De bevoegdheid van den Gouver-
neur-Generaal ten aanzien van de
wetgeving in Nederlandsch-Indië


	i, j. . 'l




	' ■ -; .'

DE BEVOEGDHEID VAN DEN
GOUVERNEUR-GENERAAL TEN AANZIEN VAN DE
WETGEVING IN NEDERLANDSCH-INDIÊ

De bevoegdheid van den Gouver-
neur-Generaal ten aanzien van de
wetgeving in Nederlandsch-Indië

TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOC-
TOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE
RIJKSUNIVERSITEIT TE UTRECHT OP GEZAG
VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS DR. C. G. N. DE
VOOYS, HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER
LETTEREN EN WIJSBEGEERTE, VOLGENS BE-
SLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVERSITEIT,
TE VERDEDIGEN TEGEN DE BEDENKINGEN
VAN DE FACULTEIT DER RECHTSGELEERD-
HEID EN VAN DE FACULTEIT DER LETTEREN
EN WIJSBEGEERTE. OP MAANDAG 13 FEBRU-
ARI 1933 DES NAMIDDAGS 4 UUR

De eerste schrede op den weg. die leidde naar een
Koloniaal bewind, werd gezet, toen in 1602 aan de Ver-
eenigde Oost-Indische Compagnie haar octrooi werd
verleend.

Aan dit handelslichaam werd een publiekrechtelijk
Karakter gegeven, het werd bekleed met openbaar ge-
zag. In naam der Staten-Generaal kon het verdragen
Sluiten met Indische vorsten en volken, krijgsvolk wer-
ven en bestuur en rechtspraak uitoefenen. Benoeming
van hoofdambtenaren diende bekrachtigd te worden
aoor de Staten-Generaal.

Geenszins was het de bedoeling, dat door de Oost-
Andische Compagnie een welgeordend bestuur zou wor-
den gevestigd; het haar verleende publieke gezag stelde
naar m staat haar monopolie è tors et ä travers te hand-
naven, hetzij door verdragen, hetzij met wapengeweld i).

Onmiddellijk rees nu de vraag, op welke wijze dit ge-
moeten worden uitgeoefend. Zou het berusten
in rsiederland of zou het worden overgedragen op een te
benoemen Indische Regeering?

De Heeren Zeventien waren te veel autocraat dan
lt;lat zij tot het laatste zouden besluiten. Het eerste was
echter evenmin mogelijk; de communicatiemiddelen
niet Indië sloten dit uit.

De heeren Zeventien vormden het hoogste gezags-
orgaan; zij gaven den admiraal der vloot instructies
mede en verleenden hem verder een algemeene bevoegd-
heid om in bijzondere omstandigheden op te treden.
Al spoedig vroegen de omstandigheden echter een meer
duurzaam en geconcentreerd gezag. Na rijp beraad en
onder bekrachtiging van de Staten-Generaal werd be-
sloten een Gouverneur-Generaal aan te steUen, die
met een ruimer gezag bekleed en voorzien van instruc-
ties de belangen van de „Vereenigde Nederlanden en de
Generale Oost-Indische Compagniequot; zou behartigen i).

De republikeinsche Nederlanders wilden echter een
autocratische machtsuitoefening van den Gouverneur-
Generaal voorkomen en bonden daarom zijn gezag aan
de medewerking van een Raad van Indië. waardoor de
regeering over Indië een meer collegiaal karakter

^'Een'^uitgebreide instructie kreeg de eerste Gouver-
neur-Generaal mede; daar alles niet te voorzien was.
werd hem in artikel 8 een algemeene bevoegdheid ver-

Zeventien kwam niet veel terecht; nog veel minder echter
van het toezicht, dat de Staten-Generaal gedacht had-
den te houden op de Oost-Indische Compagnie; deze
trad zelfstandig op tegen de Staten-Generaal^) en een

.) Myer Instructie voor Pieter Both 1609. Approbatie van de
was'^i^^^nbsp;lid d«

:j o'^azijJfde Instructies van 1632 en l650 niet meer aan de be-
krachtigfng van de Staten-Generaal onderworpen.

Immers kon de Gouverneur-Generaal bezwaarlijk
wachten op instructies uit het Vaderland en handelde
dientengevolge naar eigen inzicht, vaak met terzijde-
stellmg van den Raad i).

De bevoegdheid wettelijke regelingen te treffen werd
aan den Gouverneur-Generaal in Rade toegekend.
Uitdrukkelijk wordt dit vermeld in de instructie van
1617, art. 80 2). De Gouverneur-Generaal in Rade moet
net belang van de Compagnie behartigen:

„Daartoe zylieden ook zullen maken zoodanige
keuren, ordonnanciën en instructiën als zylieden
t^en dienste van de Compagnie en tot welstand van
hunne dienaren zullen noodig achtenquot;.
, Men ziet een vrijwel algemeene bevoegdheid. De
mstmctie van 1650 luidt ongeveer hetzelfde; alleen
wordt daarin de plicht opgelegd een copie van de reso-
mties op te zenden naar het Vaderland, waardoor dus
hooger toezicht op de indische wetgeving kon worden
uitgeoefend

De verdere geschiedenis toont een steeds geringere
inmenging van de Nederlandsche besturen in Indische
aangelegenheden.

In 1611 ontmoeten wij reeds het concordantie be-
ginsel; de Heeren Zeventien verzochten „om die rechten
€n wetten te doen observeeren, die in Hollant geobser-
veert zynquot;.

In 1625 deed De Carpentier dit „zooveel eenigszins
praktikabel zyquot;; en voorzoover wettelijke voorschrif-
ten, in Indië tot stand gebracht, in de materie niet
voorzagen.

Neerlands-Indiê: Stibbe, Colijn, bldz. 31.
') Myer: bldz. 45.
*) Myer: bldz. 106.

De Staten-Generaal zagen zich kort voor de omwen-
teling plots gesteld voor een ontredderd koloniaal bezit.

Een Staatscommissie stelde ingrijpende hervormin-
gen voor; Commissarissen-Generaal zouden worden uit-
gezonden om te redden, wat te redden was i). (1792.)
Het bleef bij het voornemen. De omwenteling van 1795
brak met het oude. Het bestuur van de Oost-Indische
Compagnie werd ontslagen en een „Comité tot de zaken
van Oost-Indischen handel en bezittingenquot; ingesteld.
De Staatsregeling van 1798 verklaarde al de bezittin-
gen van de Oost-Indische Compagnie eigendom van
den Staat. Het bestaande bestuur werd gehandhaafd,
tot tijd en wijle de wet met een nieuwe regeling zou zijn
gekomen 2). Een nieuwe Raad werd ingesteld en door
het Uitvoerend Bewind belast met het opperbestuur;
de wet zou de bevoegdheden van den Raad en van de
Indische Regeering regelen. Hetgeen niet is geschied.

De elkaar snel opvolgende Staatsregelingen en Char-
ters, tot stand gekomen tusschen 1798 en 1815, houden
weinig nieuws in. Steeds is de Gouverneur-Generaal in
Rade bevoegd wetten, reglementen en ordonnanties te
maken „mits aan den inhoud van het Charter niet con-

Vermelding verdient de instelling van een Ministene
van Koloniën in 1806. Merkwaardig is. dat de republi-
keinsche Staatscommissie van 1803 een éénhoofdig
gezag in Indië boven een collegiale regeeringsvorm
te verkiezen achtte^).

Ook voor de koloniën bracht de instelling van de
monarchie in 1814 verandering mede. De oude uiter-

n Prof Mr T de Louter. Handboek van het Staats- en adminis-
tratief recht 'van Nederlandsch-Indië. 6e druk 1914. bldz. 71.

lijke vormen werden in Indië gehandhaafd; de Gouver-
neur-Generaal en de Raad van Indië werden besten-
digd; de regeering van uit Nederland was echter geheel
anders geregeld.

Geen collegiaal bestuur als van de Heeren Zeventien,
pen Staatscommissies als in den aanvang van de Ba-
taafsche Republiek, geen deelname aan de regeering
der koloniën door een vertegenwoordigend Lichaam
ais bij de Grondwet van 1798 was vastgesteld.

Aan den Souvereinen Vorst, in 1815 den Koning,
was het Opperbestuur over de koloniën opgedragen
Jien opperbestuur, dat zoowel bestuur als wetgeving
m zich besloot en geen verantwoordelijkheid aan de
Staten-Generaal kende.

WiUem I belastte dan ook drie Commissarissen Ge-
neraal een volledige regeling van koloniale zaken te
tretten. Een uitgebreide bevoegdheid stelde hen in staat
daartoe maatregelen te nemen; zelfs konden zij afwijken
van het door den Vorst gegeven: „Reglement op het
beleid der Regeeringquot;. Dit Reglement was een trouwe
navolging van het Charter van 1803.

Het door de Commissarissen-Generaal ontworpen
Kegeenngsreglement werd in 1818 ingevoerd, waarop
nadere goedkeuring van den Koning noodig was.

De plaats, die dit Regeeringsreglement aan den Gou-
verneur-Generaal toekende, verschilde niet veel van
^jn vroegere positie; eerst gezagsdrager in naam der
yost-Indische Compagnie, nu vertegenwoordiger van
den Koninklijken Opperbestuurder.

Het verschil berustte hierin, dat sinds de Fransche
Kevolutie ook in ons land de leer van de scheiding der
machten aanhang had gevonden en sinds 1803 was de
^gouverneur-Generaal alleen het hoogste Uitvoerend Ge-

zag; het wetgevend Gezag werd uitgeoefend door den
Gouverneur-Generaal in Rade Het Regeeringsregle-
ment van 1818 kende den Gouverneur-Generaal als
hoogsten gezagsdrager in naam des Konings; echter was
hij alleen in Rade bevoegd bepalingen van wetgevenden
aard te maken, waarbij hij rekening te houden had met
het Regeeringsreglement, verordeningen en bepalingen,
door de Commissarissen-Generaal uitgevaardigd, terwijl
de Koning altijd bevoegd was hem bevelen te geven, o. a.
om van de bovengenoemde bepalingen af te wijken

De Gouverneur-Generaal in Rade bezat hiermede een
vrij groote competentie; een uitgebreid terrein lag voor
regeling open.

Hij regelde de belastingen, de wijze van heffing, het
muntstelsel, hij bezat zelfs het budgetrecht.

De macht van den Gouverneur-Generaal werd aan-
zienlijk vergroot door het recht den Raad van Indië
ter zijde te stellen en naar eigen gevoelen te besluiten 3).

De vrijheid, den Gouverneur-Generaal zoowel al-
leen als in Rade gelaten, was dus niet gering. De Ko-
ning kon echter steeds ingrijpen en deed dat dan door
het zenden van een Commissaris-Generaal, die een bijna
onbeperkt gezag kon uitoefenen.

Du Bus, als zoodanig uitgezonden, trok het Regee-
ringsreglement van 1818 in, daar het nimmer aan de be-
krachtiging des Konings was onderworpen en de Indi-
sche Regeering van de beginselen, in dat Regeerings-
reglement neergelegd, was afgeweken^).

De Gouverneur-Generaal ging eenigszins in betee-
kenis achteruit; het budgetrecht werd o.a. aan de In-
dische Regeering ontnomen en de Koning behield zich
dit recht voor Van den Bosch, die inmiddels was

Van Helsdingen: Koning en Gouverneur-Generaal: bldz. 22: „Al-
leen bij staking van stemmen had hij (de G. G.) beslissende stemquot;.
Dit is niet juist. Cf. R. R. 1827: art. 12.

opgetreden, ondervond vrij veel tegenstand van den
Kaad van Indië (Merkus) bij de invoering van het Cul-
tuurstelsel. Hij adviseerde den Koning den Raad in zijn
macht te beperken; het resultaat was het Regeerings-
reglement van 1836. De Raad ging als mederegeerend
uchaam ten onder en werd adviseur.

De Gouverneur-Generaal werd de eenige machts-
arager m Indië; aUeen oefende hij ook de wetgevende
macht uit.

Men onderschatte hierbij echter den invloed van den
K^onmg met; WiUem I wist van regeeren 3).

Nadat bij de Grondwet van 1840 aan de Staten-
Generaal een zeer geringe bevoegdheid aangaande
de koloniën was verleend, volgde bij de Grondwets-
herziening van 1848 een wijziging van het koloniaal
bewind.

De strooming, die streefde naar beperking van de
macht van de Kroon, wenschte dit ook op koloniaal
gebied. Voorop ging ook hier Thorbecke. Hij wenschte
den term „Opperbestuurquot; te verklaren volgens de leer
van Montesquieu en eischte dientengevolge onttrekking
van wetgevende bevoegdheid aan den Koning in kolo-
niale zaken; hij wenschte dat alle wettelijke materie
door den algemeenen wetgever zou worden geregeld.

Zoo kwam hij er dan ook toe naar aanleiding van
het Regeeringsvoorstel tot Grondwetsherziening i) de
daarin voorkomende bepalingen: „Andere onderwerpen,
deze koloniën en bezittingen betreffende, daarvoor
vatbaar bevonden, kunnen door de wet geregeld wordenquot;
aldus uit te leggen, dat alles, wat wettelijke materie
was, daardoor vatbaar was en dus bij de wet geregeld

De Regeering en de meerderheid der Kamer ging dit
echter te ver; de laatste bleek zelfs zeer huiverig. On-
miskenbaar, zegt De Louter, was de strekking om veel-
eer tegen uitbreiding dan tegen beperking van den in-

vloed der wetgevende macht te waken i). De meening
van Thorbecke vindt men ook in het Voorloopig Ver-
slag: Sommigen meenen, dat de gewone wet bijna alwat
de overzeesche bezittingen betreft zonder gevaar kan
regelen, mits slechts aan den Gouverneur-Generaal
de handen niet te zeer gebonden werden en dezen dus
bij de wet zelf een zeer ruime macht werd toegekend 2).

De Memorie van Antwoord zeide echter: (Door on-
bekendheid met de toestanden aldaar kan niet veel
door de wet geregeld worden) en verder moet de toeken-
nmg van een ruime macht aan den Gouverneur-Ge-
neraal wel in het Reglement op het Beleid der Regee-
nng aanwezig zijn, doch zoolang de Minister en niet de
Gouverneur-Generaal verantwoordelijk is, moet die
macht aan zekere beperking onderworpen zijn

De groote stap nu van 1848 is, dat de moederland-
sche wetgever een aandeel heeft gekregen in het be-
heer der koloniën.
De koloniale artikelen luiden:

De Koning heeft het Opperbestuur der koloniën
en bezittingen van het rijk in andere werelddeelen.

De Reglementen op het beleid der Regeering
aldaar worden door de wet vastgesteld.

Andere onderwerpen, deze koloniën en bezit-
tingen betreffende, worden door de wet geregeld,
zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan.

De Koning doet jaarlijks aan de Staten-Ge-
neraal een omstandig verslag geven van het beheer
dier Koloniën en bezittingen en van den staat,
waarin zij zich bevinden.

De wet regelt de wijze van beheer en verant-
woording der koloniale geldmiddelen.

