijn maxima, welke, behoudens uitzonderingen, niet overschreden
mogen worden, en anderzijds, dat de gevoteerde gelden niet nood-
zakelijk uitgegeven moeten worden, doch dat hiertoe slechts
de bevoegdheid bestaat en geen verplichting. Dit beginsel heeft
men trachten neer te leggen in art. 89 lid i, hetwelk door zijn
onnauwkeurige redactie echter den schijn wekt alsof de raad zich
na het vaststellen der begrooting volkomen van dit gebied terug
trekt en het college van gedeputeerden, met inachtneming van
de zoojuist aangegeven beperkingen, vrij spel wordt gelaten. Immers
uit de term „bevoegd tot handelingen, welke uitgaven tengevolge
hebbenquot; zou afgeleid kunnen worden, dat gedeputeerde volledigen
bevoegdheid tot handelen, dus onbeperkte bestuursbevoegdheid
wordt gegeven, ofschoon, zooals de Techn. Herz. Comm opmerkt
„de bedoeling alleen is te spreken over de bevoegdheid om over
gelden te beschikken, tot betalingen te verbindenquot;.

En hoever dit beschikkingsrecht van gedeputeerden zich nu
uitstrekt, dat is een vraag op zich zelf, waarop art. 89 lid i een
antwoord geeft, dat, zooals gezegd, onbetrouwbaar is.

Buiten de grenzen door de begrooting gesteld kunnen gede-
puteerden in normale gevallen niet gaan. Doch hoe binnen deze
grenzen? Kunnen zij zich daarbinnen geheel vrij bewegen (zooals
art. 89 lid I het wil doen voorkomen) of dienen zij zich daarbij
de medewerking van den raad te verzekeren. En zoo ja, wanneer?
Welnu hierop geeft het juiste antwoord de distributieregel, gelijk
die in art. 60 P.O. (onvolledig) is neergelegd, d. w. z. aan den raad
alle bevoegdheid, die niet door de P.O. of door den raad zelf aan
anderen (het college van gedeputeerden en ambtenaren) is opge-
dragen.

Die uitgaven dus, welke als uitvloeisel beschouwd kunnen worden
van aan den raad voorbehouden bevoegdheden, daartoe kan alleen
door dit lichaam besloten worden.

Voor het overige echter, in het bijzonder voor alles wat tot de
dagelijksche leiding en uitvoering van zaken behoort, t.b.v. het
bestuur der provincie, zullen gedeputeerden binnen de begrootings-

grenzen en binnen de nadere beperkingen door de P.O. gesteld,
vrijelijk over gelden kunnen beschikken.

Binnen de nadere beperkingen door de P.O. gesteld. De ordonnan-
tiegever heeft het n.1. noodig geoordeeld, den omvang dier vrijheid
van gedeputeerden nog aan extra banden te leggen, door te bepalen,
dat het college binnen de perken van zijn bevoegdheid geen hande-
lingen kan verrichten, welke de provincie tot betaling verbinden
boven een zeker door den raad te bepalen bedrag dan krachtens
beslissing van den raad. Beneden de door de begrooting gestelde
maxima is op zeker punt dus wederom medewerking van den raad
noodig ook al brengt de eigen werkkring van gedeputeerden de
uitgaaf met zich. Waar noodig kan de raad op grond van lid 3
het college machtigen dit grensbedrag ter zijde te stellen. Een
dergelijke machtiging behoeft echter de goedkeuring van den G.G.

Op grond van den bovengenoemden distributieregel eischt art. 89
lid 2 bovendien de medewerking van den raad voor beschikkingen
over gelden uit de post onvoorzien. De noodzakelijkheid hieruit te
putten toch, kan op de aanwezigheid van nieuwe behoeften wijzen ,
waarmee in de begrooting geen rekening is gehouden. Het oordeel
of hierin voorzien zal worden, komt uit den aard den raad toe.
Zoodanige raadsbesluiten zullen, behoudens de gevallen dat zij
af- en overschrijvingen uit onvoorzien, dan wel een memoriepost
betreffen, goedkeuring behoeven van den G.G., omdat zij neerkomen
op begrootingswijzigingen.

Ook hier kan de raad in bepaalde gevallen vooraf machtigen
om zonder zijn beslissing in te roepen, over gelden uit onvoorzien
te beschikken (lid 3), welke machtiging wederom aan het preven-
tieve toezicht van den G.G. onderworpen dient te worden.

Een noodrecht in deze aangelegenheden wordt den raad en ge-
deputeerden verschaft in resp. art. 90 en 91. Tot wijziging der
begrooting zonder voorafgaande goedkeuring van den G.G. is
de raad bevoegd, indien het provinciaal belang door uitstel met
benadeeling zou worden bedreigd. Op het betrokken wijzigings-
besluit dient begrijpelijkerwijs alsnog onverwijld de goedkeuring
van den G.G. verworven te worden. Mocht deze echter geweigerd
worden dan wordt hierdoor onmiddellijk de werking van het be-
sluit gestuit.

Als noodrecht voor gedeputeerden (art. 91) geldt dat het college
de beperkingen, waaraan zijn beschikkingsbevoegdheid krachtens
art. 89 is onderworpen, kan overschrijden in gevallen van zóó
dringenden aard, dat door het vooraf inroepen van de beslissing
van den raad een provinciaal belang met benadeeling zou worden
bedreigd. Dat een zoodanig besluit eveneens ten snelste aan de
goedkeuring van den raad onderworpen dient te worden, laat zich
verstaan. Dit heeft te geschieden in de eerst volgende vergadering,
schrijft lid 2 voor. Geeft de raad zijn goedkeuring en mocht ten-
gevolge van de gebruikmaking van dit noodrecht tevens begrootings-
wijziging noodig zijn dan heeft zulks in diezelfde vergadering te
gebeuren.

Heeft de raad door het vaststellen der begrootingswijziging
eveneens van zijn noodrecht gebruik gemaakt, dan dient verder
denzelfden weg bewandeld te worden als boven daarvoor aange-
wezen (art. 91 lid 4).

De regeling van de gevolgen ingeval de raad zijn goedkeuring
aan het besluit van gedeputeerden onthoudt (art. 91 lid 3), is thans
anders dan wanneer de G.G. bezwaar maakt tegen nood-begrootings-
wijziging van den raad (art. 90 lid 3). T.a.v. het besluit van ge-
deputeerden toch verlangt men een terugwerkende vernietiging
der gevolgen (tenzij de raad anders beslist), terwijl het niet-goed-
gekeurde raadsbesluit slechts in zijn werking wordt gestuit. Aan-
gezien terugwerkende vernietiging tot moeilijkheden met derden
aanleiding kan geven i), verdient een gelijke behandeling der
gevolgen als in art. 90 is neergelegd zeker aanbeveling.

Het eigenlijke financieel beheer nu valt uiteen in het administra-
tief beheer, berustende bij het college van gedeputeerden, en het
geldelijk beheer, te voeren door de comptabele ambtenaren.

Aangaande het administratief beheer bepaalt art. 92, dat vor-
deringen ten laste van de begrooting onderzocht, verevend en betaal-
baar gesteld worden door het college van gedeputeerden, terwijl
uit art. 93 blijkt, dat de bevelschriften voor betalingen onderteekend
dienen te zijn „door of vanwege den gouverneurquot;. Hierin ligt een
zekere tegenstrijdigheid verscholen. Immers het verevenen eener
vordering is het erkennen en vaststellen van het op die vordering

opeischbare bedrag i). En het betaalbaarstellen eener verevende
vordering is niet anders dan de uitvoering van het verevenings-
besluit van gedeputeerden en komt neer op het „geven van een
last aan een comptabele om tot uitbetaling over te gaanquot; i),
m. a. w. aan de betaalbaarstelling wordt uitdrukking gegeven
door het bevelschrift. Waar art. 93 nu spreekt van „door of vanwege
den gouverneur onderteekende bevelschriftenquot;, daar blijkt dus,
dat de betaalbaarstelling eigenlijk geschiedt eveneens ,,door of
vanwege den gouverneurquot; en niet door het college van gedeputeerden,
zooals art. 92 wil doen voorkomen. 2)

,,Vanwege den gouverneurquot; kunnen verevende vorderingen
betaalbaargesteld worden door lagere autoriteiten. Hiervoor komen
doorgaans de secretaris en het hoofd der afdeeling financiën der
provincie in aanmerking. De voorwaarden waaraan voldaan moet
zijn alvorens tot verevening mag worden overgegaan, zijn neer-
gelegd in art. 94.

Het geldelijk beheer berust zooals gezegd bij de comptabele
ambtenaren. Bij deze categorie wordt de eerste plaats ingenomen
door den provincialen kashouder. Ook worden somtijds lands-
dienaren met het beheer van provinciale geldmiddelen belast.
De taak van deze ambtenaren is een lijdelijke. Zij hebben
slechts na te gaan of de bevelschriften formeel in orde zijn, of deze
aan de in art. 93 gestelde vereischten voldoen, en zoo ja, dan hebben
zij te betalen. Niet te beoordeelen hebben zij of de bevolen betaling
soms hooger is dan het grensbedrag van art. 84 lid 2 toelaat, dan
wel of zij overeenstemt met de begrootingspost in het bevelschrift
vermeld. Evenmin of de verevening gegrond is geweest, noch of de
betrokken begrootingspost soms is uitgeput. Dit alles hebben ge-
deputeerden te onderzoeken en valt dus buiten de verantwoordelijk-
heid van de comptabele ambtenaren.

