. . .v.-..v-.,

ÉlifcilBS

'S-GRAVENHAGE

MARTINUS NIJHOFF
1935

BIBLIOTHEEK DER
RIJKSUNIVERSITEIT
UTRECHT.

PROEFSCHRIFT TER VERKRIJGING VAN
DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTS-
GELEERDHEID AAN DE RIJKSUNIVERSI-
TEIT TE UTRECHT OP GEZAG VAN DEN
RECTOR MAGNIFICUS DR. H. BOLKESTEIN,
HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER
LETTEREN EN WIJSBEGEERTE, VOLGENS
BESLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVER-
SITEIT TE VERDEDIGEN TEGEN DE BE-
DENKINGEN VAN DE FACULTEIT DER
RECHTSGELEERDHEID, OP DINSDAG 16
APRIL 1935, DES NAMIDDAGS TE VIER UUR

Copyright 1Ç33 by Martinus Nijhoff, The Hague, Netherlands
All rights reserved, including the right to translate or to
reproduce this book or parts thereof in any form

§ 2. De opvattingen in de rechtsliteratuur ....
§ 3. Geval I: Algemeene beslissing in abstracto . .
§ 4. Geval II: Beslissing in abstr acto voor een bepaal

INHOUD

INLEIDING....................VII

EERSTE HOOFDSTUK. „QUESTIONS DE PROCEDUREquot;

IN HET ALGEMEEN............... 1

13
20
31

41
45
49
53
55
62

78
81

84
87
87

A)nbsp;Het uitnoodigingsbesluit in het Oost-Karelische
geschil, art. 17..............

Het doel dat in dit geschrift beoogd wordt, is een nadere preci-
seering te geven van het karakter van de procedure-kwesties in
het Volkenbondsrecht. De vraag, wat hieronder verstaan moet
worden, is nl. van belang voor een nauwkeurig begrip van de
stemverhouding, vereischt voor het nemen van besluiten door de
Volkenbondsorganen.

In het Volkenbondsrecht, dat grootendeels in het Volkenbonds-
verdrag vervat is, geldt als hoofdregel het beginsel der eenstem-
migheid. In vele gevallen echter is ook de meerderheidsstemver-
houding van toepassing verklaard. De procedure kwesties nu be-
hooren o.m. tot die aangelegenheden, welker beshssing aan de
werking van den hoofdregel onttrokken is. Deze kwesties mogen
op grond van een uitdrukkelijke bepahng in het Volkenbondsver-
drag [art. 5 § 2] door een meerderheid der in den Raad of in de
Vergadering aanwezige leden beslist worden.

Men geve zich rekenschap van het feit, dat een meerderheidsbe-
sluit gewoonlijk gemakkelijker en eerder tot stand zal kunnen
komen dan een besluit, waarvoor eenstemmigheid vereischt wordt.
In dit laatste geval kan immers één stem, zelfs die van een kleine
mogendheid een door alle andere staten gewenschte beshssing of
maatregel tegenhouden. Waar nu een orgaan uit zooveel leden be-
staat als de Vergadering [thans 59], is het begrijpelijk, dat eensge-
zindheid onder de leden vaak tengevolge van principieel uiteen-
loopende opvattingen zal ontbreken, daargelaten nog de mogelijk-
heid, dat een staat verzet pleegt uit politiek-opportunistische
overwegingen. Hoe groot ook de nadeelen van den eenstemmig-
heidsregel zijn, toch is het ongewenscht een meerderheidsstem-
verhouding als hoofdregel voor alle beshssingen van de Volken-
bondsorganen aan te nemen, hoewel dit wel eens in verband met
denkbeelden tot herziening van het Volkenbondsverdrag is voor-
gesteld. Immers, twee gevaren zijn dan te vreezen. Aan den eenen

kant zouden de kleinere staten hun belangen misschien niet vol-
doende kunnen handhaven tegenover de groote mogendheden, en
aan den anderen kant zouden deze laatste in bepaalde gevallen
genoodzaakt kunnen worden te wijken voor een meerderheid van
minder belangrijke en economisch minder ontwikkelde staten.

De samenstellers van het Pact hebben niet alleen deze bezwaren
van de meerderheidsstemverhouding erkend, maar ook ingezien,
dat een streng doorgevoerde eenstemmigheidsregel het actief op-
treden van den Bond zou kunnen belemmeren. Vandaar, dat o.a.
voor het beslissen van procedure-kwesties, die minder ingrijpen in
de individueele belangen der staten, de eenstemmigheidsregel
doorbroken wordt en vervangen door een meerderheidsstemver-
houding.

Gezien de groote beteekenis van de procedure-kwesties als uit-
zondering op het eenstemmigheidsbeginsel is het noodzakelijk
zich een nauwkeurige voorstelling te vormen van wat het Pact
hieronder verstaat.

Met dit doel voor oogen hebben wij in het eerste hoofdstuk van
dit geschrift getracht de procedure-kwesties zoo scherp mogelijk
te begrenzen. Het zal echter blijken dat er zoowel in de praktijk
van den Volkenbond als in de rechtsliteratuur groote onzekerheid
omtrent dit begrip heerscht en dat een afdoende definitie niet te
geven is. Aan de hand van een algemeene begripsomschrijving zal
van geval tot geval moeten worden uitgemaakt, of men met een
procedure-kwestie te doen heeft. Vandaar dat wij aan het slot van
dit eerste hoofdstuk een opsomming van gevallen geven, die reeds
op grond van een vaststaande praktijk en naar algemeene opvat-
ting tot deze groep gerekend worden.

Voorts hebben wij in hoofdstuk II ons de vraag gesteld, welk
orgaan, in geval van twijfel, bevoegd is te besHssen of een aan-
gelegenheid een procedure-kwestie is. Dit is dus een vraag be-
treffende de bevoegdheid om het Pact, en in het bijzonder den
term „questions de procédurequot; in art. 5, te interpreteeren. Na
te hebben vastgesteld, aan welk orgaan de interpretatie-be-
voegdheid toekomt, hebben wij ons afgevraagd met welke stem-
verhouding een interpretatie-besluit genomen mag worden. Ten-
slotte bespreken wij de mogelijkheid van een conflict tusschen
tegenstrijdige interpretatie-besluiten. Immers, gesteld dat meer-
dere organen bevoegd zouden zijn het Pact te interpreteeren, dan

ZOU het geval zich kunnen voordoen, dat het eene orgaan beslist,
dat een bepaalde vraag wel, het andere, dat diezelfde vraag geen
procedure-kwestie is.

Hetgeen wij in deze twee hoofdstukken betoogden, hebben wij
tenslotte aan enkele concrete gevallen willen toetsen. In hoofd-
stuk III hebben wij daarom aan de hand van het Volkenbonds-
verdrag van enkele aangelegenheden onderzocht, of zij al dan niet
tot de procedure-kwesties gerekend mogen worden.

„QUESTIONS DE PROCEDUREquot; IN HET ALGEMEEN
§ 1. Z)e uitzonderingen op den eenstemmigheidsregel

„Sauf disposition expressément contraire du présent Pacte
ou des clauses du présent Traité, les décisions de l'Assemblée
ou du Conseil sont prises à l'unanimité des Membres de la
Société représentés à la réunion.

Toutes questions de procédure qui se posent aux réunions
de l'Assemblée ou du Conseil, y compris la désignation des
Commissions chargées d'enquêter sur des points particuHers,
sont réglées par l'Assemblée ou par le Conseil et décidées à la
majorité des Membres de la Société représentés à la réunionquot;.

Dit art. 5 van het Pact stelt de stemverhouding vast, die noodig
is voor het nemen van beslissingen door den Raad en de Vergade-
ring. Tenzij een uitdrukkelijk voorschrift in het Pact of in andere
bepalingen van een der vier groote vredesverdragen van 1919 en
1920 het tegendeel bepaalt, zal voor deze beslissingen het beginsel
van eenstemmigheid gelden. Dat wil zeggen, dat telkens wanneer
een der beide genoemde volkenbondsorganen een besluit moet ne-
men, aUe leden van dat orgaan eensgezind moeten zijn. — Verzet
zich ook maar één lid tegen een voorstel, dan wordt door zijn
stem het nemen van een rechtsgeldige beslissing onmogelijk ge-
maakt. Elk lid van den Raad of Vergadering bezit dan als het
ware een vetorecht. Ware dit beginsel streng doorgevoerd zonder
uitzonderingen, dan zou — naar te vreezen is — de activiteit van
den Volkenbond slechts in zeer geringe mate tot uiting kunnen
komen . Een dergelijke Volkenbond zou zijn waarde grootendeels
verliezen. Aan den eenen kant is eensgezindheid het ideaal en

Men denke in dit verband aan de liistorische ervaringen met den spreekwoorde-
lijk geworden Poolschen landdag.

waar zij bereikbaar is, is zij ook het beste. Aan den anderen kant
echter moet men in ernstige internationale gevallen ook zonder
haar tot resultaten kunnen komen. Van daar dat het Pact de
strengheid van een consequent doorgevoerden eenstemmigheids-
regel verzacht door talrijke uitzonderingen, waarin eenvoudige of
versterkte meerderheid van stemmen voldoende is, althans geen
absolute eenstemmigheid geeischt wordt. In deze laatste gevallen
zal ook dan, wanneer een of meer Volkenbondsleden zich tegen
het nemen van een besluit verzetten, een rechtsgeldige beslissing
genomen kunnen worden, met dit rechtsgevolg dus, dat de min-
derheid tegen haar wil door den wil der meerderheid gebonden
wordt. Het spreekt van zelf, dat een dergelijke stemverhouding
gemakkelijker bereikt zal worden dan de eenstemmigheid van alle
leden van Raad of Vergadering en dus uit praktisch oogpunt
vaak de voorkeur zou verdienen. Desniettemin hebben de samen-
stellers van het Pact den regel der eenstemmigheid als hoofd-
regel aangenomen — op welke gronden dit is gebeurd zullen wij
in een ander verband uiteenzetten.

Beschouwen wij thans allereerst eenigszins nader de gevallen,
waarin deze hoofdregel doorbroken wordt. Art. 5 van het Pact
verdeelt de uitzonderingen op het eenstemmigheidsbeginsel in
twee categorieën, en wel:

Op de onder 2° bedoelde afwijkingen zullen wij in dit geschrift
niet nader ingaan. Art. 5 § 1 spreekt van „clauses du présent Trai-
téquot;. Hieronder is telkens te verstaan het vredesverdrag, waarvan
het Pact deel uitmaakt. Aangezien het Pact in aUe vredesverdragen
met de centrale mogendheden, met uitzondering van dat met Tur-
kije , voorkomt, kan hier niets anders bedoeld worden dan de vre-
desverdragen van Versailles, Saint Germain, Neuilly en Trianon.

gt;) Ook in het vredesverdrag van Sèvres kwam het voor, maar in het ter vervanging
daarvan in 1923 te Lausanne gesloten definitieve vredesverdrag met Turkije niet meer.

•) Voor een lijst van in deze vredesverdragen vervatte uitzonderingen verwijzen wij
naar de commentaren van Schuecking Wehberg 3e druk I blz. 521 en Jean RAYblz.
225.

Art. 50 Versailles: kwesties betrekking hebbende op het Saarbekken kunnen met
meerderheid van stemmen beslist worden.

Evenmin zullen wij hier de aandacht vragen voor een derde ca-
tegorie van uitzonderingen, die buiten de vier genoemde vredes-
verdragen te vinden zijn en dus eigenlijk buiten art. 5 van het
Pact om, den regel der eenstemmigheid doorbreken, zooals: art. 7
van de nieuwe Alandconventie van 1921, art. 4 in fine van het
Locamo Rijnpact 1925, art. 44 van het vredesverdrag van Lau-
sanne 1923, en derg.

Wij bepalen ons dus verder tot de eerste categorie van gevallen
nl. die, waarin het Pact zelf een andere stemverhouding dan
eenstemmigheid voldoende verklaart.

Voor de toelating van een nieuw lid wordt de goedkeuring
geëischt van twee-derden van de Vergadering.

Onder goedkeuring van een meerderheid van de Vergadering
kan de Raad nog andere leden van den Bond aanwijzen, die voor-
taan permanent in den Raad vertegenwoordigd zullen zijn. De
Raad kan, onder dezelfde goedkeuring, het aantal leden van den
Bond vergrooten, welke door de Vergadering zullen worden geko-
zen om in den Raad te worden vertegenwoordigd.

§ 3. De Vergadering stelt met meerderheid van twee-derden,
regelen vast betreffende de verkiezing van de niet permanente
leden van den Raad.

Alle procedure-kwesties, die zich voordoen in de bijeen-
komsten van de Vergadering of van den Raad met inbegrip van
de aanwijzing der commissies belast met het onderzoek van bij-
zondere punten, worden geregeld door de Vergadering of den Raad
en beslist door de meerderheid van de leden van den Bond, ver-
tegenwoordigd in de bijeenkomst.

De eerste Secretaris-Generaal wordt aangewezen in het aan-
hangsel van het Pact. In den vervolge zal de Secretaris-Generaal
benoemd worden door den Raad met goedkeuring van de meer-
derheid der Vergadering.

') Onder deze categorie zou men weer afzonderlijlce melding kunnen maken van af-
wijkingen, die wel niet rechtstreeks in het Pact zijn omschreven, doch voorkomen in
organieke besluiten, door het Pact geëischt, of ter uitvoering daarvan tot stand geko-
men. Verg. bijv. de artikelen 2 en 3 van het verkiezingsreglement voor den Raad van
15 September 1926. Ook deze uitzonderingen laten wij verder ter zijde.

De Raad kan, met betrekking tot voor hem gebrachte geschil-
len een rapport opstellen dat hetzij met algemeene stemmen,
hetzij met meerderheid van stemmen aangenomen kan worden.

Voor den uitslag der stemmmg over het rapport worden de
stemmen van de vertegenwoordigers der partijen niet medege-
rekend.
§ 10:

Een rapport, opgemaakt door de Vergadermg met goedkeurmg
van de vertegenwoordigers van die leden van den Bond, die in den
Raad vertegenwoordigd zijn en van de meerderheid der andere
leden van den Bond, met uitzondering telkens van de vertegen-
woordigers der betrokken partijen, zal hetzelfde gevolg hebben
als een rapport van den Raad, aangenomen met algemeene stem-
men zijner leden, uitgezonderd de vertegenwoordigers der par-
tijen.

De uitsluiting van een Volkenbondshd geschiedt bij beslissing
van alle andere leden van den Bond, welke in den Raad vertegen-
woordigd zijn.

Wijzigingen in het Volkenbondsverdrag zullen m werking
treden na bekrachtiging door die leden van den Bond, wier ver-
tegenwoordigers den Raad vormen en door de meerderheid van
hen, wier vertegenwoordigers de Vergadering uitmaken.

Oogenschijnlijk hebben wij hier een nauwkeurige en gedetail-
leerde lijst van uitzonderingsgevallen op den eenstemmigheidsre-
gel van art. 5 § 1. Op het eerste gezicht zou men zeggen, dat de
samenstellers van het Pact de stemverhouding, noodig voor het
nemen van een besluit door de Vergadering of den Raad, afdoende
geregeld hebben. Dit is echter inderdaad slechts schijn. Want in
de eerste plaats blijkt bij nauwkeurige beschouwing, dat de in § 2
van art. 5 bedoelde „procedure-kwestiesquot;, die met meerderheid
van stemmen beshst kunnen worden, eene zeef onzekere groep
van niet nader gedefinieerde kwesties vormen. En in de tweede
plaats kan men de oogen niet sluiten voor de afwijkingen van den
hoofdregel, die buiten de uitdrukkelijke bepalingen van het Pact
om, door de praktijk van Raad en Vergadering in het leven zijn

geroepen. Wat deze laatste uitzonderingen betreft, bepalen wij
ons alweer tot enkele opmerkingen, aangezien het voornaamste
doel van dit proefschrift gelegen is in de interpretatie van het be-
grip „questions de procédurequot; volgens art. 5 § 2 van het Pact. —
Tot deze groep van uitzonderingen, die dus wordt gevormd door
al die gevallen, waarin Raad en Vergadering buiten eenigen be-
paalden tekst van het Pact om, maar op grond van eene vast-
staande praktijk, met een andere stemverhouding dan die, in art.
5 § 1 bedoeld, plegen te beslissen, behooren de volgende i) :

1°. De besluiten, waarin een wensch (vœu)
of aanbeveling (recommandation) tot
uitdrukking wordt gebracht 2)

In art. 5 § 1 van het Pact wordt de term „décisionsquot; gebruikt.
Een „décisionquot; in den zin van art. 5 § 1 moet volgens de praktijk
opgevat worden als een besluit, dat een verplichting oplegt, een
nieuwen rechtsplicht in het leven roept, rechtsgevolgen of bin-

Voor een uitvoeriger behandeling van deze uitzonderingen, door de praktijk in
het leven geroepen, verwijzen wij naar Riches, „The unanimity rule and the League of
Nationsquot; blz. 37.

c)nbsp;„Decisionsquot; and „Resolutions of amendmentquot;
e) Committee procedure

II Modification achieved through formal amendment of the Covenant and by Treaty
provisions.

Zie verder ook F. Williams „Chapters on current international law and the League of
Nationsquot; blz. 420.

Schuecking-Wehberg 3e druk I blz. 511 : „Unter Beschlüssen sind solche Willens-
äusserungen der Bundesversammlung oder des Rates zu verstehen, die eine bestimmte
unmittelbare Rechtswirkung enthalten oder doch beabsichtigen. Wo Bundesversamm-
lung und Rat dagegen lediglich einen Wunsch äussern oder einen Vorschlag machen,
also eine unmittelbare Rechtswirkung nicht im Auge haben, kann die Einstimmigkeit
nicht in Frage kommen.quot;

Fischer Williams blz. 430: „When the brains of those whose mother tongue is
English are ransacked for an equivalent, we find it rendered as a „recommendationquot;,
a „wishquot;, a „hopequot;, an „opinionquot;, a „pious expression of hopequot;, or even, in dispair, by
its simple naturalisation in the English tongue. It embraces, in fact, every case in which
the utterance is the expression of a sentiment of an opinion and does not result in the
creation of an obligation, binding on some person or body external to the Assembly or
the League.quot;

dende kracht heeft. Een besluit daarentegen, dat deze rechts-
werking niet heeft, draagt meer het karakter van een wensch,
een advies of aanbeveling en behoeft volgens de praktijk slechts
met meerderheid van stemmen genomen te worden. Dit schijnt
echter meer praktijk van de Vergadering dan van den Raad te
zijn. Wij citeeren Riches i) : „The Council has never in its practice
drawn this distinction between „decisionsquot; and „recommen-
dationsquot; which has been adopted by the Assembly, although by
the same line of reasoning employed by the Assembly it might do
so. It would seem that the „decisionsquot; mentioned in art. 5 of the
Covenant should logically have the same meaning for the Council
as for the Assembly. However the committee on amendments to
the Covenant which sanctioned the adoption of recommendations
by majority vote of the Assembly, went definitively on record as
opposed to the practice in the Council. It was their opinion that
all resolutions, whether decisions properly so called, or simple re-
commendations should be adopted unanimously by the Council.
They justified this difference in practice between the two bodies
by observing that the Council is the „essentially active organ of
the League and above all performs duties of an executive na-
turequot;quot;.

Men heeft wel eens beweerd, dat deze opvatting ten aanzien
van de „vœuxquot; ook toepasselijk zou zijn op de aanbevelingen
van den Raad, in art. 10 van het Pact bedoeld. In dit artikel
wordt vastgesteld, dat: „En cas d'agression, de menace ou de
danger d'agression, le Conseû avise aux moyens d'assurer l'exé-
cution de cette obligationquot;. Het besluit, waarmee de Raad aanbe-
veelt (avise), zou volgens deze opvatting evenmin als de „vœuxquot;
een verplichting opleggen en zou dus niet de beteekenis hebben
van een „décisionquot; als in art. 5 § 1 bedoeld. O.i. zal deze opvatting
maar weinig aanhangers kunnen vinden, aangezien de vaststelling
van „vœuxquot; meer tot de practijk der Vergadering dan tot die
van den Raad behoort en daardoor bovendien een te groote in-
breuk gemaakt zou worden op het eenstemmigheidsbeginsel van
art. 5.

Nog onopgelost is de vraag met welke stemverhouding de Ver-
gadering tot de uitnoodiging van art. 19 van het Pact moet be-
sluiten. De Engelsche tekst van art. 19 geeft aanleiding tot de

meening, dat voor deze uitnoodiging meerderheid van stemmen
voldoende is, op grond van dezelfde redeneering als bij de
„vœuxquot;. De twee teksten zijn als volgt:

„The Assembly may from time to time advise the reconsi-
deration by the members of the League of treaties which
have become inappHcablequot;.

„L'Assemblée peut de temps à autre, inviter les membres de
la Société à procéder à un nouvel examen des Traitées deve-
nues inapphcablesquot;.

Door een dergelijk uitnoodigingsbesluit worden evenmin als
door een „vœuquot;, den leden verplichtingen opgelegd en dus zou
men het uitnoodigingsbesluit geen eigenlijke „décisionquot; in den
zin van art. 5 kunnen noemen. In 1921 heeft de Vergadering de
gelegenheid gehad om deze kwestie uit te maken doch zich aan
een uitspraak niet gewaagd. Wij denken hier aan het verzoek van
Bolivië aan de Vergadering om art. 19 toepasselijk te verklaren
op een verdrag tusschen dien staat en Chili. Volgens den Chileen-
schen vertegenwoordiger Edwards was de Vergadering niet be-
voegd zelf het verdrag te onderzoeken, maar mocht zij alleen de
partijen tot eene herziening uitnoodigen. En deze uitnoodiging
moest volgens Edwards krachtens een eenstemmig besluit gedaan
worden. De Vergadering heeft echter deze vraag onopgelost ge-
laten 1).

Het eenstemmigheidsbeginsel van art. 5 is niet van toepassing
op de besluiten der Vergadering tot wijziging van het Bondsver-

De Commissie van juristen, die de kwestie van de bevoegdheid der Vergadering
moest onderzoeken, heeft de moeilijkheid met betrekking tot de stemverhouding om-
zeild.