Het „Opperbestuur bij uitsluitingquot; is dus geëin-
digd. Voortaan zullen de Staten-Generaal mede hun
stem doen gelden. Een stem van overwicht.

Wel hun voornaamste taak is het vaststellen van
het Reglement op het beleid der Regeering aldaar.

„De Reglementen op het beleid der Regeering, zegt
de Memorie van Toelichting, kunnen worden beschouwd
als uitmakende de Grondwet der bezittingen en Kolo-
niënquot;.

Deze koloniale Grondwet diende nu opgebouwd op
de basis van de artikelen 59 en 60 van de Grondwet.
Als organen worden daar genoemd de Wetgevende
Macht en de Koninklijke Opperbestuurder.

4.nbsp;Regeling van andere onderwerpen, die dat
bij de wet behoefden, een blanco-formule.

De competentie van den wetgever is hierdoor be-
grensd en aldus negatief te definieeren:

Elk onderwerp, niet door de Grondwet aan de wet
opgedragen of niet door de wet geregeld, kan door een
ander orgaan worden geregeld.

„De Koningquot;, zegt Mr. Nederburgh en hiermede zijn
wij gesteld voor de vraag, of wij de delegatieleer van
den Utrechtschen hoogleeraar hebben te aanvaarden,
een leer, die hoewel juridisch verdedigbaar, geen aanhang
heeft gevonden.

Daar deze leer nauw verband houdt met de bevoegd-
heden van den Gouverneur-Generaal, ook op wetge-
vend gebied, mogen hier eenige beschouwingen volgen.

Op de vraag, welk orgaan tot regelen bevoegd was
op het terrein, dat niet aan de wet was voorbehou-
den of niet daardoor was geregeld, antwoordt Mr. Ne-
derburgh dus „de Koningquot; en met den tekst van de
Grondwet stemt dat overeen. Immers slechts de wet-

gevende macht en de Koning worden daar als organen
voor de Koloniën genoemd en logisch zal men, wat niet
behoort tot de competentie van de wet, aan den Koning
als bevoegdheid toekennen.

Mr. Nederburgh zegt nu: „De bevoegdheid des Ko-
nings op het gebied van wetgeving voor Indië werd door
de Grondwet sinds 1848 gehandhaafd en alleen hierdoor
beperkt, dat alwat de Nederlandsche Wetgevende
Macht reeds had geregeld of volgens de Grondwet moest
^gelen, uit den aard der zaak buiten de grenzen der
Konmklijke bevoegdheid viel.quot; En verder: „De Grond-
wet kende voor de Koloniën slechts wetgevende be-
J^egdheid toe aan den Koning en aan de Wetgevende
Macht en deze toekenning beteekende naar wetgevings-
stijl een verplichting dier twee en onbevoegdheid van
alle overigen. De gewone wetgever mag de bepalingen
aer Grondwet niet wijzigen, noch aanvullen, noch bui-
ten werking stellen. Als derde wetgever kon de Gouver-
neur-Generaal van Nederlandsch-Indië dus niet be-
legd zijn dan alleen, wanneer hij als gedelegeerde des
Konmgs optrad, daar het scheppen van een zelfstandigen
wetgever voor Indië in strijd ware geweest met de
Grondwetquot;.

Mr. Kleintjes tracht artikel 59 Grondwet 1848 nu
anders uit te leggen; Mr. Nederburgh heeft echter
deze wijze van verklaring der Grondwet m. i. afdoende
bestreden i).

Ook het beroep van Mr. Kleintjes op het artikel
48 der Regeeringsreglementen voor West-Indië stoot
de delegatieleer niet om, wat Dr. Logemann ook toe-
geeft. Deze schrijft hieromtrent:

Behartigingswaard komt mij voor, hetgeen de
schrijver (Mr. Nederburgh) mededeelt over het
argument, ontleend aan het Regeeringsreglement
voor Suriname, artikel 48, lezing 1901.

, Eenige Hoofdlijnen van het Ned. Indisch Staatsrecht, door Dr
jW^Nederburgh, 1923. blz. 144. Verder aangehaald als: ..Hoofd-

Uit de wet zelf kan men de Grondwet niet
verklaren. En beroept men zich op het inzicht
van den wetgever, dan moet men erkennen, dat
deze zich zeer wankelmoedig heeft gedragen. Het
argument bhjve dus liever terzijde

Mr. Nederburgh erkent ook, dat de gewone wetgever
meermalen inbreuk heeft gemaakt op 's Konings grond-
wettelijke bevoegdheid ten aanzien van de koloniën.
„Hoe dikwijls dit ook geschied zij, opzettelijk of door
onnadenkendheid, hierdoor kon het door de Grondwet
vastgestelde recht niet worden opgeheven of vermin-
derdquot; 2).

Stellen wij de quaestie scherp, dan komen wij tot
de conclusie, dat de delegatieleer staat of valt met de
beteekenis van artikel 59.

De vraag is, of dit artikel den gewonen wetgever
de gelegenheid opende het Koninklijke Opperbestuur
te regelen, eventueel te beperken door aan den Gouver-
neur-Generaal zelfstandige bevoegdheden te verlee-
nen.

Deze bevoegdheid van de wetgevende macht zou dan
af te leiden zijn uit de opdracht een reglement op het
beleid der Regeering vast te stellen of uit het laatste
lid van artikel 59.

Mr. Nederburgh verwerpt echter deze veronderstel-
ling en betoogt, dat het Regeeringsreglement was een
reglement op het beleid der Regeering aldaar (d.i. in de
Koloniën), terwijl daarentegen de macht des Konings
al geregeld was in de Grondwet en dientengevolge
een regeling bij de wet volgens het laatste lid niet mocht
tornen aan de grondwettelijke bevoegdheden des Ko-
nings.

Hier moge ik nu wijzen op de bestrijding van Mr. Ne-
derburgh's leer door Dr. Logemann.

*) De Nieuwe Staatsinrichting van Ned. Indiê (Doorgetrokken
Hoofdlijnen) door Dr. (Mr.) L A. Nederburgh. Verder aangehaald
als: „Doorgetrokken Hoofdlijnenquot;, bldz. 31.

Deze vraagt zich evenals Mr. Kleintjes af, of niet
evenals het oppergezag over land- en zeemacht het kolo-
niaal Opperbestuur voor inperking vatbaar was. Was
dan speciaal ten aanzien van de Koloniën voor den wet-
gever de deur slechts op een kier geopend?

De Grondwet zegt ook, dat de wet kan regelen naar
behoefte en zou de wetgever dan in of buiten het Re-
geeringsreglement, daarbij niet, als voor Nederlandsche
ve^oudingen, 's Konings bevoegdheid mogen regelen?

Wier kan ik mij bij de meening van Dr. Logemann
aansluiten om hetgeen nu volgt. Ik merkte op, dat de
theone van Mr. Nederburgh overeenkwam met den tekst
der Grondwet en ik bedoelde dit in dien zin, dat de Grond-
wet zich aldus Iaat uitleggen. Ik meen echter dat de
Grondwetgever van 1848 een regeling, waarbij 's Ko-
nings bevoegdheden werden beperkt of het toekennen
van een zelfstandige bevoegdheid aan den Gouverneur-
^eneraa (en dus onttrekken aan den Koning) niet heeft
willen uitsluiten.

Ik kan mij daarvoor beroepen op dezelfde passage
quot;it de Memorie van Antwoord als boven:

De toekenning van een ruime macht aan den
Gouverneur-Generaal moet wel in het Reglement
op het beleid der Regeering aanwezig zijn, doch
zoolang de Minister verantwoordelijk is en niet de
Gouverneur-Generaal moet die macht aan zekere
beperking onderworpen zijn.

De Regeering spreekt hier nu zelf van een „toekennenquot;
van macht. Volgens Mr. Nederburgh echter mocht de
wetgever van het Regeeringsreglement alleen de wijze
van uitoefening regelen van de bevoegdheden, die de
^oning had gedelegeerd aan den Gouverneur-Generaal,
^e Koning kon dan echter alleen „toekennenquot; en niet
ae wetgever, want „toekennenquot; bedoelt verleenen van
m^ht, van zelfstandige bevoegdheid.

Hier wil echter de voorsteller van de Grondwets-
herziening dit laten geschieden door den gewonen wet-
gever.

Kan dit geschieden bij de vaststelling van het Re-
geeringsreglement, dan kan het ook bij een andere wet,
daar immers dit reglement bij een wet gewijzigd kan
worden en zoonoodig uitgebreid. Waar Mr. Nederburgh
zich beroept op de bedoeling van den Grondwetgever,
moge ik een beroep op denzelfden daarnaast stellen.

En concludeer ik, dat zoowel volgens lid 1 als lid 4
van artikel 59 Grondwet een bevoegdheid aan het grond-
wettelijk Opperbestuur kan worden onttrokken en aan
den Gouverneur-Generaal als zelfstandige bevoegdheid
kan worden toegekend.

Dichter, dan velen denken, staat het Regeerings-
regelement van 1854 bij de leer van Mr. Nederburgh.

Een eenvoudige beschouwing daarvan toont gemak-
kelijk aan, hoe zeer de Kroon den Gouverneur-Generaal
volkomen afhankelijk kan maken van hare bevelen.

Dat dit niet de bedoeling is geweest, is zeker. Dat niet-
temin de wet van 1854 dit resultaat bracht, vindt zijn
oorzaak, zoowel in de geschiedenis van het ontwerp
zelf, als in de Grondwet van 1848.

Bij het samenstellen van een ontwerp Regeerings-
reglement werd de Regeering geplaatst voor de keuze,
hetzij over te gaan tot een geheel nieuw wetsontwerp,
waarbij met verwijzing naar discussies bij de herziening
van de Grondwet van' 1848 de Nederlandsche Grondwet
als voorbeeld kon worden genomen (immers noemde de
Regeering daar het Regeeringsreglement een Grond-
wet voor de Koloniën i), hetzij de oude Regeerings-
reglementen (met name dat van 1836) te herzien en
in overeenstemming te brengen met de gewijzigde
staatsrechtelijke verhoudingen t.o.v. de Koloniën.

') Men vindt dit ook herhaalde malen in de Handelingen over het
Regeeringsreglement o.a.: Keuchenius II bldz. 26, 73, 210, 317, 327.
Handelingen van de Staten-Generaal: Memorie van Toelichting van
het Wetsontwerp tot Grondwetsherziening no. 2 1848.

verbonden aan het maken van een geheel nieuw ont-
werp, zullen hier hun invloed wel hebben doen gelden.
Echter is deze daad m. i. te betreuren.

Niet, dat ik een getrouw volgen van de Nederland-
sche Grondwet zou hebben toegejuicht; dezelfde ge-
breken, die onze Grondwet aankleefden, zouden ook
het Regeeringsreglement zijn binnengeslopen.

Iets geheel nieuws zou echter veel helderder de
nieuwe beginselen tot uiting hebben doen komen.

Een navolging der Grondwet zou den wetgever gebon-
den hebben aan volgorde en methode. De omwerking
echter van het bestaande Regeeringsreglement bracht
met zich mee het inwringen van nieuwe begrippen tus-
schen oude stelsels en niet zonder te betreuren gevolgen.

De oude Regeeringsreglementen, als instructies aan
den Gouverneur-Generaal meegegeven, bonden den
Gouverneur-Generaal in volkomen zin aan zijn lastge-
ver, de Kroon; bevoegdheden konden hem door den
Opperbestuurder even gemakkelijk worden toegekend als
ontnomen; boven hem was geen hoogere macht, waar-
aan de Gouverneur-Generaal bevoegdheden kon ont-
leenen of waarbij bij verschil van meening de Gouver-
neur-Generaal in appèl kon komen. Hier was dus ook
sprake van een zuivere gedelegeerde macht, waarbij de
Opperbestuurder alle bevoegdheden, die hij den Gou-
verneur-Generaal had verleend, zich zelf ook bleef
toekennen en hij dus altijd kon ingrijpen en zelf tot uit-
oefenen daarvan kon overgaan, 't Is niet moeilijk in
te zien, dat een reglement op deze principes gebaseerd,
al zeer moeilijk om te werken is, wanneer daarin als
grondslagen moeten gelden, dat allereerst de Opper-
bestuurder de hoogste plaats moet inruimen voor de
Wetgevende Macht, deze laatste bevoegd zal zijn taak
en bevoegdheid van den Koning vast te stellen en te
beperken en voorts aan den Gouverneur-Generaal een
zelfstandige positie moet worden gegeven.

Bij de behandeling in de Staten-Generaal is het
Reglement niet opzettelijk, maar wel in feite niet in
overeenstemming gebracht met de grondwettelijke be-
ginselen.

Angstig heeft men vermeden de taak en de bevoegd-
heid van Kroon en Gouverneur-Generaal scherp te
omgrenzen.nbsp;^

„Voor den Gouverneur-Generaal zijn reeds bepaalde
grenzen aangegeven, want hij regeert „op den voet en
onder de bepalingen van het Regeeringsreglementquot;
en IS daarbij tevens gebonden aan de Grondwet en mede
aan de bevelen des Konings, Dien hij in Indië vertegen-
woorjgtquot; 1). Maar het Regeeringsreglement omschrijft
zijn bevoegdheid geenszins; want bijna overal waar
wettelijke regeling wordt vereischt, schrijft het Regee-
ringsreglement regeling voor bij: Algemeene Verorde-
ning 2).

Dit nu kan volgens de wet zelf zijn: een wet vast-
gesteld door de Wetgevende Macht in Nederiand een
Koninklijk Besluit, vastgesteld door den Koning al-
leen. en een Ordonnantie, vastgesteld door den Gouver-
neur-Generaal 3). De Louter zegt hierover:

Het Regeeringsreglement heeft wel het koloniaal
bestuur georganiseerd, doch geenszins de grenzen ge-
trokken van de bevoegdheid der onderscheiden orga-
nen.nbsp;®

») Uitzonderingen vormen de artikelen 23, 26, 33 63 al 2 ^17 7«;
al. 2 en 109.nbsp;.nbsp;o/, /o

Margadant bespreekt deze quaestie ook en stelt tegenover deze ar-
meenquot; vTrorïeni^gquot;nbsp;voorschrijven bij Alge-

H^ïi^^r^®^ Regeeringsreglement van Nederlandsch-Indië, toegelicht
gadlnY.quot;quot;nbsp;Margadant. I bldz. 145. Verder aangehaald al! Mar-

op te lossen leidde er toe de beslissing aan een anderen
wetgever op te dragen zonder dezen tevens ondubbel-
zinnig aan te wijzen.

De Regeering had aanvankelijk voorgesteld daar-
^e in den regel den Koning bevoegd te verklaren en
Hem bv. de wetgeving in burgerlijk en strafrecht, de
belastmgheffing, de regeling der onteigening, der druk-
persvnjheid e. d. m. over te laten.