Bovendien kunnen tot het doen van betalingen, op door den raad
te bepalen wijze, sommen ter goede rekening worden verstrekt
(art. 93 lid 3). Hiervan wordt o. a. gebruik gemaakt bij de finan-
ciering van werken in uitvoering. Dit systeem van voorschotten
zou ook t.a.v. bedrijven, waarvan de eigen inkomsten niet voldoende

zijn om de betalingen te doen, gevolgd kunnen worden, doch door-
gaans worden hiervoor gelden in rekening courant verstrekt. In
dit verband wordt er op gewezen, dat de praktijk de noodzakelijkheid
heeft doen inzien om ook de hoofden dier bedrijven zelfstandige
bevoegdheid tot het verevenen en betaalbaarstellen van vorderingen
ten laste van de bedrijfsbegrootingen te geven. Zij staan daarbij
uit den aard der zaak onder toezicht van gedeputeerden. Hierbij
zal ook het door hen gevoerde beleid ter sprake kunnen komen.
Behalve dus de rechtmatigheid van hun beheer, wordt ook de
doelmatigheid hiervan door gedeputeerden beoordeeld. Hun positie
verschilt bijgevolg wezenlijk van die der comptabele ambtenaren,
die slechts verantwoordelijk zijn voor de rechtmatigheid van hun
handelen.

Op een enkel administratief voorschrift moge nog de aandacht
gevestigd worden. Zooals gezegd valt het begrootings- of dienstjaar
samen met het kalenderjaar (art. 88 lid i). Een geheel scheve
voorstelling van zaken zou men nu krijgen indien hieruit de
consequentie werd aanvaard, dat alle betalingen en ontvangsten
na 31 Dec. gedaan of verkregen, welke eigenlijk tot het oude
dienstjaar hooren, ten laste of ten bate van het volgend dienstjaar
zouden komen. Een betrouwbaar overzicht der werkzaamheden
en verrichtingen is alleen mogelijk wanneer ook na afloop van
het eigenlijke dienstjaar betalingen kunnen gedaan en ontvangsten
kunnen geïnd worden, welke naar hun aard tot dat dienstjaar
behooren. Hiertoe de gelegenheid te openen beoogt art. 88 lid 2,
in het bijzonder de laatste zin, terwijl de eerste zin de mogelijkheid
biedt om werken en transporten, enz., welke verlaat zijn doch
waarbij blijkens de begrooting de bedoeling voorgezeten heeft,
dat zij in het voorgaande dienstjaar tot stand zouden komen, alsnog
tot dat dienstjaar te brengen.

In normale omstandigheden behooren overigens tot den dienst
van het dienstjaar alle rechten, gedurende dien tijd door
schuldeischers van de provincie verkregen (art. 98 sub a). Verder
hooren hiertoe de voorschotten, welke in het dienstjaar betaalbaar
zijn gesteld (sub b), terwijl men bovendien genoodzaakt is hieronder
te rekenen onverevend gebleven, niet door verjaring getroffen
vorderingen betreffende afgesloten diensten (art. 99 sub b). Dat
deze laatsten ten laste van de post onvoorziene uitgaven worden
gebracht en niet waar zij categorisch onder gerangschikt zouden

kunnen worden, heeft eveneens ten doel het juiste beeld der ver-
richtingen van het loopende jaar niet te vertroebelen.

Echter de goede bedoeling van den ordonnantiegever om zoo
ruim mogelijk gelegenheid te bieden, dat ten laste van den dienst
zullen worden gebracht al die uitgaven en inkomsten, die er eigenlijk
toe behooren, zou niet te verwerkelijken zijn indien de schuld-
eischers de mogelijkheid werd gelaten hun vorderingen eenige jaren
nadat zij ontstonden, in te dienen. De noodzakelijkheid wordt
aldus geboren hen te bewegen om binnen een zekere termijn, in
ieder geval vóór het oogenblik, dat de dienst wordt afgesloten
(art. 88 lid 2, 2e zin) van hun vordering te doen blijken. Het middel
hiertoe is nu verkorting van de normale verjaringstermijnen, zooals
die in artt. 1967 e.v. B.W. zijn neergelegd. Dit heeft plaats gehad
in art. 5 van den A.M.V.B. van 3 Dec. 1925 No. 51 (S. 1926 — No. 28),
waardoor in het algemeen alle vorderingen, die niet zijn ingediend
binnen zestien maanden na den aanvang van het dienstjaar, waarop
zij betrekking hebben, verjaard zijn. Alleen in bijzondere omstandig-
heden, dan wel om redenen van noodzakelijkheid kan deze termijn
door den raad tot uiterlijk twee jaar worden verlengd. Zijn deze
vorderingen binnen den daarvoor gestelden tijd ingediend en ver-
volgens verevend en betaalbaargesteld, dan geldt voor hen wederom
de verjaringstermijnen van het B.W. (art. 5 lid 2 sub b). Voor
vorderingen, welker bedrag bepaald is en welker verevening niet
afhankelijk is van een voorafgaande indiening van stukken, dat
zijn dus die, welke niet door bewijzen aangetoond behoeven te
worden, zooals salarissen e. d., geldt de korte verjaringstermijn
van art. 5 lid i niet, en blijft mitsdien op hen ononderbroken van
toepassing het B.W. (art. 5 lid 2 sub a). Uit genoemd artikel blijkt
dus dat voor vorderingen, welke van bewijsstukken vergezeld
moeten gaan en waarvan indiening nog niet heeft plaats gehad,
de verjaringstermijn een aanvang neemt bij het begin van het
dienstjaar, en niet op het oogenblik, dat zij ontstaan. Met dit laatste
moment wordt wederom rekening gehouden zoodra het B.W.
weer van toepassing is, dus zoodra zij verevend en betaalbaargesteld
zijn, en eveneens t.a.v. die vorderingen, waarvoor het indienen van
bewijzen niet verlangd wordt.

Niettemin blijft ook voor vorderingen, welke verevend en be-
taalbaargesteld zijn, een stok achter de deur staan om tot spoedige
inning over te gaan. Bevelschriften tot betaling n.1., die niet ter
voldoening zijn aangeboden binnen den termijn voor de afsluiting

van den dienst bepaald (art. 88 lid 2, 2e zin), zijn vervallen. Verjaard
zijn zij niet, immers het B.W. blijft voor hen gelden. Heeft men
daarom deze termijn laten voorbijgaan dan kan, onder overlegging
der verloopen bevelschriften, een nieuwe betaalbaarstelling aan-
gevraagd worden, welke de gouverneur te verleenen heeft (art. 103
lid I en 2).

Ook t.a.v. de ontvangsten geeft de P.O. eenige boekingsregelen,
en wel in de artt. 105 en 106 lid 2 en 3. Tot den dienst van het
dienstjaar behooren:

de sommen en inkomsten, waaronder te begrijpen de voor het
dienstjaar toegekende tegemoetkomingen uit 's lands kas, voor
zoover die sommen en inkomsten gedurende het openstaan van
den dienst zijn ontvangen;

de gedurende het dienstjaar (art. 88 lid i) ontvangen bedragen,
zoo wegens belasting als wegens inkomsten van anderen aard
en toevallige baten;

sommen, welke worden terugontvangen op verevende uitgaven
na de sluiting van den dienst, die met de uitgaaf werd belast, welke
sommen onder de toevallige baten dienen te worden gebracht;

ten laste van afgesloten diensten verevende maar niet voldane
uitgaven, welke door verjaring zijn vrijgevallen, die eveneens onder
de toevallige baten worden gerangschikt.

Met betrekking tot de verjaring van vorderingen der provincie
op anderen behelst de bovengenoemde A.M.V.B, van 3 Dec. 1925
eveneens eenige voorschriften, waardoor vorderingen, voort-
spruitende uit belastingverordeningen, voor zoover zij zelf geen
andere termijn bepalen, verjaren na verloop van 5 jaar. Betreffen
zij belastingen, begrepen in kohieren, registers, leggers of staten
dan wordt deze termijn geacht te zijn in gegaan met den aanvang
van het belastingjaar en voor de overige belastingen met den dag,
waarop de vordering is ontstaan (art. 6 lid i). Overigens zijn
ongeacht den landaard der schuldenaren, de bepalingen van het
B.W. op de verjaring der vorderingen van provincies van toepassing,
met uitzondering van art. 1950 van dat boek (art. 6 lid 2). Deze
uitzondering heeft tot strekking de rechter bevoegd te maken het
middel van de verjaring ambtshalve toe te passen.

Overigens geeft de P.O. in een reeks van artikelen uiting aan
den zorg, die de ordonnantiegever koestert voor de instandhouding
van het vermogen der provincie.

Vooreerst komt hierbij in aanmerking het abusievelijk in hoofdstuk
V ondergebrachte art. 67, waaruit zijdelings is op te maken, dat
alleen de raad bevoegd is om besluiten te nemen, strekkende tot
het verkrijgen, vervreemden of bezwaren van onroerend goed of
tot het treffen van dadingen. Is bij deze besluiten een bedrag gemoeid,
dat een bij ordonnantie te bepalen grens (zijnde volgens S. 1926 —
No. 387 een bedrag van f 50.000) te boven gaat, dan dient hierop
de goedkeuring van den G.G. verworven te worden.

De Techn. Herz. Comm. heeft het noodig geoordeeld om de be-
wegingsvrijheid van het provinciaal bestuur in deze te verruimen
en de mogelijkheid te openen om deze, uitsluitend den raad toege-
dachte bevoegdheden, behoudens die t.a.v. het treffen van dadingen,
door dit lichaam voor minder belangrijke aangelegenheden over
te doen dragen op ,,anderenquot;

Art. 67 laat dit thans niet toe, wat nog eens uitdrukkelijk her-
haald wordt in art. 96, art. 107 en art. iio sub a en b. Zij zeggen
nogmaals, dat alleen de raad bevoegd is, en zijn uit dien hoofde
dus overbodig.

Alleen t.a.v. het verhuren, verpachten of op andere wijze in
gebruik geven kan art. 107 nog eenige beteekenis hebben, zoolang
n.1. art. 60 onvolledig blijft. Art. 107 schrijft immers voor, dat
tot het verhuren enz. niet kan worden overgegaan dan krachtens
beslissing van den raad, tenzij dit lichaam zijn bevoegdheden in
deze, eveneens die met betrekking tot het vervreemden van roerend
goed, heeft overgedragen aan gedeputeerden, m. a. w. bij het
verhuren, verpachten enz. dient de normale distributieregel gevolgd
te worden. Heeft art. 60 eenmaal de redactie gekregen, die het
behoeft, dan wordt ook dit deel van art. 107 dus overdaad 2).