„La commission des juristes, réunie sur l'invitation du Bureau de l'Assemblée à la
suite de la demande faite par la Bolivie à la date du 1° Nov. 1920, afin de donner son
avis sur la portée de l'art. 19 du Pacte, notamment en ce qui concerne les attributions
de l'Assemblée du chef de cet article, est d'avis:

Que telle qu'elle a été présentée, la demande de la Bolivie est irrecevable; l'Assem-
blée de la s. D. N. ne pouvant d'elle-même modifier aucun traité, la modification des
traités étant de la seule compétence des Etats contractants.quot;

drag. Een letterlijke interpretatie van art. 26 van het Pact, dat
alleen voor de inwerkingtreding van wijzigingen een beperkt aan-
tal ratificaties eischt, maar overigens zwijgt, zou pleiten voor de
toepassing van den eenstemmigheidsregel op het wijzigingsbesluit
zelf. Evenwel, historisch staat vast, dat Wilson een meerderheid
van stemmen voor dergelijke besluiten voldoende achtte. Reeds
tijdens de tweede Vergadering is de vraag gerezen, of besluiten
tot wijziging van het Pact eenstemmigheid eischt en, dan wel of de
gequalificeerde meerderheid, in art. 26 voor de inwerkingtreding
van de amendementen voorgeschreven, ook voor de amendee-
ringsbesluiten zelve voldoende mocht geacht worden. De eerste
commissie van de Vergadering heeft toen met 21 tegen 4 stemmen
beslist, dat meerderheid van stemmen (met inbegrip van alle
leden van den Raad) voor besluiten tot wijziging van het Pact
voldoende was. Om de aanhangers der eenstemmigheidsthese met
die der meerderheidsthese te verzoenen, heeft de Vergadering bij
diezelfde gelegenheid besloten, het amendeeringsartikel zelf te
verduidelijken, door daarin met zooveel woorden voor het vervolg
de stemverhouding voor de amendeeringsbesluiten vast te leggen,
en wel in dien zin dat het gemiddelde tusschen eenstemmigheid en
eenvoudige meerderheid, n.1. een drie vierdenmeerderheid, als
norm in het gewijzigde eerste lid werd opgenomen. Die wijziging
zelve is toen in 1921 veiligheidshalve weder met eenstemmigheid
aanvaard, terwijl overigens de Vergadering verklaard heeft, dat
geen der toen aanhangige wijzigingen van het Pact als aangeno-
men zouden beschouwd worden, zoo zij niet een meerderheid van
drie vierden op zich zouden hebben vereenigd.

Art. 5 § 1 spreekt van „l'unanimité des membres de la Société
représentés a la réunionquot;. De leden die niet in de zitting aan-
wezig zijn, beletten dus niet door hun afwezigheid het nemen van
een eenstemmig besluit. De praktijk heeft nu verder aangenomen,
dat wanneer de leden hun stem niet uitbrengen, hoewel zij in de
zitting aanwezig zijn, zij beschouwd zullen worden als af-

wezig. Deze opvatting is uitdrukkelijk neergelegd in art. 19 § 5
van het „Règlement intérieurquot; van de Vergadering: „Dans toutes
les votations visées au présent article les représentants qui s'abs-
tiennent sont considérés comme non-présentsquot;. Deze bepaling is
duidelijk in strijd met den tekst van art. 5 § 1 die eenstemmigheid
eischt van alle aanwezige leden.

Evenals bij de „vœuxquot; heeft de praktijk ook hier aangenomen
dat deze besluiten geen „décisionsquot; zijn in den zin van art. 5 § 1.
De besluiten, door de commissies van de Vergadering genomen,
zijn niet beslissend; zij krijgen een dergelijk karakter eerst na
goedkeuring door de Vergadering. Men beschouwt deze besluiten
meer als voorstellen aan de Vergadering en zij kunnen derhalve
volgens de praktijk met meerderheid van stemmen genomen wor-
den.

Men kan zeggen, dat een dergelijke praktijk in strijd is met het
Règlement intérieur van de Vergadering, aangezien art. 19 § 1 be-
paalt: „Sauf disposition expressément contraire du Pacte ou d'un
Traité, les décisions de l'Assemblée sont prises à l'unanimité des
membres de la Société représentés à la séancequot;. En art. 27: „Le
règlement intérieur s'applique aussi aux délibérations des com-
missions de l'Assembléequot;. Daar tegen is aan te voeren, dat het
Pact alleen spreekt van : „les décisions de l'Assemblée ou du Con-
seûquot; en de stemverhouding voor de commissies in het midden laat.

In de IVe commissie, nl. ùi verband met het budget, heeft men
zich wel eens tegen deze praktijk verzet, doch over het algemeen
wordt zij ook in deze commissie aangenomen. Wij citeeren
Riches blz. 123: „In respect to budgetary questions in the
Fourth committee it may be said that the majority principle has
been completely achieved. The very existence of the League has
depended, of course, upon this committee being able to make de-
cisions without a simple state or a small minority having power
to obstruct. Therefore from the outset a „gentleman's agreementquot;
has existed in virtue of which the minority of the Fourth com-
mittee has always given way to the majority.quot;

Hiermede beëindigen wij onze lijst van uitzonderingen op den
eenstemmigheidsregel van art. 5 § 1 van het Pact, welke door
de praktijk in het leven geroepen zijn — ongetwijfeld zullen met-
tertijd nog meer uitzonderingen hier aan toegevoegd kunnen wor-
den. Riches in „The Unanimity rule and the League of Nationsquot;
brengt onder „Modifications of unanimity achieved through
practicequot; nog twee andere onderwerpen, nl.:

Onder dit laatste bedoelt Riches blijkbaar gevallen, waarbij in
de praktijk een analogische toepassing van het beginsel van art.
15 § 6 van het Pact, het niet meetellen van partijstemmen op
grond van den rechtsregel „niemand mag rechter in eigen zaak
zijnquot;, op andere gevallen dan beslechting van geschülen geoor-
loofd geacht wordt.

Wij zouden echter deze twee onderwerpen niet aan boven-
staande lijst willen toevoegen, omdat er nog te veel onzekerheid
heerscht ten aanzien van „Matters of procedurequot; en „The right of
parties to a dispute to votequot; om van een vaststaande praktijk te
kunnen spreken. Hoogstens kan men spreken van een tendens in
de praktijk om „questions de procédurequot; steeds ruimer te inter-
preteeren en van een tendens om het beginsel van art. 15 § 6 op
alle mogelijke andere gevallen van geschü analogisch toe te pas-
sen. Trouwens Riches geeft zelf toe in verband met „The right
of parties to a dispute to votequot;, dat de praktijk ten aanzien van
dit onderwerp nog niet vast staat. Getuige zijn woorden op pag.
137: „A survey of the practice of the League organs will show
that the course they have persued has, by no means, been entire-
ly consistent in respect to the problem here discussed. They do
not appear to have chosen one path and rejected the other but
rather to have wavered between themquot;. En verder lijkt het ons
onjuist gezien om „Matters of procedurequot; tot deze groep van uit-
zonderingen te rekenen, omdat dit geen uitzondering is, door de
praktijk gevorderd, maar uitdrukkelijk door het Volkenbonds-
pact in art. 5 § 2. Vandaar dat wij deze onderwerpen in tegenstel-
ling met Riches, niet aan bovenstaande lijst toevoegen. Toch
dient nog het een en ander gezegd te worden ten aanzien van de
analogische toepassing van het beginsel in art. 15 § 6, voordat wij
overgaan tot de bespreking van de procedure-kwesties.

Zooals wij reeds opgemerkt hebben, kan men spreken van een
tendens om de gequalificeerde eenstemmigheid, d.w.z. een stem-
verhouding, waarbij de stemmen der partijen in geschil niet mee-
gerekend worden, ook daar toe te passen, waar het Pact dit niet
uitdrukkelijk eischt. Art. 15 §§ 6, 10 bepaalt, dat de stemmen van
de partijen niet meegeteld moeten worden, en iets dergelijks be-
paalt art. 16 § 4, doch elders, bijv. met betrekking tot de beslissin-
gen van de artt. 10. 11 en 15 § 8, zwijgt het Pact over de vraag, of
die stemmen mede gelden. Op grond van den rechtsregel „nie-
mand mag rechter in eigen zaak zijnquot; is een analogische uitbrei-
ding van de bepaling in art. 15 § 6 zeer aannemelijk. Aldus ook
het Hof in het Mossoel-advies, waarin het o.m. ging om de vraag,
of voor den Raad ook in zijn exceptioneele hoedanigheid van or-
gaan, met het geven van een bindende uitspraak in een geschil
belast, de stemregel van art. 15 § 6 geldt. Aan den anderen kant
kan men echter beweren, dat, aangezien de samenstellers van het
Pact deze gequalificeerde eenstemmigheid alleen voor de gevallen
van art. 15 3§6, 7 en art. 16 § 4 toelaatbaar hebben verklaard,
zij elders volstrekte eenstemmigheid bedoeld hebben.

In de rechtsliteratuur zijn er vele voorstanders van een analo-
gische uitbreiding van het beginsel van art. 15 § 6. Zoo neemt
bijv. François i) aan, dat de gequalificeerde eenstemmigheid
voldoende is bij beslissingen volgens artt. 10, 11, 15 § 8 en 16.
Philipse wil de stemmen van partijen niet meerekenen, wan-
neer „Ie Conseü se trouve devant la nécessité absolue de faire con-
naître son opinion, étant certain que les Etats intéressés seront
d'un avis contrairequot;.

Mantoux ») en de Visscher vorderen niet meer dan de ge-
quaüficeerde eenstemmigheid voor een besluit tot het inwinnen
van een consultatief advies.

Ook Schuecking-Wehberg zijn van meening, dat in vele
gevallen de partijstemmen niet mogen meegeteld worden, hoe-
wel het Pact dit niet uitdrukkelijk bepaald heeft. Volgens hen

gt;) François „Handhoek van het Volkenrechtquot; Deel i p. 165. Deel ii p. 703.

') Philipse „Le rôle du conseil de la Société des Nations dans U règlement pacifique
des différends internationauxquot; blz. 53.

') Uxiiio-a-x. „Journalof the British Institute of International affairsquot; Vo\W no. 1 1926.

Zle ook Verzijl Weekblad van het recht 17 Nov. 1934 no. 12828, in verband met
wapenembargo en art. 11 van het Pact.

moet het beginsel „niemand mag rechter in eigen zaak zijnquot; niet
alleen toegepast worden, wanneer het betreft de behandeling van
een materieele rechtsvraag, maar ook wanneer een beslissing ge-
nomen moet worden aangaande „die zwangsweise Durchsetzung
eines rechtskräftig anerkannten Anspruchs oder die Massnahmen
zur Erhaltung des durch den Streit zweier Parteien bedrohten
Friedens oder um sonstige diktatorische Befugnisse des Völker-
bundes bei einem Konfliktenbsp;Want, zeggen Schuecking-
Wehberg, in dergelijke gevallen zijn partijen niet in staat objec-
tief te oordeelen.

Niet alleen in de rechtspraak van het Hof en de rechtsliteratuur
is de tendens om het beginsel van art. 15 § 6 analogisch toe te pas-
sen, waarneembaar, maar ook in de praktijk van den Volkenbond,
hoewel de Volkenbondsorganen niet altijd even consequent zijn
gebleven. Wij verwijzen naar het boek van Riches „The unanimi-
ty rule and the League of Nationsquot;, alwaar men een duidelijke
uiteenzetting van de praktijk van den Volkenbond ten aanzien
van dit onderwerp zal vinden Een uitvoerige behandeling van
deze kwesties zou ons te ver voeren van de interpretatie van het
begrip „questions de procédurequot;. Daar wij echter in hoofdstuk III
telkens weer met dit probleem in aanraking zullen komen, schijnt
een korte uiteenzetting van onze opvatting ten aanzien van dit
onderwerp ons hier ter plaatse wenschelijk toe.

O.i. is een al te opportunistische toepassing van de gequalifi-
ceerde eenstemmigheid ten zeerste af te raden, aangezien de een-
stemmigheidsregel van art. 5 § 1 Pact juist tot doel heeft de Vol-
kenbondsleden ieder afzonderlijk, door een vetorecht, in staat te
stellen hun rechten te beschermen. Het is de pücht van den Raad
zooveel mogelijk conciüeerend op te treden, tot dat hij in staat
is zijn eindbesluit of recommandatie te geven. Daarom moet de
Raad zooveel mogelijk de toestemming van de partijen zien te
verkrijgen, alvorens tot het nemen van de eindbeslissing over te
gaan. Er zijn echter geschillen, waarin het Pact imperatief het
optreden van den Raad eischt en waarin het meegelden van de
partijstemmen het nemen van bepaalde maatregelen door den
Raad onmogelijk zou maken. Door partijen met beslissende stem
te laten meestemmen, zou men in een dergelijk geval elk actief op-
treden van den Raad onmogelijk maken. Wij doelen hier voorna-

melijk op de artt. 10, 11, 13 § 4 en 16. Duidelijk komt de nood-
zakelijkheid van een imperatief optreden van den Raad tot uiting
in art. 11: „Celle-ci (la Société) doit prendre les mesures propresa
sauvegarder efficacement la paix des Nationsquot;. Zoo ook in art.
13 § 4: „Faute d'exécution de la sentence, Ie Conseil propose les
mesures qui doivent en assurer l'effetquot; Wij zouden ons dus
willen aansluiten bij de tendens om het beginsel van art. 15 § 6
analogisch toe te passen, doch steeds met inachtneming van een
zekere voorzichtigheid ten aanzien van opportunistische over-
wegingen.

Ook in verband met de procedurekwesties kan men van een
tendens spreken. De term „questions de procédurequot; wordt steeds
ruimer geïnterpreteerd, waardoor steeds meer gevallen onder
deze uitdrukking komen te vallen. Maar wat is een „question de
procédurequot;?

Uit de tot nog toe gevolgde praktijk van den Volkenbond
blijkt een groote onzekerheid, die er bestaat ten aanzien van de
beteekenis van deze uitdrukking. Nog onlangs heeft zich een ge-
val voorgedaan, dat hierop een helder licht heeft geworpen. Wij
denken hier aan het Mandsjoerije-conflict van 1931 Toen dit
geschil pas een aanvang had genomen, achtten de meeste leden
van den Raad het wenschelijk, een vertegenwoordiger der Ver-
eenigde Staaten uit te noodigen om aan de besprekingen van den
Raad deel te nemen. Hierbij ontstond echter onder de Raadsleden
verschil van meening over de vraag, of voor de exceptioneele uit-
noodiging van een niet-lid van den Volkenbond tot de Bondsver-
gaderingen meerderheid van stemmen voldoende was, dan wel of
een dergelijke staat eenstemmig uitgenoodigd moest worden.
Volgens den Raadspresident en de meerderheid der leden was het
uitnoodigen ook in dit bepaalde geval een procedure-kwestie en deze

') Uit de geschiedenis van art. 10 blijkt, dat Wilson voor „de aanbeveling van mid-
delenquot; geen absolute eenstemmigheid noodig achtte. Zie Senate document no. 76, 66th
Congress First session: „Art. 10 is in no respect of doubtful meaning when read in the
light of the Covenant as a whole. The Council of the League can only advise upon the
means by which that great article is to be given effect to. Unless the United States is a
party to the policy in question, her own affirmative vote in the Council is necessary
before any advice can be given, for unanimous vote of the Council is required.quot;

kon dus met meerderheid van stemmen beslist worden. De Ja-
pansche vertegenwoordiger echter hield op constitutioneele gron-
den vol, dat de beslissing eenstemmig genomen moest worden.
Tenslotte heeft de President den knoop doorgehakt: het uitnoo-
digingsbesluit werd met 13 stemmen tegen 1 aangenomen ver-
klaard, doch onder uitdrukkelijk voorbehoud van alle constitu-
tioneele vragen, die gerezen waren. Op deze wijze werd dus geen
precedent geschapen met betrekking tot de vraag, of een niet-hd
met meerderheid van stemmen uitgenoodigd kon worden, dan wel
of hiervoor, als niet louter een kwestie van procedure, eenstem-
migheid vereischt is.

Een jaar voor bovengenoemd incident, nl. in 1929, had reeds de
vraag, wat een procedure-kwestie is, de volkenbondsleden in
groote verlegenheid gebracht.

De Vereenigde Staten waren nl. in 1926 in beginsel bereid ge-
bleken tot het Statuut van het Permanente Hof van internationa-
le justitie toe te treden, maar hadden als voorwaarde voor deze
toetreding vijf reserves gemaakt.

Het vijfde voorbehoud stipuleerde, dat de Raad of de Vergade-
ring geen gevolg zouden mogen geven aan een voorstel tot het in-
winnen van een consultatief advies betreffende kwesties, waarbij
de Vereenigde Staten belang hebben, zonder hunne goedkeuring.
Indien het wenschelijk geacht werd, zou tusschen de Vereenigde
Staten en den Raad of de Vergadering eene gedachtenwisseling
plaats hebben over de vraag, of de belangen der Vereenigde Staten
door het advies getroffen zouden kunnen worden

De onzekerheid, welke er heerscht over het karakter van de
procedure-kwesties, stelde op dat oogenblik de leden van den Vol-
kenbond voor de volgende moeilijkheid: Was het inwinnen van
een consultatief advies een procedure-kwestie, dan kon de beslis-
sing om een dergelijk advies in te winnen, op grond van art. 5 § 2

1) Reserve no.5 zooals dit in het Protocol van toetreding tot het Gerechtshof voorkomt :

„En vue d'assurer que la Covuquot; ne donne pas de suite, sans le consentement des Etats-
Unis à une demande d'avis consultatif concernant une question ou un différend au-
quel les Etats-Unis sont ou déclarent être intéressés, le Secrétaire général avisera les
Etats-Unis, par la voie indiquée par eux à cet effet de toute proposition soumise au
Conseil ou à l'Assemblée de la S. D. N. et tendant à obtenir de la Cour un avis consul-
tatif et ensuite, si cela est jugé désirable, il sera procédé, avec toute la rapidité pos-
sible, à un échange de vues entre le Conseil ou l'Assemblée de la S. D. N. et les Etats-
Unis, sur la question de savoir si les intérêts des Etats-Unis sont affectés.quot;

Deze bepaling was echter niet opgenomen in de Senaatsresolutie van 27 Jan. 1926, of
Congressional Record 1926 Jan. 27 blz. 2493.

met meerderheid van stemmen genomen worden. Maar dan zou
men, door het Amerikaansche voorbehoud in te willigen, aan de
Vereenigde Staten een vetorecht toekennen, dat de leden van den
Volkenbond niet zouden bezitten, aangezien voor het inwinnen
van een consultatief advies de meerderheidsregel van art. 5 § 2
zou gelden.

Was daarentegen het inwinnen van een consultatief advies geen
procedure-kwestie, dan moest de beslissing daartoe eenstemmig
genomen worden. Ieder lid van den Volkenbond (althans van den
Raad) zou in dat geval als het ware een vetorecht bezitten om
raadpleging van het Hof te beletten. Door de Amerikaansche re-
serve te aanvaarden zouden in dat geval de Vereenigde Staten
eenvoudig op gelijken voet met de overige leden van den Volken-
bond (althans van den Raad) geplaatst worden.

Het was dus van belang om op dat oogenblik eens voor al uit
te maken of het inwinnen van een consultatief advies een proce-
dure-kwestie is. Desalniettemin heeft de Volkenbond de vraag
niet opgelost, maar zich met een uitspraak tevreden gesteld, die
de kwestie opzettelijk geheel in het midden liet. Art. 5 § 3 van het
protocol van toetreding, van 14 September 1929, bepaalt nl.:
„Lorsqu'il s'agira de demander à la Cour un avis consultatif dans
un cas tombant sous le coup des paragraphes précédents, il sera
attaché à l'opposition des Etats-Unis la même valeur que celle
qui s'attache à un vote émis par un membre de la Société des Na-
tions au sein du Conseil ou de l'Assemblée pour s'opposer à la
demande d'avis consultatifquot;.

De vraag is steeds onopgelost gebleven en lokt telkens weer
in den Raad en de Vergadering discussies uit, welke kostbaren
tijd verspillen en tot nog toe weinig of geen resultaat hebben op-
geleverd i). Het wordt tijd, dat deze kwestie eindelijk opgelost
Wordt ! Het begrip „question de procédurequot; moet nader gepreci-
seerd worden.

Onzekerheid over de stemverhouding bij het inwinnen van een consultatief ad-
vies is duidelijk gebleken uit

„ Zwitsersch-belligerenten geschil (over oorlogsschade)
1927 Salamis geschil
1926 Oost Karelisch geschil
1925 Mossoul geschil
1923 Corfoe geschil
„ Hongaarsch Optantengeschil.

J. Ray 1) zegt in zijn commentaar op het Pact suppl. 2 blz. 117 :
„Le nombre des cas dans lesquels le ConseU songe à prendre l'avis
de la Cour augmente sans cesse, et d'un moment à l'autre la très
grave question des conditions de vote de la demande peut se
trouver posée dans une situation telle qu'on ne puisse esquiver la
difficulté. C'est peut-être actuellement un des points cruciaux sur
lesquels la structure générale de la Société soit en causequot;.

In 1928 heeft Motta (vertegenwoordiger van Zwitserland) een
poging aangewend om de vraag, of het inwinnen van een consul-
tatief advies al dan niet een procedure-kwestie is, op te lossen en
daartoe voorgesteld, het Hof zelf over dit probleem te raadplegen.
Het eenige, dat Motta echter destijds bereikt heeft, was een be-
sluit van de Vergadering, waarin deze den wensch te kennen gaf,
dat de Raad de kwestie zou bestudeeren. Maar op zijn beurt heeft
de Raad besloten, het probleem door de individueele leden te la-
ten bestudeeren. En, zooals wij gezien hebben, waren de leden van
den Raad met hun studie nog niet veel verder, toen in 1929 de
kwestie tijdens de Conferentie tot voorbereiding van de toetreding
der Vereenigde Staten tot het Statuut opnieuw actueel werd.

De praktijk van den Volkenbond staat ook niet vast ten aan-
zien van de vraag, met welke stemverhouding commissies van
onderzoek benoemd moeten worden. Art. 5 § 2 bepaalt weüswaar :

wel in het bijzonder in verband met de vraag of de toestemming
van de leden, op wier territoir het onderzoek moet plaats vinden,
niet in ieder geval verkregen moet worden. Immers, gesteld dat
het besluit tot instelling van een commissie van onderzoek, als
zijnde een procedure-kwestie, met meerderheid van stemmen te-
gen den wil van een der partijen in het geschil genomen kon wor-
den, dan zou die partij de commissie kunnen beletten, op haar
territoir werkzaam te zijn. Vandaar, dat de voorstanders van in-
stemming der partijen aan het woord „désignationquot; een bepaalde
interpretatie geven : dit woord zou nl. slechts betrekking hebben
op de benoeming van de leden der commissie en niet op het inwer-

......ajoutons tout de suite que l'expérience acquise au cours des débats les plus

délicats qui se soient déroulés devant le Conseil tend à faire de notre question un des
pivots et peut-être le pivot de toute procédure devant le Conseil.quot;

kingstellen van deze bijzondere methode van onderzoek in het
concrete geval of, zooals Schuecking-Wehberg het uitdrukken,
op de „Zweckmässigkeit der Einsetzungquot;. Volgens wie zoo rede-
neert zou dus de „Zweckmässigkeit der Einsetzungquot; geen proce-
dure-kwestie zijn en over de opportuniteit eener commissie met
eenstemmigheid beslist moeten worden. Voor het bereiken hier-
van zou dan van zelf de toestemming van partijen in het geschil
noodzakelijk zijn.