Het verwijt der oppositie, dat hiermede zou bedoeld
^jn den Rijkswetgever uit te sluiten en niet, zooals de
Kegeenng terecht beweerde de wetgevende macht van
den Gouverneur-Generaal te beperken, gaf te kwader
ure aan de Regeering aanleiding de uitdrukking „Ko-
nmklijke Besluitenquot; door „Algemeene Verordeningquot;
te vervangen en aldus de kiem te planten van een on-
oplosbaren strijd over de tot regelen geroepen macht
DIJ elk gewichtig koloniaal belang, dat voorziening ver-
eischte, en niet uitdrukkelijk aan deze of gene autori-
teit was opgedragen. Aldus heeft het Regeeringsreg-
lement de fout van de Grondwet herhaald en het daar-
uit voortvloeiend bezwaar verdubbeld; immers nevens
ae onzekere grensscheiding van de wetgevende macht
van den Rijkswetgever en den Koning is thans een even
^gewisse grens tusschen de wetgevende macht des
Konings en die van den Indischen wetgever gevoegd i).

De grenzen door het Regeeringsreglement aan den
Gouverneur-Generaal als wetgever gesteld, zijn dus m. i.
al zeer vaag en allerminst bepaald te noemen.

In de Grondwet zal de Gouverneur-Generaal in 't ge-
neel niet de begrenzing van zijn competentie te zoeken
nebben; uiteraard is de Grondwet zeer beknopt en bo-
venden blijkt het Regeerings-Reglement de bedoeling
van den Grondwetgever al zeer weinig zuiver te hebben
weergegeven.

Noch het Regeeringsreglement. noch de Grondwet
Dieden dus den Gouverneur-Generaal eenige houvast.

Zeer zeker heeft de Koning zich te houden aan de
Grondwet en het Regeeringsreglement, maar de vrij-
heid, Hem daardoor gelaten, stelt Hem in staat elke
zweem van zelfstandigheid van den Gouverneur-Ge-
neraal te bannen. Immers heeft de wet iets niet geregeld
of ter regeling aan zich voorbehouden, dan zijn de Ko-
ning en de Gouverneur-Generaal bevoegd.

De Koning nu kan regelen bij Koninklijk Besluit
en tengevolge van een dergelijke regeling is de Gou-
verneur-Generaal onbevoegd op het teiTein, dat het
onderwerp van die regeling uitmaakt i). Voorts kan de
Koning den Gouverneur-Generaal gelasten een ordon-
nantie vast te stellen en hem daaromtrent de meest uit-
gebreide voorschriften geven, zoodat de Gouverneur-
Generaal slechts uitvoerder is van 's Konings bevelen.
Tenslotte kan de Koning door een Koninklijk Besluit
een bestaande ordonnantie vervangen 2).

De bevelen des Konings in het Regeeringsreglement
vermeld, zijn aan geen bepaalden vorm gebonden; in-
structies per brief waren dus even verplichtend als
waren zij neergelegd in een Koninklijk Besluit. Boven-
dien heeft er altijd, zoolang het Regeeringsreglement van
1854 heeft gegolden, een instructie bestaan voor den
Gouverneur-Generaal, welke echter nooit is gepubli-
ceerd.

Een enkele bepaling, hier van belang, is uitgelekt,
waarbij de Koning zich alle regelingen van alle onder-
werpen, die niet uitdrukkelijk door den wetgever aan
zich waren getrokken of aan den Gouverneur-Generaal
toegekend, voorbehield en waardoor dus de bevoegd-
heid van den Gouverneur-Generaal al wederom een meer
beperkte omvang kreeg.

1854, dan is het ijdele moeite en louter tijdverlies de
grenzen te trekken tusschen het gebied van den Koning
en dat van den Indischen wetgever en kan men volstaan
met een enkel artikel, waarbij aan den Gouverneur-
Generaal in overeenstemming met den Raad van Indië
alle wetgevende macht wordt toegekend, die den Ko-
nmg toekomt en door Dezen aan Zijn vertegenwoordiger
in Indië wordt overgedragenquot;.

Vaak is bij deze aangelegenheid ook ter sprake ge-
bracht, of de Gouverneur-Generaal gebonden is door
een Ministerieele aanschrijving.

Op dit vraagstuk doelde ik. toen ik neerschreef,
dat de Grondwetsherziening van 1848 mede de oor-
zaak was, dat de nieuwe koloniale beginselen, in die-
zelfde Grondwet neergelegd, niet tot hun recht konden
komen.

De reeds meermalen aangehaalde Memorie van Ant-
woord merkte reeds op, dat de macht van den Gouver-
neur-Generaal aan zekere beperking onderworpen dien-
de te zijn, zoolang de Minister en niet de Gouverneur-
Generaal verantwoordelijk was.

Voor het koloniaal beleid bestond dus ook verant-
woordelijkheid aan de Staten-Generaal. Hiermede is
i. de zaak beslecht.

..De Gouverneur-Generaal is, met opzigt tot de
uitoefening van zijne waardigheid verantwoordelijk
aa.n den Koning, onverminderd het regt tot vervolging
DIJ artikel 159 der Grondwet aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal toegekendquot;.

De Gouverneur-Generaal is verantwoordelijk aan
den Koning. Neemt de Koning in eenig voorkomend
geval verantwoording door den Gouverneur-Generaal

afgelegd, als geldig aan, dan gaat de verantwoorde-
lijkheid over op den Minister, door wien het goedkeu-
rende besluit is gecontrasigneerd i). Zoo is dan ook in
feite de uitoefening van het Opperbestuur overgedragen
op den verantwoordelijken Minister en zal de Koning
steeds voor elk besluit of opdracht een Minister dienen
te hebben, die tegenover de Staten-Generaal de ver-
antwoordelijkheid daarvoor op zich neemt. Een Minis-
terieele aanschrijving zal dus voor den Gouverneur-
Generaal bindend zijn.

Ministerieele aanschrijving en Koninklijke bevelen
zijn species van hetzelfde genus; zij zijn beiden een wils-
verklaring van het Opperbestuur, dat uitgeoefend wordt
door den Minister en voor die uitoefening is de Minister
verantwoordelijk aan de Kroon en aan de Staten-Ge-
neraal 2).

Moet nu de Minister van Koloniën zich altijd beroe-
pen op een machtiging van den Koninklijken Opper-
bestuurder ?

Volgens artikel 38 Regeeringsreglement (oud) mo-
gen Gouverneur-Generaal en Koning niet direct met
elkaar in aanraking komen.

Door den Minister te vragen naar een koninklijke
machtiging raakt de Gouverneur-Generaal de verhou-
ding tusschen Kroon en Minister en daarover heeft
niemand te oordeelen.

Het Opperbestuur wordt niet door den Koning zeïf,
maar in Zijn naam door den Minister van Koloniën
uitgeoefend.

de Minister handelt steeds namens den Koning, ook
al wordt dit niet uitdrukkelijk gezegd.

Hij kan zijn onderteekening weigeren; de Koning
zal alsdan van zijn voornemen moeten afzien of den on-
willigen Minister moeten ontslaan i).

Bij verschil van meening tusschen Gouverneur-Ge-
neraal en Minister van Koloniën zal de eerste dan ook
de uitspraak des Konings niet kunnen inroepen, daar
immers de Koning voor Zijn uitspraak de medeonder-
tekening van den Minister noodig heeft.

Dat nu door den Minister van Koloniën een sterken druk
op den Gouverneur-Generaal zou worden uitgeoefend
was geenszins denkbeeldig; de koloniale aangelegenheden
kwamen nu ook volledig in de Kamer ter sprake.
T ^^ u^^^ geïnterpeUeerd en de behandeling van de
inaische begrooting vormde op zich een uitnemende ge-
legenheid de wenschen van de Kamer betreffende ko-
loniaal beleid kenbaar te maken.
. De Minister had tegenover de Volksvertegenwoordi-
^ng zijn houding te bepalen en was genoodzaakt den
Gouverneur-Generaal de richting van het door hem te
voeren beleid aan te wijzen, welke door de Staten-Ge-
neraal was aangewezen.

Al bleven conflicten niet uit, de Staten-Generaal
wisten steeds hun wil door te drijven en steeds hebben
WIJ een toenemende bemoeienis van de Staten-Generaal
ten aanzien van de koloniën kunnen waarnemen.

quot;1 1Ö4Ö toonde zich met koloniale zaken in te laten
oan constateeren wij, dat met de belangrijkheid van dé
kolomen voor het Moederiand de belangstelling van de
^^^quot;^eneraal m evenredige verhouding groeide.

Was de Koning dus verplicht de richtlijnen te volgen
aangegeven door de Staten-Generaal. als hoogste gezag
oe Gouverneur-Generaal moest twee heeren dienen in

dien zin dat hij zijn macht aan beiden ontleenen moest
en aan beiden verantwoording schuldig was

Deze verantwoordelijkheid was direct ten aanzien
van den Koning, indirect ten aanzien van de Staten-
Generaal, n.1. via den Minister.

Deze is, zegt de Louter, voor het gansche koloniale
bestuur verantwoordelijk aan de Staten-Generaal; niet
aansprakelijk voor elke zelfstandige daad der Indische
Regeering, maar wel degelijk voor de houding, die hij
tegenover deze aanneemt, onverschillig of deze zich in
doen of laten openbaart

De Gouverneur-Generaal is verantwoordelijk aan
den Koning. Neemt de Koning in eenig voorkomend
geval de verantwoording, door den Gouverneur-Ge-
neraal afgelegd, als geldig aan, dan gaat de verantwoor-
delijkheid over op den Minister, door wien het goed-
keurende besluit is gecontrasigneerd.

Heeft het tegendeel plaats, dan blijft de verantwoor-
delijkheid kleven op den Gouverneur-Generaal»).

„Zoodra nu blijkt, dat de Minister van Koloniën in
gevoelen verschilt met den Gouverneur-Generaal om-
trent het beleid der regeering en de Minister dat te ken-
nen geeft, blijft den Gouverneur-Generaal niets anders
over dan af te treden, omdat er dan niemand is, die de
verantwoordelijkheid voor zijn handelingen durft dra-
gen in het Parlementquot;¹).

Een maatregel van den Gouverneur-Generaal ge-
nomen op last van den Minister, treft bij een politiek
votum alleen den Minister. Een maatregel door den
Gouverneur-Generaal sua auctoritate genomen, en stelt
de Minister geen partij, maar laat hij de beslissing aan
de Kamer over, dan treft de afkeuring uitsluitend den
Gouverneur-Generaal.

Betreft het een daad van den Gouverneur-Generaal,
waarvoor de Minister zich verantwoordelijk stelt alsof
het zijne eigene daad ware, dan zou een afkeurend vo-
tum beiden, den Minister en den Gouverneur-Generaal
treffen.

Uit het ontwikkelde volgt dat de politieke kracht
van een Gouverneur-Generaal niet zoozeer moet ge-
zocht worden in den steun dien de Minister hem ver-
eent, dan wel in dien van de politieke partijen in het
Parlement, die de draden in handen hebben waaruit het
lijkkleed van een Gouverneur-Generaal geweven wordt i).

Aan al deze ingrijpende beperkingen meende men
echter nog niet voldoende waarborg te bezitten tegen
eventueele „Machtswellustquot; van een toekomstigen Gou-
verneur-Generaal en verplichtte hem daarom over het
vaststellen van een algemeene verordening de overeen-
stemming te verkrijgen met den Raad van Indië.

Na veel ups and downs geraakte zoo de oude Raad
weer op den zetel en kreeg naast de gehandhaafde
adviseerende taak een belangrijk aandeel aan de wet-
geving.

Dat men echter aan den Gouverneur-Generaal weer
ae bevoegdheid heeft gegeven buiten den Raad van Indië
om zijn wil door te zetten in bepaalde omstandigheden,
ïnaakte dezen voorzorgsmaatregel krachteloos.
. M. i. kon men twee stelsels kiezen: of de Gouverneur
ïn alles gebonden aan de medewerking van den Raad
van Indië, of de Gouverneur-Generaal daarvan onaf-
hankelijk.

Immers koos men dit als waarborg tegen overijling
en dwaling; aan den anderen kant beschouwde men ter-
zijdestelling van den Raad van Indië in dringende om-
standigheden als noodzakelijk noodrecht. Dat dit laat-
ste noodzakelijk is, daarmee kan ik mij volkomen ver-
eenigen.

geheel onafhankelijk kunnen laten; als ooit gevaar
bestaat voor overijling en dwaling, dan is dat het eerst
het geval, als er plotseling in een noodtoestand maatre-
gelen moeten worden getroffen. In dringende omstandig-
heden is het gevaar voor eigenmachtig optreden nog
grooter en dus bereikte de opdracht aan den Raad van
Indië als medewetgever haar doel niet en had dus geen
zin.

De Memorie van ToeUchting, die het eerste ontwerp
vergezelde, vermeldde hierover:

„Dat als waarborg tegen overijling en dwaling
de Gouverneur-Generaal moet worden bijgestaan
door eenen Raad, te zamen gesteld uit eenen vice-
president en vier leden, allen door den Koning be-
noemdquot;.

„Dat die Raad, met uitzondering alleen van de
gevallen in artikel 21 en 30 van het ontworpen
reglement omschreven, moet blijven een advisee-
rend collegie, bestemd tot voorUchting van den Gou-
verneur-Generaal, zonder verzwakking van de een-
heid en de kracht des bestuurs en van het beginsel
der persoonhjke verantwoordelijkheid van den Gou-
verneur-Generaal i) ?.quot;

') Artikel 21 Ontwerp 1. Keuchenius I bldz. 6: De Gouverneur-
Generaal heeft de magt, om, na raadpleging van en in overeenstem-
ming met den Raad van Nederlandsch-Indië:

1.nbsp;ten aanzien van alle onderwerpen, waarvan de regeling niet
door de wet geschiedt of moet geschieden, de vereischte ordonnantie
vast te stellen, in overeenstemming met de bepalingen van dit Re-
glement en met de door den Koning gegeven bevelen;

2.nbsp;onder dezelfde voorwaarden van overeenstemming met de be-
palingen van dit Reglement, en onder nadere goedkeuring van de
wetgevende magt in Nederland, wetten geheel of gedeeltelijk buiten
werking te stellen wanneer daarvoor bestaat een dringende en dade-
lijke noodzakelijkheid;

3.nbsp;in gelijker voege, doch onder nadere goedkeuring des Konings,
ordonnantiën door den Koning vastgesteld of goedgekeurd geheel of
gedeeltelijk buiten werking te stellen.

Wanneer de Gouverneur-Generaal zich niet vereenigt met het ad-
vies door den Raad van Nederlandsch-Indië omtrent deze onderwer-
pen uitgebragt, wordt de uitspraak des Konings door hem ingeroepen.

Men heeft gemeend, dat volgens artikel 21
de goedkeuring van den Raad ook als vereischte
beschouwd wordt in de gevallen, omschreven in
het eerste lid daarvan en dat mitsdien de bedoeling
van het Regeeringsvoorstel is, den Gouverneur-
Generaal, telkens wanneer hij gebruik wil maken van
zijne wetgevende macht, te binden aan het advies
van de meerderheid van den Raad, onverminderd
de zooeven vermelde bevoegdheid tot inroeping
van 'sKonings beslissing. In alle de afdeelingen
heeft zich de meerderheid, hoewel hoogen prijs
stellende op de waarborg, in de toestemming van
den Raad van Indië gelegen, tegen zoodanige be-
perking van de macht des Gouverneurs-Generaal
verklaard.