Luxe is, zooals gezegd, eveneens art. iio sub a en b. Het sub c
genoemde, dat n.1. alleen de raad beslist omtrent het geheel of
gedeeltelijk kwijtschelden van vorderingen van de provincie, ver-
diende nog vermelding. Ook met betrekking tot deze bevoegdheid
acht de Tech. Herz. Comm. om tot een zeker bedrag overdracht
op anderen mogelijk te maken, wenschelijk®).

Waken over het vermogen doet verder nog art. 95, bepalende,
dat aan de provincie behoorende goederen, hoe ook genaamd.

In het ontw. P.O. der Techn. Herz. Comm. is het artikel dan ook overbodig. Vgl.
toel. op art. 99 P.O. Verslag bl. 169.
Vgl. art. 99 lid 2 ontw P.O.

niet aan een schuldeischer tot geheele of gedeeltelijke voldoening
zijner vordering mogen worden afgestaan.

Eenzelfde gedachte ligt ten grondslag aan het verbod om voor
den openbaren dienst bestemde eigendommen van een
provincie te vervreemden, te bezwaren of te verpanden, terwijl
alleen de raad de bevoegdheid bezit om hun bestemming voor
den openbaren dienst op te heffen (art. io8).

Dat verder de verkoop, verhuur of verpachting van provinciale
eigendommen slechts in het openbaar kan plaats hebben, tenzij
de raad in bijzondere omstandigheden machtiging of last geeft,
dat dit onderhandsch zal geschieden (art. 109), vindt eensdeels
wederom zijn verklaring in de zorg voor de provinciale bezittingen,
terwijl anderdeels het voorschrift duistere praktijken wenscht
tegen te gaan zonder nochtans in uitersten te willen vervallen,
waardoor het provinciaal belang eerder geschaad dan gebaat zou
zijn. Vandaar dat in bijzondere omstandigheden een uitzondering
is toegelaten. Van eenzelfde opvatting getuigt art. loi lid 2, hetwelk
verlangt, dat aanbestedingen van werken, leveringen en transporten
ten behoeve van de provincie (andere dan in lid i bedoeld) eveneens
in het openbaar zullen worden gehouden, tenzij de raad in het
belang van de provincie wederom aan een andere wijze van voor-
ziening de voorkeur geeft.

Tenslotte komen hier nog twee voorschriften in aanmerking,
welke ten doel hebben de geregelde loop van het provinciale leven
niet te storen door te voorkomen, dat schuldeischers, gelijk Van
Kempen het uitdrukt, „rauwelijksquot; beslag zouden willen leggen
op goederen van de provincie. Vooreerst art. 9 der A.M.V.B, van
3 Dec. 1925, hetwelk het oog gericht heeft op beslaglegging door
schuldeischers van de provincie en zulks verbiedt, tenzij
met het vooraf verkregen en onder bepaalde voorwaarden te ver-
leenen verlof van den raad van justitie, binnen wiens ressort de
provincie is gelegen, t.a.v.

a.nbsp;gelden, effecten of geldswaardige papieren van een provincie
onder de administratie of derden berustende.

c.nbsp;roerende goederen van de provincie, onverschillig of zij zich
al dan niet onder derden bevinden.

Het tweede voorschrift waakt tegen beslaglegging door schuld-
eischers van derden, wier gelden of goederen onder provincies
berusten ofschoon zij aan dezen derden toebehooren of verschuldigd
zijn. Immers het verbod van S. 1853 — No. 70 om op de daarin
genoemde gelden enz., aan derden toebehoorend of verschuldigd
en berustende bij 's lands administratie e. d., beslag te leggen,
werd bij S. 1904 — No. 445 eveneens van toepassing verklaard
in de gevallen, dat die gelden enz. berusten bij gewestelijke amb-
tenaren en kantoren en bovendien, door de uitbreiding van het
woord ,,gewestelijkequot; bij wege van S. 1930 — No. 247, indien zij
berusten bij provinciale ambtenaren, welke geldelijk beheer voeren
van de provincie, dan wel provinciale kantoren. Zulk een beslag
is krachtens art. i van S. 1853 — No. 70 dus verboden. Art. 2
bepaalt echter, dat al wie op grond van vonnis of vordering aanspraak
meent te maken op zulke gelden of goederen, zich heeft te wenden
óf tot den G.G., die naar bevinding zal beslissen, óf tot zoodanig
ambtenaar als door den G.G. daartoe aangewezen. De ambtenaar,
die hiervan kennis heeft te nemen is krachtens S. 1853 —
No. 71 voor Java en Madoera de directeur van justitie.

Uit den aard der zaak zijn gedeputeerden aan den raad ver-
antwoording schuldig voor de wijze, waarop zij aan de begrooting
uitvoering hebben gegeven. Zij bezitten het administratief beheer
der provinciale geldmiddelen, vandaar dat aan hen opgedragen is
het opmaken van de begrootingsrekening (art. 114 lid i), welke,
indien de raad zich hiermee kan vereenigen, door dit lichaam voor-
loopig (art. 112 lid i) en, na het onderzoek van de algemeene
rekenkamer, door den G.G. definitief wordt vastgesteld (art. 117).

Daarnaast bestaat er voor hen, die met het geldelijk beheer belast
zijn, eveneens verantwoordingsplicht. Zij zijn, gelijk art. 118 het
uitdrukt, „rekenplichtig aan den raadquot;.

Waar de P.O. jaarlijksche begrootingen kent en diensten van
één dienstjaar, zoo zullen gedeputeerden over elk dienstjaar af-
zonderlijk verantwoording hebben af te leggen. De P.O. kent dus
een stelsel van repressieve comptabiliteit, d. i. verantwoording der
uitgaven nadat zij zijn gedaan.

In tegenstelling nu met de kasrekening van een rekenplichtig
ambtenaar, is het karakter der begrootingsrekening administratief,
immers zij wenscht een overzicht te geven, een beeld te schilderen
van de wijze, waarop het financieel beheer is gevoerd, waarvoor

de gelden zijn aangewend en uit welke bronnen de middelen zijn
toegevloeid. Een nauw verband tusschen de begrooting en de re-
kening is daarom een allereerste vereischte. De rekening volgt
dan ook het spoor van de begrooting op de voet. Post voor post
wordt naast het geraamde het daarop verevende of ontvangen
bedrag vermeld; het eventueele verschil, zoo mogelijk met oorzaak,
dient te worden aangegeven en bovendien welke verevende sommen
nog niet werden voldaan (dit met het oog op de eveneens te over-
leggen kasrekening) (art. 112 lid 2). In zekeren zin kan men dus
de rekening een copie noemen van de begrooting i).

Verder dient nog een aantal stukken te worden toegevoegd,
zooals afschriften der af- en overschrijvingsbesluiten, de bewijs-
stukken, waarop de verevening der uitgaven berustte, een kas-
rekening, aansluitende op de begrootingsrekening met vermelding
der saldi, verschillende staten enz. en bovendien een verslag van
het gebruik der geldmiddelen, dus een toelichting (art. 113).

Uit deze gegevens nu zal de raad zich een oordeel te vormen
hebben over het door gedeputeerden gevoerde administratief beheer
der gelden en dit oordeel zal zich uitstrekken zoowel over de doel-
matigheid als over de rechtmatigheid van het beleid. De rechtmatig-
heid komt ter sprake indien zou blijken, dat een uitgave ten onrechte
is gedaan, dat zij bijv. ten laste is gebracht van een begrootingspost,
waartoe zij niet behoort, of dat de in de begrooting gestelde grenzen
zijn overschreden, dan wel dat de voor verevening verlangde bewijs-
stukken onvoldoende zijn. Mogelijk zou ook aan het licht kunnen
komen, dat een uitgaaf te kwader trouw is geschiedt. Welnu dit
alles betreft de rechtmatigheid.

De doelmatigheid treedt naar voren, indien wordt nagegaan
of gedeputeerden wel met beleid hebben geadministreerd of de
uitgaven wel wenschelijk waren, of zij zijn aangewend op een wijze
als de raad bij het vaststellen der begrooting voor oogen stond.
Speciaal bij die uitgaven, welke hun grond niet vinden in bijzondere
voorschriften of in een raadsbesluit, doch het gevolg zijn van de
aan gedeputeerden opgedragen dagelijksche leiding en uitvoering
van zaken, kan zich de doelmatigheidsvraag voordoen .

Mr. M. J. A. V. Koeken, Bijdrage tot de kennis van het provinciale financiewezen in
zijn historische ontwikkeling (acad. proefschr. Nijmegen 1933), bl. 114 noot 3.
Oppenheim I», bl. 489.
») Mr. M. J. A. V. Koeken, t. a. p. bl. 116.

gansch verschillend. Dit verschil komt eveneens tot uiting in hun
gevolgen. Doelmatigheidstwijfel kan slechts politieke consequenties
met zich voeren, dus mogelijk afkeuring van het beleid, misschien
niet-herkiezing als gedeputeerde of zelfs ontheffing (art. i8 sub e
jo. art. 23), maar over geldelijke aansprakelijkheid zal zelfs niet
gedacht kunnen worden. Daarvoor is de doelmatigheidsvraag te
uitsluitend subjectief i). Zoodanige gevolgen kunnen echter wel
verbonden zijn aan onrechtmatig beheer. Nu ontbreekt in de P.O.
een voorschrift hieromtrent. Weliswaar handelt art. 128 over
onrechtmatige handelingen, waarvan de eventueele schadelijke
gevolgen vergoed dienen te worden, edoch dit artikel heeft slechts
oog voor zulke handelingen, indien verricht door ambtenaren en
bedienden van de provincie, dan wel door ten behoeve van de pro-
vincie werkzame landsdienaren, welke niet rekenplichtig zijn.
Behoudens de gouverneur vallen hier de overige gedeputeerden
dus buiten, zoodat hun geldelijke aansprakelijkheid in de P.O.
thans geen regeling vindt Op hen zal dus nu van toepassing zijn
art. 1656 jo. 1365 B.W. 3).