De praktijk staat ook ten aanzien van dit vraagstuk niet vast.
Meestal wordt getracht, de toestemming der partijen te verkrij-
gen, doch in 1922 in het Poolsch-Lithausch geschil werd zonder
goedkeuring van Lithauen een onderzoekscommissie in werking
gesteld. De rapporteur in dat geschil, Hymans, heeft bij die ge-
legenheid de benoeming als volgt gerechtvaardigd: „Dans cette
matière le Conseil peut statuer malgré l'opposition du représen-
tant de la Lithuanie. Il ne s'agit que d'une question de procédure
et en cette matière le Conseil peut statuer à la majoritéquot; i).

Al dadelijk in het begin van het Volkenbondsleven, nl. in 1920
ontstond de vraag, wat eigenlijk een procedure-kwestie is. Het ge-
val deed zich voor in verband met de benoeming van de niet-
permanente leden van den Raad. De eerste commissie had een
reeks ontwerp-resoluties opgesteld over de methode, volgens welke
die leden benoemd zouden moeten worden. Toen nu deze ontwerp-
resoluties voor de Vergadering kwamen, rees de vraag, hoe er over
gestemd moest worden. Indien eenstemmigheid noodig was, liep
men groote kans, dat de resoluties niet goedgekeurd zouden wor-
den. Werd daarentegen het onderwerp als een procedure-kwestie
beschouwd, dan zouden zij ongetwijfeld aanvaard worden. De
eerste commissie van haar kant had als vierde ontwerp-resolutie
opgesteld: „Les présentes dispositions constituent des actes de
procédure dans Ie sens de l'art. 5 § 2quot;.

Niet alleen twijfelden sommige leden der Vergadering of het in-
derdaad procedure-kwesties waren, maar men vroeg zich boven-
dien af, door wien en met welke stemverhouding het karakter van
de te nemen resoluties vastgesteld moest worden. Aan den eenen
kant achtte Millen (Australië) de organen van den Volkenbond
zelf, niet competent en stelde hij dus voor, dat een buitenstaand or-
gaan het Pact zou interpreteeren. Aan den anderen kant was
J. O. 1922 p. 551.

Schanzer (Italië) voorstander van de opvatting, dat de Vergade-
ring volledig bevoegd was om de kwestie eenstemmig uit te ma-
ken 1).

De Vergadering heeft ook dit probleem onopgelost gelaten.
Door een nieuwe handigheid, waarop wij in een ander verband
zullen terug komen, is de moeilijkheid omzeild, zoodat de kwestie
een open vraag is gebleven.

Hiermee zijn bij verre na niet alle gevallen opgesomd, waarin de
vraag, wat onder „questions de procédurequot; te verstaan valt den
Volkenbond in twijfel heeft gebracht; wij hebben hierboven
slechts een paar der voornaamste opgenoemd. Duidelijk blijkt
uit het voorgaande de onzekerheid, die er bestaat ten aanzien van
de interpretatie van art. 5 § 2. Het is dringend noodig, dat de hier-
boven genoemde stemverhoudingskwesties eindelijk opgelost
worden. Hierdoor zou in de toekomst veel tijd bespaard worden,
welke nu aan onnoodige debatten verspild wordt. Debatten die,
voor zoover de politieke achtergrond er niet helder door heen
straalt, uit den aard der zaak een theoretisch karakter moeten
hebben en een doelmatig optreden van den Volkenbond op de
lange baan schuiven. Zoo is gedurende twee volle zittingen, de
geheime van 15 Oct. en de openbare van 16 Oct. 1931, enkel en
alleen gesproken over de kwestie, of het uitnoodigen van een
Amerikaanschen vertegenwoordiger een procedure-kwestie was.
En toen de feitelijke beslissing was gevallen, was het resultaat
theoretisch nog van geenerlei waarde, aangezien het besluit, waar-
mee de Raad den knoop heeft doorgehakt, onder voorbehoud van
alle constitutioneele vragen genomen is. Ook het optreden van
den Volkenbond in 1928 bij het voorstel Motta, in 1929 tijdens de
discussies over het toetreden van de Vereenigde Staten tot het
Statuut van het Hof en in 1920 in verband met het benoemen
van de niet-permanente leden van den Raad, is ten zeerste te
laken. De moeilijkheid van een interpretatie van „questions de
procédurequot; is of uitgesteld of door een niet zeggende uitspraak
ontweken of door een handigheid omzeild.

Juist dit dubium ten aanzien van het karakter van de proce-
dure-kwesties kan het normaal verloop van de geheele Volken-
bondsprocedure verstoren. Immers het betreft hier twijfel ten op-
zichte van de juiste stemverhouding voor het nemen van een be-

slissing, — anders gezegd: wanneer een Volkenbondsorgaan op het
punt staat om tot handelen over te gaan, kan het hierin belem-
merd worden door een oneenigheid over de juiste interpretatie
van art. 5 § 2. Bovendien, is de onzekerheid, wat procedure-
kwesties zijn, geen uitnemend sabotage-middel in handen van
een lid, dat te kwader trouw zou kunnen zijn? Gesteld dat een
staat het nemen van een bepaalde meerderheidsbesUssing wil be-
letten, dan zou hij de bewering kunnen opwerpen, dat er geen
procedure kwestie aanwezig is en dat de beslissing dusgt;niet met
meerderheid van stemmen genomen mag worden, maar alleen
eenstemmig kan tot stand komen. Zoodoende krijgt hij een veto-
recht in handen en kan hij, door tegen te stemmen, het nemen van
een besHssing beletten. Wordt nu het voorstel gedaan om over
de juiste stemverhouding te stemmen, dan kunnen de discussies
nog verlengd worden door het opwerpen van de vraag, of eene
beshssing over de juiste stemverhouding zelf eigenlijk wel een
procedure-kwestie is? En wanneer men, bij hardnekkigen tegen-
stand, over deze kwestie of kwesties een consultatief advies zou
willen inwinnen, of tot onderzoek daarvan een juristencommissie
zou willen raadplegen, zou men opnieuw de vraag kunnen stellen,
of het inwinnen van een consultatief advies of het benoemen van
een juristencommissie (die Zweckmässigkeit der Einsetzung) wel
een procedure-kwestie is. En zoo komt men nooit tot een einde.

Al deze problemen zijn in de praktijk van den Volkenbond nog
onopgelost gebleven. Er schijnt geen uitweg te zijn. Men heeft
maar de vraag: procedure-kwestie of niet? te stellen en elk ac-
tief optreden van den Raad of de Vergadering kan worden ge-
remd, belemmerd of zelfs belet. Het Pact moet geïnterpreteerd
Worden, eindelooze debatten ontstaan, men kan het niet eens
worden en het resultaat is, dat de Volkenbond door zijn dralend
optreden aan prestige verliest.

Dat dit vraagstuk maar niet tot een oplossing schijnt te kunnen
komen, hangt natuurlijk met — vaak sterke — pohtieke oor-
zaken samen. Dat men bijv. het vraagpunt van de stemverhou-
ding, voor een besluit tot inwinning van een consultatief advies
van het Hof vereischt, nog altijd niet uit den weg heeft geruimd,
is voor een goed deel hieruit te verklaren, dat de staten voor zulk
een advies vaak maar al te bevreesd zijn, en voor een ander deel
hieruit, dat de mogelijkheid van inwinning ervan met eenvoudige

meerderheid een tweesnijdend zwaard is: in het eene geval kan
het een staat helpen om zijn wederpartij tot erkentenis van on-
recht of tot wijken te brengen, maar in een ander geval kan die
zelfde staat er te zijnen laste overeenkomstige gevolgen van on-
dervinden. Omdat de risico's niet vooruit te berekenen zijn, laat
men de kwestie dan maar liever als „onoplosbaarquot; in suspenso.

Zou het niet mogelijk zijn een alles omvattende definitie van
de uitdrukking „questions de procédurequot; te geven?

Wij gelooven niet, dat een scherpe definitie te geven is. Welis-
waar hebben vele auteurs „questions de procédurequot; trachten te
definieeren, doch een doeltreffende definitie is o.i. nog niet ge-
vonden.

„A matter of procedure is any step which is taken by the
Council or Assembly ancillary or preparatory to a final disposal of
the particular matterquot;.

„Les questions de procédure n'auront jamais trait aux droits
qui découlent de la souveraineté des Etats, mais elles se rappor-
teront seulement au mode de travail de l'organe qui devra décider
de la questionquot;.

En op blz. 56 zegt hij : „Nous considérons comme question de
procédure toute question ayant trait à la façon dont le juge se
procure les données de fait et de droit dont il a besoin pour se
former une opinion sur le point en litigequot;.

Schuecking-Wehberg s) : „Man wird sagen müssen, dass es
sich bei den Fragen des Verfahrens um solche handeln muss, die
lediglich die Mittel ins Auge fassen, um zu Vorschlägen oder Ent-
scheidungen über die materiellen Rechtsfragen zu gelangenquot;.

In het Mandsjoerije-conflict gaf de Japansche regeering de vol-
gende opvatting te kennen : „Sans entrer dans la discussion de
ce que le Pacte entend par le terme „questions de procédurequot; il est

1) Fischer Williams „Chapters on current international law and the League of
Nationsquot; blz. 440.

permis de dire que le terme vise toute question ne touchant au
fond ou aux mérites d'un problèmequot;.

De reden, waarom deze omschrijvingen geen van alle doeltref-
fend zijn, ligt in het feit, dat het onmogelijk blijkt te zijn, de
procedure-kwesties scherp van de andere af te bakenen. Ook in
het nationaal recht is het soms niet mogelijk een grens te trekken
tusschen het materieel recht en het procesrecht. Zooals Scialoja
in de eerste commissie van de IXe Vergadering eens opmerkte:
„II y a bien des questions desquelles on ne saura jamais si elles
appartiennent au Code de procédure ou au Code civil. De plus, le
langage du Pacte est en cette matière d'une réelle obscurité;
il est donc difficile de trancher la difficultéquot;.

Het is moeilijk een criterium te vinden, dat dienst kan doen
om de procedure-kwesties van de andere af te bakenen. Ware dit
mogelijk, dan zou men op grond hiervan een definitie kunnen
opbouwen.

a. Het criterium, dat de procedure-kwesties formeelrechtelijk
moeten zijn, biedt onvoldoende houvast. Immers waar ligt de
scheiding tusschen wat formeelrechtelijk en wat materieelrechte-
lijk is? Vandaar dat ook de omschrijving van Schuecking-Weh-
berg vaag moet blijven. Het is niet altijd te zeggen, wanneer men
met de beslissing van een materieele rechtsvraag te maken heeft.

h. Een ander criterium dat men veelvuldig tegenkomt, Ugt
m de tegenstelling procedure- en fond-kwestie. Wanneer een be-
paalde aangelegenheid door een Volkenbondsorgaan geregeld
Wordt, kan een daarbij rijzende bijkomstige kwestie alleen dan
als procedure-kwestie beslist worden, wanneer die beslissing de
aangelegenheid zelf niet prejudicieert. Een procedure-kwestie
moet incidenteel beslist worden. Van dezen gedachtengang gaat
Mc.Nair^) uit, wanneer hij in verband met de vraag, of het in-
quot;winnen van een consultatief advies een procedure-kwestie is,
zegt : „In these circumstances I venture with diffidence to submit
the view that the Council must be absolutely unanimous in re-
questing the Court for an advisory opinion, except when the opin-
ion is not „substantially equivalent to deciding the dispute be-
tween the partiesquot; but merely relates to the procedure or method
to be adopted by the Council in settHng the disputequot;.

In verband met deze laatste categorie zegt hij : „The Council
has requested opinions which are not substantive, that is to say
not equivalent to deciding a dispute between the partiesquot;

Deze opvatting ten aanzien van het karakter van de procedure-
kwesties is in wezen zeer juist, doch kan niet als criterium dienst
doen. Immers, elke procedure-maatregel zal tenslotte van invloed
moeten zijn op de uiteindelijke beshssing over de aanhangige
aangelegenheid. De beslissing die genomen wordt over de te vol-
gen procedure, zal ontegenzeggelijk niet direct, maar toch wel in-
direct op de beslissing over het „fondquot; van de kwestie invloed uit-
oefenen. Waar zal de grens getrokken moeten worden ?

Zooals De Visscher naar aanleiding van het Mossoel-geschil
terecht opmerkt: „En réalité la distinction que l'on a si souvent
voulu faire ici entre une consultation portant sur une question de
procédure et une consultation portant sur le fond, ne présente
pas dans la pratique l'importance qu'on y attache. La pratique
des avis rendus par la Cour démontre que presque toujours
l'avis touche non une question purement formelle mais une
question de droit, qui à son tour touche le fond du différendquot;.

Hoewel het opwerpen van een procedure-kwestie en de be-
slissing daarover in den regel slechts een incident zullen vormen
in de regeling van een bepaalde aangelegenheid, lijkt het ons
niet uitgesloten, dat juist een procedure-kwestie de eigenlijke
te regelen aangelegenheid zou kunnen zijn, in welk geval pro-
cedure-kwestie en fond-kwestie één zouden zijn. Men denke in
dit verband aan de ontwerpresoluties betreffende het benoemen
van de niet-permanente leden van den Raad in 1920.

c. Bomli in „L'affaire de Mossoulquot; gebruikt als criterium
voor het aanwezig zijn van een procedure-kwestie de niet-aan-

Men denke bijv. aan de adviezen in de zaak der Tunesische nationaliteitsdecreten
en in de Mossoel-zaak.

„La théorie a beau séparer nettement les questions de fond et les questions de proce-
dure, la pratique nous fait voir que la doute surgit souvent quand il s'agit de définir
le caractère d'une questionquot;.

tasting van de souvereiniteit van een staat. Indien door het
nemen van een of ander besluit de souvereiniteit van een staat,
lid van den Volkenbond, aangetast zou worden, kan men er zeker
van zijn, dat er geen procedure-kwestie aanwezig is: „La règle
de l'unanimité a pour caractéristique d'être une règle protectrice
de la souveraineté des Etats. Il en résulte logiquement qu'elle ne
trouve son application que dans les cas où la souveraineté des
Etats est en jeuquot;.

Deze opvatting is zeer juist. Zooals wij hier na zullen zien, is
art. 5 lid 1, het eenstemmigheidsbeginsel als hoofdregel voorop-
gesteld, juist om de staten leden van den Volkenbond te vrij-
waren tegen aantasting van hun souvereiniteit. Art. 5 § 2 stipu-
leert in overeenstemming hiermee, dat de procedure-kwesties
met meerderheid van stemmen beslist kunnen worden, aangezien
men in verband met de procedure geen aantasting van de souve-
reiniteit mogelijk achtte.

Maar als criterium deugt ook dit niet. Immers wie zal beoor-
deelen, of de souvereiniteit van een Volkenbondslid door een be-
sluit aangetast zal worden?

Wij gelooven niet, dat de staat, wiens souvereiniteit in gevaar
is, bevoegd is, dit zelf te beoordeelen. Werd het al of niet aan-
wezig zijn van een procedure-kwestie afhankelijk gesteld van het
subjectief oordeel van een staat, dan zou enkel door het opwerpen
Van de exceptie van aantasting van de souvereiniteit elke aan-
gelegenheid tot een „fondquot;-kwestie gemaakt kunnen worden.

Aan den anderen kant lijkt het ons niet onmogelijk, dat ook
de beslissing van een procedure-kwestie op de rechten van een
souvereinen staat, weliswaar niet direct, maar op indirecte wijze
invloed uitoefent. En waar is de grens te trekken tusschen een di-
recte en een indirecte aantasting van de souvereiniteit van een
staat?

Wij zien dus, dat bovengenoemde criteria geen praktisch nut
hebben voor eventueele grensgevallen. Zij geven wel elk voor zich
eigenschappen van de procedure-kwesties aan, maar kunnen niet
afzonderlijk als toetssteen voor twijfelachtige gevallen gebruikt
worden.

Een alles omvattende definitie van „questions de procédurequot;
is derhalve bij gebrek aan een scherp criterium niet te geven. En
wij gelooven, dat een definitie ook nooit gevonden zal worden,

omdat — en hier raken wij misschien de kern van ons probleem —
de Volkenbond bij het vaststellen van wat een procedure-kwestie
is, niet stiict juridisch redeneert, maar zijn besHssing laat beïn-
vloeden door opportunistische overwegingen en door zijn over-
dreven eerbied voor het souvereiniteitsbeginsel. Ook, kan men
zeggen, door den wensch der afzonderlijke staten om vooral geen
piincipieele beslissingen te nemen, die hoe gewenscht ook in een
aanhangig geval A, in een toekomstig onvoorzien geval B een
groot obstakel zouden kunnen zijn tegen het doordrijven van
eigen wil of tegen sabotage in eigen belang. Wij kunnen twee typi-
sche voorbeelden hiervan geven, welke wij in een later verband
uitvoeriger zullen behandelen.

Zooals wij reeds op blz. 16 gezien hebben kan onder de benoe-
ming van commissies van onderzoek, in art. 5 § 2 bedoeld, tweeër-
lei verstaan worden: het besluit om ten fine van onderzoek een
commissie in te stellen of de benoeming van de leden der com-
missie.

Volgens sommigen valt het eerste besluit niet onder art. 5 § 2
en moet het dientengevolge met eenstemmigheid genomen wor-
den. Bij de voorstanders van deze opvatting speelt nu een oppor-
tuniteitsoverweging een rol. Werd het nl. geoorloofd geacht bij
meerderheidsbesluit tot instelling van een commissie van onder-
zoek te besluiten, dan zou het kunnen voorkomen, dat ofschoon
een der partijen in het geschil zich tegen de instelling van een
commissie verzet had, de commissie toch op haar gebied werk-
zaam zou moeten zijn; de partij, die zich verzet had, zou dan be-
lemmerend kunnen optreden. Behalve in één geval, is het daarom
tot nog toe praktijk van den Volkenbond geweest, vooraf de
goedkeuring van partijen te verkrijgen.

Een ander voorbeeld, waarbij de vrees voor aantasting van de
souvereiniteit der leden een groote rol speelt, is de kwestie, of het
inwinnen van een consultatief advies een procedure-kwestie is.

') Philipse „Le rôle du Conseü de la Société des Nations dans le reglement pacifique
des différends internationauxquot; blz. 136.

„Nous ne croyons pas que le Conseil pourra à la majorité des voix, décider de recou-
rir' à la procédure d'enquête, avant de s'être mis d'accord avec les Représentants des
Parties que ce recours est une question de procédure; critère extrêmement difficile à
établir. Nous sommes d'avis au contraire, que le consentement des deux Parties est in-
dispensable pour la création d'une commission d'enquête. Si l'on se tenait pas à cette
interprétation étroite, la Partie qui se serait opposée à l'envoi de la commission, pour-
rait lui refuser tout concours sur son territoire, l'empêcher de fonctionner et ainsi
rendre l'enquête illusoire.quot;

Het bezwaar, dat men meestal oppert tegen de opvatting, dat het
inwinnen van een consultatief advies tot de procedure-kwesties
zou behooren, is het volgende : Het advies wordt volgens de
praktijk van den Volkenbond steeds aanvaard uit eerbied voor
het Hof. Zoodoende adviseert het Hof eigenlijk niet, maar geeft
het feitelijk eene gerechtelijke uitspraak, waaraan steeds gevolg
wordt gegeven. Zou nu een minderheid zich tegen inwinning van
het advies verzet hebben, dan zou deze tenslotte tegen haar wil
door het advies gebonden worden. Hierdoor zou langs den weg
van een consultatief advies een soort obligatoire jurisdictie binnen
geslopen zijn, waaraan niet alle leden vooraf hun goedkeuring ge-
geven hadden. Dit zou in strijd zijn met het souvereiniteitsbe-
ginsel. Het is duidelijk, dat, wanneer men, bij het vaststellen van
wat een procedure-kwestie is, rekening moet houden met de op-
portuniteit van de beslissing en de gevoelens van een staat om-
trent wat hij als inbreuk op zijn souvereiniteit beschouwt, men
zich niet meer op zuiver juridisch, maar op politiek gebied be-
vindt. Vandaar dat het uiterst moeilijk, zoo niet onmogelijk zal
zijn, een definitie van „questions de procédurequot; te geven, welke
met de praktijk van den Volkenbond klopt. Het spreekt echter
van zelf, dat, indien men den anderen weg kiest en van de proce-
dure-kwesties eene enumeratie tracht te geven, om van geval tot
geval uit te maken, wat een procedure-kwestie is, men dit toch
ook zal moeten doen aan de hand van de eene of andere richtlijn
of idee, die men zich gevormd heeft.

Laten wij hier in verband met het voorgaande allereerst opmer-
ken, dat wij het meest gevoelen voor een strict juridische inter-
pretatie van de betrokken bepaling, doch dat wij, zoover het ons

„The dominant factor is that the Council always has adopted the advisory opinion of
the Court and is increasingly unlikely to depart from that course, as the Court con-
tinues to grow in prestige ; therefore the proceedings before the Court, when the case
for opinion is being argued, constitute in substance if not in form, litigation between
the parties, at any rate when it is a „disputequot; that is referred and these are parties
to it, and therefore an advisory opinion when given does, having regard to the certain-
ty of its adoption by the Council, in substance dispose of the matter in issue between
the parties; except where it relates to a purely procedural matter as in the Mossoul

case, whether the action of the Council is to be arbitral or mediatorial----and I beg

leave to doubt the soundness of the view that, as it were by a side wind, states which
are members of the League have thus in substance parted with one of the most
cherished rights of a state, namely not to litigate except by its own free choice. This
opinion may be regarded as revealing the cloven hoof of the sovereignty, now so unpopular,
but that theory cannot be regarded as obsolete....quot;.

redelijk toeschijnt, rekening zullen houden met de opportuniteit
en het souvereiniteitsbeginsel. De Volkenbond zal natuurlijk beter
in staat zijn om te beoordeelen, welke beslissing het meest gelegen
komt en wanneer er gevaar is, dat de souvereiniteit van een zijner
leden aangetast zou kunnen worden. Toch gelooven wij, dat de
Volkenbond in stemverhoudingskwesties tot nog toe te zeer naar
willekeur en uit politieke overwegingen heeft gehandeld. Waar-
schijnlijk ware het beter, indien hij zich in dit opzicht meer op een
zuiver juridisch standpunt stelde.