Men noemde die beperking strijdig met de be-
ginselen, door de Regeering zelve op den voorgrond
gesteld; allernadeeligst voor de goede werking van
het beginsel der persoonlijke verantwoordelijkheid
van den Gouverneur-Generaal, die langs dien weg
zich met opzigt tot menigen verzuimden maatregel
van wetgevenden aard, achter het gemis van mede-
werking van de zijde van den Raad zou kunnen
verschuilen.

In vier der afdeelingen ging de meerderheid zoo
ver, van als hare overtuiging te uiten, dat de Raad

heeft te^n eenig door of van wege den Koning gegeven bevel, kan hij.
ua aen Raad van Nederlandsch-Indiê te hebben geraadpleegd, en in
met denzelve, de uitvoering van dat bevel schor-
w' tV'^ zendt de stukken, onder bijvoeging van 's Raads advies, aan
quot;®^gt;^®Partement van Koloniën, en vraagt nadere bevelen,
vpnbsp;d®^® handhaving van den eersten last, dan is de Gou-

Anderen meenden, dat het autocratische gezag
van den Gouverneur-Generaal niet eiken breidel
moest missen i).

Merkwaardig is het nu, dat de Regeering deze al-
gemeene oppositie wist te overwinnen.

Men meent echter en niet ten onrechte, dat de gezag-
hebbende Memorie van Toelichting bij het tweede wets-
ontwerp (samengesteld door Baud) de Kamer voor zich
heeft gewonnen; althans van een dergelijk algemeen
verzet tegen het voorstel is verder geen sprake meer.

Deze bijzonder duidelijke Memorie van Toelichting
luidt over deze aangelegenheid:

„De Regeering meende op die wijze eene vol-
doende oplossing te hebben gevonden van het moei-
elijke vraagstuk, om aan den eenen kant in Neder-
landsch Indië te vestigen eene magt, bevoegd om
te voorzien in elke voorkomende behoefte aan wet-
telijke regeling, en aan den anderen kant te vermij-
den het vereenzelvigen van deze magt met die aan
welke het uitvoerend gezag is toebetrouwd

Men noemde die beperking strijdig met de
beginselen door de Regeering zelve op den voor-
grond gesteld.

De afhankelijkheid van den Gouverneur-Ge-
neraal als koloniale wetgever van de medewerking
des Raads?

Deze wordt in de hierboven ingelaschte zin-
snede uitdrukkelijk genoemd, want zij is vervat
in de aangehaalde artikelen 21 en 30.

Ware dit het geval, men zou die hoedanigheden
slechts in alleenheerschingen kunnen vinden en dit
toch zal wel niet beweerd worden.

De persoonlijke verantwoordelijkheid van den Gou-
verneur-Generaal was volgens het eerste ontwerp ge-
heel gedekt, wanneer hij een maatregel door hem nuttig
geacht, aan den Raad voordroeg en met kracht onder-
Jeunde en wanneer hij bij gemis aan overeenstemming,
de eerste gelegenheid te baat nam om de beslissing des
Konmgs te vragen. Nimmer zou de Gouverneur-Ge-
neraal zich te dezen met goed gevolg achter den Raad
hebben kunnen verschuilen; diligent geweest zijnde,
zou dat verschuilen hem weinig hebben gebaatquot;.

De Regeering won het pleit en zette den Raad van
Indië weer in het zadel, waaruit het Regeeringsregle-
ment van 1836 hem wipte.

Dat echter in feite door dit stelsel de eenheid en
kracht der Regeering niet werd geschaad en de waar-
borgen tegen overijling en dwaling niet genoeg in aantal
waren, betwijfel ik i).

Lezen wij nu artikel 20 van het Regeeringsreglement,
met machtneming van bovenstaande beschouwingen, dan
IS, wat er aan zelfstandige wetgevende bevoegdheid
van den Gouverneur-Generaal overbleef, een treurig
restje, n.1. de Gouverneur-Generaal is bevoegd alge-
meene verordeningen vast te stellen met de volgende
beperkingen.

3.nbsp;Dat hij onbevoegd is ten aanzien van onderwer-
pen, waarvan de regeling door de wet is geschied, of

5.nbsp;waarin door een Koninklijk Besluit is voorzien,
. 6. waarvan de regeling door de wet aan den Koning
IS voorbehouden.

Europeesch begrip, oneigenaardig in eene
begrip^van autocratie|eheeTop
-yu plaats en daar moet men dus zoo min mogelijk van af v^jken.

7.nbsp;waarvan de Koning zich de regeling zelf heeft
voorbehouden (hetzij in de instructie hetzij op andere
wijze),

8.nbsp;dat hij over de vaststelling van een algemeene
verordening overeenstemming bereikt met den Raad
van Indië.

Allereerst dan artikel 1 van het Regeeringsreglement:
De Regering der Koloniën en bezittingen van
het Ryk in Azië, uitmakende het gebied van Neder-
landsch-Indië, wordt in naam des Konings uitge-
oefend door een Gouverneur-Generaal, op den voet
en onder de bepalingen van het tegenwoordig
reglement i).

De Gouverneur-Generaal is de Regeering; dat sluit
in zich wetgeving, bestuur en rechtspraak. De aanhef
van artikel 1 van het eerste ontwerp bevatte in plaats
van de term „Regeeringquot;: „Het algemeen Bestuurquot;.

Margadant, verdediger van de zelfstandige positie
van den Gouverneur-Generaal zegt hierover:

„De nu in artikel 1 opgenomen uitdrukking
omvat meer dan de door den Minister voorgestelde.
Ware diens eerste voorstel aangenomen, dan zou
dat in geen enkel opzicht geschaad hebben, ver-
mits alsdan in artikel 1 wel enkel zou zijn verklaard
dat de uitvoerende macht in Nederlandsch Indië
wordt uitgeoefend door den Gouverneur-Generaal,
maar door artikel 20 ook diens wetgevende be-
voegdheid werd geregeld----

Was het (voorstel der Regeering: „Algemeen
Bestuurquot;) wet geworden, dan zou artikel 1 aan den
Gouverneur-Generaal hebben opgedragen de uit-
voerende macht en artikel 20 de wetgevende macht.

Immers de Gouverneur-Generaal is niet wetge-
ver in Nederlandsch-Indië in naam des Konings,
maar geheel zelfstandig in de door artikel 20 aan-
gewezen gevallen 1).quot;

In hoeverre men de positie van den Gouverneur-
Generaal als zelfstandig moet beschouwen, is boven
reeds uiteengezet.

De term „Bestuurquot; kan echter ook m. i. zeer goed ge-
bruikt worden. Ook in de Indische Staatsregeling heeft
de onderscheiding: Bestuur en wetgeving, gebezigd.

„Nederlandsch-Indië wordt weliswaar geregeerd
door den Gouverneur-Generaal, maar deze is
daarom nog niet de Regeering; die is als taak, als
recht en plicht tevens opgedragen aan den Gou-
verneur-Generaal en den Raad van Indië 2).

Deze opvatting is natuurlijk onjuist; immers zou men
^eze figuur krijgen, dat de Regeering werd gevormd
aoor Gouverneur-Generaal en den Raad van Indië, doch
all^n door den Gouverneur-Generaal werd uitgeoefend.

De Gouverneur-Generaal is dus zoowel het hoogste
pestuurs- als het hoogste wetgevend orgaan, maar is
m de uitoefening van de wetgeving gebonden aan de
overeenstemming met den Raad van Indië.

I^e eigenlijke wetgevende bevoegdheid werd ontleend
aan artikel 20. Dit artikel is in de Indische Staatsrege-
mg in het geheel niet overgenomen. Eveneens artikel
Dit artikel verplichtte den Gouverneur-Generaal
overeenstemming te verkrijgen met den Raad van In-

lè voor de vaststelling, wijziging, uitlegging, schorsing
^n intrekking door den Gouverneur-Generaal van alle
a gemeen verbindende verordeningen, gelijk mede voor
bet uitstellen harer afkondiging. Vastgesteld konden
Worden door den Gouverneur-Generaal: ordonnantiën
volgei^rtikel 20 eveneens volgens artikel 21, behou-

Gewijzigd konden worden: ordonnantiën en in drin-
gende omstandigheden de tariefwet (artikel 129 van het
Regeeringsreglement). Wijziging van andere wetten
of Koninklijke Besluiten kon niet geschieden.

Geschorst of buiten werking gesteld konden worden
wetten, Koninklijke Besluiten, en ordonnantiën (ar-
tikel 23. 24, 25 van het Regeeringsreglement).

Wanneer de Gouverneur-Generaal van zijn buiten-
gewone bevoegdheden gebruik maakte op wetgevend
gebied door wetten. Koninklijke Besluiten en, wat
hieraan is gelijk gesteld, buiten werking te stellen, dan
behoorde dit te geschieden bij ordonnantie waartoe
dus de overeenstemming met den Raad van Indië werd
gevorderd.

Artikel 30 opende echter de mogelijkheid de door den
Gouverneur-Generaal noodig gekeurde maatregelen te
treffen in gevallen, waarin overeenstemming met den
Raad van Indië gevorderd werd, zoo die overeenstem-
ming niet was bereikt, indien de Gouverneur-Generaal
oordeelde, dat langer verwijl de veiligheid of de rust
van Nederlandsch-Indië of andere algemeene, gewichtige
belangen zou in gevaar brengen.

De Raad van Nederlandsch-Indië is echter door de
Indische Staatsregeling beroofd van zijn belangrijkste
wetgevende bevoegdheid en is louter adviseerend col-
lege geworden.

De enkele gevallen, waarin overeenstemming als-
nog is gevorderd, komen bij de behandeling van de
Indische Staatsregeling ter sprake. De bevoegdheden
aan den Raad onttrokken, zijn toegekend aan de Volks-
raad.

Bij de herziening van de Grondwet in 1922 hebben de
Koloniale artikelen wijziging ondergaan. De drie nieuwe
artikelen 60, 61 en 62 luiden:

De koning heeft het opperbestuur over Neder-
landsch-Indië, Suriname en Curaçao.

Voor zooveel niet bij de Grondwet of bij de wet
bepaalde bevoegdheden aan den Koning zijn voor-
behouden, wordt het algemeen bestuur in naam des
Konings uitgeoefend in Nederiandsch-Indië door
den Gouverneur-Generaal en in Suriname en Curaçao
door de Gouverneurs, op de wijze door de wet te
regelen.

De Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, Su-
nname en Curaçao wordt door de wet vastgesteld-
andere onderwerpen worden door de wet geregeld'
zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan

Behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen
wordt, op de wijze bij de wet te regelen, het verte-
genwoordigend lichaam van het betrokken gebied
gehoord.

Onverminderd het bepaalde in het eerste lid van
dit artikel wordt de regeling van de inwendige aan-
gelegenheden van Nederiandsch-Indië, Suriname
en Curaçao overgelaten aan aldaar gevestigde or-

ganen, op de wijze bij de wet vast te stellen, tenzij
bij de wet de bevoegdheid tot regehng van bepaalde
onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan den
Koning is voorbehouden.

De verordeningen, vastgesteld door de in het
tweede lid van het vorige artikel bedoelde organen,
kunnen op grond van strijd met de Grondwet, met
de wet of met het algemeen belang bij de wet worden
vernietigd.

Zoodanige verordeningen kunnen door den Ko-
ning worden geschorst op de wijze bij de wet te
bepalen.

Welk een verwarring van begrippen heeft de tekst van
deze artikelen geschapen. Geen artikel, bijna geen lid,
of het heeft aanleiding gegeven tot verschil van meening.'

In volkomen tegenovergestelden zin werd er geïnter-
preteerd, zoowel in de kamer als in staatsrechtelijke
pubhcaties.

Waarom is toch een product van onze wetgevende
organen nooit een redactie beschoren als de Proeve? i).

De Handelingen werpen daarop een eigenaardig licht,
„yoor de Staatscommissie (tot Grondwetsher-
ziening) was de eisch van verruiming van koloniaal
Staatsrecht blijkbaar verborgen geblevenquot;.

„Het verslag van de Indische Herzieningscom-
missie was inmiddels uitgekomen en daarnaast heeft
de Regeering blijkbaar vernomen, dat er in Indië

') Proeve van eene Staatsregeling voor Nederlandsch-Indiè. door
Professoren Mr J. Oppenheim. Mr. J. H. Carpentier Alting. Mr.
Kleyntjes. Dr. C Snouck Hurgronje. Mr. C. van Vollenhoven, Radi
Mr. Oerip Kartodirdjo, E. J. Brill, Leiden, 1922.

„Nu van de Staatscommissie ter voorbereiding
van deze grondwetsherziening geen lid deel uitmaak-
te, van wien vermoed kan worden, dat hij bijzondere
studie had gemaakt van het Indische Staats-
recht ----quot;2).

De Regeering geeft het met zooveel woorden toe:
„Eene aanvulling van de voorstellen der Staats-
commissie is bovendien vervat in hetgeen de Re-
pering voorstelt ten aanzien van de Koloniën. Het
huidige stadium van ontwikkeling der koloniën,
m het bijzonder van Nederlandsch-Indië, maakt
het noodig de voor de wetgeving en het bestuur
aldaar geldende grondregelen te herzien. Van de
Indische Regeering zijn ter dier zake eerlang voor-
stellen te verwachten, gegrond op de overweging
van het verslag, op 30 Juni 1920, — toen de arbeid
aer Grondwetscommissie vrijwel voltooid was — uit-
gebracht door de aldaar bij Gouvernementsbesluit
ingestelde Commissie tot herziening van de grond-
lagen der Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië.
Ofschoon de wijzigingen, welke na beëindiging van
het overleg tusschen den Minister van Koloniën en
den Gouverneur-Generaal en nadat de Volksraad
geraadpleegd zal zijn, zullen worden vastgesteld
thans nog niet in bijzonderheden kunnen worden
aangegeven, dient de gelegenheid, welke zich thans
aanbiedt, te worden aangegrepen om den tekst der
m^r in het bijzonder op de Koloniën betrekking
hebbende bepalingen der Grondwet mede aan een
herziening te onderwerpen.

Het is onvermijdelijk zich daartoe thans reeds
een denkbeeld te vormen, zoowel van de richting der
Jie^rmingen als van de grenzen, waarbinnen zij

Toegevende, zelf nog slechts in zeer algemeene lijnen
het nieuwe systeem van de regeering van Indië voor
oogen te hebben, werd toch de Grondwet dienovereen-
komstig gewijzigd en de artikelen over de Koloniën
munten dan ook in grondwettelijke vaagheid uit.