De Techn. Herz. Comm. heeft de onvolledigheid van art. 128
P.O. in art. 145 van haar ontwerp hersteld. Hiermee achtte zij
haar taak echter niet volbracht, daar zij behalve de raad (vgl. art.
128 lid 2) ook den G.G. de bevoegdheid verleent om vergoedingen
op te leggen voor onrechtmatige handelingen, zoo deze bij de door
hem uit te oefenen controle op de rekening zouden blijken. Waar
in Indië, zoo redeneert zij, t.a.v. de betaalbaarstelling een andere
opvatting gehuldigd wordt dan in Nederland en men van oordeel
is, dat elke geldige vordering betaalbaar gesteld moet worden,
waar men daarenboven het instituut van verwerping uit de rekening,
met de daaraan verbonden vergoedingsplicht, niet kent (vgl. art.
226 N.G.W.), daar heeft het vaststellen van het slot der rekening
minder beteekenis gekregen. „Men heeft thans een toezicht op
de nauwgezette verevening, maar niet op de begrootingsnalevingquot; '').

Oppenheim I', bl. 489.
ä) Anders het met art. 128 correspondeerende artikel der S.G.O. (art. 142), hetwelk
den burgemeester en de wethouders uitdrukkelijk vermeldt.

Art. 1656 B.w. luidt: Alle handelingen, waartoe de bestuurders onbevoegd waren,
verbinden het zedelijk lichaam slechts in zoo verre hetzelve daardoor werkelijk is gebaat,
of de handelingen naderhand behoorlijk zijn goedgekeurd geworden.

Art. 1365 B.w. luidt: Elke onregtmatige daad, waardoor aan een ander schade wordt
toegebracht, stelt dengene door wiens schuld die schade veroorzaakt is in de verpligting
om dezelve te vergoeden.

Om nu ook dit hooger toezicht in staat te stellen daadwerkelijk
op te treden, maakt zij den G.G. bevoegd om eventueel onrechtmatig
handelenden tot vergoeding der schade te verplichten.

Met het opmaken der begrootingsrekening nu dient het college
van gedeputeerden uiterlijk gereed te zijn den len September van
het jaar volgende op het dienstjaar i) (art. 114 lid i). De raad krijgt
nu de gelegenheid de rekening te onderzoeken en gedeputeerden
ter verantwoording te roepen tot den len November d.a.v., met
deze beperking echter, dat de rekening vóór de behandeling in raads-
vergadering gedurende eenigen, door den raad te bepalen tijd voor
een ieder ter lezing gelegd wordt op het provinciaal kantoor (art.
114 lid 2). Want ook t.a.v. de begrootingsrekening geldt het principe
van openbaarheid.

Heeft de raad zich met het beheer van gedeputeerden ver-
eenigd en mitsdien besloten om tot voorloopige vaststelling der
rekening over te gaan, dan dient zij ter definitieve vaststelling
ingezonden te worden bij den G.G. door tusschenkomst van de
algemeene rekenkamer (art. 115). Dit lichaam nu heeft de rekening
opnieuw aan een onderzoek te onderwerpen. Hierover wordt vooreerst
gehandeld in de artt. 2 en 3 der A.M.V.B. van 3 Dec. 1925 (S. 1926 —
No. 28). Het eerstgenoemd artikel belast de rekenkamer in het
algemeen met het toezicht op het beheer en de verantwoording
der provinciale geldmiddelen. Uit art. 3 blijkt, dat dit toezicht zich
beperkt tot het onderzoek der rekening en van de daarbij behoorende
stukken, waarover de kamer verslag uitbrengt aan den G.G.,
eventueel met mededeeling, waar h.i. vereenvoudiging en bezuiniging
is te bereiken. Welke punten zij bij het onderzoek bepaaldelijk
heeft na te gaan, is nader neergelegd in art. 116 P.O. Daaruit
blijkt, dat de kamer zich te beperken heeft tot de controle van de
juridische en rekenkundige juistheid der cijfers en dat een beoor-
deeling van het beleid in het algemeen aan haar beschouwingsveld
is onttrokken 2).

Kan ook de G.G. zijn goedkeuring aan de rekening hechten,
dan stelt hij het slot der rekening vast bij besluit, hetwelk in de
Javasche courant geplaatst wordt. Vervolgens wordt het door den
gouverneur op een door den raad te bepalen wijze, d. i. door een

-) Van de bedrijfsrekeningen, wordt gelijk bij de begrooting het geval is, alleen de
eindcijfers in de rekening opgenomen. Zij worden direct door den raad vastgesteld. (Art. 18
der Begrootings- en rekeningsvoorschriften).

Behoudens eventueel later aan het licht komende onregelmatig-
heden, mogen gedeputeerden zich hierna gedechargeerd beschouwen.

Het toezicht op en de verantwoording van het geldelijk beheer,
anders dan dat van het administratief beheer, blijft een aangelegen-
heid van internen aard van de provincie. Bemoeiing van andere
dan provinciale organen is hierbij uitgesloten. Zij, schrijft art. 118
voor, zij, die belast zijn met het ontvangen, bewaren, betalen of
afleveren van gelden, geldswaarden en goederen van de provincie,
zijn rekenplichtig aan den raad. Hiertoe wordt door hen minstens
eens per jaar bij gedeputeerden een rekening ingediend, waaromtrent
de raad nadere voorschriften geeft (art. 118 lid 2 en 3). Gedepu-
teerden onderzoeken deze rekeningen zoodra mogelijk en brengen
daarover verslag uit aan den raad. Blijkt hun bij het onderzoek,
dat vervalsching of misdrijf heeft plaats gehad dan stellen zij de
stukken in handen van het openbaar ministerie (art. 126).

Den rekenplichtigen, die achterlijk zijn in het inzenden van
hun rekening, wordt door gedeputeerden een nieuwe termijn
gesteld. Blijven zij ook nu in gebreke, dan wordt hun rekening,
op kosten van de nalatigen, door een daartoe van wege gedepu-
teerden aangewezen persoon opgemaakt. Deze rekening wordt
vervolgens op gelijke wijze behandeld als wanneer de nalatigen
haar zelf hadden verzorgd (art. 121),

Art. 119 schrijft de procedure voor, welke gevolgd wordt indien
er bemerkingen op ingediende rekeningen zijn te maken en art. 122
voorziet in geval de rekenplichtige voortvluchtig is, onder curateele
gesteld wordt, dan wel is overleden.

Gedechargeerd, van hun verantwoordelijkheid ontheven, zijn
de comptabelen pas door een daartoe door den raad afgegeven
bewijs. Zij blijven echter tot aanzuivering verplicht, indien later
mocht blijken, dat de overgelegde stukken valsch waren (art. 123
jo. 119 lid 3).

Behalve deze jaarlijks af te leggen verantwoording, wordt door
gedeputeerden gestadig toezicht op hun beheer uitgeoefend (art. 124
lid i) door op ongezette tijden, d. i. doorgaans twee maal 's jaars,
hun kassen en administratiën op te nemen. Hiervan wordt proces-
verbaal opgemaakt en aan den raad toegezonden. Hetzelfde geschiedt
bij overgave en overname door andere rekenplichtigen (art. 124
lid 2 en 4).

Landsdienaren, die met het beheer van provinciale geldmiddelen
belast zijn, worden gecontroleerd door de inspecteerende ambtenaren
van het land, die ook de onder hen berustende provinciale kassen
nagaan, waarvan zij eveneens proces-verbaal opmaken, hetwelk
in afschrift den raad wordt toegezonden (art. 125).

Over de verantwoordelijkheid der niet rekenplichtigen werd
zoojuist reeds een en ander medegedeeld. Zij zijn verplicht schade
te vergoeden niet alleen wegens onrechtmatig handelen, doch ook
wegens het nalaten van de bepaalde zorg, waartoe zij gehouden
zijn. Alleen de raad is bevoegd de vergoeding te bepalen, nadat
de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich schriftelijk te ver-
dedigen. Op het besluit van den raad is beroep mogelijk bij den G.G.
(art. 128).

Uit het vorenstaande is reeds meermalen gebleken, dat het
hooger toezicht op de provincie te splitsen is in een ,,preventiefquot;
en een „repressiefquot;. Hoofdstuk VII der P.O., hetwelk blijkens
het opschrift over het toezicht in het algemeen handelt, doch in
feite slechts oog heeft voor het repressieve, is dan ook onvolledig,
aangezien de voorschriften, welke op het preventieve betrekking
hebben, .ten onrechte een plaats zijn toebedeeld in hoofdstuk V
der P.O. (art. 65 en art. 78 lid 2, 2e zin).

Behalve deze algemeene bepalingen schrijft de P.O. zelf in enkele
bijzondere gevallen het inwinnen der goedkeuring van hoogere
instanties voor. Vooreerst wordt die van den G.G. verlangt t.a.v.:

1.nbsp;de regeling van reis- en verblijfkosten en die der zittinggelden
van raadsleden (art. 19),

2.nbsp;de door de leden van het college van gedeputeerden te ge-
nieten bezoldiging (art. 24),

8.nbsp;besluiten strekkende tot het verkrijgen, vervreemden of
bezwaren van onroerend goed of tot het treffen van dadingen indien
daarmee bedragen gemoeid zijn de f 50.000,— overschrijdende
(art. 67),

9.nbsp;de begrooting (art. 83), waarbij ingeval van weigering der
goedkeuring motiveering en het inwinnen van het advies van den
Raad van Indië verlangd wordt,

11.nbsp;de machtiging aan gedeputeerden om zonder beslissing
van den raad af te wachten, uitgaven te doen, welke den post
onvoorzien bezwaren, dan wel boven een door den raad te bepalen
bedrag uitgaan (art. 89 lid 2, 3 en 4),

12.nbsp;verder heeft het besluit om zonder goedkeuring af te wachten,
over te gaan tot begrootingswijziging, indien door uitstel het
provinciaal belang zou worden geschaad, achteraf de goedkeuring
van den G.G. te verwerven (art. 90).