Wanneer wij hieronder eene algemeene omschrijving van het
begrip „questions de procédurequot; trachten te geven als richtlijn
ter beoordeeling van de hierna te behandelen gevallen, dan zijn
wij er ons ten voUe van bewust, dat aan deze omschrijving de-
zelfde vaagheden kleven als aan de hierboven besproken criteria
en dat daarin bovendien geen rekening wordt gehouden met de
opportuniteit. Als een scherpe en alles omvattende definitie kan
dus ook deze omschrijving niet dienen, maar wel als eene alge-
meene begripsbepaling, welke nog van geval tot geval nader ge-
preciseerd zal moeten worden.

Wij verstaan onder de uitdrukking „questions de procédurequot;
in art. 5 § 2 van het Pact: kwesties, welke een interne aangelegen-
heid van den Bond betreffen, en waarvan de beslissing den Bond be-
hulpzaam zal zijn bij de uitoefening van zijn functie en de verwezen-
lijking van de rechten en plichten zijner leden, zonder dat hierdoor
hunne souvereiniteit wordt aangetast of in die rechten en plichten
zelf verandering wordt gebracht.

D.w.z.: er moet verschil van inzicht ontstaan zijn over de vraag,
welke procedure in een bepaald geval gevolgd moet worden. Dit
wordt in den Franschen tekst uitgedrukt door: „Toutes questions
de procédure qui se posent aux réunions de l'Assemblée ou du
Conseüquot;, in den Engelschen door: „AU matters of procedure at
meetings of the Assembly or of the Councilquot;.

Wij gelooven niet, dat uit de woorden „qui se posent aux réu-
nionsquot; en „at meetingsquot; afgeleid kan worden, dat, om als proce-
dure-kwestie te kunnen worden aangemerkt, het dubium steeds

moet gerezen zijn in den loop van de behandeling van een andere
kwestie ter vergadering, dus incidenteel. Een zoo beperkte op-
vatting zou tengevolge hebben, dat, wanneer een dergelijke kwes-
tie niet incidenteel was opgekomen, maar als een der punten op
de orde van den dag voorkwam, zij niet met meerderheid van
stemmen beslist zou kunnen worden. Dit zou echter in strijd zijn
met een vaste opvatting der praktijk. Zoo wordt bijv. het vast-
stellen van de huishoudelijke reglementen van den Raad en de
Vergadering algemeen als procedure-kwestie beschouwd en met
meerderheid van stemmen beslist, ofschoon een dergelijk besluit
zeker niet incidenteel, tijdens de behandeling van een andere
kwestie, zal genomen worden.

Ook een wijziging van de reglementen van orde van den Raad
en de Vergadering wordt algemeen tot de procedure-kwesties ge-
rekend. Art. 14 van het reglement van den Raad bepaalt zelfs met
zooveel woorden, dat het gewijzigd kan worden door een meerder-
heidsbesluit : „Sous réserve des dispositions du Pacte, le présent
Règlement peut être modifié par une décision prise à la majorité

procedure-kwestie behandeld, ofschoon ook het desbetreffend
besluit niet incidenteel wordt genomen, immers art. 14 vervolgt
aldus : „pourvu que la proposition tendant à cette modification
ait été préalablement portée à l'ordre du jourquot;.

Interne aangelegenheden van den Bond zijn voornamelijk in
de huishoudelijke reglementen van den Raad en de Vergadering
geregeld. Zij hebben betrekking op het mechanisme van den Bond
en op de methoden, die de Volkenbondsorganen moeten volgen bij
de uitoefening van hun taak. Deze aangelegenheden worden, voor
zoover zij in de reglementen van den Raad en de Vergadering
worden vermeld, uitdrukkelijk tot de procedure-kwesties gere-
kend. Art. 19 van het reglement van orde van de Vergadering be-
paalt: „Sont considérées comme questions de procédure, toutes
décisions prises en vertu des articles du présent règlementquot;.

Het inwendig reglement (règlement intérieur) van een Volken-
bondsorgaan regelt de interne aangelegenheden van dat orgaan

Intusschen spreekt het van zelf, dat de procedure-kwesties niet
tot de in de reglementen behandelde aangelegenheden beperkt
zijn, doch zeer wel ook daarbuiten kunnen rijzen.

3°. De beslissing over de kwestie moet den
Bond behulpzaam zijn bij de uitoefening
van zijn functie en bij de verwezenlijking
van de rechten en plichten zijner leden.

De beslissing van een procedure-vraag moet behulpzaam zijn
in den zin van voorbereidend i). In dezen geest definieeren Fi-
scher Williams, Schuecking-Wehberg en Bomli de „ques-
tions de procédurequot;. Deze auteurs gaan echter allen van de ge-
dachte uit, dat de besbssing over een procedure-kwestie inciden-
teel moet zijn aan de regeling van een bepaalde andere aange-
legenheid. Zoo noemt Fischer Williams een procedure-kwestie :
„any step which is taken by the Council or Assembly ancillary or
preparatory to a final disposal of the particular matterquot;.

Volgens Schuecking-Wehberg moet een procedure-kwestie:
„lediglich die Mittel ins Auge fassen, um zu Vorschlägen oder Ent-
scheidungen über die materiellen Rechtsfragen zu gelangenquot;.

En Bomli rekent tot de procedure-kwesties: „Toute question
ayant trait à la façon dont le juge se procure les données de fait
et de droit dont il a besoin pour se former une opinion sur le point
en litigequot;.

Dat de beslissing van een procedure-kwestie steeds een inciden-
teel karakter moet hebben, is, zooals wij sub 1° betoogd hebben,
niet noodzakelijk. O.i. is bijv. het vaststellen of wijzigen van het
reglement van orde van de Vergadering of Raad wel een voorbe-
reidendemaatregel, voor het goed functioneeren van deze organen

Tijdens het ontwerpen van het Pact was de phillimoee-Commissie van meening
dat meerderheid van stemmen voldoende was voor al hetgeen voorbereidend werk be-
trof. Zie Miller vol. i blz. 6: „We (de philumore-Commissie) have concluded to
eUminate the States parties to the dispute, but the precedents in favour of unanimity
are so invariable that we have not seen our way to give power to a majority, or even a
preponderant majority, to issue a definite recommendation, though we are aware that
many English writers express themselves in a contrary sense. On the other hand, we
have felt that for all preliminary work the vote of a majority should be sufficientquot;.

onmisbaar, maar toch wordt deze aangelegenheid niet incidenteel
in den loop van de behandeling eener andere kwestie beslist. Albe-
hoeft dus een procedure-kwestie niet incidenteel te zijn, zij zal toch
altijd de methoden of middelen betreffen waarmede een Volken-
bondsorgaan zijn functie zal moeten vervullen. De beslissing van
een procedure-kwestie zal dus de „middelen waarmedequot; of de
„wijze waaropquot; aangeven.

4°. De beslissing over de kwestie mag de sou-
vereiniteit der Bonds1eden n i e t aantasten
noch in hun rechten en plichten wijziging

Wij hebben in de inleiding tot dit hoofdstuk reeds opgemerkt,
dat door de aanvaarding van het eenstemmigheidsbeginsel in het
Pact, de leden van den Volkenbond van den aanvang af een soort
vetorecht verkregen hebben om te verhinderen, dat een beslissing
tegen hun wil genomen zou worden, maar dat de gestrengheid van
dit beginsel door talrijke uitzonderingen verzacht wordt.

Waarom is dit eenstemmigheidsbeginsel als hoofdregel in art.
5 § 1 vooropgesteld? Men heeft hierdoor willen beletten, dat door
overstemming inbreuk zou kunnen worden gemaakt op de souve-
reiniteit der staten, leden van den Volkenbond Immers geen
enkele staat zou zich tegen zijn wil laten binden door een besluit
van andere staten. Dit zou hij als een aantasting van zijn souve-
reiniteit beschouwen.

De samenstellers van het Pact hebben het zoo vanzelf-sprekend
geacht, dat, waar een beslissing zou moeten genomen worden door
een groep onafhankelijke staten, het eenstemmigheidsbeginsel
zou gelden, dat zij het aanvankelijk onnoodig hebben geacht dit
beginsel uitdrukkelijk in het Pact neer te leggen. In de eerste ont-
werpen van het Pact ontbreekt dan ook het tegenwoordige Hd 1

Bomli blz. 32: „Quand deux ou plusieurs Etats indépendants tiennent une con-
férence, on fait toujours valoir le principe traditionnel, que les résolutions ne peuvent
être prises qu'à l'unanimité des voix de tous les Etats représentés, le principe découle
de l'idée de la souverainetéquot;.

Ray blz. 223: „La règle de l'unanimité tient aux conditions fondamentales d'exis-
tence des Etats; sauf exception dûment consentie, les Etats ne seront liés que par l'ad-
hésion de leur représentant à une décisionquot;.

van art. 5. Zoo luidde bijv. het eerste wilson-ontwerp, dat ge-
baseerd was op de ontwerpen van Phillimore en House, als
volgt 1): „The body of Delegates shaU regulate their own proce-
dure and shall have power to appoint such committees as they
may deem necessary to inquire into and report upon any matters
which lie within the field of their actionquot;.

„They shall organize a secretariat to act as their ministerial
agency and the expense of maintenance of the secretariat shall be
born as they may prescribequot;.

„In all matters covered by this article the Body of Delegates
may decide by a majority vote of the whole Bodyquot;.

Het is door toedoen der Vereenigde Staten geweest, dat het
eenstemmigheidsbeginsel uitdrukkelijk in het Pact is vastgelegd .
Op aanraden van ex-president Taft heeft Wilson voorgesteld,
het beginsel van eenstemmigheid uitdrukkelijk in het Pact op te
nemen. En in de 1 Ie vergadering der Volkenbondscommissie van
22 Maart 1919 is dienovereenkomstig een amendeeringsvoorstel
van Lord Cecil aangenomen, waardoor aan art. 4 van het ont-
werp van 14 Febr. toegevoegd is:

„Except where otherwise expressly provided in the present Co-
venant decisions at any meeting of the Body of Delegates or of
the Executive Council require the agreement of all the states
represented at the meetingquot;

Men kon gerust zeggen, dat, al bestond lid 1 van art. 5 niet, de
beslissingen toch met eenstemmigheid zouden moeten genomen
worden, tenzij een uitdrukkelijke bepaling een andere stemver-
houding eischte. Dit is een noodzakelijk gevolg van het souverei-
niteitsbeginsel.

Aan den anderen kant kan men echter zeggen, dat een uitdruk-
kelijke bepaling toch niet overbodig is, aangezien de leden van
den Volkenbond door hun toetreding een deel van hun souvereini-
teit prijs gegeven hebben. Wanneer men „souvereiniteitquot; neemt
in de beteekenis van het „niet onderworpen zijn aan een hooger
gezagquot;, dan zou men kunnen zeggen, dat de staten in hunne ver-
houding tot de Volkenbond niet meer souverein zijn. Zoo mogen
zij bijv., niet meer zonder voorafgaande onderwerping van hunne

geschillen aan vreedzame beslechtingsprocedures, of in strijd
met zekere Bondsbesluiten oorlog voeren en zijn er ook beslissin-
gen voorzien die met meerderheid genomen kunnen worden.
Met het oog daarop is een uitdrukkelijke bepaling inderdaad niet
overbodig aangezien het eenstemmigheidsvereischte als algemeen
grondbeginsel niet meer van-zelf-sprekend is van het oogen-
blik af, waarop de staten hun souvereiniteit in allerlei opzichten
aan banden hebben gelegd.

Wat moet men nu echter onder aantasting van souvereiniteit
verstaan? Het is moeüijk in het algemeen en van te voren vast te
steUen, wanneer op de onafhankelijkheid van een staat inbreuk
gemaakt wordt. Maar dit kan men wel zeggen, dat die inbreuk
zeker aanwezig is, wanneer zonder de goedkeuring van een staat
Verandering wordt gebracht in zijn rechten en plichten of zijn
rechtspositie gewijzigd wordt.

En wij zijn verder van meening, dat de vraag of de souvereini-
teit in een bepaald geval aangetast wordt of zal worden, objectief
moet worden beoordeeld en ook voor objectieve beoordeeling vat-
baar is. De vrijheid tot subjectieve beoordeeling van dit punt zou
een te groot machtsmiddel zijn in handen van een lid, dat te kwa-
der trouw is. Immers, een dergelijke staat zou dan enkel door op-
werping van de exceptie van aantasting van zijn souvereiniteit
art. 5 § 2 van het Pact kunnen uitschakelen, wat volstrekt onaan-
nemelijk is.

Nadat wij aldus het begrip „questions de procédurequot; in het
algemeen hebben trachten te bepalen, willen wij de boven voor-
gestelde omschrijving thans gebruiken als richtsnoer om bij de
behandeling van de afzonderlijke gevaUen te kunnen bepalen, of
wij met een procedure-kwestie te maken hebben, of niet.

Welke gevallen kunnen wij terstond zonder twijfel en naar alge-
nneene opvatting tot de lijst der procedure-kwesties rekenen?
Hoyer 1) rekent tot de procedure-kwesties:

1°. La décision pour la création d'une commission d'enquête
2°. Les questions de règlement intérieur.

3°. La décision d'appeler ou non un membre de la Société à
participer aux délibérations du Conseil en cas où ses intérêts sont
affectés par les résolutions à prendre.

„Pour les questions de procédure d'après l'article 5 § 2 la simple
majorité suffit. Outre les cas de procédure communs à l'Assem-
blée et au Conseil, que nous avons ci dessus examinés ( 1 ° La dé-
signation des commissions d'enquête; 2°. Toutes décisions prises
en vertu du règlement), citons maintenant les exceptions spé-
ciales au Conseil:

a. La disposition de l'article 4 § 5 concernant l'invitation adres-
sée à un membre de la Société non représenté au Conseil pour
siéger quand il a un intérêt particulier dans les résolutions qui
vont être prises.

h. La décision de convoquer l'Assemblée en session extraordi-
naire d'après l'article 2 du règlement intérieur de l'Assemblée.

c. Quelques commentateurs font rentrer dans la même catégo-
rie la décision d'établir le siège de la Société ailleurs qu'à Genève.quot;

Riches behandelt zeven onderwerpen, welke volgens hem,
naar de praktijk van den Raad en de Vergadering beoordeeld,
door deze organen als procedure-kwesties zijn beschouwd. „In the
pages immediately followingquot; zegt Riches „each subject which
has been held by the Council or by the Assembly to be a „matter
of procedurequot; will be discussed:

1°. Both the Assembly and the Council have considered from
the first that matters pertaining to the order of the business and
the determination of the rules of procedure are matters of proce-
dure subject to settlement by majority vote.

») J. M. Yepes et Da Silva, Commentaire du Pacte de la S. D. N. et des Statuts de
l'Union Panaméricainehlz. 148.

De bedoeling van Riches is, een opsomming van gevallen te geven , ten aanzien
waarvan een of meer precedenten bestaan, waarin Raad of Vergadering een dergelijk
geval tot de procedurekwesties heeft gerekend. Dat de punten 4 en 7 in deze lijst ge-
noemd mogen worden, lijkt ons ten zeerste te betwijfelen. In verband met punt 7
merkt Riches (blz. 71) zelf op: „However neither the Assembly nor the Council has in
fact asked the Permanent Court by majority vote for an advisory opinion and neither
body has come to a definite conclusion on whether it would be proper to do soquot;.

2°. All decisions relating to individuals are to be deemed mat-
ters of procedure, according to the rules of procedure of the
Council and of the Assembly, and consequently such decisions are
taken by majority vote.

3°. The Assembly has not only made its selection of officers by
majority vote, but at its first session made the bold decision that
the selection of non-permanent members of the Council con-
stituted a matter of procedure.

4°. The first declaration to the effect that decisions to estab-
lish, as well as the decisions relating to the personnel of commit-
tees of inquiry, should be treated as procedural questions, was ma-
de by a sub-committee of the First Committee of the second As-
sembly in a report subsequently accepted by the First Com-
mittee.

5°. Although the Sino-Japanese dispute did nothing to streng-
then the view that the establishing of commissions of inquiry as
well as the selection of their personnel are to be treated as matters
of procedure, it was responsible for the creation of another prece-
dent of great importance; namely that the Council may by
majority vote invite non-members to attend its meetings.

6°. Another precedent which may be of some slight importance
in determining how the League organs interpret the meaning of
„matters of procedurequot; was established by a Council decision
taken in connection with the awarding of contracts for the con-
struction of the buildings of the League of Nations.

7°. We have now reached a subject in respect to which the
League organs have been less bold in defining what constitutes
»matters of procedurequot; within the meaning of art. 5 § 2 of the
Covenant, but also one in which they have hesitated to close the
matter by a decision to the effect that it is not one of procedure.
The point in question is whether the Assembly and the Council
must act by unanimous vote or merely by majority in requesting
an advisory opinion from the Permanent Court of International
Justice.quot;

In de commentaren van Ray en Schucking-Wehberg vindt
men geen enumeratie van de procedure-kwesties.

Ray geeft zijn eigen meening niet te kennen, maar stelt zich
voor de twijfelachtige gevallen tevreden met een uiteenzetting
Van de opvatting in de praktijk en de rechtsliteratuur.

Schücking-Wehberg daarentegen zijn veel positiever. Zoo
vindt men op blz. 517 van hun commentaar op het Pact 3e druk
deel I de volgende opmerking: „Als Ausnahmregel wird die Vor-
schrift des Art. 5 Abs. II gewiss, wie Djuvara (Ass. C. I. 50) be-
merkte, einschränkend interpretiert werden müssen. Dabei darf
aber der Zweck der Vorschrift und die erläuternde Bemerkung der
Satzung, dass die Ernennung von Ausschüssen zur Untersuchung
besonderer Angelegenheiten stets als Frage des Verfahrens zu be-
trachten ist, nicht aus dem Auge verloren werden. Als Angelegen-
heiten des Verfahrens sind besonders Fragen der Geschäftsord-
nung von Bundesversammlung und Rat zu betrachtenquot;.

Wanneer wij na dit overzicht uit de literatuur ook onzerzijds
trachten, eene lijst van procedure-kwesties op te stellen, worde
ter toelichting daarvan opgemerkt, dat in deze lijst alleen die ge-
vallen zijn opgenomen welke volgens een vaststaande praktijk
en naar algemeene opvatting zonder twijfel als „questions de
procédurequot; in den zin van art. 5 § 2 beschouwd worden. Er zijn
derhalve geen gevallen in ondergebracht, die door de Volken-
bondsorganen wel eens als procedure-kwesties zijn behandeld,
maar niettemin nog steeds discussies in de vergaderingen uitlok-
ken en dien overeenkomstig ook in de rechtsliteratuur nog als
onopgeloste problemen worden beschouwd.

Met dit voorbehoud voor oogen kunnen wij de volgende opsom-
ming geven van besluiten, die als procedure-kwesties behandeld
worden:

1°. Alle beslissingen, op grond van de
huishoudelijke reglementen, van den Raad
of de Vergadering genomen.

Art. 19 § 3 van het reglement der Vergadering bepaalt: „Sont
considérées comme questions de procédure, toutes décisions prises
en vertu des articles du présent règlement.quot;

Een artikel gelijkluidend aan deze bepaling is in het reglement
van den Raad niet te vinden, doch men kan veilig aannemen, dat
dergelijke besluiten ook door den Raad als procedure-kwesties
beschouwd worden .

2°. Besluiten tot wijziging of vaststelling
van de huishoudelijke reglementen van
Raad en Vergadering.

Art. 28 van het reglement van orde van de Vergadering be-
paalt: „Le présent règlement peut être modifié par décision de
l'Assemblée prise à la majorité des voix, après rapport d'une com-
missionquot; en art. 14 van het reglement van den Raad: „Sousré-
serve des dispositions du Pacte, le présent Règlement peut être
modifié par une décision prise à la majorité des trois quarts,
pourvu que la proposition tendant à cette modification ait été
préalablement portée â l'ordre du jourquot;.

In 1921 heeft Mr. Struycken het voorstel gedaan om ter ver-
duidelijking van het aangehaalde art. 14, en juist met het oog op
deze reglementen van orde, art. 5 § 2 van het Pact aan te vullen,
door tusschen „y comprisquot; en „la désignationquot; in te voegen de
Woorden: „leur règlement d'ordre intérieur etquot; als gevolg waar-
van art. 5 § 2 zou zijn gaan luiden : „Toutes décisions de procédure
qui se posent aux réunions de l'Assemblée ou du Conseil, y com-
pris leur règlement d'ordre intérieur et la désignation des com-
missions chargées d'enquêter sur des points particuliers sont ré-
glées par l'Assemblée our par le Conseil et décidées à la majorité
des membres de la Société représentés à la réunionquot;. Door dit
amendement zou uitdrukkelijk zijn komen vast te staan, dat
kwesties met betrekking tot het huishoudelij ke reglement procedu-
re-kwesties zijn. Volgens Mr. Struycken diende de verwijzing
uaar het Pact in art. 14 van het reglement van orde van den Raad
Verduidelijkt te worden. De amendementen-commissie daaren-
tegen was van een andere meening. Volgens haar en ook volgens
de eerste commissie der Vergadering was het amendement over-
tgt;odig, aangezien het niet te betwijfelen was, dat aangelegenheden
betreffende de huishoudelijke reglementen procedure-kwesties
2ijn. Het voorstel-struycken werd bij gevolg niet aangenomen.

De Raad en de Vergadering hebben deze besluiten feitelijk ook
altijd als „questions de procédurequot; beschouwd. Hierbij kan nog
Opgemerkt worden, dat zoowel het huishoudelijk reglement van
^en Raad als dat van de Vergadering in 1920 met meerderheid
Van stemmen vastgesteld zijn.

a. Art. 21 §§ 1, 2 van het reglement der Vergadering : „Toute
décision concernant des personnes est prise au scrutin secret. Si
aucun nom n'obtient la majorité au premier tour, on procède à un
second tour, mais dans ce cas, le vote ne portera plus que sur deux
candidats qui auront obtenu le plus grand nombre de voix. En cas
d'égabté le candidat le plus âgé est élu.quot;

Art. 10van het reglement van den Raad: „Toute décision con-
cernant des personnes sera prise en séance privée. A la demande
d'un membre du Conseil, le vote aura Heu au scrutin secret.quot;

Het is duidelijk, dat de Raad en de Vergadering deze besluiten
als procedure-kwesties beschouwen, want anders zouden zij in
strijd met art. 5 § 1 van het Pact gehandeld hebben, door de aan-
gehaalde bepalingen in de huishoudelijke reglementen op te nemen.
Er kan geen twijfel heerschen, dat besluiten tot benoeming of
aanstelling van personen „décisionsquot; zijn in den zin van art. 5 § 1
van het Pact. Wanneer zij dus toch met meerderheid van stemmen
genomen kunnen worden, wil dat zeggen, dat zij tot de procedure-
kwesties gerekend worden.

h. Art. 5 § 2 van het Pact bepaalt, dat commissies van onder-
zoek met meerderheid van stemmen, benoemd kunnen worden.
Zooals reeds is opgemerkt onderscheidt men hier ook tusschen de
beslissing om een onderzoek aan een commissie op te dragen en de
benoeming van de leden van een dergelijke commissie. Deze laat-
ste benoeming kan naar algemeene opvatting als procedure-kwes-
tie met meerderheid van stemmen plaats vinden. Zeer betwist
is echter of ook het aan de benoeming ten grondslag liggende be-
sluit tot instelling van een commissie van onderzoek als proce-
dure-kwestie beschouwd kan worden.