Dit alles lijkt mij te wijzen op een onvoldoende voor-
bereiding. Voert men hier tegen aan, dat de algemeene
lijnen, aangegeven in de Memorie van Toelichting en
volgend op het boven aangehaald citaat daaruit, toch
wel een gedegen voorstudie veronderstellen, dan verwijs
ik naar de bron.

Men vergelijke slechts, wat de Indische Herzienings-
commissie als haar meening uitte en wat de Regeering
in haar Memorie van Toelichting neerschreef.

,,Over de vraag in welke richting de lijn ligt waar-
langs de staatsinrichting van Indië moet worden
herzien, is in het algemeen beschouwd, in haar mid-
den nauwelijks verschil van gevoelen geweest.

Van meet af stond bij haar vast, dat die lijn ligt
in de richting van toekenning van autonomie aan
zelfstandige gebiedsdeelen van Indië.

Waar de voorbereiding van de autonomie van
Indië ter sprake kwam, werd voorts daarbij gedacht
aan twee factoren. In de eerste plaats zou al dadelijk
aan Indië een groote mate van zelfstandigheid in
wetgeving en bestuur moeten worden toegekend,
in de tweede plaats zou meer dan tot dusver het
geval was, het recht der bevolking moeten worden
erkend om invloed te oefenen op wetgeving en be-
stuur, opdat daarbij in meerdere mate zal worden
rekening gehouden met hetgeen in haar rechtsbe-
wustzijn leeft en door hare behoeften wordt ver-
eischt.

') Memorie van Toelichting. 21 Maart 1921. Bijblad 1920—1921,
no, 451, bldz. 12.

de conclusie aangenomen, dat de regeling van de
inwendige aangelegenheden van Indië zooveel mo-
gelijk hier te lande dient te geschieden.

Men kon van meening verschillen over de vraag
hoe dan die regeling moet plaats hebben; waar de
grenslijn tusschen de regelgevende machten in Ne-
derland en Indië moet liggen; of nog eenige wet-
geving voor Indië aan de Kroon moet worden ge-
laten en zooveel andere bijzonderheden meer, om-
trent de aangehaalde conclusie zelve bestond geener-
lei verschil van meeningquot; i).

„Wat de richting betreft, is de Regeering van
oordeel, dat zoowel wetgeving als bestuur ten aanzien
van de inwendige aangelegenheden zooveel mogelijk
moeten worden gelegd in handen van in Indië zelf
zetelende lichamen en overheden en dat aan de al-
daar gevestigde bevolking een zoo groot mogelijke
invloed op en aandeel in de samenstelling dier
lichamen moet worden toegekend.

Bij eiken stap in deze richting zal de grens worden
bepaald door de mogelijkheid om, hetzij in de ont-
wikkeling der in Indië aanwezige krachten, hetzij
in de werking van het toezicht van uit Nederland,
waarborgen te vinden, voor een bestendig, aan
moderne eischen voldoend regeeringsbeleid.

Dit brengt mede, dat, voor het bij deze Grond-
wetsherziening in het oog te vatten tijdperk, aan
den wetgever hier te lande de bevoegdheid tot rege-
ling van de daarvoor naar zijn oordeel in aanmerking
komende koloniale aangelegenheden verzekerd blijft
en dat de Staten-Generaal een daadwerkelijk toe-
zicht op het koloniaal bestuursbeleid behouden.

Da bestaande grondwettelijke bepalingen mogen
zich al niet bepaald verzetten tegen hervormingen

va'^ Verslag van de commissie tot herziening van de Staatsinrichting
dft Nederlandsch-Indië. ingesteld bij Gouvernementsbesluit van
17en December 1918 no. 1. Zie bldz. 1.

in den aangeduiden geest, zij waarborgen echter
evenmin dat inderdaad in die richting zal worden
gestuurd.

Het komt der Regeering mitsdien noodig voor,
zulk een waarborg in de Grondwet neer te leggen.

Daarom wordt voorgesteld de tegenwoordige
artikelen 61 en 62 der Grondwet te vervangen door
een drietal artikelen, waarbij:

1.nbsp;onderscheiden wordt tusschen wetgeving en
bestuur (thans beide begrepen onder het „opper-
bestuurquot; in artikel 61);

2.nbsp;de Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-
Indië en de Gouverneurs van Suriname en Cura^ao
uitdrukkelijk worden belast met de uitoefening
van het algemeen bestuur, voorzoover niet bij de
wet bepaialde bevoegdheden aan den Koning zijn
voorbehouden;

3.nbsp;de regeling van inwendige aangelegenheden
der Koloniën slechts door den Koning zal kunnen
geschieden voorzooveel betreft de onderwerpen door
de wet aan te wijzen;

4.nbsp;met uitzondering van de aldus voor regeling
door den Koning aangewezen onderwerpen en be-
houdens de bevoegdheid van den wetgever hier te
lande, welke onveranderd büjft, de regeling van de
inwendige aangelegenheden der koloniën wordt over-
gelaten aan aldaar gevestigde organen;

5.nbsp;aan dien wetgever de bevoegdheid wordt ge-
waarborgd om de door de bovenvermelde organen
vastgestelde verordeningen op grond van strijd
met de Grondwet, met de wet of met het algemeen
belang te vernietigen i).quot;

Veel initiatief ligt hier niet achter, al is er bij de groote
overeenkomst ook verschil. Terwijl de Indische Her-
zieningscommissie bij haar algemeene beschouwingen de
vraag in het midden liet, waar de grenslijn diende te
liggen tusschen de competentie van de organen in Neder-
gt;) Bijblad 1920—1921 bijlage no. 451. bldz. 12.

land en Indië, aarzelde de Regeering niet deze vraag ten
gunste van Kroon en Staten Generaal te beantwoorden.
De naar haar meening te ingrijpende hervormingen,
elders in het rapport voorgesteld, wilde zij niet aan-
vaarden ; een breuk met al het oude achtte zij niet raad-
zaam.

Zoo werd van oude termen en begrippen weer gespaard
en paste men het in het nieuwe systeem. Ik wees reeds op
het gevaar, hieraan verbonden.

Valt oogenschijnlijk een bespreking van het bestuurs-
artikel buiten het bestek van dit geschrift, toch ligt m.i.
daarin juist in verband met artikel 61 het gewicht, dat
op de vraag, welke wetgevende bevoegdheid aan de in
Indië gevestigde organen wordt toegekend, de weeg-
schaal ten hunnen ongunste doet doorslaan.

Wij vinden daarin een competentieverdeeling tusschen
de wetgevende Macht in Nederland en de in Neder-
landsch-Indië gevestigde organen i).

Als hoogste wetgever treedt de Wetgevende Macht
in Nederland op met dezelfde bevoegdheid als hem in de
Grondwet van 1848 was toegekend:

De bevoegdheid tot het regelen van het muntstelsel
en de wijze van beheer en verantwoordelijkheid der kolo-
niale geldmiddelen bij de wet is hierin van zelf sprekend
vervat, al is de regeling dan ook niet dwingend voor-
geschreven 8).

I. De in Indië bestaande organen kan men verdeelen
in centrale en lagere organen. Waren nu beide bedoeld
of had men slechts het oog gehad op de centrale?

Prof. Westra verdedigt dit standpunt der Regeering
op alleszins aanvaardbare gronden:

„Zou men het woord organen ruim opvatten, dan
wordt daarmede een onmogelijk te vervullen taak op
de schouders van den wetgever gelegd -

Verder kan er nog op gewezen worden, dat artikel 60
der Grondwet, waarbij het bestuur geregeld is, niet
spreekt van de lagere bestuursorganen en het dus niet
logisch zoude zijn, wanneer artikel 61 der Grondwet over
de wetgeving handelende, er wel gewag van zou makenquot;¹).

De hier dus bedoelde centrale organen zijn de Gouver-
neur-Generaal en de Volksraad. Was nu de bedoeling,
dat de regeling van de inwendige aangelegenheden dan
steeds gezamenlijk zou geschieden door deze twee or-
ganen ?

Neen; de bepaling, dat de wijze waarop die regeling
zou geschieden door de wet zou worden geregeld, liet
aan den wetgever de vrijheid daarover te beslissen.

•) Handelingen Ie Kamer 1921—1922. Memorie van Antwoord,
bldz. 8 en bldz. 706.

De wetgever van de vast te stellen nieuwe wet op de
Staatsinrichting kon nu kiezen uit verschillende syste-
men, waarbij in meerdere of mindere mate zelfstandige
wetgevingsbevoegdheid hetzij aan den Volksraad, hetzij
aan den Gouverneur-Generaal werd toegekend, of ge-
deelteüjk gezamenlijk, gedeeltelijk door een der organen
zelfstandig zou worden gehandeld.

Een volgende mogelijkheid was aan beide gezamenlijk
zelfstandige bevoegdheid toe te kennen en aan den Gou-
verneur-Generaal een afgeleide, het treffen van uit-
voeringsregelingen.

Dit laatste werd door den wetgever der Indische
Staatsregeling gekozen, waarover in de volgende para-
graaf uitvoeriger.

Intusschen was de mogelijkheid geschapen een zelf-
standige wetgevingsbevoegdheid aan den Gouverneur-
Generaal toe te kennen.

II. Het terrein, waarop de Indische algemeene wet-
gevers regelend konden optreden, werd gevormd door
de inwendige aangelegenheden. Een term, die de noodige
verduidelijking dringend behoeft.

Onderzoekt men daarop de Handelingen, dan komt
men bedrogen uit. De Regeering heeft ook hier getwijfeld.

De term is overgenomen van de Indische Herzienings-
Commissie en wijst op een materieele competentierege-
ling; bovendien blijkt dit zoowel uit het verslag van de
Indische Herzienings-Commissie als uit de Memorie van
Antwoord op het voorstel tot Grondwetsherziening i).

Dit zou nu een eigen sfeer van onderwerpen gevorderd
hebben, onderwerpen, waarop het kenmerk „inwendigquot;
kon worden gedrukt.

Om eenigszins dieper op de zaak in te gaan, moeten
wij voor deze quaestie wel de Indische Staatsregeling
er bij betrekken, als een officieele interpretatie.

In het ontwerp daarvan wordt de term „uitsluitend
inwendige aangelegenhedenquot; gebezigd, wat nog meer
wijst op een materieele sfeer.

De Regeering achtte „een omschrijving van hetgeen
onder „inwendige aangelegenhedenquot; moet worden ver-
staan noodig noch mogelijk. Naar opvatting van den
ondergeteekende is de strekking van de aangehaalde
woorden deze, dat behoudens de onderwerpen, welke
uit de Grondwet, de Wet op de Staatsinrichting of andere
wetten kunnen worden gekend, waarvan de regeling
aan een hoogeren wetgever is voorbehouden, de In-
dische wetgever elk onderwerp, waarbij Indië belang
heeft, zal kunnen regelen, zoolang de wetgever hier te
lande of, in de gevallen, bedoeld in artikel 54, onder
a en b, van het onderhavige wetsontwerp, de Kroon, die
regeling niet aan zich heeft getrokken.quot;

Hier stapt de Regeering over op het formeele begrip.
En deze opvatting is ook de eenige juiste; later wordt
wel weer ontkend, dat een formeel begrip bedoeld is
maar ook in de practijk bleek het formeele begrip alleen
bruikbaar.

Immers wilde bij een materieele opvatting van „in-
wendige aangelegenhedenquot; de Gouverneur-Generaal in
samenwerking met den Volksraad eenig onderwerp rege-
len, dan dienden zij na de regeling getroffen te hebben af
te wachten, of de moederlandsche organen het betrekke-
lijke onderwerp wel als „inwendigquot; beschouwden en
indien dit niet het geval was, waren zij onbevoegd ge-
weest, of waren zij genoodzaakt steeds van te voren zich
van de meening in het moederland op de hoogte te stel-
len. Hun bevoegdheid zou daardoor volkomen in de lucht
zijn komen te hangen. Bij de formeele opvatting is ver-
nietiging van hun verordeningen wel mogelijk, ook rege-
ling van eenig door hen geregeld onderwerp door wet of
Algemeene Maatregel van Bestuur, zonder dat echter

daardoor verklaard wordt, dat zij feitelijk a priori onbe-
voegd waren, om die regeling te treffen. Hoe verder de
bevoegdheden van den Indischen wetgever zijn geregeld,
komt in de volgende paragraaf ter sprake. Nogmaals wil
ik echter opmerken, dat ook al wordt aan den Gouverneur-
Generaal niet uitdrukkelijk een zelfstandige wetgevende
bevoegdheid toegekend, de Grondwet deze evenmin uit-
sluit.

Wordt er aan de in Nederlandsche Indië gevestigde
organen in het algemeen wel zelfstandigheid op wetge-
vend gebied gegeven?

Artikel 61 doet daaraan zeer zeker denken. Voor mij
is echter de vraag, of het in artikel 60 opgedragen opper-
bestuur niet het recht in zich sluit, ook op wetgevend
gebied aan den Gouverneur-Generaal aan wijzigingen te
geven.

De wetgevende macht in Nederland, wier bevoegd-
heid boven reeds is aangegeven; de Koning, wiens rege-
lende bevoegdheid geheel afhankelijk is gesteld van op-
dracht bij de wet; en de in Indië gevestigde organen
(Gouverneur-Generaal en Volksraad); wij zagen zoojuist,
dat de term „inwendige aangelegenhedenquot; slechts een
formeel criterium aan deze organen heeft gesteld; dus
alles, wat niet door de wet is geregeld of aan den Koning
ter regeling is opgedragen, kunnen zij regelen.

Is dit formeele criterium nu echter de eenige grens;
staan de Indische wetgevers verder volkomen vrij?

Wordt er van uit Holland geen druk uitgeoefend?
De Koning had vanaf 1814 steeds het beveelrecht gehad;
sinds 1848 was de wetgevende macht wel boven Hem
geplaatst, maar zijn recht was onveranderd gehand-
haafd.

Pertinent is nu bij de Grondwetsherziening van 1922
verklaard, dat, hoewel de Koning het opperbestuur bleef
behouden over Nederiandsch-Indië, dit geen wetgeving
meer in zich besloot i).

Nu was en is er nog veel verschil van opvatting over
de inhoud van het tegenwoordige Opperbestuur. Ik acht
het niet noodig daarop in te gaan; het is hier alleen van
belang of, de Koning (Minister) aan dat Opperbestuur
het recht ontleenen kan aanwijzigingen te geven ook op
wetgevend gebied.

M. i. heeft men zich blind gestaard op het feit, dat nu
zonder meer Opperbestuur „bestuurquot; was en op wet-
gevend terrein de koninklijke macht geheel afhankelijk
was van wettelijke opdracht volgens artikel 61, 2e lid.

„Ten aanzien van al hetgeen op bestuursgebied niet
bij Grondwet of wet aan Haar is voorbehouden, zal de
Kroon voortaan slechts een controleerende macht uit-
oefenenquot; 2).

„Regeling en bestuur moesten worden afgewenteld
op in Indië zetelende organen en deze hervorming dus
gepaard gaan met een sterke besnoeiing van het opper-
bestuur, dat Zijn rol van vliegwiel in koloniale aange-
legenheden voor die rem zou moeten verruilenquot; ®).