In één speciaal geval wordt verder inplaats van de goedkeuring
van den G.G., die van den ordonnantiegever verlangd, en wel indien
de provinciale raad besluit tot het aangaan van een geldleening
(art. 67).

Onder het hooger toezicht j/eveneens te rangschikken de gevallen,
dat hooger beroep op den G.G. is mogelijk gemaakt van de besluiten
van den raad bedoeld in art. 17 en art. 128 P.O. — Het zelfde kan
gezegd worden van art. 84 P.O. (het zenden van afschriften).

Overigens kan, volgens art. 65, t.a.v. besluiten van den provin-
cialen raad omtrent bepaalde onderwerpen ten allen tijde bij or-
donnantie voorgeschreven worden, dat zij de goedkeuring van den
G.G. behoeven i). Dit geldt zoowel voor besluiten betreffende de
autonomie, als die aangaande het medebewind. Voor de verorde-
ningen, uitgaande van gedeputeerden, welke immers alleen op
de medebewindsfunctie betrekking kunnen hebben, kan bij or-
donnantie eveneens een voorafgaande goedkeuring van den G.G.
geeischt worden (art. 78 lid 2),

Tegen het voorkomen van art. 65 in de P.O. werd reeds door
Westra 2) stelling genomen. Het artikel laat zich, voorzoover het
met de autonome functie in verband staat, inderdaad moeilijk
met den opzet van de P.O. overeenbrengen en is eerder te verant-
woorden binnen het kader der decentralisatie-wetgeving 3). De
mogelijkheid tot het instellen van een algemeen goedkeuringsrecht,
zooals in art. 65 ligt opgesloten, is niet met den geest van de be-
stuurshervorming overeen te brengen. Bovendien is het vanzelf-
sprekend, dat een andere ordonnantie het aantal preventieve
gevallen kan uitbreiden. Daartoe was art. 65 niet noodig. Het
belang ervan is thans gelegen in het tweede en derde lid, waar-

Vgl. instell. ordonn. art. 9 lid 2, art. 12 lid 3 a, e. a.
2) Westra, bl. 86 e. v.

door een fatale termijn van 6 maanden is verkregen, binnen welke
een beslissing genomen dient te zijn. Is zulks niet geschied, dan
wordt de goedkeuring geacht te zijn verleend, tenzij de termijn
binnenstijds is verlengd. Ingeval van niet-goedkeuring, dient
hiervan kennis gegeven te worden onder vermelding van redenen.

De vraag zal nu licht rijzen of art. 65 ook betrekking heeft
op de zoojuist genoemde gevallen, waarin de P.O. zelf preventief
toezicht voorschrijft. Vroeger werd deze vraag in ander verband
reeds ontkennend beantwoord en erop gewezen, dat van hoeveel
belang een bevestiging ook zou zijn, uit den aanhef van het artikel
blijkt, dat het slechts oog heeft voor andere ordonnanties dan de P.O..

Overigens doet zich hierbij nog een andere kwestie voor. Kan
n.1. een stilzwijgend goedgekeurd besluit nog door het vernietigings-
recht, door middel van de repressieve controle dus, achterhaald
worden, indien door onachtzaamheid de fatale termijn is verloopen.
De mogelijkheid bestaat inderdaad; geen voorschrift dat zich
hiertegen verzet. Nochtans kan een zoodanig handelen, met
Van Kempen, als een détournement de pouvoir gequalificeerd
worden, omdat in dat geval het repressieve toezicht wordt aangewend
tot herstel van een verzuim van het preventief toeziende gezag .

Zulks is niet het geval, indien een eenmaal uitdrukkelijk dan
wel op grond van art. 65 lid 2 goedgekeurd besluit achteraf ver-
nietigd wordt, omdat door veranderde omstandigheden dan wel
door wijziging van hoogere regelingen strijd met het algemeen
belang of algemeene verordeningen is ontstaan.

Intrekking der goedkeuring zou dan niet geoorloofd zijn. Ook
dit zou détournement de pouvoir beteekenen. Immers aan het
goedkeuringsrecht is alles vreemd dat zou zweemen naar een
recht van initiatief. Zij is slechts een voorwaarde ,,voor het ont-
staan, voor het perfect worden, niet voor het voortbestaan
van de handeling of het besluitquot;®).

Aangaande het karakter van het preventief toezicht wordt
algemeen aanvaard, dat het geen recht van sanctie, doch een recht
van placet is. De G.G. heeft dus, indien zijn goedkeuring wordt
gevraagd, het voorgelegde besluit niet in alle onderdeelen te be-
oordeelen. De nuttigheid en wenschelijkheid in het enkele

belang der provincie zelf heeft hij niet na te gaan. Slechts
of het besluit in strijd is met hoogere voorschriften en met het
algemeen belang, of de provincie gebleven is binnen zijn eigen
sfeer zal hij te onderzoeken hebben i). Zoodanige besluiten zijn
in geenen deele besluiten van den raad of van gedeputeerden met
den G.G. 2). Op het lagere orgaan en op dat alleen blijft de volle
verantwoordelijkheid rusten®). Het hooger goedkeuringsrecht is
dan ook uitsluitend negatief, het kan slechts zeggen welken weg
z.i. niet bewandeld mag worden. De bevoegdheid zelf een bepaald
pad in te slaan, dan wel te dwingen dit te volgen, ligt er niet in
besloten. Wel dient hierbij verder in het oog gehouden te worden,
dat het provinciaal belang of het belang van „ingezetenenquot; der
provincie niet staan tegenover of los van het algemeen belang,
doch dat deze hierin kunnen opgenomen zijn.

Over het intrekken of wijzigen van besluiten, welke goedkeuring
van noode hebben, geeft de P.O. geen algemeenen regel. Vroeger
werd reeds kennis genomen van het standpunt, dat de regeering
inneemt speciaal t.a.v. belastingverordeningen ¹). Waar wijzigings-
en intrekkingsbesluiten overigens dezelfde materie betreffen als
het oorspronkelijke besluit, en hierbij doorgaans dezelfde belangen
betrokken zijn als bij de eerste vaststelling, zoo mag in het algemeen
verondersteld worden, dat ook in deze gevallen hoogere goed-
keuring verworven dient te worden. Kan een besluit de instemming
van het hooger gezag niet deelachtig worden, dan wordt door de
betrokken organen opnieuw in dezelfde materie voorzien met
inachtneming van het door hooger ingenomen standpunt (art. 135).

T.a.v. het repressieve toezicht bepaalt vooreerst art. 119 lid 8 I.S.,
dat de macht van den G.G. om de besluiten van den provincialen
raad, van het college van gedeputeerden of van den gouverneur,
die met de wet of het algemeen belang strijdig zijn te schorsen en
te vernietigen, bij ordonnantie wordt geregeld. In principe wordt
hier dus den G.G. het vernietigingsrecht toegekend. Eenzelfde of
soortgelijke bevoegdheid van een hooger orgaan is alom in de
Nederlandsche en Nederlandsch-Indische wetgeving terug te vinden
waar decentralisatie van bestuur heeft plaats gehad door het in het

leven roepen van autonome lichamen. De ratio ervan is duidelijk.
Het bestaan van een middel om de lagere organen binnen de door
de wet gestelde of uit anderen hoofde noodig geachte perken te
houden, is absoluut noodig ter afwending van gevaren, welke van
die zijde de eenheid van het staatsverband zouden kunnen bedreigen.

De bij ordonnantie verlangde nadere uitwerking van deze den
G.G. toegekende bevoegdheid is geschied in art. 129 P.O. e.v. Een
speciale interpretatie heeft daarbij het woord ,,wetquot; uit art. 119
lid 8 I.S. gekregen en het blijkt, dat men daaronder slechts ,.al-
gemeene verordeningenquot; heeft te verstaan. De eigen provinciale
verordeningen, politieke contracten en tractaten worden in dit
speciale geval niet onder de term wet begrepen. Aangezien er
echter voor een dergelijke beperking geen geldige redenen bestaan,
zoo zal een herstel in art. 129 van het woord wet stellig aanbeveling
verdienen .

Verder verlangt art. 129 van den G.G., alvorens tot schorsing
of vernietiging over te gaan, den Raad van Indië te hooren. Deze
beperking heeft ten doel een grootere waarborg te bieden voor wel
overwogen stappen.

Als toezichthouders bij de provincie ten behoeve van de door
den G.G. uit te oefenen controle treedt de gouverneur op. Hij
waarschuwt de betrokken instanties indien naar zijn meening door
den raad of door gedeputeerden een voor vernietiging vatbaar
besluit wordt genomen'') (vgl. art. 26 lid 2 e.v.).

Doch ook op eigen initiatief zal de G.G. tot schorsing of ver-
nietiging kunnen besluiten zoo hij van oordeel is, dat een besluit
van een der provinciale organen genomen is in strijd met een
algemeene verordening of met het algemeen belang. Daartoe is
de bemiddeling van den gouverneur niet noodig.

Uit het vorenstaande bleek reeds genoegzaam, dat vernietiging
plaats kan vinden zoowel op grond van strijd met een algemeene
verordening, als op grond van strijd met het algemeen belang. Ook
hier vinden we de scheidingslijn dus terug: rechtmatigheid eener-
zijds, doelmatigheid anderzijds.

Vooral wanneer de hand gelegd wordt op een besluit aan welks
rechtmatigheid getwijfeld wordt, krijgt het vernietigingsrecht het

karakter van administratieve rechtspraak. Immers een bepaling
wordt in strijd met een hooger voorschrift verklaard, de G.G stelt
vast wat in dat speciale geval recht is en geeft bijgevolg een
rechterlijke uitspraak. Zoo gezien wordt deze functie inderdaad
een rechtsprekende. Vandaar dat in Nederland pogingen zijn aan-
gewend om t.a.v. deze rechtmatigheidsvernietingen bovendien de
mogelijkheid te openen om de beslissing van een eventueelen ad-
ministratieven rechter in te roepen i), welke tot nu toe echter zonder
practisch resultaat zijn gebleven. Uit het rechtsprekende karakter
vloeit verder voort, dat waar inderdaad strijd met een algemeene
verordening geconstateerd wordt, thans ook de plicht zal bestaan
tot vernietiging over te gaan. Weliswaar spreekt het betrekkelijk
voorschrift van „kunnenquot;, maar niet-vernietiging krijgt in een
zoodanig geval het karakter van rechtsweigering en de stelling,
dat kunnen geen moeten is, gaat in het publieke recht lang niet
altijd op. Op deze gronden meent Oppenheim dan ook van een
thans bestaande vernietigingsplicht te kunnen spreken.