Men is het er algemeen over eens, dat de benoeming van
den Secretaris-generaal eenstemmig moet geschiedeni). Art. 6 §2

Si l'on tient au texte du Pacte, l'unanimité serait nécessaire au Conseü; et le lait
qu'on stipule que la majorité suffit à l'Assemblée confirme cette interprétation....
Mais il y a de si fortes raisons pratiques d'admettre la règle de la majorité que nous
hésitons à soutenir la thèse juridique inversequot;.

„Dass der Beschluss des Rates einstimmig sein muss, ergibt sich aus der Gegenuber-

van het Pact bepaalt: „Le premier Secrétaire général est désigné
dans l'annexe. Par suite le Secrétaire général sera nommé par
le Conseil avec l'approbation de la majorité de l'Assembléequot;. In-
dien de Secretaris-Generaal, zoo redeneert men, met meerderheid
van stemmen door den Raad gekozen kon worden, had men dit
uitdrukkelijk vastgesteld, evenals men dit voor de goedkeuring
van de benoeming door de Vergadering gedaan heeft. Dat art. 9
van het reglement van den Raad vaststelt, dat alle besluiten be-
treffende personen met meerderheid van stemmen kunnen worden
genomen, doet hier niet ter zake, aangezien het reglement niet
aan het Pact kan derogeeren.

De Secretaris-Generaal, die SiR Eric Drummond opgevolgd is,
Joseph Avenol, is in 1933 door een eenstemmigen Raad geko-
zen. Er heerscht, zooals men ziet, weinig twijfel ten aanzien van de
bedoeling van het Pact.

Ofschoon ook o.i. deze grammaticale interpretatie in geval van
twijfel het meeste gewicht in de schaal moet leggen, zouden wij
desniettemin de benoeming van den Secretaris-Generaal tot de
procedure-kwesties willen rekenen. En wel op grond van de vol-
gende argumenten.:

1°. worden dergelijke benoemingen van personen algemeen tot
de procedure-kwesties gerekend;

2°. de benoeming is een huishoudelijke aangelegenheid van den
Bond, die den leden geen nieuwe plichten oplegt;
3°. kan er geen aantasting van souvereiniteit uit volgen en
4°. zou het vereischte van eenstemmigheid bij verzet van een
der leden het geheele mechanisme van den Bond kunnen belem-
meren 1).

Stellung des Rates und der Mehrheit der Versammlung. Hätte man einen Mehrheits-
beschluss des Rates für ausreichend gehalten, so hätte das ausdrücklich betont werden
müssen. Eine Ernennung eines Generalsekretärs durch Mehrheitsbeschluss des Rates
ist demnach unzweifelhaft satzungswidrig. Was von der Ernennung gilt, muss auch
Jür den Fall der Absetzung gelten.quot;

..Ceux qui s'attachent à une interprétation purement grammaticale de l'alinéa 2
soutiennent la thèse de l'unanimité. En effet — disent-ils — il résulte de la confronta-
tion du Conseil et de l'Assemblée que la décision de celui là doit être unanime. Si l'on
avait estimé qu'une décision de la majorité du Conseil était suffisante, on aurait dû le
souligner spécialement comme on l'a fait pour l'Assemblée.

..Quel est le sens profond de la règle de l'unanimité posée par l'article 5 du Pacte? H
'l'est autre que le souhait de sauvegarder la souveraineté des Etats membres de la
Société, c'est à dire, de ne pas les forcer à modifier leurs lois intérieures ou à accepter des

De niet-permanente leden van den Raad worden met meerder-
heid van stemmen benoemd, als zijnde een procedure-kwestie.
Art.4§ 1 van het Pact bepaalt: „Le Conseil se compose de Repré-
sentants des Principales Puissances alliées et associées, ainsi que
de Représentants de quatre autres membres de la Société. Ces
quatres Membres de la Société sont désignés librement par l'As-
semblée et aux époques qu'il lui plaît de choisir.quot;

De samenstellers van het Pact hebben geen nadere toelichting
gegeven van de wijze, waarop deze vier (sinds 1920 reeds aange-
groeid tot tien) leden benoemd moesten worden. In 1920 was het
dus noodig, dat de Vergadering dit voor de toekomst vaststelde.
Aan de eerste commissie werd opdracht gegeven, deze regeling
voor te bereiden en ter uitoefening van deze opdracht zijn met
behulp van een ondercommissie een vijftal ontwerp-resoluties
opgesteld. Hiertoe behoorde als vijfde punt de volgende bepaling :
„Les présentes dispositions constituent des actes de procédure
dans le sens de l'art. 5 § 2 du Pactequot;.

Deze bepaling had reeds in de eerste commissie aanleiding ge-
geven tot langdurige discussies over de vraag, of wel inderdaad
alle in de ontworpen resolutie opgenomen punten tot de proce-
dure-kwesties gerekend mochten worden. Vooral hetgeen betref-
fende de herkiesbaarheid der leden en de benoeming op grond van
een geographische indeeling voorgesteld werd, lokte in dit opzicht
veel verzet uit i). Dat de eigenlijke benoeming der leden een pro-
cedure-kwestie is, werd echter door niemand betwist. Dienover-

décisions prises par une majorité contre les intérêts vitaux d'une minorité. Or, la

nomination du Secrétaire général est une question ne concernant que le fonctionnement

intérieur de la Société et rentrant, partant, dans le domaine de la procédure dont parle
l'article 5. L'exigence de l'unanimité serait déplacée dans ce cas. Du reste une telle
exigence pourrait aboutir à un arrêt complet et instantané de toute la vie de la Société
si la question de personnes venait un jour à se poser pour les membres du Conseil à pro-
pos de la nomination d'un nouveau Secrétaire généralquot;.

Mr. Struyckkn (Ass. C. I 1920 blz. 39): „soutient que la résolution qu'on vient
de prendre sur la motion de M. Koo (proposition de M. Koo „Lors des désignations
par l'Assemblée de 1920 des quatre membres non permanents, trois membres seront
choisis parmi les membres d'Europe et des deux Amériques et un parmi les membres
d'Asie et des autres parties du mondequot;) ne peut être considérée comme une question
de procédure, puisqu'elle introduit dans la Société un système de représentation que le
Pacte ignore; il faut par conséquent la présenter comme une proposition séparée, à
laquelle ne s'applique pas la Résolutionquot;.

eenkomstig heeft de Vergadering reeds de eerste maal de niet-
permanente leden van den Raad met meerderheid van stemmen
benoemd, wat sindsdien vaste praktijk is gebleven en trouwens ook
nauwelijks anders zou kunnen.

Tenslotte heeft op 5 Oct. 1921 de Vergadering een amende-
ment op art. 4 aangenomen, waarin bepaald werd, dat zij met
een twee-derden-meerderheid de regels voor de wijze van benoe-
ming van de niet-permanente leden van den Raad kon vaststellen.
Nadat dit amendement het vereischte aantal ratificaties had ver-
kregen, heeft de Vergadering in 1926 ter uitvoering van het nieu-
we voorschrift van het Pact een resolutie aangenomen, waarbij
die regels vastgesteld werden. Art. 3 van deze resolutie bepaalt:
„Non obstant les dispositions qui précèdent, l'Assemblée peut en
tout temps et en statuant à la majorité des deux tiers, décider que
par application de l'art. 4 du Pacte, il sera procédé à une nouvelle
élection de tous les membres non-permanents du Conseil. En pareil
cas, il appartiendra à l'Assemblée de décider des règles applica-
bles à cette nouvelle électionquot;.

5°. Het besluit om de Vergadering in buiten-
gewone zitting b ij een te roepen te Genève,
Zetel van den Volkenbond, of ook elders.

Art. 3 van het Pact bepaalt: „L'Assemblée se compose de Re-
présentants des membres de la Société.

Elle se réunit à des époques fixées et à tout autre moment si les
circonstances le demandent, au siège de la Société ou en tel autre
lieu qui pourra être désigné.quot;

Het besluit tot bijeenroeping, dat ongetwijfeld een „décisionquot;
is in den zin van art. 5 van het Pact, wordt door de Vergadering
als een procedure-kwestie beschouwd. Getuige art. 2 van haar
reglement van orde : „L'Assemblée se réunit au siège de la Société
OU, en cas de circonstances exceptionnelles, en tout autre lieu
désigné par l'Assemblée ou par le Conseil, votant à la majorité.
Ou approuvé par la majorité des membres de la Société.quot;

Art. 4 § 3 Pact. „L'Assemblée fixe à la majorité des deux tiers les règles concer-
nant les élections des membres non permanents du Conseil et en particulier, celle con-
cernant la durée de leur mandat et les conditions de rééligibilité.quot;

Uit deze korte opsomming blijkt, dat er maar heel weinig aange-
legenheden zijn, waarvan men met zekerheid kan zeggen, dat zij
naar algemeene opvatting tot de procedure-kwesties behooren.

Gezien de moeilijkheid om een scherpe definitie van het begrip
„questions de procédurequot; in art. 5 § 2 te geven, zullen de Raad
en de Vergadering telkens voor de vraag komen te staan, of deze
of gene aangelegenheid een procedure-kwestie is en of daarover
derhalve wel of niet met meerderheid van stemmen een beslissing
mag worden genomen. Maar voordat deze vraag kan worden be-
antwoord zal moeten vaststaan, dat de Raad en Vergadering
competent zijn om in concreto procedure-kwesties en fond-kwes-
ties van elkaar af te bakenen. Bovendien zal daarbij nog een twee-
de probleem rijzen, nl. dit: indien eenmaal is vastgesteld, welk or-
gaan mag uitmaken of een bepaalde kwestie tot de procedure-
of tot de fond-kwesties behoort, met welke stemverhouding
moet dat orgaan dan beslissen, dat deze of gene kwestie een „ques-
tion de procédurequot; is? M.a.w.: kan men de vraag procedure-
kwestie of niet? zelf als een procedure-kwestie beschouwen?

Wij stellen ons dus voor, eerst na te gaan, welk orgaan com-
petentie bezit ter beslissing van de vraag wat procedurekwesties
zijn, en daarna te behandelen de vraag, welke stemverhouding
voor die besUssing vereischt is. Deze beide vragen worden be-
sproken in het tweede hoofdstuk, de eerste onder A (blz. 41
en vlg), de tweede onder B (blz. 77 en vlg).

A . competentie ter beslissing wat procedure-kwesties zijn
§ 1. Het gemis van een uitdrukkelijke interfretatie-hefaling

Welk orgaan is bevoegd vast te stellen dat een bepaalde aan-
gelegenheid een procedure-kwestie is ?

Deze vraag is voor het eerst in 1920 gerezen, tijdens de 19e vol-
tallige zitting der eerste Vergadering. Het geval lag als volgt. Men
had een ontwerp-resolutie opgesteld, dat betrekking had op de be-
noeming van niet permanente leden van den Raad. Als vijfde
punt bepaalde dit ontwerp: „Les présentes dispositions consti-
tuent des actes de procédure dans le sens de l'art. 5 § 2 du Pactequot;.
Millen 1), vertegenwoordiger van Australië meende, dat de Ver-
gadering niet de bevoegdheid had om uit te maken, wat een „acte
de procédurequot; was, want anders zou zij geleidelijk aan dengehee-
len tekst van het Pact kunnen wijzigen enkel door deze of gene
handeling tot een „acte de procédurequot; te verklaren. Millen ver-
geleek het Pact met de constitutie van een federalen staat. Ineen
bondsstaat nu was het parlement nooit bevoegd om te beoordee-
len, of een kwestie constitutioneel in orde is of niet. Dit wordt al-
tijd beoordeeld door een orgaan buiten het parlement: „II faut se
rappeler que le Pacte est pour cette Assemblée ce qu'une consti-
tution écrite est pour un état fédéral, or dans un état fédéral, le
parlement n'est pas compétent pour juger si une question est

..La discussion du dernier point examiné fait ressortir une très grave omission dans
le Pacte même. En effet, il ne dit pas quelle est l'autorité qui doit décider si une ques-
tion est de simple procédure ou d'ordre constitutionnel----Je prétends que l'Assem-

lgt;lée n'a pas elle même la compétence voulue pour déterminer ce qu'est un acte de pro-
cédure, autrement, il lui serait facile de modifier petit à petit le texte tout entier du
Pacte en déclarant que tel ou tel acte est un acte de procédurequot;.

d'ordre constitutionnel ou non. Toutes constitutions de ce genre
que je connais indiquent l'autorité étrangère au Parlement à la-
quelle sont soumis les différends qui peuvent s'élever au sujet de
la validité d'un acte du Corps législatif.quot;

Volgens ScHANZERi), vertegenwoordiger van Italië, was de
Vergadering volledig bevoegd, al wees het Pact geen administra-
tiefrechtelijk orgaan aan: „Je ne puis pas accepter la théorie du
délégué de l'Australie qui prétend que le Pacte ne crée pas une
autorité compétente pour trancher ces questions. Pour moi au
contraire, l'Assemblée a pleine souveraineté pour décider si une
question est de procédure ou nonquot;.

Zooals uit het voorstel Millen, om een officieelen interpretator
van het Pact te benoemen, blijkt, moet de vraag of iets een proce-
dure-kwestie is of niet, door dat orgaan beantwoord worden, dat
competent is, om het Pact te interpreteeren. Onjuist lijkt ons
echter de opvatting, als zou er geen orgaan reeds bevoegd zijn om
het Pact te interpreteeren en als zou een orgaan dus nog uitdruk-
kelijk hiertoe aangewezen moeten worden.

In wezen komt dus de aan het begin van dit hoofdstuk gestelde
vraag neer op de kwestie, wie bevoegd is het Pact te interpretee-
ren. Leverde het begrip „questions de procédurequot; geen moeüijk-
heid op, dan zou art. 5 § 2 enkel toegepast behoeven te worden en
wel door de Vergadering of den Raad, al naar gelang in een van die
organen een kwestie aanhangig was, waarbij art. 5 § 2 van het
Pact toegepast moest worden. Er kan geen twijfel bestaan, dat de
Raad en Vergadering bevoegd zijn het Pact toe te passen. Het
Pact is immers juist leiddraad voor deze organen. Heerscht er
echter ten aanzien van de beteekenis van een pactsartikel twijfel,
dan zal dat artikel geïnterpreteerd moeten worden, voor dat er
van toepassing sprake kan zijn. Mogen de Raad en Vergadering
niet alleen de bepalingen van het Pact toepassen, maar ook een
verduidelijking geven, waar dit noodig is? Zou de Raad bijv. een
resolutie kunnen vaststellen, waarin hij verklaart wat voortaan
onder „questions de procédurequot; zal worden verstaan ?

Tevergeefs zoekt men in het Pact de eene of andere bepahng
hieromtrent. Alleen art. 13 § 2 van het Pact verklaart: „Parmi les
différends qui sont généralement susceptibles d'une solution ar-
bitrale ou judiciaire on déclare tels les différends relatifs à l'inter-

prétation d'un traité, à tout point de droit international, à la réalité
de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la rupture d'un en-
gagement international ou à l'étendue ou à la réparation due pour
une telle rupturequot;. Hiermee overeenstemmend is het correspon-
deerend art. 36 van het statuut van het Permanente Hof van In-
ternationale Justitie, waarin dit laatste competent wordt ver-
klaard om geschillen betreffende de interpretatie van een verdrag
te beslechten tusschen partijen, die de verplichte rechtsmacht
van het Hof aanvaard hebben. Het Hof zal dientengevolge ook
competent zijn, een geschil op te lossen betreffende de uitlegging
van het Pact. Maar, men vergete hierbij niet, dat deze interpre-
tatiebevoegdheid in zeer beperkten zin moet opgevat worden. Im-
mers er moet over de uitlegging een geschil bestaan tusschen twee
staten en deze staten of, onder omstandigheden, een hunner moe-
ten dat geschil voor het Hof gebracht hebben. En bovendien zal
de beslissing van het Hof enkel voor partijen bindend zijn i).

Wij zien dus, dat noch het Pact noch het Statuut van het Hof
een uitdrukkelijke bepaling bevatten, die in algemeenen zin aan
een of ander orgaan de bevoegdheid verleent, het Pact te inter-
preteeren.

Het gemis van een dergelijke bepaling is reeds in 1919 gevoeld
en toen ter sprake gekomen in de 12e zitting van de Volkenbonds-
commissie der Vredesconferentie. De Fransche vertegenwoordiger
Larnaude had een voorstel tot amendeering van art. 14 van het
Pact ingediend, bij amendeering waarvan het Hof als officieele in-
terpretator van het Pact aangesteld zou zijn. Het huidige art. 14
zou dan gewijzigd aldus geluid hebben: „Le Conseil exécutif ar-
rêtera le plan de création d'une Cour permanente de Justice inter-
nationale; cette cour dès son apparition aura compétence pour
entendre et juger

a. Toute question qui lui serait soumise par le corps des délé-
gués ou par le Conseil exécutif.

h. Toute question surgissant de l'interprétation du Pacte éta-
blissant la ligue.

c. Tout différend qui, avec l'assentiment de la Cour et du Conseil
exécutif, l'une quelconque des parties désirerait lui voir soumettre' '.

') Art. 59 Statuut: „La décision de la Cour n'est obligatoire que pour les parties en
'itige et dans le cas qui a été décidéquot;.

Het amendement Larnaude is wel aangenomen, maar juist
met uitzondering van punt b en overigens onder voorbehoud van
redactie. Tegen gedeelte b van het voorstel hebben zich Orlando
en Sir Robert Cecil verzet. Volgens hen was het beter, den
Raad, die de taak had het Pact toe te passen, ook de interpreta-
tie-moeilijkheden te laten oplossen: „Orlando estime que cette
précision est dangereuse et qu'il est préférable de laisser au Conseil
qui applique le Pacte, la mission de résoudre les difficultés d'inter-
prétation.quot; Deze gedachtengang werd ook door de overige leden
van de commissie algemeen gedeeld en punt b werd dientenge-
volge achterwege gelaten.

Eenigen tijd later, in 1920 is deze kwestie opnieuw naar voren
gebracht. De Columbiaansche regeering had nl. een voorstel in-
gediend ter verduidelijking van art. 5 van het Pact. Volgens dit
amendementsvoorstel zou voortaan eene meerderheid van twee
derden voldoende zijn voor beslissingen, welke geen anderen in-
houd hebben dan de beginselen van het Pact in toepassing te
brengen. Tijdens de discussies over dit voorstel vestigde Scialo-
JA 1) de aandacht der leden op de kwesties van interpretatie : „II y
a lieu de remarquer que si une interprétation du Pacte devait lier
l'Assemblée pour toujours on pourrait arriver à une situation
absurde. Il conviendrait donc d'établir que l'interprétation du
Pacte donnée par l'Assemblée ne He pas ceUe-ci pour l'avenir.
D'autre part la nécessité s'impose de faciliter l'interprétation.quot;

Naaraanleidingvan deze opmerkingvan SciALOjAhebbenverschil-
lende leden, o.a. Seferiades, Motta, Erich en Rolin, hun mee-
ning uiteengezet over het meest bevoegd orgaan om het Pact te in-
terpreteeren. Seferiades bijv. stelde voor, art. 5 als volgt te amen-
deeren: „L'Assemblée est compétente pour interpréter les clauses
du présent Pacte. Dans ce cas elle se prononce à la majorité des
voixquot;. Dit voorstel werd door Scialoja bestreden: „L'Assemblée
pour pouvoir avancer dans ses travaux doit pouvoir résoudre cer-
taines questions, mais il ne faut pas lui donner la compétence de
résoudre en droit; il doit en tout cas, subsister la possibilité du re-
cours à la Cour permanente de Justice internationale pour les
Etats qui pourraient se considérer comme lésés par ces décisionsquot;.

Het voorstel Seferiades heeft verder ook geen consequenties
gehad. Wij halen het geval slechts aan bij wijze van voorbeeld

om aan te toonen, dat er steeds behoefte is gevoeld aan een uit-
drukkelijke bepaling omtrent de bevoegdheid om het Pact te in-
terpret eeren 1). Amendeering van het Pact zou natuurlijk een
oplossing voor ons vraagstuk kunnen geven, maar hoe zou zoo'n
amendement moeten luiden ? Zouden zoowel de Raad als de Ver-
gadering bevoegd verklaard moeten worden, of slechts één hun-
ner? Aan den anderen kant is er veel voor te zeggen om het Hof
tot officieelen interpretator aan te stellen. Ook zonder door een
amendeering van het Pact een oplossing te zoeken, kan men,
dunkt ons, op grond van het bestaande Pact of van het Hof-
Statuut het meest bevoegde orgaan aanwijzen, dus slechts rede-
neerend naar de reeds bestaande Volkenbondsorganisatie.

Wij betwijfelen, of het oogenbHk gunstig is om het Pact te
amendeeren, in dien zin, dat een speciaal orgaan als officieele
interpretator wordt aangewezen. Hierdoor zou weliswaar de be-
oordeeling van de rechtmatigheid van het optreden der Volken-
bondsorganen toevertrouwd kunnen worden aan een onpartijdig
buitenstaand orgaan, wat een stap zou zijn in de richting van een
internationale administratieve rechtspraak, maar de Volkenbond
heeft dit stadium van evolutie nog niet bereikt. In tegenstelling
met de meeste nationale staatsorganisaties vertoont de Volken-
bond geen, althans geen duidelijke differentiatie in de functies die
door zijn organen worden uitgeoefend. Welk orgaan van den Vol-
kenbond zou men als de rechterlijke, de uitvoerende of de wetge-
vende macht kunnen beschouwen? Elke scheiding der machten
ontbreekt in de Volkenbondsorganisatie. Vandaar, dat het ons
wenschelijk toeschijnt, een oplossing te vinden in harmonie met
de reeds bestaande Volkenbondsorganisatie. Hoe zal deze moeten
luiden?