Nu zal de controle toch wel inhouden, dat de Kroon
zoonoodig den Gouverneur-Generaal een terechtwijzing
geeft met verzoek het onderwerp, waarop deze terecht-
wijzing betrekking heeft, te regelen in overeenstemming
met de opvatting der Kroon. Ook de Staten-Generaal

den wordt tusschen wetgeving en bestuur (thans beide begrepen onder
het „opperbestuurquot; van artikel 61).quot;

En: „Deze omstandigheid brengt mede, dat „opperbestuurquot; in
artikel 60 niet langer regelende bevoegdheid insluitquot;. Voorloopig
Verslag le Kamer bldz. 8.

') Mr. Wytema: Opperbestuur en Algemeen Bestuur over Neder-
landsch-Indië, Suriname en Cura9ao. pag. 84; hij kent dit recht aan
den Koning niet toe.

Prof. Mr. C. van Vollenhoven acht de bevoegdheid aanwijzingen
te geven op wetgevend gebied door den Koning aan den Gouverneur-
Generaal niet in de I. S. neergelegd, ook niet in artikel 1.

kunnen dit aan den Minister opdragen. Dit blijkt duidelijk
uit wat Minister Ruys de Beerenbrouck zegt.

geloof ik, niet geheel te vermijden, want ik wil vragen:
hoe zou hij anders op verantwoordelijkheid tegenover
de Staten-Generaal aanspraak kunnen makenquot; i).

De Kroon zal, als het geval zich voordoet, de voor-
dracht doen tot vernietiging van een Indische verorde-
ning. Zij zal echter voor de indiening van een ontwerp
bij den Volksraad reeds op de hoogte zijn van inhoud en
strekking. Zal zij dan niet eerder aan den Gouverneur-
Generaal een aanwijzing/geven, hetzij om het ont-
werp in portefeuille te houden, hetzij een wijziging daann
aan te brengen? Zal ook van zijn kant de Gouverneur-
Generaal niet om advies vragen van Den Haag? Zou het
niet onzinnig wezen, indien het anders was?

Men kan veilig aannemen, dat ook op wetgevmgsge-
bied door den Minister zijn wenschen zullen worden ken-
baar gemaakt aan den Gouverneur-Generaal. Een met-
opvolgen daarvan zou tot conflict moeten leiden, waarm
de Minister de sterkste zou zijn, tenzij de Staten-Gene-
raal zijn beleid zouden afkeuren.

Was het streven naar meerdere zelfstandigheid in
Indië onmiskenbaar en de bedoeling van de Regeermg
onder invloed van de Indische verlangens ook geweest
hieraan tegemoet te komen, de beperkingen, waarmede
de zelfstandigheid werd omringd, hielden de mogelijk-
heid in deze geheel en al voorbij te zien. Er is veel minder
gegeven, dan de aankondiging van de Grondwetsher-
ziening en de Grondwet zelf in het vooruitzicht hadden
gesteld.

Met de volledige handhaving van artikel 59 4e lid
van de Grondwet van 1848 en daarnaast van de Mi-
nisterieele Verantwoordehjkheid en het begrootingsrecht
schonk men aan de Nederlandsch-Indische organen een
vrijheid van handelen juist in die mate, als in Neder-
land op een gegeven oogenblik werd gewenscht. Reeds
de Grondwet gaf aanleiding tot deze meening, uit het
debat waarover ik nog het volgende citeer:

„Hier zij er nog op gewezen, dat het tweede lid van
artikel 61 verwijst naar regeling bij de wet, welke ge-
legenheid zal schenken om te allen overvloede nadruk-
kelijk te constateeren, dat de nieuwe bepaling aan de
Ministeriëele Verantwoordelijkheid niet in het minst
te kort doetquot; i).

Welnu, de Minister van Koloniën kan niet ver-
antwoordelijk zijn, indien de Landvoogd diens aanwij-
zingen niet heeft op te volgen. Dr. Logemann is deze
meening ook toegedaan:

„Het is duidelijk, dat men niet voor eens anders daden
verantwoordelijk kan zijn, tenzij de volkomen onder-
geschiktheid, de plicht tot gehoorzamen, van dien ander
gewaarborgd is; het is omgekeerd duidelijk, dat er van
zelfstandigheid geen sprake kan zijn, zonder zelf-
gedragen verantwoordelijkheid.

En waar geen gezag aanvaardbaar is zonder ver-
antwoordelijkheid, moet men tot de slotsom komen dat
eene zelfstandige gezagssfeer voor het indisch bestuur
slechts tot stand kan komen, door en met de nog te
scheppen, de nog niet bestaande politieke verantwoor-
delijkheid van den Gouverneur-Generaalquot;

Wees ik op deze quaestie reeds bij de bespreking van
de Grondwet van 1922 en achtte ik de bevoegdheid tot
het geven van aanwijzingen onderdeel van het Opper-
bestuur van de Kroon, de Indische Staatsregeling beves-
tigt dit, althans kent de Kroon dit recht toe.

M Memorie van Toelichting 21 Maart 1921. Bijlage 451 bldz. 13.
') Dr. Logemann. De staatkundige hervormingen in Indiê, bldz.
629. November 1922. Kol. Tijdschrift.

De meening van velen, dat aan Indië wel grootere
zelfstandigheid is toegekend, steunt m.i. op het feit,
dat nu veel meer dan vroeger door de Indische organen
zelf geregeld wordt, maar men ziet voorbij, dat het moe-
derland steeds kan ingrijpen, zoowel preventief door het
geven van aanwijzingen, als repressief door schorsing en
vernietiging; dit acht ik geen werkelijke zelfstandigheid^).
Tegen deze opvatting zou op te merken zijn, dat in ar-
tikel 1 van de Indische Staatsregeling het geven van aan-
wijzingen slechts betrekking heeft op het door den Gou-
verneur-Generaal uitgeoefend algemeen bestuur.

De uitoefening in naam des Konings, van het bij
het tweede lid van artikel 60 der Grondwet aan den Gou-
verneur-Generaal opgedragen algemeen bestuur van
Nederlandsch-Indië geschiedt overeenkomstig de in deze
wet gestelde regelen en met inachtneming van 's Ko-
nings aanwijzingen.

2.nbsp;De Gouverneur-Generaal is wegens de uitoefening
van zijn ambt verantwoordelijk aan den Koning. Hij
verstrekt te dier zake aan den Minister van Koloniën
alle verlangde inlichtingen.

3.nbsp;Ieder, die zich in Nederlandsch-Indië bevindt, is
verplicht den Gouverneur-Generaal te erkennen als des
Konings vertegenwoordiger, en hem als zoodanig te
eerbiedigen en te gehoorzamen.

Lid 2 stelt echter den Gouverneur-Generaal verant-
woordelijk aan den Koning voor de uitoefening van zijn
ambt. Zijn ambt omvat nu zoowel zijn besturende als
zijn wetgevende taak, ook de tweede zinsnede van lid 2
heeft op beide functies betrekking en de invloed des
Konings op wetgevingsgebied wordt hierdoor, zij het
langs een omweg, op één lijn gesteld met die in bestuurs-
aangelegenheden .

Mocht dit betoog den schijn wekken, dat het aandeel
van den Volksraad in de wetgeving vrijwel geheel op
den achtergrond geraakt, dan is dat in zooverre juist,

Niet in de door den Gouverneur-Generaal uitgevaar-
digde regeeringsverordening is deze belangrijkheid ge-
legen, maar in de taak, die hem in de Indische Staats-
regeling bij het vaststellen eener ordonnantie is opge-
dragen. Daarbij gaat (behoudens dat ook initatiefvoor-
stellen van den Volksraad kunnen uitgaan, hetgeen al
even zeldzaam is als hier te lande) het ontwerp van hem
uit; verwerpen of amendeeren van den Volksraad kan hem
het voorstel doen intrekken en kan leiden tot ingrijpend
regelen van de Kroon, al geschiedt dit slechts op verzoek.

Een nieuwe bevestiging van de stelling, dat ook op
wetgevingsgebied de invloed van de Kroon niet te
ontkennen valt.

Ook Mr. Nederburgh komt tot deze conclusie. Hij
leidt dit echter af uit het eerste lid van artikel 1.

De plicht van den Gouverneur-Generaal 's Konings
aanwijzingen in acht te nemen, ook op wetgevingsgebied
werd niet uitgesloten door het feit, dat deze hier slechts
vermeld stond met betrekking tot het algemeen bestuur.
Aanwijzingen op ander terrein werden niet uitge-
sloten.

Bovendien had de Gouverneur-Generaal als des Ko-
nings vertegenwoordiger overeenkomstig diens inzichten
te handelen. De uiterste middelen om den Gouverneur-
Generaal te dwingen, als ontslaan, schorsen en ver-
nietigen, dienden zooveel mogelijk vermeden te worden.

Verder acht Mr. Nederburgh het voorschrift geheel
in overeenstemming met de bedoeling van het amende-
ment Feber, dat de bevoegdheid van den Koning om
aanwijzingen te geven neerlegde in artikel 1.

Vooreerst meent hij dat met de term „algemeen be-
stuurquot; de taak van den Gouverneur-Generaal in het al-
gemeen wordt aangeduid en men moet er daarom niet
een beperkte beteekenis aan hechten. Hij beroept zich
daarbij op de meeningen van verschillende Kamerleden,
medeonderteekenaars van het amendement Feber.

Een zeer typeerende uitlating van Mr. Gerritsen moge
ik hier overnemen; als deze n.1. zeide:

„Het is hoognoodig. dat, waar de wetgevende macht
thans van den Raad van Indië wordt overgebracht naar
den Volksraad als medewetgever daarbij duidelijk en
klaar wordt voorop gesteld, dat de Gouverneur-Generaal
bij de wetgeving gehouden is de bevelen van den Koning
in acht te nemenquot;

De opvatting dat men de term „algemeen bestuurquot;
moet beschouwen als een omschrijving van den taak
van den Gouverneur-Generaal, lijkt mij echter onaan-
nemelijk. Overduidelijk en herhaalde malen is gezegd
bij de Grondwetsherziening, dat wetgeving en bestuur
voor Indië gescheiden zouden worden; artikel 60 van
de Grondwet bevat voorschriften betreffende de In-
dische wetgeving.

Het daar aan den Gouverneur-Generaal opgedragen
algemeen bestuur wordt hier ook in artikel 1 van de
Staatsregeling bedoeld.

Indien men den Koning wilde machtigen met zijn
aanwijzingen het geheele terrein van de werkzaamheid
van Gouverneur-Generaal te bestrijken, hetgeen ook
mijn meening is, blijkt dit echter niet uit het eerste Ud
van artikel 1 alleen, maar moet men daar artikel 61 bij
betrekken.

Had men in plaats van „algemeen bestuurquot; „regee-
ringquot; geschreven, dan was de quaestie zonder moeilijk-
heden geweest 2). Nu dit echter niet zoo is, dient men m.i.
aan mijn verklaring de voorkeur te geven. Geheel kan
ik mij echter weer vereenigen met de conclusie, waartoe
Mr. Nederburgh komt:

„Krachtens het eerste lid van artikel 1 van de Staats-
regehng (volgens mij dan het tweede lid) zal de Koning

wel niet mogen bepalen welke ordonnanties de (Gouver-
neur-Generaal met den Volksraad moet vaststellen
maar wel: welke bepalingen den Volksraad in ontwerp
moeten worden voorgesteld, welke voorschriften of amen-
dementen van den Volksraad niet behooren te worden
aanvaard.

De Kroon zal ook te dezen ongetwijfeld zooveel mo-
gelijk de adviezen van haar vertegenwoordiger volgen,
dan wel de beslissing geheel of binnen zekere grenzen
aan hem overlaten; maar overleg zal daaraan, behalve
in dringende omstandigheden, moeten voorafgaan:

de Kroon moet kunnen ingrijpen, waar Zij dit noodig
oordeelt; de Minister moet gelegenheid hebben, voor er
een voldongen feit is, te overleggen in hoever hij de
verantwoordelijkheid kan aanvaarden voor de richting,
die de Landvoogd wil inslaanquot;, i).

„Uit de wet blijkt niet, dat de Gouverneur-Generaal
een grootere zelfstandigheid zal hebben dan die, welke
hij onder het oude Regeeringsreglement genootquot;'^).

De schijn van zelfstandigheid zal enkel bewaard kun-
nen worden, door een zelfbeperking van de Nederland-
sche organen, indien deze nl. zich bepalen tot toezien op
de gang van zaken in de Indische Archipel en slechts tot
het geven van aanwijzingen, tot interpellaties en ver-
nietigingen overgaan, indien werkelijke levensbelangen
op het spel staan.

In hoeverre de Kroon dit doet, is niet te controleeren;
de interpellaties zijn echter vrij veelvuldig voorgekomen.

Door de handhaving van de onbeperkte macht van
de Nederlandsche Wetgevende Macht en de daarmede
samenhangende en daarnaast staande Ministerieele Ver-

') Doorgetrokken Hoofdlijnen, bldz. 162—163.
») Mr. Ph. Kleintjes. Een en ander over de Wet op de Staatsinrich-
ting van Nederlandsch Indiê, 1926.

antwoordelijkheid moet aan de Kroon de bevoegdheid
worden toe gekend ook op wetgevingsgebied aan den
Gouverneur-Generaal de noodige aanwijzingen te geven,
onafhankelijk van het feit, of men deze bevoegdheid on-
derdeel acht van het Opperbestuur van artikel 60 Grond-
wet, of afleidt uit het tweede lid van artikel 1 van de
Indische Staatsregeling.

Is tot nu toe alle aandacht geschonken geworden
aan de verhouding tusschen de Wetgevende Macht in
Nederland, de Kroon en den Gouverneur-Generaal van
Nederlandsch-Indië, ook de Raad van Indië heeft, toen
een herziening van het Regeeringsreglement binnen af-
zienbaren tijd kon worden verwacht, een belangrijke
plaats ingenomen in de beschouwingen. Al menig keer
was aan zijn positie getornd; nu eens uitgebreid, dan
weer ingekrompen.

Feitelijk was het een instituut, waarover de meenin-
gen nooit eensluidend zijn geweest, waarvan men niet
juist wist, wat men er mee aan moest en waarmede
men dientengevolge van alles trachtte tot stand te
brengen.

Mij beperkend tot het aandeel, dat den Raad van
Indië in die plannen met betrekking tot de wetgeving
tezamen met of onder toezicht van den Gouverneur-
Generaal was toegedacht, acht ik toch een korte uit-
eenzetting van de voorgestelde positiewijziging van
den Raad in haar geheel noodig voor het inzicht in dit
speciale onderdeel .

Beschouwen wij het eerst, wat de Indische Herzie-
ningscommissie zich hieromtrent had voorgesteld. In
het door haar voorgedragen stelsel werd de Gouverneur-
Generaal zoowel aan de Kroon als aan het Indisch

Om deze zware taak naar behooren te kunnen ver-
vullen meende de Commissie, dat de Gouverneur-Gene-
raal „veel meer een leidende dan een beslissende over-
heidquot; behoorde te worden.