Anders is het gesteld met vernietiging op grond van strijd met
het algemeen belang. Weliswaar is het mogelijk, dat onder dit
motief ingegrepen wordt ofschoon er eigenlijk een overtreding
heeft plaats gehad van een ongeschreven rechtsregel en zou
mitsdien het karakter van rechtspraak behouden blijven, niettemin
bevinden we ons hiermee in een overgangsgebied, waar het moeilijk
valt het trekken van een nauwkeurige scheidingslijn vol te houden.
De motieven van een dergelijke vernietiging, t.w. onrechtvaardig
of onbillijk eenerzijds en onwenschelijk of ondoelmatig ander-
zijds, zijn thans niet voortdurend scherp uit elkaar te houden.
Zij kunnen samengaan en zullen dit ook dikwijls doen.

Ook hier dient er op gewezen te worden, dat de omvang van
het begrip algemeen belang vrij uitgebreid is. Het eigenbelang
der betrokken provincie kan er bij ter sprake komen, terwijl het
algemeen belang eveneens op het spel kan staan bij schending
van de belangen van individuen of van bepaalde groepen van
individuen. Het algemeen belang strekt zich mitsdien verder uit
dan het enkele belang der centrale gemeenschap .

Zij wijkt op dit punt af van de S.G.O. en R.O., welke in resp.
art. 144 lid i en 2 en art. 125 lid i en 2 hiertoe gelegenheid bieden.
Waar overigens ook de N.G.W. (art. 191) het noodig geoordeeld
heeft over gedeeltelijke vernietiging uitdrukkelijk te spreken,
daar is het zeer de vraag of deze mogelijkheid thans door de P.O.'
wordt geboden. Volgens de huidige redactie kan alleen het besluit
in zijn geheel worden getroffen. Ook hierin verbetering aan te
brengen is stellig gewenscht .

Alvorens nu tot definitieve vernietiging over te gaan, kan het
noodzakelijk zijn een besluit te schorsen. Een dergelijk schor-
singsbesluit dient, evenals dat van de vernietiging zelf, met redenen
omkleed een plaats te vinden in de Javasche Courant (art. 129
lid 2). Ten einde het bestaan van rechtsonzekerheid te voorkomen,
schrijft art. 130 verder voor, dat het betrokken schorsingsbesluit
zèlf de duur der schorsing bepaalt, welke overigens niet langer
duren kan dan één jaar en bovendien slechts éénmaal kan worden
toegepast (art. 132.) Het gevolg der schorsing is de onmiddellijke
stuiting van de werking van het besluit. Heeft binnen den in het
schorsingsbesluit bepaalden tijd, dus maximaal binnen het jaar,
geen vernietiging van de buitenwerking gestelde bepalingen plaats
gehad, dan worden zij geacht hun rechtskracht weer te hebben
herkregen. Officieele kennisgeving van het feit, dat geen ver-
nietiging is gevolgd, dient wederom te geschieden in de Javasche
Courant (art. 131).

De gevolgen der vernietiging zijn verschillend, al naar gelang
zulks heeft plaats gehad wegens strijd met een algemeene veror-
dening dan wel wegens strijd met het algemeen belang. In het
eerste geval worden tevens aUe gevolgen van het betrokken besluit
vernietigd, voor zoover die gevolgen althans nog voor vernietiging
vatbaar zijn 2) (art. 133). Het van zijn leven beroofde besluit toch
wordt geacht nooit te hebben bestaan. Vernietiging wegens strijd
met het algemeen belang daarentegen voert met zich, dat alleen
de gevolgen, welke met dat belang strijdig zijn, ongedaan worden
gemaakt. De overige kunnen blijven bestaan (art, 134). Aan
de rechtmatigheid van het tot stand gebrachte besluit toch wordt
in dat geval niet getwijfeld, het voortbestaan werd alleen ondoel-

matig geacht, zoodat ook alleen de onwenschelijke gevolgen hersteld
dienen te worden.

Hoe nu verder voorzien moet worden in de leemte, welke door
de vernietiging is ontstaan, regelt art. 135. Het draagt de betrokken
organen, wier besluit is getroffen, op om zoo noodig opnieuw in
de materie te voorzien. Een onderscheid tusschen besluiten, welke
voortvloeien uit de autonomie en die betreffende het medebewind,
wordt niet gemaakt . Ondanks de vrijheid, welke in deze wordt
gelaten door de term ,,zoo noodigquot;, meen ik met Westra dat
bij nalatigheid in geval van medebewind, de sancties, welke deze
functie omgeven, in werking zullen treden (art. 78 lid i sub b
en lid 3). Betreft het vernietigde besluit de autonomie dan zullen
de betrokken organen inderdaad zelf uit te maken hebben of in
het onderwerp opnieuw voorzien zal worden, tenzij het eventueel
in gebreke blijven, doordat er bijv. te groote belangen mee gemoeid
zijn, het karakter van grove verwaarloozing aan gaat nemen,
in welk geval art. 119 lid 9 I.S. zal dienen te worden toegepast 2).

Een aanvulling van het hooger toezicht nu bestaat in het toetsings-
recht van den rechter. Waar dit recht hem niet uitdrukkelijk hoeft
te worden toegekend, omdat het inhaerent aan rechtspraak is,
en waar bovendien geen algemeen voorschrift te vinden is, welke
dit recht t.a.v. provinciale verordeningen uitsluit, zooals art. 122
lid 2 Gr. W. t.a.v. wetten doet, daar mag dus aangenomen worden,
dat de rechter de bevoegdheid bezit om eenerzijds te onderzoeken
of de verordening op wettige wijze is tot stand gekomen (formeel
toetsingsrecht), anderzijds of het provinciaal orgaan in deze wel
bevoegd was en of de inhoud der regeling niet in strijd is met hoogere
voorschriften (materieel toetsingsrecht). De innerlijke waarde
of billijkheid te beoordeelen is hem ontzegd ¹).

Stil te blijven staan bij het materieele toetsingsrecht is in zooverre
van belang, omdat de P.O. in het tweede lid van art. 64 een voor-
schrift bevat, waardoor dit ten deele wordt buiten gesloten. De
rechter wordt n.1. onbevoegd verklaard te beoordeelen of provinciale
regelingen zich gehouden hebben binnen de hen toegewezen sfeer
der eigen huishouding (vgl. ärt. 63, eerste deel), indien zij zich

mogelijk zouden hebben begeven op het terrein van de binnen de
provincie gelegen zelfstandige gemeenschappen. Aangezien bij deze
aangelegenheden doelmatigheidskwesties naar voren treden, die
uitsluitend ter beoordeeling dienen te staan van het administratief
\ 'VaWj^ gezag, zoo zal er tegen het bestaan van dit voorschrift geen redelijke
bezwaren aan te voeren zijn.

Uit gelijken hoofde zou men nu een verbod verwachten om te
beoordeelen of de provinciale verordeningen zijn getreden in de
belangen van het land. Ook hier is het de doelmatigheid, welke
alleen beslissend is, en rijst bijgevolg een vraag van regeeringsbeleid,
waar de rechter zich buiten dient te houden. Een zoodanig verbod
is echter niet gegeven. Zou men daaruit de gevolgtrekking mogen
maken, dat het toetsingsrecht in deze nu wèl bestaat? Zou een
rechter dus mogen beoordeelen of een verordening zich inderdaad
heeft bepaald tot het provinciaal belang, waartoe volgens het eerste
deel van art. 63 zij zich heeft te beperken ? Er is alle reden om aan
te nemen, dat Oppenheim in deze omstandigheden een bevestigend
antwoord zou geven. Hij toch acht in geval art. 193 lid 2 N.G.W.
niet zou bestaan de rechter bevoegd de gemeentelijke verordeningen
aan art. i^N.G.W. (zelfde strekking als art. 63 P.O.) te toetsen.
„Mij spijt het zeer, zoo zegt hij, dat de wet verbiedt ook aan zijn
('s rechters) oordeel de vraag te onderwerpen of de grens der ge-
meente huishouding is overschredenquot;^).

Toch meen ik, ofschoon de P.O. een uitdrukkelijk verbod niet
kent, dat toetsing aan art. 63 P.O. om provinciale verordeningen
te belemmeren in de belangen van het land te treden, ook nu
veroordeeld moet worden. Een precedent van het onderhavige
geval is te vinden in de N.P.W.. Art. 140 dier wet verleent de staten
de bevoegdheid verordeningen vast te stellen, die zij voor het
provinciaal belang noodig vinden (behoudens hoogere goedkeuring).
Een analoog voorschrift als art. 193 lid 2 N.G.W. ontbreekt echter.
Niettemin heeft de hooge raad quot;^constant geweigerd provinciale
verordeningen aan art. 140 N.P.W. te toetsen 2). De vraag of een
bepaling, die niet in strijd is met eenig wetsartikel, treedt op het
gebied van het algemeen rijksbelang, staat alleen ter beoordeeling
van de provinciale staten en de kroon, en niet van den rechter®).

Dit is n.m. ook het standpunt, dat tegenover art. 63 P.O. in-
genomen dient te worden. De huishouding der provincie is niet
objectief vast te stellen. Een belang is niet naar zijn aard tot de
eene dan wel tot de andere sfeer te rekenen. Wat men hieronder
wenscht te rangschikken betreft een kwestie van doelmatigheid.
„Met doelmatigheid heeft de rechterlijke macht niet te maken;
deze staat buiten zijn taakquot;^).