§ 2. De verschillende soorten van interpretatie
Alvorens de aan het slot van § 1 gestelde vraag te beantwoor-

') Fischer Williams „Chapters on current international law and the League of Na-
tionsquot; blz. 449.

..An agreement to refer questions of interpretation to that Court should become a
common-forme clause in every instrument of international obligation. That the Cove-
nant itself contains no such clause of interpretation is indeed a remarkable omission.
If questions of interpretation cannot be settled by an authority, a wide door is open
for evasion of Justice, and there is no assurance even of such Justice as is humanly
possible in the not uncommon case of an honest difference of opinion.quot;

den, lijkt het ons noodzakelijk, de verschillende soorten van in-
terpretatie te onderscheiden. Wij bedoelen hier niet een indeeling
naar de methode, die bij het interpreteeren gevolgd moet worden,
maar veeleer eene naar het doel, dat met de verduidelijking van
een bepaalden tekst beoogd wordt. O.i. hangt de bevoegdheid van
een orgaan om een rechtsregel te interpreteeren af van de soort
interpretatie die beoogd wordt.

De noodzakelijkheid van een indeeling is door verschillende
auteurs reeds ingezien, doch door anderen verwaarloosd, ten-
gevolge waarvan hun opvattingen omtrent de bevoegdheid tot in-
terpreteeren aan duidelijkheid te wenschen overlaten.

Reeds in de Vergadering van 1921 hebben Erich en Motta
hierop gewezen. Naar aanleiding van een amendementsvoorstel,
door de Columbiaansche regeering ingediend, zijn eenige inter-
pretatiekwesties naar voren gebracht. Bij die gelegenheid heeft
Erich 2) verklaard: „II faut d'autre part établir une distinction
entre l'interprétation ordinaire et l'interprétation authentique.
I/interprétation ordinaire ou accidentelle doit être prise à la sim-
ple majorité des voix, alors que l'interprétation authentique ou
constitutionnelle doit être décidée à la même façon que les amen-
dements du Pactequot;.

Een gelijksoortige onderscheiding maakte Motta: „II faut dis-
tinguer entre les résolutions interprétatives ayant une portée gé-
nérale c'est à dire ayant force d'engagement et les cas qui doi-
vent être résolus immédiatement mais ne sont que de simples
questions de procédurequot;.

Een uitvoeriger indeeling heeft Schindler gemaakt in een
voordracht, gehouden voor de Zwitsersche vereeniging voor inter-
nationaal recht Hij onderscheidde:

De interpretatie van het Volkenbondsverdrag zal beschouwd kunnen worden te be-
hooren tot de natuurlijke competentie van de (eenstemmige) Volkenbondsvergadering
en derhalve ook hen binden die zich van stemming hebben onthouden. (Verwijzing
naar Schindler).quot;

„In Ermangelung eines für die Auslegung der Satzung speziell zuständigen Organs
hat darüber die Bundesversammlung bezw. der Rat souverän zu entscheidenquot; (Ver-
wijzing naar P. 1920 blz. 426; 424).

») Schindler „Die Verbindlichkeit der Beschlüsse des Völkerbundesquot; blz. 58.

Volgens Schindler heeft de eerste soort interpretatie geen bin-
dende kracht: „sie besitzt zwar das Gewicht eines Präjudizes,
das, wenn es vom St. I. G. ausgeht, von grösster Autorität sein
kann, schafft aber keine rechtliche Bindung für die Zukunftquot;.

De authentieke interpretaties kunnen volgens hem alleen tot
stand komen langs denzelfden weg als een amendement, dus vol-
gens de bepalingen van art. 26 van het Pact.

Wat de „interprétative Resolutionquot; betreft, deze is in tegen-
stelling met de authentieke interpretatie, aan het Pact onderge-
schikt. Zij verhoudt zich tot het Pact als een wet tot de grondwet
in een staat, waar het materieele toetsmgsrecht niet wordt er-
kend. Van daar dat deze resoluties, wat haar praktische uitwer-
king betreft, toch met de authentieke interpretatie gelijk staan i).

Wanneer Ray in de inleiding van zijn commentaar op het
Pact, zich de vraag stelt: „Qui a qualité pour interpréter le
Pacte?quot;, voelt ookhij de noodzakelijkheid van een onderscheiding.
Ray onderscheidt dan de authentieke en de accidenteele interpre-
taties. Noch de Vergadering noch de Raad zijn bevoegd om
authentieke interpretaties te geven. Men mag volgens Ray niet
zonder goedkeuring van de nationale regeeringen aan het Pact
tornen, aangezien het Pact juist zijn rechtswaarde ontleent aan
de constitutioneele goedkeuring door de verschillende staten
leden van den Volkenbond. (Verwijzing naar Raynald Ass. P 1921
P 417). Doch aan den anderen kant zou het, volgens hem,
dwaas zijn aan de Volkenbondsorganen elke bevoegdheid tot in-
terpretatie te ontzeggen: „Si l'interprétation authentique n'est
pas au pouvoir de l'Assemblée et du Conseil, on ne peut leur re-
fuser qualité pour interpréter de quelque manière les textes qu'ils
sont chargés d'apphquerquot;. En op blz. 50 van zijn commentaar
zegt hij : „II est admis en même temps qu'ayant à appHquer des
textes, ils ont inévitablement à en préciser le sens en vue de l'ac-
complissement quotidien de leur missionquot;.

Ray geeft toe, dat een interpretatie, eenstemmig door de Ver-
gadering goedgekeurd, een aanzienlijke moreele waarde zal heb-

') Schindler blz. 62 „der theoretische Vorrang der Verfassung wird anerkannt,
aber die praktische Geltendmachung ist ausgeschlossen.quot;

Velgens dezen auteur zou alleen de Vergadering bevoegd zijn deze eenstemmig goed-
gekeurde resoluties te geven.

ben. Een dergelijke interpretatie heeft niettemin volgens Scia-
loja 1) slechts: „une force directive pour le Conseil et l'Assem-
blée, paree que au dessus de ces deux grands corps sont les mem-
bres de la Société des Nations qui ne se considèrent pas hés par le

Een andere auteur, die dit onderwerp uitvoerig behandelt, is
Prof. Udina 2). Hij bespreekt de competentie van den Raad om
tractaten in het algemeen te interpreteeren, dus niet alleen het
Pact, maar ook andere verdragen. De onderscheiding of indeehng,
die aan zijn uiteenzetting ten grondslag ligt, is de volgende:

Wanneer men een interpretatie beoogt, die een algemeene
strekking zal hebben en voor alle gevallen zal gelden, moeten alle
staten, die de norm gemaakt hebben, ook de beteekenis er van
voor goed kunnen vaststellen. Een dergelijke verduidelijking van
een norm noemt men een authentieke interpretatie.

Wanneer echter de interpretatie betrekking heeft op een con-
creet geval, zullen de staten, die bij de uitlegging belang hebben,
zeiven tot verduidelijking van de norm voor dat concrete geval
overgaan. Maar ook kunnen belanghebbenden de uitlegging aan
een derde opdragen. Deze interpretatie is natuurlijk alleen bin-
dend voor degenen, die zich van te voren gebonden hebben haar
te aanvaarden. Deze soort uitlegging wordt door Udina de gewo-
ne interpretatie (interpretazione usuale) genoemd.

Naast deze twee moet men dan nog onderscheiden de inciden-
teele interpretatie. Deze soort uitlegging vindt plaats, omdat er
geen authentieke bestaat en een onmiddellijke toepassing van de
kwestieuze bepaling door een orgaan van een der verdragstaten
of door een gemeenschappelijk orgaan van meerdere staten nood-
zakelijk is. Zij is niet verbindend voor de toekomst en zelfs niet
voor het concrete geval. Verder kan zij altijd door belangheb-
benden aangetast en door een authentieke interpretatie vernie-
tigd worden. Aldus prof. Udina.

Wij hebben hierboven in het kort een overzicht trachten te
geven van de verschillende onderscheidingen, die gemaakt kun-
nen worden ten aanzien van interpretaties. Wij gevoelen het
meest voor de opvatting van Udina, maar zullen toch eenigszins

2)nbsp;Prof. Manlid Undina „Sulla competenza del Consiglio della Societd delle Naziont
in tema d'interpretazione dei Trattatiquot; (estratto dagü annaU del seminario gluridico
•economico della r. Universita di Bari anno ii fasc. i).

van dezen auteur moeten afwijken. Voorts zal het ook blijken,
dat wij ons niet hebben kunnen vereenigen met Schindler in
verband met de interpretative resoluties.

De verschillende soorten van interpretatie, die wij meenen te
moeten onderscheiden bij de beantwoording van de vraag, welk
orgaan bevoegd is vast te stellen, wat een procedure-kwestie is,
zijn de volgende :

4°. de interpretatieve resoluties („directives ) J
Zooals uit het bovenstaande schema blijkt, kan men de ver-
schillende soorten van interpretatie o.i. in twee groepen verdeelen:
de interpretaties in concreto, d.w.z. uitsluitend voor een concreet
geval gegeven, en de interpretaties in abstracto, d.w.z. voor een
abstract geval en heel in het algemeen.

Hierbij zij nog opgemerkt, dat bij de volgende uiteenzetting
enkel de interpretatie-bevoegdheid in verband met het Volken-
bondsverdrag, en in het bijzonder met art. 5 § 2 daarvan ons in-
teresseert, aangezien ons doel is na te gaan, welt orgaan bevoegd
is om te besHssen, of iets een procedure-kwestie is of niet. Udina
behandelt daarentegen dit onderwerp in het algemeen, dus ook
met betrekking tot andere verdragen.

Gewone interpretatie van het Pact is een interpretatie, in een con-
creet geval gegeven tengevolge van het ontstaan van een geschil tus-
schen staten over de beteekenis van een rechtsvoorschrift in het Pact.

Het geschil betreft dus de uitlegging van een bepaling van het
Pact. Een dergelijk geschü moet volgens Udina i) bij den Vol-

Udina blz. 17 : „Quando poi sorgesse una controversia relativa all'interpretazione
patto fra gli Stati membri o fra membri e non membri della Società, la controversia
stessa rientrerebbe fra quelle interessanti la Società e non potrebbe esser risolta che
nei modi previsti dal Patto stesso e cioè direttamente fra le parti o meglio ancora,
trattandosi di controversie suscettibili di tale soluzione, mediante un regolamento
arbitrale o giudiziario. Se poi si trattasse di una controversia tale da condurre ad una
rottura, quando le parti non l'avessero sottoposta alla procedura dell'arbitrato o a un
regolamento giudiziario (da parte della Corte permanente di giustizia), essa dovrebbe
esser deferita aU'esame del Consiglioquot;.

kenbond aanhangig gemaakt worden en volgens de voorschriften
van het Pact opgelost worden. Art. 13 van het Pact is derhalve
van toepassing: „Les membres de la Société conviennent que s'il
s'élève entre eux un différend susceptible, à leur avis, d'une solu-
tion arbitrale ou judiciaire et si ce différend ne peut se régler
de façon satisfaisante par la voie diplomatique, la question sera
soumise intégralement à un règlement arbitral ou judiciaire.
Parmi ceux qui sont généralement susceptibles d'une solution ar-
bitrale ou judiciaire, on déclare tels les différends relatifs à rw^er-
prétation d'un traitéquot;. Hieraan voegt Udina toe, dat, indien er
gevaar voor oorlog mocht ontstaan en partijen het geschil niet
aan een arbitrale of rechterlijke beslissing mochten onderwerpen,
zij het voor den Raad zouden moeten brengen.

Wij kunnen ons niet in alle opzichten met deze opvatting ver-
eenigen. In de eerste plaats gelooven wij niet, dat er vaak tus-
schen enkele staten naar aanleiding van een duistere bepaling in
het Pact een interpretatiegeschil zal ontstaan, dat bij eenig or-
gaan aanhangig gemaakt zou moeten worden. O.i. is een oneenig-
heid over de toepassing van een bepaling van het Pact alleen
mogelijk incidenteel, dus tijdens de behandeling van een ander
geschil. Een dergelijke oneenigheid dient door een incidenteel in-
terpretatie-besluit opgelost te worden. Dit is zoo, aangezien het
Pact een algemeene organisatie tot instandhouding van den vrede
in het leven roept en, in tegenstelling met vele andere verdragen,
niet in bijzonderheden de rechtsverhoudingen tusschen een be-
paalden staat A en een bepaalden anderen staat B regelt.

Dientengevolge zal er moeilijk een geschil tusschen twee staten
kunnen ontstaan, dat uitsluitend de toepassing van het Pact
raakt. Wel is echter mogelijk, dat incidenteel een Volkenbonds-
lid of ook een niet-hd zich verzet tegen de wijze van toepassing
van het Pact door een Volkenbondsorgaan.

Gesteld bijv., dat na uittreding van een Volkenbondshd-man-
dataris, deze op grond van art. 22 van het Pact beweert zijn man-
daat, ondanks zijn uittreding als Hd, toch nog te mogen uitoefe-
nen en dat de Volkenbond zich hiertegen verzet. Wie is dan be-
voegd, dit geschil tusschen een gewezen lid en den Volkenbond be-
treffende de interpretatie van art. 22 van het Pact op te lossen?
Men zou zich ook het geval kunnen indenken, dat na behandeling
van een geschil door den Raad, een van de partijen geen genoegen

neemt met de beslissing van dat college en achteraf beweert, dat
aan eene bepaling van het Pact een verkeerde interpretatie is
gegeven. De behandeling voor den Raad is immers typisch een
politieke, waarbij rechtsvragen al te vaak op zij geschoven wor-
den. Wie moet nu een dergelijk interpretatie-geschil oplossen?

Het spreekt van zelf, dat Raad of Vergadering in een derge-
lijk geschil niet competent zijn, aangezien zij zelf partij in het ge-
schil zijn. De Volkenbond kan natuurlijk het verzet van zijn lid of
gewezen lid ter zijde schuiven en het recht van den sterkste doen
gelden. Maar in zulk een geval zou het een redelijker oplossing
zijn, indien met onderling goedvinden het geschil voor het Inter-
nationaal Gerechtshof gebracht werd. De Raad of de Vergadering
zouden dit zelf niet kunnen doen, maar op grond van art. 34 van
het Statuut zou een lid het geschil bij het Hof aanhangig kunnen
maken en de overige leden zouden dan van hun interventierecht
conform art. 63 van het Statuut gebruik kunnen maken.

Wat ons eerstgenoemde voorbeeld betreft, is het niet gezegd,
dat het Hof in zijn uitspraak zou verklaren, óf dat het mandaat
door een gewezen lid voortgezet mag worden, óf dat dit in strijd
zou zijn met art. 22. Het zou ook kunnen verklaren, dat volgens
art. 22 niet het Hof maar alleen de Vergadering of de Raad of
zelfs de voormalige groote geallieerden bevoegd zijn een mandaat
ook verder aan het beheer van een gewezen lid op te dragen, aan-
gezien art. 22 authentiek geïnterpreteerd zou moeten worden.
Voordat een dergelijke opdracht mogelijk zou zijn.

In verband met het tweede voorbeeld zou men zich kunnen
afvragen, of het wel mogelijk zou zijn, dat een Bondslid, zonder
overeenstemming met den Bond, het Hof met de interpretatie
Van een bepaling van het Pact belast. Wij gelooven, dat dit rech-
tens inderdaad wel mogelijk is, aangezien het Statuut van het
Hof een dergelijke actie niet verbiedt. Het Pact heeft in alle op-
zichten het rechtskarakter van een tractaat en art. 36 van het
Statuut verklaart het Hof bevoegd om verdragen te interpre-
teeren.

Van meer belang is echter de vraag, in hoeverre andere Volken-
bondsleden dan de partijen door een interpretatie, in die omstandig-
heden van het Hof uitgegaan, gebonden zouden worden. Zij wor-
den natuurlijk wel gebonden, indien zij overeenkomstig art. 63
Van het Statuut van hun interventierecht gebruik gemaakt heb-

ben. Maar hoe zou de rechtstoestand zijn, indien zij dit niet had-
den gedaan? Voor dat geval bepaalt art. 59 van het Statuut:
„La décision de la Cour n'est obligatoire que pour les parties en
litige et dans le cas qui a été décidéquot;. De overige leden zouden
zich terecht op deze bepaling kunnen beroepen en als leden van
den Volkenbond zich niet gebonden behoeven te achten door de
beslissing van het Hof, die eventueel in afwijking van het aan-
vankelijke Raads- of Assemblée-besluit genomen zou zijn. Het
recht van den sterkste zou dan hier moeten gelden. De theore-
tische mogelijkheid van het bestaan van dergelijke contraire in-
terpretaties (in dit geval een incidenteel interpretatiebesluit van
een volkenbondsorgaan en een gewone interpretatie van het Hof)
eischt het ontwikkelen van een theorie over de oplossing van der-
gelijke conflicten. Het Pact zwijgt hierover. In afdeeling C van
dit hoofdstuk zullen wij op dit onderwerp nader terug komen.

Tenslotte zou men zich kunnen afvragen, in hoeverre men zich
op een gewone interpretatie van het Hof in de toekomst beroepen
kan? Immers art. 59 van het Statuut bepaalt: „La décision de
la Cour n'est obligatoire que pour les parties en Htige et dans le

In art. 84 van de eerste Conventie der tweede Haagsche vredes-
conferentie (1907), waar ditzelfde onderwerp geregeld wordt,
komt de toevoeging: „et dans le cas qui a été décidéquot; niet voor.
Deze bepaling heeft ook geen zin, waar de beslissing juist over
een interpretatie-kwestie heeft geloopen, en moet voor dergelijke
uitspraken als niet geschreven worden beschouwd i). Een gerech-
telijke uitspraak omtrent de interpretatie van het Pact of van
eenig ander staatsverdrag is inderdaad slechts bindend voor par-
tijen en voor de staten, die van hun interventierecht gebruik ge-
maakt hebben, maar dan ook niet uitsluitend voor het ééne geval,
dat beslist werd. Partijen kunnen, mocht dezelfde interpretatie-
kwestie later opnieuw rijzen, ook dan zich beroepen op het oude
arrest als „res judicataquot;. Zoo ook de staten, die van hun inter-
ventierecht gebruik gemaakt hebben.

gt;) Verzijl Zeitschrift für Völkerrechtquot; 1926 XIII, blz. 505, „Die Rechtsprechung
des Ständigen'internationalen Gerichtshofes,quot; in verband met het interventierecht van
Polen in het Kieler-Kanaal geschil.

Zie ook Huber „Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart' II blz. 470 en 563.
Lammasch „Die Lehre der Schiedsgerichtsbarkeit in ihrem ganzen Umfangequot; blz. 188.

Incidenteele interpretatie van het Pact is een interpretatie, in een
concreet geval gegeven door dat orgaan, hetwelk het Pact onmiddellijk
moet toepassen ter uitoefening van zijn functie.

Een dergelijke interpretatie kan gegeven worden geïmpliceerd
in de toepassing zelf, of bij een afzonderlijk besluit van het des-
betreffend orgaan vóór de eindbeslissing. Schindler noemt deze
soort interpretatie „Auslegung durch Anwendung im konkreten
Fallquot;. Het is misschien nauwkeuriger te zeggen, dat de toepassing
soms ook plaats kan vinden na een afzonderlijke stemming over de
uitleggingskwestie. Uiteraard zijn Raad en Vergadering de twee
organen, die het meest in aanmerking komen om het Pact aldus
incidenteel te interpreteeren, maar hiernaast kan ook elk ander
orgaan der internationale rechtsorde, bijv. het Hof of zelfs buiten
den Volkenbond staande arbiters i) in de noodzakelijkheid komen
en dus bevoegd zijn om een incidenteele interpretatie te geven,
indien het geroepen wordt het Pact toe te passen. Het is duide-
lijk, dat dit toegelaten moet zijn, wil men, dat het Pact über-
haupt toegepast wordt. Anders zou immers bij het geringste
dubium een buitenstaande autoriteit geraadpleegd moeten wor-
den, waardoor vertraging in de toepassing van de bepaling van
het Pact ontstaan zou.

Heeft de Raad of de Vergadering eenmaal een incidenteele in-
terpretatie gegeven, dan neemt dit niet weg, dat elk ander or-
gaan bevoegd is de gegeven interpretatie te betwisten en aan te
tasten De incidenteele interpretatie heeft geen bindende kracht
zelfs niet voor het concrete geval, waarvoor zij gegeven werd.

') Verg. bijv. de uitspraak der Fransch-Mexicaansche claims-commissie in het Na-
jera-geval, waarin van Mexicaansche zijde een beroep was gedaan op art. 18 van het
Volkenbondspact (La réparation des dommages causés aux étrangers par des mouvements
''évolutionnaires, 1933 blz. 157 en vlg.).

') Udina blz. 7: „Naturalmente, tale interpretazione incidentale non potra deter-
®inare obbligatoriamentè il significato della norma in discussione nemmeno per il sin-
Solo caso deciso, e poträ sempre esser impugnata da chi ne ha interesse e sopratutto
da coloro che possono procedere all'interpretazione autentica, cioé dai costitutori della

Schindler blz. 58: „Sie besitzt zwar das Gewicht eines Präjudizes, das, wenn es
Vom St. i. G. ausgeht, von grösster Autorität sein kann, schafft aber keine rechtliche
Sindung für die Zukunft.quot;

Dit is ook het belangrijkste verschil met de „gewone interpre-
tatiequot;. In een later verband zullen wij over de verhouding der
verschillende interpretatie-besluiten onderhng nog het een en

Telkens wanneer de Volkenbond in de uitoefening van zijn taak
het Pact toepast, geeft hij aan de artt. van het Pact een bepaalde
uitlegging Zoo zal een orgaan van den Bond wanneer het zijn
competentie moet vaststellen, ook het desbetreffende artikel in-
cidenteel moeten interpreteeren. De uitlegging kan uit de toe-
passing van het artikel zelf blijken, maar het is ook mogelijk, dat
het orgaan in eigen kring een stemming houdt en pas na dit be-
sluit het artikel toepast. Evenzoo zal, wanneer Raad of Vergade-
ring over een kwestie moeten stemmen, art. 5 § 2 van het Pact

De praktijk levert ons talrijke voorbeelden op van dergelijke in-
cidenteele interpretaties. Dit is van zelfsprekend, immers telkens
wanneer het Pact toegepast moet worden, zullen de bepaUngen in
zekeren zin geïnterpreteerd worden. Zoo is bijv. telkens wanneer
de Raad in de praktijk art. 15 § 8 heeft toegepast, een incidenteel
interpretatie besluit genomen met betrekking tot de uitdrukking
„une question que le droit international laisse à la compétence
exclusive de cette Partiequot; 2).