„De Raad van Nederlandsch-Indië, anders dan in
wetgevingsaangelegenheden bloot adviseerend, neemt in
geen enkel opzicht een deel op zich van 's Landsvoogds
taakquot;.

„Tusschen de departementen vormt de Landvoogd
den eenigen wezenlijken bandquot;.

Er behoorde te komen „een geregelde aanraking tus-
schen Landvoogd, Raad van Indië en departement-
chefsquot;.

Om een voor den Gouverneur-Generaal behoorlijk
te vervullen taak te scheppen en de bovenbedoelde sa-
menwerking te bereiken acht de Commissie „hét aan-
gewezen middel om de Indische Regeering het collegiaal
karakter te hergeven hetwelk zij vóór 1836 hadquot;.

„De Raad van Indië verlieze dus het karakter van
in hoofdzaak raadgevend college; hij erlange ook in
andere dan wetgevende aangelegenheden medezeggens-
rechtquot;.

„Nochtans met dien verstande, dat aan den Land-
voogd het recht blijft voorbehouden, dat hem, waar hij
aan de Kroon verantwoordelijk is, wel moet worden toe-
gekend: „zijn Raad te overstemmenquot;, d.w.z. te besluiten
in strijd met de meerderheid van het regeeringslichaamquot;.

„De leden van den Raad dienen tevens te worden
beiast met de leiding van de departementen van alge-
meen bestuurquot; i).

gt;) Verslag van de Commissie tot Herziening van de Staatsinrichting
van Nederlandsch-Indië, ingesteld bij Gouvernementsbesluit van den
17en December 1918 no. 1.

De landswetgevende macht wordt uitgeoefend door
den Gouverneur-Generaal in Rade in gemeen overleg
met de Landsstaten.

De Gouverneur-Generaal in Rade kan in dringende
omstandigheden noodordonnanties vaststellen.

De Gouverneur-Generaal in Rade is bevoegd ordon-
nanties vast te stellen omtrent onderwerpen waarvan
Hem bij landswet de regeling is opgedragen.

Dit laatste is een zuiver afgeleide bevoegdheid.
De met deze ideëen correspondeerende artikelen in
het door de Commissie voorgestelde „Ontwerp van Wet
op de Landsordening van Indiëquot; vindt men onder de
nummers: 6, 22, 70 lid 3, 81, 87, 90.

De „Proeve van eene Staatsregeling voor Neder-
landsch-Indiëquot; samengesteld onder voorzitterschap van
Mr. J. Oppenheim bevat soortgelijke bepalingen.

De artikelen 46 en 47 stellen echter weer den Gouver-
neur-Generaal alléén verantwoordelijk respectievelijk
aan den Volksraad en aan de Kroon.

Artikel 47 noemt wel een bepaald aantal onderwerpen,
waarvoor de Gouverneur-Generaal aan de Kroon ver-
antwoordelijk is, maar ook voor die onderwerpen blijft
de verantwoordingsplicht aan den Volksraad.
Ik wil mij nu afvragen met Dr. Logemann:
„Wat baat kan hij (de Gouverneur-Generaal) dan
toch vinden bij een college, welks recht tot medespreken,
ook als hij geen voorlichting begeert, slechts zijne besluit-
vaardigheid kan verlammen?quot;^)

En eveneens wil ik met den schrijver concludeeren:
„Collegiaal bewind, dit is de slotsom, verdient slechts
aanbeveling, indien het mag leiden tot werkelijke af-
wenteling van verantwoordelijkheidquot;

Dr. Logeman wilde nu echter het stelsel van de Proeve
aldus wijzigen, dat de verantwoordingsplicht jegens de
Volksraad drukte op Landvoogd plus Raad en dan col-
lectief en individueel.

Koloniaal Tijdschrift November 1922, bldz. 640.
Dr. Logemann. Koloniaal Tijdschrift. Nov. '22. De staatkundige
hervormingen in Indiö, bldz. 640.

Dr. Logemann acht het stelsel van de Proeve: de
Landvoogd voor een groot deel van zijn bestuursbeleid
verantwoordelijk aan den Volksraad en de Kroon slechts
bevoegd tot ingrijpen door schorsing van bestuursdaden
(met vernietiging bij de wet in haar gevolg) en zoo noodig
door ontslag, ook door te voeren voor de verhouding
Landvoogd-lid van de Raad van Indië, tevens departe-
mentshoofd; kan de Gouverneur-Generaal afdoening
van bepaalde aangelegenheden afwentelen op een lid des
Raads en daarbij de verantwoordelijkheid jegens de
Volksraad overdragen, dan heeft hij toch de macht de
ordonnantie, waarbij die opdracht is geschied, in te
trekken en het betrokken hd voor ontslag voor te dragen
bij de Kroon i). Nu acht de schrijver deze constructie
niet per se in strijd met de grondwet; hij maakt zich
daarbij geheel los van de regeeringsinterpretatie van
artikel 6L

Nu is het wel te aanvaarden, als men naar een ge-
schikte interpretatie zoekt, wanneer de totstandkoming
van de Grondwet in het geheel geen oplossing geeft, zoo-
als dat speciaal met de koloniale artikelen ditmaal het
geval is geweest. Echter heeft de Regeering zich in dezen
volkomen duidelijk uitgesproken.

In de vergaderingen van de Staten-Generaal van
15—17 November 1921 is gezegd, dat het 2e lid van arti-
kel 60 bedoeld is

„aan den Landvoogd----behoort eveneens on-
verdeeld de beslissende macht te worden gelatenquot;

en „men kan den Landvoogd toch niet alleen aan-
sprakelijk stellen voor de daden van het kollege, ook
al zou hij in zeer dringende gevallen van 's Raads ge-
voelen mogen afwijken

Hiermede is dan ook de Staatsregeling in overeen-
stemming gebracht. Het aandeel in de wetgeving is
den Raad ontnomen; de Gouverneur-Generaal stelt or-
donnanties vast in overleg met de Volksraad; zoowel
voor deze ordonnanties als voor de regeeringsverorde-
ningen, door den Gcuverneur-Generaal alleen vastge-
steld, wordt slechts 's Raads advies gevraagd.

Voor bestuursaangelegenheden is in enkele ge-
vallen overeenstemming met den Raad verplicht nl.
voor de dispensatie van regeeringsverordeningen, ge-
lijkstelling met Europeanen, toepassing der exorbitante
rechten, amnestie en abolitie en jurisdictiegeschillen.

Verplichte raadpleging wordt nog voorgeschreven
in artikel 22 van de Indische Staatsregeling. Verder
kan de Gouverneur-Generaal dit doen naar verkiezing.

Het advies heeft echter geen bindende kracht, zoo-
dat de Landvoogd naar eigen meening beslist; hij heeft
slechts van zijn besluit kennis te geven aan den Raad.

Ten aanzien van de wetgeving heeft de Raad dus
elke invloed ingeboet; van een verhouding tusschen den
Gouverneur-Generaal en den Raad van Indië is dus geen
sprake meer.

Mijn meening ten opzichte van den Raad van Indië
is, dat deze in de huidige vorm veel beter had kunnen
verdwijnen.

Zeer zeker zullen de adviezen van de aan ervaring
en kennis rijke mannen, die er de leden van uitmaken,
belangrijk zijn, maar daarnaast wordt de Gouverneur-
Generaal als het ware overstelpt met adviezen o.a. van
de departementsdirecteuren, van de regeeringsgemach-
tigden, van de Algemeene Secretarie, etc.

Men had zich van de diensten der leden van den
Raad evengoed kunnen verzekeren door hen te benoemen
tot leiders der departementen en hen, met of zonder be-
houd van den naam van „Raad van Indiëquot;, in een raad
te vereenigen tot het dienen van advies aan den Land-
voogd.

en het voorkomen van wrijving tusschen directeuren
en den Raad, had het een niet onbeduidende bezuiniging
van 's Lands uitgaven beteekend.

De verantwoordelijkheid kon bij een volgende her-
ziening geleidelijk op dezen Raad worden overgedragen.

Reeds eerder hebben wij vastgesteld, dat de in arti-
kel 61 van de Grondwet genoemde „aldaar gevestigde
organenquot; werden gevormd door den Gouverneur-Gene-
raal en den Volksraad.

Aan hen nu werd „met vertrouwenquot; de regeling van
de inwendige aangelegenheden van Indië overgelaten.

De normale Indische wetgeving zal dus door samen-
werking van Landvoogd en Volksraad tot stand komen.

De uiterlijke vormen, die de Indische Staatsregeling
voor die samenwerking heeft voorgeschreven, stemmen
met de werkwijze van onze Nederlandsche wetgevende
organen vrijwel overeen.

Ligt het zwaartepunt in Nederland bij de Staten-
Generaal, hebben zij alle invloed op de samenstelling
der Regeering, kunnen zij deze tot aftreden dwingen
door hen te stellen voor den eisch hun voorstellen te
aanvaarden of haar begrooting afgestemd te zien of
een motie van wantrouwen tegen zich te hooren uit-
spreken ;

hebben de Staten Generaal het dus in hun handen,
dat een wetsvoorstel, van de Regeering uitgegaan, nooit
het Staatsblad bereikt, en omgekeerd elk, door hen
gewilde, regeling tot wet verheven wordt, van dit al
is in Indië geen sprake.

De verhouding is juist andersom, echter met dit
verschil, dat de Gouverneur-Generaal zijn overwicht
niet aan eigen positie ontleent.

Als wij de totstandkoming van de ordonnantie, het
product van de samenwerking, volgen, is het bewijs
voor deze stelling tevens geleverd.

Artikel 83 LS. schrijft voor, dat de Gouverneur-
Generaal de ontwerpen van ordonnanties aan den
Volksraad toezendt.

Reeds heb ik echter de meening verdedigd, dat de
Landvoogd geenszins daarbij eenige zelfstandigheid ge-
niet; onbelangrijke regelingen terzijde latend, zal de
Gouverneur-Generaal het advies van den Minister van
Koloniën gevraagd hebben of heeft de Kroon van haar
recht om aanwijzingen te geven met betrekking tot de
aan de orde gestelde regeling gebruik gemaakt.

Het initiatief kan echter volgens artikel 84 LS. ook
uitgaan van den Volksraad. Hoewel dit recht belangrijk
genoeg lijkt, is het dit in werkelijkheid niet.

Evenmin als dit in Nederland het geval is. Zeer
zelden wordt ook hier van dit recht gebruik gemaakt
en de reden is wel te zoeken in technische moeilijk-
heden, die het ontwerpen van een wet met zich mede
brengt. Van veel minder belang zal dit recht echter
nog zijn voor het Indisch vertegenwoordigend lichaam,
daar de leden de politieke en staatsrechtelijke scholing
missen, waarover vele onzer Tweede Kamerleden be-
schikken.

Nemen wij daar bij in aanmerking, dat aanneming
van zoo'n initiatief-voorstel door den Volksraad elke
bindende kracht voor de Indische Regeering mist, dan
kunnen wij artikel 84 naar het rijk der mooie schijn
verbannen.

„Eene meerderheid in het vertegenwoordigend lichaam
vindt niet met zekerheid eene Regeering die hare wen-
schen helpt verwezenlijken; eene Regeering steunt er
voor hare voornemens niet immer op eene verwante
meerderheid

Een, ook in Nederland, veel belangrijker recht is in
artikel 85 I.S. vastgelegd, nl. het recht van amende-
ment. Ook hier is echter geen overwicht.

Behoudens dat de Gouverneur-Generaal een door
hem ingediende ontwerp-ordonnantie, ook als daarop
is geamendeerd, kan intrekken zoolang daaromtrent
nog niet door de Volksraad is besUst, kan hij, al is de
beslissing wel gevallen en heeft de Raad zijn instem-
ming met het voorstel medegedeeld, weigeren het ont-
werp als ordonnantie vast te stellen i).

Gevolg van deze weigering is een tweede indiening
bij en behandeling door den Volksraad binnen zes
maanden.

Wordt andermaal geen overeenstemming verkregen,
aldus artikel 89 I.S. lid 3, dan kan de regeling geschie-
den bij algemeenen maatregel van bestuur.

Dus door de Kroon, waaraan de Gouverneur-Generaal
verantwoordelijk is en aan wier aanwijzingen hij gevolg
heeft te geven en met wie hij mogelijk in overleg heeft
gehandeld. Een instantie, waar waarschijnlijk de Gou-
verneur-Generaal meer steun zal vinden dan de Volks-
raad.

Wanneer de jaren 1922 en 1926 het koloniaal staats-
bestel ingrijpend hervormen en modemiseeren, zóó-
danig, dat het regeerbedrijf ten aanzien van de inwen-
dige aangelegenheden zooveel mogelijk wordt gelegd
in handen van Indische lichamen en overheden en dat
aan de in Indië gevestigde bevolking een zoo groot
mogelijke invloed op de samenstelling dier lichamen
wordt toegekend, dan ziet daarbij tevens het licht
een gansche reeks van waarborgen voor het behoud
der Nederlandsche leiding op verschillend gebied.

1) Indien het een initiatief-voorstel betreft van den Volksraad,
kan. zoolang er niet over is beslist, dit worden ingetrokken door
den Raad (Art. 86 I.S.).

meer negatief karakter dan de tot nog toe genoemde
bepalingen, den Volksraad ieder legislatief overwicht
op de Indische Regeering ontzegt en de continuïteit
der wetsvoorziening verzekert i).quot;

„Wat de zaak (conflictenregeling door de Kroon)
echter, in het stelsel juist van den Minister ontoelaat-
baar maakt, is de verhouding, waarin één der partijen,
de Gouverneur-Generaal, tot den scheidsrechter staat.
De Gouverneur-Generaal, die zich wellicht te voren van
's Konings instemming met eene voor te dragen ver-
ordening heeft verzekerd, zal zich eensdeels niet vrij
voelen, belangrijke concessies aan den Volksraad te
doen, anderdeels eerder op zijn stuk blijven staan, om-
dat hij aanneemt, dat hij bij conflict in het gelijk zal

Voegen wij hier nu nog aan toe, dat artikel 83 2e
lid den Gouverneur-Generaal machtigt een termijn vast
te stellen, binnen welken de Volksraad het ontwerp
moet behandeld hebben en zoo deze termijn is over-
schreden, hij de ordonnantie op eigen gezag en ver-
antwoordelijkheid kan vaststellen en zonder daarin
verder eenige bemoeienis van den Raad toe te laten en
zonder dat daartegen beroep bestaat, dan is daarmee
de verhouding tusschen Gouverneur-Generaal en den
Volksraad genoegzaam geteekend »).

Ten overvloede worde nog vermeld de invloed, die
de Gouverneur-Generaal heeft op de samensteUing van
den Volksraad, daar ingevolge artikel 55 3e hd I.S.
van de 60 leden er 22 door hem worden benoemd.