Welnu ook zonder uitdrukkelijk toetsingsverbod, zal de vraag
of bij een bepaalde regeling het provinciaal belang al dan niet
betrokken is, in geen geval ter beoordeeling staan van den rechter.
Het hooger gezag, en dat alleen, heeft de hand ter vernietiging
op te heffen indien de provincie zich naar zijn meening buiten de
perken heeft begeven. Een rechter heeft zich van dergelijke sub-
jectieve oordeelvellingen te onthouden.

Dr. Mr. E. van Bolhuis, Het rechterlijk toetsingsrecht tegenover de verordenende
bevoegdheid van den gemeenteraad. (Acad. proefschr. Amsterdam 1933), bl. 40.

landsdienaren ter beschik-
king van de provincie . 69
landsdienaren belast met
werkzaamheden t. b. v.

beslissing geschillen . .172
dagelijksche leiding en
uitvoering van zaken . .178 e.v.
inrichting en samenstel-
ling .....51. 52, 55

medebewindsorgaan, 184, 191 e.v.
reglement van orde . . 95
uitvoering van algemeene
verordeningen . . 184, 191 e.v.
uitvoering van de begroo-
ting .........227 e.v.

Competentie-verdeeling . 129 e.v.
Dagelijksche leiding en
uitvoering van zaken . 178 e.v.
Delegatie.

verantwoordelijkheid aan
den raad . . 180 e.v., 190
vervallenverklaring, ont-
heffing ........54

karakter van het ambt . 56 e.v.
positie t. O. v. het college
van gedeputeerden ... 58 e.v.
toezichthouder . 61, 182, 264
uitvoerder van besluiten
van het college van gede-
puteerden .......182

Instelling der provincie 3 e.v.
Instellings-ordonnantie
brengt autonomie en me-
debewind .......III e.v.

Instructie van den gou-
verneur .... 13, 62, 151
Interprovinciale samen-
werking ........158 e.v.

beteekenis ervan in Indië 107 e.v.
college van gedeputeer-
den als normaal medebe-
windsorgaan . . 184, 191 e.v.
geen onderscheiding van
autonomie in P. O., in-
stellings- en andere or-
, donnanties......109 e.v.

toezicht op lagere rechts-
gemeenschappen . . . .192 e.v.
Naam der provincie . . i e.v.
Onschendbaarheid ... 89 e.v.
Openbaarheid der raads-
vergadering ......76 e.v.

benoeming tot raadslid 13, 34
incompatibiliteiten ... 36 e.v.
medebewindsorgaan . .187 e.v.
ontheffing lidmaatschap, 25,47 e.v.
ophouden lidmaatschap
van rechtswege .... 35
samenstelling en inrich-
ting .........II e.v.

belastingverordeningen . 142 e.v.
inwerkingtreding . . . .157
oude gewestelijke veror-
deningen . . 140, 144, 149
strafverordeningen . . .145 e.v.
strijd met hoogere rege-
lingen ........135 e.v.

Blz.

242
250

249

e. V.

242

243

e. V.
e. V.

183
154

157
156

e. V.

e. V.
e. V.

243
178
212
212
212
242

242

243

224
224
221

233
243
243

229

229
e. V.

230

ontwerp van wet — Bijlagen 2e Kamer
1920—1921 onder-
werp 438 bl. I.
mem. v. toel. — Bijlagen 2e Kamer
1920—1921 onder-

werp 438 bl. 23—26.
- Bijlagen 2e Kamer
1920—1921 onder-
werp 438 bl. 27—^31.
ontwerp van wet — Bijlagen Volksraad 2e
gew. zitt. 1920 onder-
werp 3 stuk 2.
mem. v. toel. — Bijlagen Volksraad 2e
gew. zitt. 1920 onder-
werp 3 stuk 3.
afd. versl.nbsp;— Bijlagen Volksraad 2e

gew. zitt. 1920 onder-
werp 3 stuk 4.
mem. v. antw. — Bijlagen Volksraad 2e
gew. zitt. 1920 onder-
werp 3 stuk 5.
prof. Mr. J. Oppenheim, Het Nederlandsch
gemeenterecht, 5e druk bewerkt door prof.
Mr. Dr. C. W. van der Pot Bzn., 1928,
supplement 1932.
Provincie ordonnantie.
Reglement van orde.

Regentschaps ordonnantie.
Regeerings reglement.
Staatsblad (Indisch).
Stadsgemeente ordonnantie.
Commissie tot een technische herziening
van de stadsgemeente ordonnantie en van
de provincie- en regentschaps-ordonnanties,
onder voorzitterschap van prof. J. H. A,
Logemann, ingesteld bij gouvernements
besluit van 31 Maart 1927.
Verslag van de commissie, ingesteld bij
gouvernements besluit van 31 Maart 1927,
nopens de haar opgedragen technische her-
ziening van de stadsgemeente-ordonnantie
en van de provincie- en regentschaps-ordon-
nanties, landsdrukkerij 1929.
prof, Mr. Dr. H. Westra, Nederlandsch-
Indisch provinciaal recht 1925.
Mr. P. F. Woesthoff, De Indische decen-
tralisatie wetgeving 1915.

Abdoerachman, R. T., Het toezicht van het college van gedeputeerden
op de regentschappen, prae-advies uitgebracht op het 20e Decen-
tralisatie-congres op 30 en 31 Mei 1930 te Soerabaya. Mede-
deeling No. 80 van Locale Belangen.

Berends, Dr. R. E., De ontwikkeling der Rotterdamsche gemeente-
schuld van het jaar 1851 af tot den wereldoorlog. Acad. proefschr.
Rotterdam 1932.

Bolhuis, Mr, Dr. E, van, Het rechterlijk toetsingsrecht tegenover de
verordenende bevoegdheid van den gemeenteraad, Acad. proefschr.
Amsterdam 1933,

Brink, Mr. J. ten. Verdere overdracht van bevoegdheden op ge-
meentelijke bestuursorganen. Mededeeling No, 92 van Locale
Belangen.

Het Petitierecht der openbare gemeenschappen. Locale Belangen
1931, afl, 21 bl. 844 en afl. 22 bl, 881,

Brückel, Dr, A, J, W,, Indische Bestuurshervorming, De tekst der
wet. Acad. proefschr. Leiden 1930.

Bysterbos, Mr, J, C., De provinciale wet, met de daarover gewisselde
stukken en gehouden beraadslagingen, 2e druk, gewijzigd en
bijgewerkt door Mr. H, Westra en Mr, C, W. Wormser, 1911,

Carpentier Alting, Mr, J. H,, Grondslagen der rechtsbedeeling in
Ned.-Indië, 2e druk, 1926,

Doorninck, Mr. Dr. A, van. De ontwikkeling der gemeenteschulden,
Economisch-Statische Berichten, 29 Aug. 1928, bl, 746,
De ontwikkeling der gemeentefinanciën in de naaste toekomst.
De Economist, 1930, bl. 97.

Gyn, Prof. Dr. Ant. van. Hervorming onzer staatsbegrooting. De
Economist 1912 bl. 77 en 161, idem 1914 bl, 323 en 405,
Het renteprobleem in de leer der staatsfinanciën, Inaugurale rede,
's Gravenhage 1918,

Hasselt, Mr. C. J. van. Een belangrijke rechterlijke beslissing,
Locale Belangen 1930, afl. 4, bl. 175.

De medebestuurstaak van de zelfstandige gemeenschappen,
Locale Belangen 1930, afl. 13, bl. 657.

Jansen, Mr. Dr. A., Problemen van algemeene wetgeving in Ned.-
Indië sinds 1926. Acad. proefschr. Batavia 1931.

De Kat Angelino, Dr. A. D. A., Staatskundig beleid en bestuurszorg
in Nederlandsch-Indië, 1929—1930.

Kempen, Th. W. van. Inleiding tot het Nederlandsch-Indisch stads-
gemeenterecht (zonder jaartal).

Kleintjes, Prof. Mr. Ph., Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië,
deel I 6e druk 1932; deel II 5e druk 1929.

Koeken, Mr. Dr. M. J. A. V., Bijdrage tot de kennis van het provin-
ciale financiewezen in zijn historische ontwikkeling. Acad.proef-
schr. Nijmegen 1933.

Kranenburg, Prof. Mr. R., Het Nederlandsch staatsrecht, 3e druk,
1928—1930. Het Nederlandsch provinciaal recht, 1931.

Levelt, Dr. H. J., Wanneer mag een locale raad vergaderen en be-
sluiten nemen? Locale Belangen 1929, afl. 3, bl. 123.
Art. 51 der L.R.0. tegenover art. 12 D.B., Locale Belangen 1928,
afl. 15, bl. 752.

Liempt, F. J. M. van. Het financiewezen der locale ressorten. Locale
Belangen 1929, afl. 23, bl. 1049, afl. 24, bl. 1095, idem 1930,
afl. 3, bl. 125.

Loenen, J. W. A. C. van, De gemeentewet en hare toepassing, met
medewerking van Mr. S. J. Blaupot ten Cate, 1911—1919.

Meyroos, Mr. A., Het toezicht van de colleges van gedeputeerden
op de gemeenten, prae-advies uitgebracht op het 20e Decentrali-
satie-congres op 30 en 31 Mei 1930 te Soerabaya, Mededeeling
No. 82 van Locale Belangen.

Nederburgh, Prof. Dr. Mr. I. A., Eenige hoofdlijnen van het Neder-
landsch-Indisch staatsrecht, 1923.

De nieuwe staatsinrichting van Nederlandsch-Indië (Door-
getrokken hoofdlijnen), 1927.

Oppenheim, Prof. Mr. J., Het Nederlandsch gemeente recht, 5e druk,
bewerkt door Prof. Mr. Dr. C. W. van der Pot Bzn., 1928, sup-
plement 1932.

Overzicht van de werkzaamheden van de commissie voor de finan-
cieele verhouding tusschen het land, provincies, gemeenten en
andere locale ressorten. Locale Belangen 1928, afl. 23, bl. 1212.