In het Mandsjoerije-conflict is, ofschoon niet uitdrukkelijk door
een besluit, art. 5 § 2 van het Pact incidenteel geïnterpreteerd,
nl. doordat'het besluit tot uitnoodiging van deVereenigde Staten
met meerderheid van stemmen aangenomen werd verklaard, hoe-
wel de vertegenwoordiger van Japan het uitnoodigen van een
Amerikaanschen vertegenwoordiger tot de zittingen als een fond-
kwestie beschouwde

En tenslotte kunnen wij hier nog als voorbeeld het geschü tus-
schen Bolivië en Paraguay noemen. Ofschoon Paraguay
beweerde, dat art. 15 van het Pact na een oorlogsverklaring niet
meer toegepast kon worden, oordeelden Raad en Vergadering an-
ders. Bij deze gelegenheid werd dus art. 15 incidenteel geïnter-
preteerd. In dit geschil werd ook nog een uitdrukkelijk interpre-

ï) Ray blz 50' 11 est admis en même temps qu'ayant à appliquer des textes, ils (les

organes) ont inévitablement à en préciser le sens en vue de l'accomplissement quoti-
dien de leur missionquot;.

tatie-besluit genomen, nl. te zamen met het besluit van den
Raad om het geschil op vordering van Bolivië naar de Vergade-
ring te verwijzen. Op grond van art. 15 § 9 werd n.1. bepaald, dat
door deze verwijzing de op grond van art. 11 voor den Raad aan-
hangige procedure niet onderbroken werd i).

Uit deze vier gevallen blijkt, dat de interpretatie niet meer
dan een incident vormde in den loop van een geschil, terwijl bij
de gewone interpretatie het geschil juist de interpretatie van het
Pact zelve tot onderwerp had. Bevoegd tot deze incidenteele uit-
legging is elk orgaan, dat de bepaUngen van het Pact moet toe-
passen. Hoofdzakelijk zullen dit de Raad en de Vergadering zijn.

Authentieke interpretatie van het Pact is een interpretatie, in
abstracto gegeven en afkomstig van hen, die op dat oogenblik bevoegd
zouden zijn om de te interpreteeren bepaling zelf in het leven te
roepen

Deze soort interpretatie is noch onderwerp van een concreet ge-
schil tusschen Bondsleden (zooals de gewone interpretatie) noch
een voorval, rijzend in den loop van een geschil (zooals de inci-
denteele). Wel zal hier een meenigsverschil moeten voorafgaan,
doch een onmiddellijke toepassing van de te interpreteeren be-
paling van het Pact behoeft hier niet door een Bondsorgaan be-
oogd te worden.

Door een authentieke interpretatie wil men voor de toekomst
de beteekenis van een bepaling voor goed vaststellen. Het ge-
volg dat men met een authentieke interpretatie van het Pact be-
oogt is uniformiteit in de toepassing van zijne bepalingen. Hier
wordt dus iets, niet in concreto, maar in abstracto vastgesteld.

In tegenstelling met de voorafgaande interpretatie is het inter-
preteeren hier geen rechterlijke of executieve maatregel, maar een
legislatieve. Authentieke interpretatie moet als een handeling van
internationale wetgeving beschouwd worden. Deze uitlegging zal

„Authentische Interpretation d. i. eine gesetzliche Bestimmung darüber, wie jenes
Gesetz auszulegen sei: einer solchen Bestimmung ist im Zweifel ruckwirkende Kraft
beizumessenquot;.

tot de rechtsnorm, die geïnterpreteerd wordt, in een verhouding
van coördinatie moeten staan: de eene is een aanvulling van de
andere. In tegenstelling met een amendement blijft de origineele
tekst bestaan en zal deze ook verder in zijn oorspronkelijken vorm
in officieele stukken geciteerd worden. Van een dubbele regeling
van eenzelfde materie is hier geen sprake, aangezien de authen-
tieke interpretatie als officieele verduidelijking van den originee-
len tekst wordt aangemerkt.

Etymologisch beschouwdt, geeft het woord „authentiekquot; ook
het volgende aan. Het woord is afkomstig van het grieksche
„aü^amp;ÉvTï]?'' = hij, die het zelf doet. Een interpretatie is dus authen-
tiek, wanneer zij afkomstig is van dezelfde autoriteit, die de te
interpreteeren rechtsnorm heeft vastgesteld, of wel: die bevoegd
is, haar in het leven te roepen. Op het Pact toegepast, biedt dit
begrip „authentieke interpretatiequot; echter eigenaardige moeilijk-
heden. Men kan zeker niet zeggen, dat enkel de feitelijke samen-
stellers van het Pact (dus bijv. de Volkenbondscommissie der
Parijsche vredesconferentie) de bevoegdheid zouden bezitten om
dit authentiek te interpreteeren. Bij een strikte uitlegging van het
begrip „authentiekquot; zou men met meer recht deze bevoegdheid
kunnen toekennen aan die staten, die als onderteekenaars der
vredesverdragen de oorspronkelijke leden van den Bond zijn ge-
weest, eventueel uitgebreid met degenen, die terstond tot toe-
treding zijn uitgenoodigd (de neutralen). Ook die opvatting is
echter, met het oog op latere toelatingen en uittredingen, niet
houdbaar. Zoo moet men tot de slotsom komen, dat de bevoegd-
heid om het Pact authentiek te interpreteeren van de oorspron-
kelijke stichters (en de tot toetreding uitgenoodigde neutralen) is
overgegaan op de groep van staten, die op het in aanmerking
komende oogenblik üd zijn van den Bond. Voor de authenticiteit
der interpretatie moet dus altijd rekening gehouden worden met
de momenteele samenstelling van den Bond. D.w.z. de later toe-
getredenen spreken mede, maar met de uitgetredenen wordt geen
rekening gehouden.

Udina is het hiermee niet eens en zoekt de oplossing in een an-
dere richting. Volgens hem geldt voor alle verdragen in het al-
gemeen het beginsel dat enkel de verdragsluitende staten te
zamen de bepalingen er van authentiek kunnen interpreteeren i).

') Udina blz. 15: „Un' interpretazione autentica delle disposizioni dei trattati di
pace non pno cioè esser data che da tutti i eontraenti, e di solito direttamentequot;.

Het Pact verschilt echter van andere verdragen hierin, dat het
niet steeds dezelfde werkingssfeer heeft. Het Pact kan ophouden
werking te hebben ten opzichte van staten, die aanvankelijk ver-
dragsstaten waren, en kan werking erlangen voor staten, die oor-
spronkelijk geen partij waren, maar later tot den Volkenbond zijn
toegetreden. Wij hebben dus te maken, zegt Udina, met een ver-
drag, waarbij toetreding en ook uittreding mogelijk is. Volgens
Udina vallen met betrekking tot de bevoegdheid om het Pact
authentiek te interpreteeren, de qualiteit van lid van den Volken-
bond en die van verdragsstaat zamen. Het is dus volgens hem lo-
gisch te veronderstellen, dat, waar een verdrag een internationaal
rechtssubject in het leven roept, de bevoegdheid om dat verdrag
authentiek te interpreteeren door de stichters stilzwijgend is op-
gedragen aan de organen waarmede het nieuwe rechtssubject is
toegerust i). Het zijn dus, volgens hem, de organen van den Vol-
kenbond, die competent zijn om het Pact authentiek te inter-
preteeren, tenzij de staten leden van den Volkenbond het anders
willen. De staten leden van den Volkenbond hebben immers geen
afstand gedaan van hun recht van authentieke interpretatie
maar hebben alleen stilzwijgend dit recht aan de Bondsorganen
gedelegeerd

Volgens Udina hebben in beginsel zoowel de Raad als de Ver-
gadering deze bevoegdheid tot authentieke interpretatie. Daar
echter in den Raad niet alle leden vertegenwoordigd zijn, blijft
een door den Raad gegeven authentieke interpretatie alleen gel-
dig, wanneer of zoolang zij niet door de Vergadering gewijzigd
wordt 3). Een authentieke interpretatie, door den Raad van het

1) Udina blz. 18: „Quindi, applicando il principio che 1'interpretazione autentica
puó esser data soltanto da tutti i partecipanti ad un dato accordo internazionale do-
vremo dire che il Patto puô esser interprétato autenticamente soltanto da coloro che in
quel momento possono conslderarsi ancora come contraenti o sono nuovi contraenti, e
cioè da tutti i membri della Società. Ciô porta, come si vede, ad una perfetta comciden-
za, nei riguardi deUa competenza a interpretare autenticamente il Patto, fra la quah-
fica di membro della Società e di contraente.quot;

') Udina blz. 19: „Andando più in là, si potrebbe aggiungere che, ove un trattato
internazionale collettivo dia vita ad uno speciale ordinamento istituzionale fra i con-
traenti, ed ancor più, ove dall'accordo comune nasca un nuovo soggetto di diritto inter-
nazionale, in mancanza d'una disposizione espressa è logico presumere che il compito
dell'interpretazione del patto costitutivo del nuovo ordinamento istituziona e o del
nuovo soggetto sia affidato tacitamente agli organi comuni od agh organi del nuovo
soggetto cui eventualmente abbia data vita 1'accordo stesso.quot;

') Udina blz 25 : Un' interpretazione autentica decisa dal Consiglio e cui non segua
una modificazione da parte dell'Assemblea deve ritenersi vaUda anche per volontà dx
questa che I'avrebbe tacitamente accettata.quot;

Pact gegeven, blijft dus alleen van kracht tengevolge van een stil-
zwijgende goedkeuring door de Vergadering.

Wij kunnen ons met deze opvatting niet vereenigen en geloo-
ven niet, dat de Volkenbond zelf door middel van zijn organen
bevoegd zou zijn, het Pact authentiek te interpreteeren. Een der-
gelijke interpretatie zal, zooals wij reeds opgemerkt hebben,
verdragswaarde moeten hebben. De Volkenbond nu is niet com-
petent, een verdrag in het leven te roepen zonder ratificatie door
de contracteerende staten i). Udina geeft toe, dat tot nog toe de
Vergadering geen enkele authentieke interpretatie gegeven heeft.
Doch de Raad zou dit wel gedaan hebben 2), nl. naar aanleiding
van het Corfoe-geschil. In dit geschil heeft de Raad eenige ar-
tikelen van het Pact (hoofdzakelijk de artt. 12 en 15) ter inter-
pretatie naar een juristencommissie verwezen en vervolgens het
advies van deze commissie eenstemmig goedgekeurd »). Deze in-
terpretatie van de artikelen 12 en 15 zou volgens Udina een
authentieke interpretatie van het Pact zijn geweest. Deze bewe-
ring is echter volgens ons onjuist, aangezien het niet de bedoeling
van den Raad is geweest een authentieke interpretatie te geven
en bovendien verschillende leden van de Vergadering de com-
petentie van den Raad uitdrukkelijk hebben ontkend (het
RaadsHd Gustave Ador en verder de gedelegeerden Loudon,
PoLiTis en Urrutia) *).

gt;) ^ss. P, 1923 blz. 76 RoHn; „Le Pacte est une convention internationale qui a reçu
la ratification des Etats et nous ne pouvons pas sans cette ratification, adopter une
interprétation qui engage juridiquement et définitivement les Etats. Cela est juridique-
ment indiscutablequot;.nbsp;, „ .

Milenko Militch (Les attributions communes et les rapports du Conseil et de l As-
semblée) blz. 257: „Les actes qui formeraient soi-disant la législation internationale
n'entrent pas en vigueur et ne reçoivent force obligatoire que par l'intermédiaire des
organes nationauxquot;.

Ass. P. 1921 blz. 417 Raynald: „Le Pacte n'a acquis sa pleine valeur que parce-
qu'il a été soumis à la ratification des pouvoirs publics, que parcequ'il a reçu l'adhé-
sion constitutionnelle des peuples qui ont adhéré à la S. D. N. Il ne faudrait pas qu'un
jour un peuple pût croire que des décisions de nature à atténuer un texte, à le modi-
fier, ont été prises en dehors de ces formes constitutionnellesquot;.

Udina blz. 32: „II Consiglio ha avuto pure modo di procedere anche ad un'inter-
pretazione autentica'di alcuni articoli del Patto. Ci6 avvenne in seguito aUe questioni
di puro diritto soUevate dal confhtto Italo-greco sorto come conseguenza dell'eccidio
di Gianinaquot;.

5) Wij hebben dit geval uitvoerig uiteengezet in de hierop volgende atdeeüng over
de interpretatieve resoluties.nbsp;_

') ^ss P. 1924 blz. 85 Gustave Ador: „Je n'estime pa squel'Assemblée soit appelee

à discuter le rapport. Le Conseil en a pris acte et ce document ne peut être considéré
comme une interprétation authentique du Pacte et comme ayant caractère obliga-

In een rapport, door burggraaf ishii opgesteld en door den
Raad goedgekeurd, komt dan ook de volgende verklaring voor:
„En adoptant cette résolution (met betrekking tot de interpreta-
tie van de artt. 12 en 15) le Conseil n'a certes pas voulu accepter
pour lui-même, ou imposer aux membres de la Société les répon-
ses des juristes comme un exposé complet et définitif du droit
rélatif aux points examinésquot;. Hieruit blijkt duidelijk, dat geen
authentieke interpretatie bedoeld is.

Trouwens de opvatting van Udina, als zou een interpretatie
van den Raad slechts authentiek zijn onder stilzwijgende toe-
stemming van de Vergadering, lijkt ons weinig overtuigend. De
Vergadering zou volgens Udina een interpretatie-bevoegdheid
uitoefenen onder stilzwijgende goedkeuring der staten, leden van
den Volkenbond en de Raad zou diezelfde bevoegdheid dan weer
uitoefenen onder stilzwijgende goedkeuring van de Vergadering.
De constructie komt ons àl te gekunsteld voor.

Ook Schindler is een van de onze afwijkende meening toege-
daan. Hij zoekt het echter meer in een andere richting. Naar aan-
leiding van een uitspraak, door het Hof gegeven in zijn advies be-
treffende het Jaworzina-geschiP), concludeert Schindler, dat
een authentieke interpretatie van het Pact langs denzelfden weg
tot stand moet komen als een amendement, dus overeenkomstig
de procedure van art. 26 van het Pact. De uitspraak van het Hof
luidde als volgt: „Suivant une doctrine constante le droit d'inter-
préter authentiquement une règle juridique appartient à ceM-là
seul qui a le pouvoir de la modifier ou de la supprimerquot;. Hieruit
trekt Schindler de conclusie''): „Das bedeutet, auf den V.B.
angewandt, dass der Pakt nur nach dem Verfahren der Amendie-
rung (Art. 26) authentisch interpretiert werden könnte —- eine
praktisch kaum anwendbare Methode. Das bedeutet aber auch,
dass jeder andere Weg (Resolutionen des Rates, der Versamm-
lung) nicht eine authentische Auslegung des Paktes bewirken

toire. La souveraineté de l'Assemblée doit être entière en ce qui concerne l'interpréta-

sera pas nécessairement le dernier mot dans cette question de droit mternational, car
l'interprétation du Pacte, je suis sûr que nous en sommes tous convaincus, est en der-
nier ressort de la compétence de tous les membres de la S. d. N.quot;

quot; schindler blz. 59. Zie ook ^ss. P. C 1 blz. 93 Erich:.....1 interpretation au-
thentique ou constitutionneUe doit être décidée de la même façon que les amendements
du Pacte.quot;

kannquot;. O.i. is deze conclusie onjuist. Het Hof heeft in het aan-
gehaalde advies wel te kennen gegeven wie competent is om
authentiek te interpreteeren, maar niet de wijze, waarop een der-
gelijke interpretatie tot stand moet komen. Bovenstaande uit-
spraak van het Hof, op den Volkenbond toegepast, kan aUeen tot
de volgende conclusie leiden. De bevoegdheid om het Pact authen-
tiek te interpreteeren komt toe aan de gezamenlijke leden van den
Volkenbond, noch aan de Vergadering, noch aan den Raad. Het
zijn immers de gezamenlijke leden van den Volkenbond, die in
laatste instantie de bevoegdheid hebben om een regel van het
Pact te wijzigen of op te heffen. Raad en Vergadering zijn ten-
slotte bij de procedure van art. 26 niet meer dan intermediair. Uit
art. 26 zelf blijkt, dat een amendement op het Pact slechts bin-
dend en van kracht kan zijn na ratificatie Zij die niet ratificee-
ren willen, treden uit den Volkenbond en zijn geen lid meer. In-
dien authentieke interpretatie van het Pact op dezelfde wijze tot
stand moet komen als een amendement, zou ook hier een afwij-
king zijn van de gewone wijze van tot standkoming van interna-
tionale rechtsnormen .

Authentieke interpretatie van het Pact zal dus o.i. tot stand
moeten komen op de volgende wijze. De Raad of de betrokken
commissie der Vergadering moet, al dan niet na inwinnen van
advies bij een juristencommissie of bij het Hof, een ontwerp-
voorstel opmaken, waarbij desgewenscht de technische organisa-
ties van den Volkenbond om medewerking kunnen worden ge-
vraagd. Het ontwerp van het interpretatie-besluit zal door de
Vergadering eenstemmig goedgekeurd moeten worden. Van beide
organen is de Vergadering het meest aangewezene, gezien het
beperkt aantal leden van den Raad. Ook zou de methode gevolgd

Art. 26 van het Pact luidt als volgt: „Les amendements au présent Pacte entre-
ront en vigueur dès leur ratification par les Membres de la Société, dont les Représen-
tants composent le Conseil, et par la majorité de ceux dont les Répresentants forment
r.'issemblée.

Tout membre de la Société est libre de ne pas accepter les amendements apportés au
Pacte, auquel cas il cesse de faire partie de la Société.quot;

Udina blz. 25: „Non sembra poi affatto necessario, come ha voluto sostenere
qualcuno, che l'interpretazione autentica debba assumere in ogni caso la forma di
emendamenti al Patto. Se ció fosse vero, anche in questo caso, come per gli emenda-
menti, si avrebbe un' importante deroga aile regole comuni sui modi di produzione
delle norme giuridiche internazionali, poichè sarebbe necessario e sufficiente che le
decisioni interpretative venissero ratificate dai membri della Società i cui rappresen-
tanti compongono il Consiglio e dalla maggioranza di quelU i cui rappresentanti com-
pongono l'Assembleaquot;.

kunnen worden, dat de Raad een rapport betreffende het ont-
werp-interpretatie na goedkeuring ter definitieve vaststeUing
aan de Vergadering aanbiedt. De interpretatie zal echter pas als
authentieke, van kracht en bindend worden na ratificatie door
alle leden van den Volkenbond. Dit alles neemt niet weg, dat, zoo
de leden van den Bond op andere wijze, rechtstreeks en zonder
tusschenkomst van Raad of Vergadering, het interpretatieproto-
col tot stand willen brengen, zij ook dit kunnen doen, mits ook
dan het protocol door alle staten leden van den Bond geratifi-
ceerd wordt.

Tegen onze opvatting betreffende de authentieke interpretatie
van het Pact zou als bezwaar geopperd kunnen worden, dat
zwaardere eischen gesteld worden aan een authentieke interpre-
tatie dan aan een amendeering van het Pact en dat een wijziging
van het Pact eerder in werking zou treden dan een authentieke
interpretatie.

Dit is inderdaad zoo en daarom zal men in de praktijk waar-
schijnlijk eerder zijn toevlucht nemen tot een interpretatie in den
vorm van een amendement gegoten, dan tot een normale authen-
tieke interpretatie 1). Toch is een dergelijke interpretatie nimmer
als authentiek te beschouwen en zal zij o.i. grooter kans loopen
betwist te worden dan een interpretatie, welke eenstemmig door
de Vergadering is goedgekerd en door de gezamenlijke Volken-
bondsleden geratificeerd.

Wij komen dus tot de conclusie, dat de bevoegdheid om het
Pact authentiek te interpreteeren en derhalve ook om het begrip
„questions de procédurequot; authentiek te omschrijven, toekomt
aan de staten, die op het oogenbHk van de interpretatie leden van
den Volkenbond zijn.

') In het algemeen kan men zeggen, dat een amendement een wijziging is, om het
even of een nieuwe tekst aan een artikel of aan het Pact toegevoegd wordt, of in plaats
van een vroegeren tekst een nieuwe wordt gesteld.

In het Pact, welks tekst van angelsaksischen oorsprong is, wordt van „amendementquot;
gesproken in den zin van „modificationquot; — wijziging, zooals in het Amerikaansche
staatsrecht. In het Nederlandsche staatsrecht wordt in dit geval van „grondwetswijzi-
gingquot; gesproken. Van amendement alléén, wanneer de 2e Kamer een wijziging aan-
brengt in een wetsvoorstel.

Interpretatieve resoluties zijn interpretatie-hesluiten, door den
Raad of Vergadering in abstracto genomen en zonder bindende
kracht, welke dezen organen dienst moeten doen als leiddraad voor
toekomstige toepassing van het Pact.

Deze interpretaties beoogen evenals de authentieke interpre-
tatie eenvormigheid in de toepassing van de bepalingen in het
Pact. Zij zijn eveneens abstract geformuleerd.

Volgens Schindler staan deze resoluties in hare praktische
uitwerking gelijk met de authentieke interpretatie. Het zijn vol-
gens hem eenstemmig door de Vergadering genomen besluiten,
welke niet geratificeerd behoeven te worden om bindende kracht
te verkrijgen. Zij behooren volgens Schindler tot de „Beschlüsse,
die unmittelbar formell rechtskräftig sindquot;. Het zijn geen authen-
tieke interpretaties, aangezien zij niet langs den weg der amen-
deeringsprocedure tot stand zijn gekomen. Om deze reden zijn
dergelijke resoluties aan het Pact gesubordineerd, zoodat dit laat-
ste bij conflict den voorrang moet hebben. Schindler wijst er op,
dat hierdoor een eigenaardige toestand geschapen wordt, nl. dat
de rechten en plichten, in het Pact vervat, dubbel geregeld zijn,
door het Pact en door de interpretatieve resoluties. Evenwel zal
een lid niet met beroep op het Pact zich kunnen bevrijden van de
verplichtingen die het door aanvaarding van de interpretatieve
resolutie op zich genomen heeft: „Seine Zustimmung begründet
eine völkerrechtliche Bindung, so gut wie die Zustimmung zum
V.B.P. und zu seinen Abänderungen. Bei Widerspruch dieser
beiden Normgruppen muss die Resolution vorgehenquot; Dit is
zoo, volgens Schindler, aangezien de resolutie zich tot het Pact
verhoudt als een wet tot de grondwet van een staat, welke het
materieel toetsingsrecht niet erkent: „Der theoretische Vorrang
der Verfassung wird anerkannt aber die praktische Geltend-
machtung ist ausgeschlossen, mit andern Worten, die Auslegung,
welche die Verfassung durch das Gesetz gefunden hat, wird als
richtig angenommenquot;

Wij kunnen ons niet met deze opvatting vereenigen en zijn van
oordeel dat een eenstemmig door de Vergadering goedgekeurde
resolutie, welke den inhoud van het Pact preciseert, zonder rati-
ficatie niet bindend kan zijn.