Onze conclusie kan dan ook zijn, dat eene verande-
ring van positie van de Volksraad door de wet op de
Staatsinrichting niet tot stand is gebracht en hij in

werkelijkheid adviseerend is gebleven, maar door de
bepalingen in deze wet een groote waarde aan zijn advie-
zen moet worden toegekend.

Een bezwaar aan deze positie verbonden is de onver-
antwoordelijkheid. Het lokt onverantwoorde critiek uit
tegen het beleid van den Gouverneur-Generaal^ terwijl
de oppositie toch nooit geroepen kan worden zelf de
verantwoordelijkheid op zich te nemen.

Welke verhouding ik de meest gewenschte acht,
hoop ik in het laatste hoofdstuk uiteen te zetten.

Uit den aard der zaak zal, daar de bevoegdheid van
den Gouverneur-Generaal ten aanzien van de wetgeving
het onderwerp vormt van dit geschrift, de regeerings-
verordening besproken moeten worden.

Deze verordening wordt door den Gouverneur-Gene-
raal alléén uitgevaardigd en ressorteert onder de alge-
meene verordeningen volgens artikel 95 I.S.

De Gouverneur-Generaal stelt regeenngsverorde-
ningen vast, houdende algemeene regelingen tot
uitvoering van wetten, algefneene maatregelen van
bestuur en ordonnanties, voor zoover die vaststel-
ling daarbij aan hem is opgedragen.
(2) In de regeeringsverordeningen kan op de over-
treding van hare voorschriften straf worden gesteld.
De grenzen van de te bepalen straffen worden bij
ordonnantie geregeld.

De idee, waaraan deze in het Nederiandsch-Indisch
Staatsrecht nieuwe algemeene verordening haar ont-
staan heeft te danken, valt niet moeilijk op te sporen.
Het hangt samen met de materieele wetsopvatting, die
bij dit onderwerp de noodige verwarring heeft gesticht.

Onder de vigeur van het Regeeringsreglement van
1854 geschiedde het treffen van uitvoeringsregelen door
den Gouverneur-Generaal. Daar hem echter geen andere
uitingsvorm ten dienste stond dan het Gouvernements-
besluit, werd ook deze uitvoeringswetgeving in den
besluitvorm gegoten.

Nu echter volgens de opvatting van den Grondwet-
gever in 1922 wetgeving en bestuur gescheiden behoor-
den te worden, werd voor uitvoeringswetgeving een
eigen vorm geschapen i).

Leest men nu de toelichting op artikel 81 LS. in ver-
band met het in art. 61 Grw. opgedragen algemeen
bestuur:

bij regeeringsverordening. Bij zoodanige verorde-
ning kunnen die onderwerpen worden geregeld,
waarvan de nadere regeling aan den Gouverneur-
Generaal is opgedragen.quot;
dan is duidelijk, dat men een materieel criterium voor
oogen had; bovendien pleit de rangschikking onder de
algemeene verordeningen ook voor deze opvatting.

De zaak schijnt nu in het geheel geen quaestie te zijn.
Immers zegt artikel 81 mij, dat, als den Gouverneur-
Generaal wordt opgedragen algemeene regelen te geven
tot uitvoering van een hoogere verordening, hij dit zal
doen bij regeeringsverordening.

„De tekst van artikel 81 Indische staatsregeling kon
moeilijk iets anders doen verwachten, dan dat de Gou-
verneur-generaal opgeroepen tot uitwerking van een
centrale verordening, die uitwerking zou hebben tot
stand te brengen bij regeeringsverordening; tenware in
een grensgeval mocht zijn gezegd, dat met een „admi-
nistratiefquot; voorschrift d.i. een gouvernementsbesluit, al
dan niet geplaatst in het staatsblad zelf, kon worden
volstaanquot;.

De quaestie bleek niet zoo eenvoudig te zijn. De zoo
juist aangehaalde schrijver vervolgt dan ook:

') Zooals Mr. Jansen in Problemen overtuigend aantoont, is de
verwijzing naar artikel 54 van het Surinaamsch Regeeringsreglement
nietszeggend ten aanzien van artikel 81 I. S. Problemen bldz. 69 en 70.

„voor zoover de vaststelling van een stuk, genaamd
regeeringsverordening, aan hem is opgedragen.quot; Het
artikel, en daarmede de invloed van den raad van
Indië, boet deswege een groot stuk van zijn beteekenis
in.quot; 1). De opvatting van de Indische Regeering is
daardoor nu in strijd gekomen met het materieel crite-
rium. Immers vraagt zij zich niet af, of de haar opge-
dragen uitvoerende regeling van legislatieven dan wel
van administratieven aard is en dit de vorm zal bepa-
len, doch beschouwt de opdracht van formeele zijde en
laat de te gebruiken uitingsvorm te bepalen over aan
den opdrachtgever.

Het kernpunt van deze opvatting ligt in het ant-
woord, dat gegeven zal worden op de vraag, of onder
de werking van de nieuwe staatsinrichting de bestaans-
mogelijkheid van het legislatief onzelfstandig Gouver-
nementsbesluit is gehandhaafd.

Volgens de Indische Regeering was dit wel het geval;
immers werd haar niet met zooveel woorden opgedra-
gen de algemeene regeling bij regeeringsverordening
te treffen, dan achtte zij zich bevoegd een Gouverne-
mentsbesluit te slaan, ook al was de inhoud legislatief
van aard 2).

De Regeering bleef echter niet lang op dit standpunt
staan en beweerde nu, dat, indien den Gouverneur-
Generaal wordt opgedragen uitvoeringsvoorschriften te
maken, maar in de hem gelastende verordening niet
een regeeringsverordening was voorgeschreven, de Gou-
verneur-Generaal vrije vormkeuze had®).

Het slot was een compromis tusschen Regeering en
Volksraad; de eerste nam een formeel standpunt in en

liet aan den Raad over zich te vermoeien over de vraag,
of het onderwerp van legislatieven aard was en in
overeenstemming daarmede een regeeringsverordening
voor te schrijven.

Voor de Regeering was deze oplossing practische
noodzaak. Zooals reeds de Nederlandsche Regeering
vóór haar was zij niet in staat uit te maken, wat in
materieel opzicht wettelijk was te beschouwen.

Zij schoof nu de verantwoordelijkheid van zich af.
Stelde de opdrachtgever (hetgeen in de meeste gevallen
de Volksraad is) zich ook op formeel standpunt, dan
was een legislatief onzelfstandig Gouvernementsbesluit
mogelijk.

Al is voor mij ook vaststaande, dat een dergelijke
oplossing gevonden moest worden, van den anderen
kant ben ik overtuigd, dat de bedoeling van den wet-
gever van de Indische Staatsregeling anders is geweest.
Vooreerst valt niet te ontkennen, dat de regeeringsver-
ordening in het leven is geroepen, opdat de Gouverneur-
Generaal zich daarvan zou bedienen bij het uitoefenen
van zijn wetgevende taak. Indien nu tevens het onzelf-
standig Gouvernementsbesluit gebezigd kon blijven met
legislatieven inhoud, dan is de schepping van de regee-
ringsverordening dwaasheid.

De Indische Herzieningscommissie en de Neder-
landsche Grondwetgever hebben met nadruk de schei-
ding van wetgeving en bestuur als dringende eisch
beklemtoond.

„De regeeringsverordening voor materie van legisla-
tieven aard, het onzelfstandig Gouvernementsbesluit
voor de rest i).quot;

Als Mr. Jansen nu veronderstelt, dat door artikel 81
het gebruik van het onzelfstandig Gouvernementsbe-
sluit in legislatieven zin niet verboden is, acht ik dit
een interpretatie, die strijdt met de wet 2).

Is dus m.i. het onzelfstandig Gouvernementsbesluit
als regeling van wettelijken aard af te keuren, daar-
naast rijst de vraag, welke houding men dient aan te
nemen ten opzichte van het legislatief zelfstandig Gou-
vernementsbesluit .

Speciaal wordt hierbij gedacht, dat door legislatieve
regelingen door de administratie een veel snellere rechts-
voorziening tot stand komt en het vertegenwoordigend
lichaam iets van zijn overvollen taak wordt ontlast.
Dit vraagstuk is ook onlangs nog ter sprake gebracht,
toen de omslachtige wetsprocedure toegepast moest
worden op de contingenteeringswetten.

De Indische Staatsregehng noemt in artikel 81 en
82 de wetgevende organen: den wetgever in opdracht,
den Gouverneur-Generaal, en den Volksraad voor de
inwendige aangelegenheden. Kroon en Staten-Generaal
blijven in dit verband buiten beschouwing.

Welnu, indien de Gouverneur-Generaal iets regelt
van wetgevenden aard zonder opdracht daartoe, moet
hij noodzakelijk treden op terrein, dat behoort tot de
competentie van den Volksraad. Valt niet te ontkennen, dat
hij daardoor zijn bevoegdheid overschrijdt, dan is daar-
mee het vonnis geveld over het zelfstandig Gouverne-
mentsbesluit, waarvan de inhoud van legislatieven aard is.

De regeeringsverordening is bedoeld om uitvoering-
regelingen te treffen van wettelijken aard; de moeilijk-
heid het materieele criterium aan te leggen heeft tot
een practische oplossing moeten leiden.

Niettemin is het Gouvernementsbesluit van legisla-
tieven inhoud,ook al steunt het op een hoogere regeling,
ontoelaatbaar.

Evenzoo is het zelfstandig Gouvernementsbesluit van
legislatieven aard onwettig^).

Naast de bespreking van de wetgevende bevoegd-
heid van den Gouverneur-Generaal is steeds aan de
mate van zelfstandigheid van den Landvoogd zoowel
als van den Volksraad ten opzichte van het moederland
aandacht geschonken.

Bij het onderzoek daarnaar is gebleken, dat van
zelfstandigheid in den vollen zin van het woord niet
gesproken kan worden. Niettemin zal de toekomst
daartoe voeren.

Belangrijk lijkt mij nu mij eens af te vragen, langs
welke lijnen men daartoe kan geraken.

Men verwachte hieV echter niet een vast omlijnd
plan, zooals de Indische Herzieningscommissie of de
Commissie van Oppenheim in het licht gaf; slechts
hypothetisch zal worden aangegeven, in hoeverre de
Gouverneur-Generaal de drager van de Indische zelf-
standigheid zal kunnen zijn.

Allerminst acht ik de tijd aangebroken, waarop het
overwicht aan de Indische bevolking zelf kan worden
overgelaten.

Een Indisch nationalist verklaarde tijdens het debat
over een lezing, die hij had gehouden, dat onmiddel-
lijke terugtrekking van het Nederlandsch gezag zijn
liefste wensch was.

Gevraagd, of hij tevens verwijdering eischte van
alle Europeesche cultuur en techniek, gaf hij te kennen
deze voorshands niet te kunnen missen, daar onder
de inheemsche bevolking te weinig dragers van die
wetenschappen aanwezig waren.

Ik heb mij toen afgevraagd, of de inheemsche bevol-
king dan wel de mannen in haar midden had, ervaren
genoeg om de regeering over het reusachtige njk, dat
Indië vormt, behoorUjk te voeren.nbsp;^ t j-

Een tweede bezwaar is, dat Nederlandsch-Indie
slechts een staatkundige eenheid vormt door het moe-
derland. Zoolang er nog geen saamhoorigheidsgevoel is
ontstaan tusschen de verschillende bevolkingsgroepen,
is voor Indië de tijd nog niet daar om zich zelf te

Niettemin sluit dit niet uit, dat aan Nederlandsch-
Indië grootere zelfstandigheid zal worden toegekend.

Vooreerst een versterking van den Volksraad. Men
zou zich de positie van de Regeering dan kunnen voor-
stellen als verantwoordelijk aan den Raad. De direc-
teuren der departementen konden in den Raad ter
verantwoording geroepen worden en zoo hun het ver-
trouwen werd opgezegd, aan den Gouverneur-Generaal
ontslag verzoeken. De Gouverneur-Generaal, optredend
als agent van het moederland, zou bij inwilliging van
dat verzoek de verantwoordelijkheid moeten dragen
tegenover het moederland. Een goede doorvoenng van
het systeem vraagt echter een terugtreden van Neder-
land- een onbeperkte bevoegdheid zooals nu laat geen
plaats voor zelfstandigheid. De onderwerpen zouden
dan ook moeten worden vastgesteld, waarover de
bemoeienis van de Nederlandsche organen zich zou
uitstrekken, waaronder vanzelfsprekend alle staats-
aangelegenheden zouden behooren.

Een tweede mogelijkheid is een zelfstandige regee-
ring van den Gouverneur-Generaal. Daarvoor zou hij
dan onafhankelijk gesteld moeten worden van de
Kroon. Slechts de algemeene lijnen zouden hem worden
aangegeven. In zulk een positie zou hij veel hoogere
waarde kunnen schenken aan de adviezen van den
Volksraad en hem grootere concessies kunnen doen ;

In dit tweede stelsel is echter gebroken met het
parlementaire stelsel. Over de waarde daarvan wil ik
hier niet spreken.

Deze regeeringsvorm, waarbij schijnbaar het volk
zich zelf regeert, zal m.i. wel grootere aantrekkelijkheid
hebben voor het Indisch nationalisme, weshalve tegen
het laatst aangegeven stelsel waarschijnhjk verzet zou
worden aangeteekend.

Ik acht daarom geen zelfstandigheid voor den Gou-
verneur-Generaal in den toekomst weggelegd.

Algemeene maatregelen van bestuur, die noch het
rijk betreffen (artikel 55 der Grondwet), noch de huis-
houding van Nederlandsch-Indië (artikel 61 der Grond-
wet), behoeven niet te steunen op een wet.

De bevrediging van de noodzakelijke levensbehoeften
behoort de grondslag te zijn ter bepaling van het mini-
mum-loon ;

Handhaving van de bestaande koelie-ordonnantie is te
verdedigen op deze gronden :

Het goedkeuringsrecht van straf- en belastingveror-
deningen van inheemsche gemeenschappen binnen het
gebied van zelfbesturende landschappen gelegen had of
alléén aan het Hoofd van Gewestelijk Bestuur moeten
verleend worden of alléén aan het zelfbestuur, en niet
aan beiden, zooals artikel 5a van de zelfbestuursregelen
aangeeft.

De administratieve practijk, dat het appèlrecht op
beslissingen van Gedeputeerden op den Gouverneur-
Generaal bedoeld in artikel 77 lid 5 (Stadsgemeente-
ordonnantie) ook geldt voor alle speciale gevallen in de
Stadsgemeente-ordonnantie, had er toe moeten leiden,
dat de termijn, waarbinnen die goedkeuring moet worden
verleend, voor die gevallen zou zijn overgenomen.

De regeeringsinterpretatie van artikel 131 lid 2 I.S.
in de zitting van den Volksraad van Juni 1930 gegeven,
is in strijd met de bedoeling van het artikel.

■'■C^ • - » ■ .nbsp;: ■ ■ h- '' ■ ,nbsp;''•■•■■i' Vv •-Vnbsp;*■ ■ T..nbsp;'i ■ ■gt;, •.■,.•.•