Overzicht van overgedragen bevoegdheden in hervormd gebied,
landsdrukkerij 1928.

Poelje, Prof. Mr. G. A. van, Hedendaagsch gemeenterecht 1914.
De Nederlandsche gemeente, 1921—1923.
Osmose, 1931.

Proeve van eene staatsregeling voor Nederlandsch-Indië, 1922,
door Mr. J. Oppenheim c.s.

Rapport van de staatscommissie tot voorbereiding van de herziening
van de gemeentewet, ingesteld bij koninklijk besluit van 4 December
1918, No. 7, uitgebracht 18 September 1920.

Rapport inzake vermogensrechtelijke gevolgen van zelfbestuurs-
daden, uitgebracht door een commissie onder voorzitterschap
van Prof. Mr. F. G. Scheltema, Mededeeling van de Nederlandsche
Vereeniging voor Gemeentebelangen van September 1931.

Roskott, Dr. B, F., De lagere Nederlandsch-Indische rechtsgemeen-
schappen en haar verhouding tot de centrale gemeenschap. Acad.
proefsch. Leiden 1931.

Spit, Dr. H. J., De Indische zelfbesturende landschappen, Acad.
proefschr. Leiden 1911.

Steinmetz, Dr. B. J. F., Leeningspolitiek der Indische gemeenten,
Koloniale Studiën 1929, II, bl. 201 (37).
Leeningspolitiek, Koloniale Studiën 1930, I, bl. 91.
Begrootingspolitiek en conjunctuur ontwikkeling. Koloniale
Studiën 1931, I, bl. 222.

Struycken, Prof. Mr. A. A. H., Grondwetsherziening theorie en
practijk. Verzamelde werken, deel. I.

Thorbecke, Prof. Mr. J. R., Aanteekening op de grondwet (nieuwe),
2e uitg. 1906.

tusschen het rijk en de gemeenten, 1927.
Verslag van de commissie tot herziening van de staatsinrichting

van Nederlandsch-Indië, 1920.
Verslag van de Commissie, ingesteld bij gouvernements besluit
van 31 Maart 1927, No. 9, nopens de haar opgedragen technische
herziening van de stadsgemeente ordonnantie en van de provincie
en regentschaps ordonnanties, landsdrukkerij, 1929.
Verslag, beredeneerd — der bezwaren ingebracht tegen de ontwerpen
der bij regeeringsbesluit van 31 Maart 1927 No. 9, ingestelde
commissie voor de technische herziening van de stadsgemeente-
en van de provincie- en regentschaps-ordonnanties, Mededeeling
No. 78 van Locale Belangen.
Vollenhoven, Prof. C. van. De lagere rechtsgemeenschappen overzee,
Koloniaal Tijdschrift 1928, No. 3, bl. 251.
Het grondgebied der rechtsgemeenschappen overzee. Koloniaal
Tijdschrift 1928, No. 4, bl. 372.

Deconcentratie van het regeeren overzee. Koloniaal Tijdschrift
1929, No. 2, bl. 99.

Scheiding van macht in het regeeren overzee. Koloniaal Tijdschrift
1929, No. 3, bl. 228.

Politie overzee. Koloniaal Tijdschrift 1930, No. 2, bl. 133.
Regeling overzee. Koloniaal Tijdschrift 1930, No. 4, bl. 356.
Vrijheid, Mr. H. M., Het toezicht der gedeputeerden op de begrootings-
en leeningspolitiek der lagere gemeenschappen. Prae-advies uit-
gebracht op het 20e Decentralisatie-congres op 30 en 31 Mei 1930
te Soerabaya, Mededeeling No. 81 van Locale Belangen.
Waard, J. de, Begrootingstechniek en financieele politiek van locale

ressorten, Koloniale Studiën 1929, H, bl. i.
Wibaut, Dr. F. M., Gemeentebeheer, 1926.

1932, II, bl. 423.
Westra, Prof. Mr. Dr. H., Nederlandsch-Indisch provinciaal recht,
1925.

De Nederlandsch-Indische staatsregeling, 1927.
Het vraagstuk der administratieve rechtspraak in Nederlandsch-
Indië, prae-advies uitgebracht op het in Juli 1929 te Weltevreden
gehouden Ned.-Indisch Juristencongres, overgedrukt in Mede-
deeling No. 77 van Locale Belangen.
Woesthoff, Mr. P. F., De Indische decentralisatiewetgeving, 1915.

Aangezien de vakbeweging zich verzet tegen evenredige loons-
verlaging bij een 40-urige werkweek, verdient voor groote
bedrijven de invoering van het z.g. Krümper-systeem, waarbij
groepen van arbeiders rouleeren (5 weken arbeid — i week werk-
loos) de voorkeur boven een 40-urige arbeidsweek.

Als gevolg van de versnippering der politieke partijen en de
daaruit ontstane moeilijkheden om een parlementair kabinet te
vormen, is de zelfstandige positie van de Kroon aanmerkelijk
grooter geworden.

In de Vorstenlanden kan vergunning voor watergebruik tot
andere doeleinden dan irrigatiezorg slechts verleend worden door
het hoofd van gewestelijk bestuur en niet door het water-
schapsbestuur.

De mogelijkheid, geopend bij bijblad 3020, om stukjes be-
bouwde grond, geënclaveerd binnen erfpachtperceel, mede in erf-
pacht te geven wanneer de rechthebbenden genegen zijn van
hun recht af te zien, is geen uitzondering op, doch een toepassing
van art. 51 lid 5 I.S..

De opbrengst der successiebelasting te bestemmen voor den
gewonen dienst is in strijd met het karakter dier belasting.

Wijziging der Hooger Onderwijswet, waardoor de vergelijkende
cultuurgeschiedenis van West-Europa en de Oostersche cultuurstaten
een der vakken wordt, waarin door Indologen en Indische Juristen
■examen dient te worden afgelegd, is voor een behoorlijke fundeering
van de opleiding gewenscht.

	Blz.		Blz.
vervallen verklaring lid-		van individueele gedepu-
maatschap ......	46	teerden ........	180
zittingsduur......	35	van den gouverneur . .	180
Reglement van orde		voor uitvoering van de
college van gedepu-		begrooting......	236 e.V.
teerden ........	95	der rekenplichtigen. . .	240 e.V.
raad.........	92	Verevening......	230
Rekening		Vergaderingen
karakter .......	236	College van gedeputeerden	94 e.V.
controle rekenkamer . .	239	beleggen.......	94
Rekenkamer......	239	plaats der vergadering .	94
Rekenplichtigen . . . .	240 e.V.	quorum........	95
Schorsing.......	248	reglement van orde , .	95
Secretaris		stemmen.......	95
benoeming......	71	Raadsvergadering . . .	76 e.V.
incompatibliteiten . . ,	74	beleggen.......	81
instructie.......	75	besloten vergadering . .	78
secretaris van gedepu-		geheimhouding . . . .	79
teerden ........	72	handhaven der orde . .	81
secretaris van den gou-		onthouden van stemmen	86
verneur ........	72 e.V.	openbaarheid.....	76 e.V.
vervanging......	75	plaats der vergadering .	83
Strafverordeningen, zie		quorum........	83 e.V.
Verordeningen		recht van voorstel . . .	93
Toetsingsrecht . . 140,	249 e.V.	reglement van orde . .	92
Toezicht		stemmen over personen	89
van gouverneur op pro-		stemmen over zaken . .	87 e.V.
vincie .... 61, 182,	246	Verkiezing, zie Raad
van gedeputeerden op la-		Vermogen der provincie	233 e.V.
gere gemeenschappen. .	192 e.V.	Vernietigingsrecht
zie ook Hooger toezicht.		karakter .......	247
Uitvoering		gevolgen.......	248
van raadsbesluiten . . .	166 e.V.	partieele vernietiging . .	248
van algemeene verorde-		strijd met algemeen
ningen ........	183 e.V.	belang........	247
van de begrooting , . .	227 e.V.	strijd met algemeene ver-
Verantwoording		ordening .......	246
van het college van gede-		Verordeningen.....	134 e-v.
puteerden . . 179 e.v.,	190	afkondiging......	154 e.V.

Afd. versl.	— afdeelingsverslag op het ontwerp P.O.,
	Volksraad 2e gewone zitting 1923, onder-
	werp 8, stuk 4.
A.M.V.B.	— algemeene maatregel van bestuur.
Brückel	— Dr. A. J. W. Brückel, Indische bestuurs-
	hervorming, de tekst der wet. Acad. proef-
	schr. Leiden 1930.
Buys	— prof. Mr. J. T. Buys, De grondwet, toelich-
	ting en critiek 1881—1889.
Bijl.	— Bijlagen.
Bysterbos	— Mr. J. C. Bysterbos, De provinciale wet,
	met de daarover gewisselde stukken en
	gehouden beraadslagingen, 2e druk, ge-
	wijzigd en bijgewerkt door Mr. H. Westra
	en Mr. C. W. Wormser, 1911.
Bijv.	— Bijvoegsel.
D.B.	— Decentralisatie besluit.
G.B.	— Gouvernements besluit.
G.G.	— Gouverneur-Generaal.
Gr.W.	— Grondwet.
I.S.	— Indische staatsregeling.
K.B.	Koninklijk besluit.
Van Kempen	— Th. W. van Kempen, Inleiding tot het
	Nederlandsch-Indisch stadsgemeenterecht.
Kleintjes	— prof. Mr. Ph. Kleintjes, Staatsinstellingen
	van Nederlandsch-Indië, deel I, zesde druk,
	1932; deel II, vijfde druk, 1929.
L.R.0.	— Locale raden ordonnantie.
Van Leeuwen	— Mr. H. J. van Leeuwen, De provinciale
	wet, 1911.
Van Loenen	— J. W. A. C. van Loenen, De gemeentewet
	en hare toepassing, met medewerking van
	Mr. S. J. Blaupot ten Cate, 1911—1919-
	17*


	- f..-:,-
	M




	■ ■ ■ ■ i . \ ' r

K'
	■'■..■.' ' ' ■■.f.*