Weliswaar zijn er, zooals Schindler zegt: „Beschlüsse, die
unmittelbar formell rechtskräftig sindquot;, maar niet alle onder-
werpen kunnen door de Vergadering met bindend gezag geregeld
worden, zonder goedkeuring van de nationale regeeringen. Het
interpreteeren van het Pact is, wanneer het uniformiteit in de toe-
passing beoogt, een daad van internationale wetgeving en kan
als zoodanig niet zonder medewerking van de individueele staten,
leden van den Bond, tot stand komen. Besluiten van algemeen
legislatieven aard worden in den regel geratificeerd. Hiertoe be-
hooren o.a. de onderwerpen, in art. 23 §§ a, è, c en g geregeld.

Het is derhalve o.i. onjuist te zeggen, dat de goedkeuring van
een interpretatieve resolutie even goed een volkenrechtelijke ge-
bondenheid in het leven roept als de goedkeuring van het Pact of
van amendementen. Deze laatsten hebben eveneens ratificatie
noodig.

Op blz. 5 vermeldt Schindler verschillende argumenten waar-
om Raad en Vergadering besluiten kunnen nemen die „unmittel-
bar rechtskräftig sindquot; en geen ratificatie noodig hebben. O.i. zijn
deze argumenten juist, in zooverre als zij betrekking hebben op
besluiten van executieven aard, doch niet juist met betrekking tot
besluiten van legislatieven aard.

In de eerste plaats staaft Schindler zijn opvatting door het
argument dat: „Art. 5 schlechthin von Beschlüssen der Versamm-
lung und des Rates spricht und in den übrigen Artikeln eine Reihe
von Beschlüssen aufzählt, welche offensichtlich bestimmt sind,
unmittelbare Wirkungen auszuübenquot;. Weliswaar worden in het
Pact besluiten opgesomd, die onmiddellijk van kracht zijn, doch
deze hebben alle een executief karakter. Nergens in het Pact wordt
een besluit van legislatieven aard vermeld, dat zonder ratificatie
in werking kan treden.

Een tweede argument van Schindler is, dat ratificatie niet
vereischt is aangezien art. 26 dit alleen voor amendementen ver-
langt: „„Es ergibt sich mit argumentum e contrario auch aus
Art. 26 der Satzung, welcher die Ratifikation für Abänderungen
des Paktes, und nur für diese vorschreibtquot;. Naar onze opvatting

is art. 26 een afwijking van de gewone wijze van totstandkoming
der internationale rechtsnormen. De ratificatie, in art. 26 ver-
meld, is op zich zelve een normaal vereischte, maar afwijkend is
reeds in den oorspronkelijken tekst van het artikel de bepaling,
dat een wijziging van het Pact reeds in werking zal treden bij on-
volledige ratificatie (zij het dan ook, dat onwülige leden in dat
geval ophouden Bondslid te zijn) en afwijkend is ook in de nieuwe
— nimmer in werking getreden — redactie van 1921 de stem-
verhouding van drie vierden, inbegrepen aUe stemmen van de
Raadsleden.

En tenslotte, zegt Schindler, zou zijn opvatting gerechtvaar-
digd zijn door het besluit der Vergadering van 13 December 1920,
betrekking hebbende op de oprichting van het Internationaal Ge-
rechtshof. In het kort geresumeerd was het geval aldus: Art. 14
van het Pact bepaalt: „Le Conseil est chargé de préparer un
projet de Cour permanente de justice internationale et de le sou-
mettre aux membres de la Sociétéquot;. Bij de beraadslagingen over
het Statuut van het Hof in Genève bleek, dat men het oneens
was over de procedure, die gevolgd moest worden i). Aan den
eenen kant achtten sommigen, dat de woorden „membres de la
Sociétéquot; geïnterpreteerd moesten worden in den zin van „de
leden van den Bond, in Vergadering vereenigdquot;, zoodat enkel de
goedkeuring van de Vergadering noodig was en het Statuut dus
zonder nadere ratificatie door de afzonderlijke staten, leden van
den Bond, in werking zou treden. Anderen daarentegen vatten
de woorden „membres de la Sociétéquot; op als doelende op de af-
zonderlijke staten, leden van den Volkenbond, zoodat nog in elk
der aangesloten landen ratificatie noodig was.

Hoewel op historische gronden de eerste interpretatie van art.
14 zeer aannemelijk was achtten de meesten het veiliger het
onderwerp-resolutie in den vorm van een door alle leden der Ver-
gadering te onderteekenen protocol te gieten en dit (na eventueel

1) Ass. 1920 C III blz. 549 (zie ook blz. 298 en 314) : „La forme à donner à la Cour
Permanente de Justice internationale dépend entièrement de la manière dont on inter-
prète dans l'art. 14 les termes „soumettre aux membres de la Sociétéquot;. Deux interpré-
tations sont également possibles. Selon la première une résolution de l'Assemblée suffi-
rait à instituer la Cour ; selon la deuxième il faudrait une convention ratifiée séparé-
ment par les divers membres.quot;

Ass. 1920 cm blz. 363: „II résulte d'informations soumises à la Commission que
le Président Wilson a déclaré dans une lettre officielle aux délégués suédois à Paris,
que l'expression „membres de la Sociétéquot; dans l'art. 14 doit être interprétée comme
signifiant l'Assemblée de la Société.quot;

vereischte parlementsgoedkeuring) door de afzonderiijke regee-
ringen te laten ratificeeren i). Dit was te meer gewenscht omdat
in de Vergadering toch geen eenstemmigheid zou kunnen worden
bereikt ten gunste van de oprichting van het Permanente Hof
bij een niet aan verdere ratificatie onderworpen besluit der Assem-
blée 2). Het bezwaar van sommigen was echter, dat hierdoor de
autoriteit van de Assemblée aangetast zou worden. Er zou een
gevaarlijk precedent geschapen worden voor de stelling, dat voor
aUe Assemblée-resoluties ratificatie vereischt is. Vandaar dat in
het besluit kwam te staan : „Le Statut de la Cour, vu les termes
particuhers dudit article 14, sera soumis, dans le plus bref délai,
aux Membres de la Société des Nations pour adoption sous forme
de protocole, dûment ratifié, constatant qu'ils reconnaissent ce
statut. Le soin de procéder à cette présentation est confié au Con-
seilquot;. En in het rapport van de Commissie werd er uitdrukke-
lijk op gewezen, dat hierdoor geen precedent geschapen werd
voor toekomstige resoluties van de Vergadering.

Hieruit nu concludeert Schindler, dat de besluiten van Raad
en Vergadering in het algemeen „unmittelbar rechtskräftigquot; zijn.
Deze conclusie is echter onjuist.

In de eerste plaats zijn wij van meening, dat het besluit van de
Assemblée van 1920 enkel gevaar opleverde een precedent te schep-
pen voor de toekomstige besluiten van executieven aard, maar
niet ook voor de legislatieve besluiten. Het zou inderdaad on-
doenlijk zijn, elk executief besluit van de Vergadering door de af-
zonderlijke leden te doen ratificeeren. Maar dit is niet het geval
met de legislatieve besluiten, die bindende kracht moeten hebben.
Immers het is onredelijk aan te nemen, dat bepalingen van het
Pact, welke tot stand zijn gekomen met medewerking van de ver-
schillende volksvertegenwoordigingen, buiten haar om en zonder

') Ass. 1920 C lll blz. 552 Annexe no. IG: „Quelle que soit l'opinion particulière des
membres de la commission sur la forme à adopter pour le Statut organique d'une Cour
internationale de Justice, prévu par le Pacte, la commission est d'avis, que du moment
qu'il n'y a pas unanimité des membres de la Société des Nations sur cette question il
n'est pas possible de faire adopter définitivement ce Statut par un simple vote de
l'Assemblée.quot;

') Ass. P. 1920 blz. 467: „La commission s'est finalement mise d'accord pour ad-
mettre que, vu les termes tout particuliers de l'art. 14 du Pacte concernant le Statut de
la Cour permanente de justice internationale, il sera admissible de le soumettre à l'ap-
probation des gouvernements sans que cette manière de procédure puisse constituer
Un précédent pour d'autres résolutions de l'Assemblée.quot;

inachtneming van de constitutioneele vormen verduideHjkt of
gepreciseerd zouden kunnen worden. En verder bhjkt uit het
hierboven geciteerde geval, dat de leden van den Volkenbond
het toch raadzamer achtten, de resolutie van de Vergadering
door de afzonderlijke Bondsleden te laten ratificeeren.

Ook in de nationale staatsorganisatie is geen macht aan te
wijzen, die competent is voor de toekomst bindende interpretaties
van abstracten aard te geven, behalve de wetgevende macht.
Maar in dat geval is de interpretatie ook authentiek. De rechter-
lijke macht is in de uitoefening van haar taak genoodzaakt inci-
denteel te interpreteeren.

De interpretatieve resoluties zijn dus volgens ons niet bindend,
maar hebben slechts de waarde van een „directivequot; of richtsnoer
voor Raad en Vergadering. En als zoodanig zijn zij van groot
belang voor de incidenteele interpretatie. Immers, komen de
Raad of de Vergadeiing in een gegeven geschil voor een inter-
pretatie-moeilijkheid te staan, dan kunnen zij zich, zoowel ter
voorkoming van nieuw tijdverlies als in het belang van de conse-
quentie, voor de onmiddellijke toepassing van de onduidelijke
bepaling richten naar de reeds genomen interpretatieve resolutie,
zonder dat zij zich strikt daaraan behoeven te houden. De inter-
pretatieve resoluties spelen een nuttige rol bij den uitgroei van het
Volkenbondsrecht maar moeten niet als het „rechtquot; zelf be-
schouwd worden.

Het orgaan, dat in de eerste plaats bevoegd is dergelijke „di-
rectivesquot; te geven, is de Vergadering. Zij is dus bevoegd ten aan-
zien van art. 5 § 2 een richtsnoer te geven en een bepaalde uitleg-
ging van het begrip „questions de procédurequot; aan te bevelen.

Voor dat wij nagaan, in hoeverre ook de Raad en het Perma-
nente Hof van internationale Justitie bevoegdheid in deze materie
hebben, mogen uit de praktijk van de Vergadering de volgende
gevallen worden vermeld.
Art. lo 1).

,lt;4ss. P. 1923 blz. 86 Ontwerp-interpretatie van art. 10: „11 est conforme à l'esprit
de l'art. 10 que dans le cas où le Conseil estimerait devoir recommander l'application
de mesures militaires comme suite à une agression, à un danger ou à un menace d'a-
gression, il aura à tenir compte notamment de la situation géographique et des condi-
tions spéciales de chaque Etat.

Il appartient aux corps constitutionnels de chaque Etat membre de décider, en ce
qui concerne l'obligation de maintenir l'indépendance et l'intégrité du territoire des

te schrappen. Het vreesde, dat het artikel een garantie hihield
voor het eeuwig in stand houden van de in 1920 bestaande poli-
tieke en territoriale organisatie. Het onderwerp werd verwezen
naar de amendementen-commissie, die de kwestie ter bestudee-
ring aan een juristen-commissie opdroeg. Nadat Prof. Struycken
die als rapporteur fungeerde, rapport had uitgebracht, stelde de
amendementen-commissie voor om, in plaats van een amende-
ment, art. 10 van het Pact te interpreteeren in den geest van het
rapport-struycken. Dit voorstel werd voornamelijk in de hand
gewerkt door het feit, dat Canada intusschen zijn amendement
tot schrapping van art. 10 ingetrokken had en in plaats hiervan
twee nieuwe amendementen had voorgesteld, welke meer een
verduidelijking van art. 10 inhielden. Rolin verklaarde bij deze
gelegenheid, een interpretatieve resolutie te verkiezen boven een
amendement: „à raison des difficultés très graves que présente
la procédure de l'amendement, l'art. 26 du Pacte tel qu'il a été
amendé n'étant pas encore entré en vigueur. L'orateur se dit
partisan de la résolution interprétative parce que, en réalité dans
l'esprit d'un très grand nombre des membres de la commission,,
l'adoption de l'amendement canadien ne change rien au sens de
l'article tel qu'il la comprend. Il s'agirait donc d'un amendement
de pure forme, puisque l'on est d'accord sur le fondquot; i).

De meerderheid van de leden was het met deze opvatting eens.
Alleen Scialoja achtte een amendement verkieslijker, aangezien
een interpretatie, door de Vergadering, nooit authentiek kon zijn
en nooit den Volkenbond voor de toekomst zou kunnen binden :
„L'interprétation n'a qu'une force directive pour le Conseil et
pour l'Assemblée, parce que au dessus de ces deux grands corps,
sont les membres de la Société qui ne se considèrent pas comme
liés par le vote de l'Assembléequot; Desniettegenstaande werd
er een ondercommissie benoemd om een ontwerp-interpretatie-
resolutie op te stellen. Dit ontwerp werd met eenige wijzigingen
door de 1® commissie aangenomen en toen naar de Assemblée
plénière van 1923 verwezen. Het is van belang hierbij op te mer-

Etats membres, dans quelle mesure le dit membre est obligé d'assurer l'exécution de
cette obligation par l'emploi de ses forces militaires.

Toutefois la recommandation donnée par le Conseil sera considérée comme de la plus
haute importance et sera prise en considération par tous les membres de la Société
avec le désir sincère d'executer de bonne foi leurs engagements.quot;

ken, dat bij die gelegenheid verschillende leden van de Vergade-
ring uiting gegeven hebben aan hun twijfel over de rechtskracht
van een door de Vergadering eventueel aangenomen interpretatie-
resolutie. Rolin i) bijv. merkte het volgende op: „Je sais. Mes-
sieurs, que la résolution interprétative n'a pas au point de vue
juridique, une valeur bien précisequot;. Hij was het met Scialoja
eens, dat zonder ratificatie een interpretatie nooit juridisch en
definitief de staten kon binden. De interpretatie van art. 10 zou
evenwel moreel van groote waarde zijn en praktisch zou zij de
wenschen van Canada in vervulling brengen.

Ook de vertegenwoordiger van Estland, Pusta gaf blijk van
eenige aarzeling : „nous ne sommes pas convaincus que cette in-
terprétation une fois admise par l'assemblée ne formera pas tout
simplement un amendement de l'art. 10, le doyen et l'ancêtre des
articles du Pacte.quot;

Tenslotte is in de volle Vergadering van 1923 over het ontwerp-
resolutie gestemd. De vereischte eenstemmigheid werd echter door
de tegenstem van Perzië niet bereikt. Volgens den president kon
de resolutie dientengevolge niet aangenomen verklaard worden,
maar aan den anderen kant kon zij ook niet als verworpen wor-
den beschouwd : „Une résolution d'interprétation d'un article
du Pacte doit, pour être adoptée, réunir l'unanimité des votants.
Cette unanimité n'étant pas obtenue, je ne peux pas déclarer que
la résolution proposée a été adoptée. D'autre part, suivant un
précédent qui s'est présenté dans un cas pareil, je ne déclarerai
pas non plus que la proposition a été rejetée, parcequ'on ne peut
pas dire que l'Assemblée, par son vote, se serait déclarée en faveur
de l'interprétation contraire. Je déclare donc que la proposition
n'a pas été adoptée.quot;

Gelijk uit het bovenstaande blijkt, acht de Vergadering zich dus
wel bevoegd een interpretatie van het Pact te geven. Maar de vraag
blijft, welke rechtskracht een dergelijke interpretatieve resolutie
gehad zou hebben.
Art. iiquot;).

Ten aanzien van dit artikel bestaat een rapport, zoowel door den
Raad als door de Vergadering goedgekeurd, dat de strekking er-

van tracht te definieeren. De ontstaansgeschiedenis van dit rap-
port is als volgt geweest.

De commissie tot voorbereiding van de ontwapenings-confe-
rentie had den Raad verzocht eenige onderwerpen in studie te
willen nemen, waarover het wenschelijk was, dat enkel Bondsle-
den zouden oordeelen. Het betrof nl. kwesties betreffende de toe-
passing van het Pact, o.a. : „les règlements ou methodes propres à
accélerer l'élaboration des décisions à prendre par le Conseil pour
donner effet aux obligations du Pactequot; Over dit verzoek heeft
Brouckère een rapport uitgebracht, naar aanleiding waarvan
de Raad heeft besloten eenige kwesties in verband met de toepas-
sing van art. 11 aan een nadere studie te onderwerpen. Hiertoe
werd een commissie van drie benoemd, bestaande uit de heeren
Titulesco, Brouckère en Cecil. Het rapport, door deze studie-
commissie uitgebracht, kan niet als authentieke interpretatie van
art. 11 beschouwd worden, hoewel het de strekking van dit artikel
definieert. De commissie omschreef haar taak als volgt: „Le comi-
té n'a pas reçu mandat de donner une interprétation authentique
de l'art. 11 du Pacte, ni même d'élaborer un code complet de pro-
cédure pour l'application de cette disposition. Son rôle se borne
à faire certaines recommandations quant aux mesures qu'il juge
propres et efficaces en vue de mettre en exécution ces disposi-
tions dudit articlequot;

Wat precies de interpretatie-waarde van het rapport is, kan
niet met zekerheid gezegd worden. Toen het voorstel om art. 11
nader te bestudeeren in den Raad besproken werd, heeft Titu-
lesco aldus het doel van deze studie omschreven: „On étudierait
consciencieusement l'art. 11, avec le désir de trouver des formules
suffisamment précises pour qu'il ait une signification au point de
vue de l'action préventive. Mais il ne s'agit nullement de donner
de formules définitives; ce n'est pas d'ailleurs la mission du Co-
mité du Conseilquot; Hierop heeft Scialoja geantwoord: „Le mot
„précisionsquot; devrait être aboU; le Conseil doit faire des considéra-
tions non pas des conclusions précises; le Conseil n'aurait d'ail-
leurs pas le droit de faire de telles conclusions, car elles seraient un

J. 0. 1926 Bijlage 890« blz. 992.
») J. 0. 1927 Bijlage 925a blz. 223.
») /. 0. 1927 Bijlage 963 blz. 832.
•) 7. 0. 1927 blz. 134.

commentaire qui, s'il sortait de simples considérations, devien-
drait une loi accessoirequot;
Artt. 12 en 15.

In 1923 heeft de Raad, naar aanleiding van het Corfoe-geschil,
een juristencommissie opgedragen, eenige vragen betreffende de
interpretatie van enkele artikels van het Pact te beantwoorden.
Op den voorgrond stond de interpretatie van art. 15 2). Bij de be-
spreking van deze vragen ontstond de moeilijkheid, welk orgaan
bevoegd was deze interpretatie-vragen te beantwoorden. Bran-
ting o.a. vond het vanzelf sprekend, dat kwesties over de juiste
interpretatie van het Pact onderzocht zouden worden door het
Internationaal Gerechtshof. Salandra (men bedenke daarbij,
dat het gewelddadig Italiaansche optreden tegen Griekenland in
het spel was) aan den anderen kant was van oordeel, dat alleen de
Raad of de Vergadering hiervoor in aanmerking kwamen. Het
Hof was volgens hem niet competent, aangezien het Statuut van
het Hof de competentie in art. 36 aldus omschrijft: „La compé-
tence de la Cour s'étend à toutes affaires que les parties lui soumet-
tront, ainsi qu'à tous les cas spécialement prévus dans les traités
et conventions en vigueurquot;. Het onderhavig geval, nl. het beant-
woorden van de interpretatie-vragen, kon, volgens Salandra,
niet onder deze bepaling vallen. Bovendien had het Hof, naar zijn
precedenten te oordeelen, nooit een uitspraak gegeven over een
abstracte kwestie; enkel concrete kwesties waren tot nog toe door
het Hof beslist.

Tenslotte kwamen de leden overeen om de interpretatie naar
een juristencommissie te verwijzen, die advies zou uitbrengen,
hoe deze vragen door den Raad beantwoord moesten worden. Het
rapport, door deze commissie uitgebracht, is eenstemmig door den
Raad aanvaard .

Opnieuw is echter de vraag betreffende de interpretatiebe-
voegdheid gerezen, toen het rapport in de Vergadering van 1924
ter sprake kwam. De algemeene opvatting in de Vergadering was,
dat het rapport, door den Raad aangenomen, niet als een authen-
tieke interpretatie van het Pact kon gelden: „Le Conseil en a pris
acte et ce document ne peut être considéré comme une interpréta-

In de /. 0. 1923 blz. 1328 komt dit onderwerp voor onder den titel: „Interpre-
tation de divers articles du Pacte et autres questions de droit internationalquot;.

In 1925 heeft de Vergadering vervolgens den Raad verzocht,
den Secretaris-Generaal op te dragen, het oordeel van de verschil-
lende Bondsleden over dit rapport in te winnen. Dit oordeel was
alles behalve in overeenstemming met de opvatting van de juris-
tencommissie. De Raad heeft toen de volgende verklaring afge-
legd : „Le Conseil a été d'avis que les questions auxquelles
avaient répondu les juristes étaient des questions d'interprétation
duPacte et du droit international, sur lesquelles il avait été jugé op-
portun que le Conseil prît l'avis d'un comité juridique étendu,
mais qui ne sauraient être tranchées définitivement et officielle-
ment par un rapport émanant d'un comité, quelle que soit la com-
pétence de ce dernier. La Conseil a fait également ressortir qu'en
prenant connaissance des réponses primitives du comité spécial
des juristes, il n'avait pas eu l'intention de les accepter pour lui-
même ou de les imposer aux membres de la Société, au contraire
certains membres du Conseil, tout en approuvant en bloc les
réponses, avaient fait des réserves au sujet de leur application

Uit het voorgaande is af te leiden, dat de interpretatie door de
juristencommissie gegeven in zake het Corfoe-geschil, geenszins
als officieele interpretatie van het Pact te beschouwen is »). Zij is
noch door den Raad, noch door de Vergadering als zoodanig er-
kend. De houding van de Vergadering ten aanzien van dit rapport
kan, gelooven wij, het best gekenschetst worden door de woorden
van den Zwitserschen vertegenwoordiger Gustave Ador: „II
pourra être consulté avec profit par l'Assemblée toutes les fois
qu'elle sera amenée à se prononcer sur l'interprétation d'un article
du Pactequot;. Hieruit zou ook volgen, dat de Vergadering zich be-
voegd acht, het Pact te interpreteeren, maar het staat niet vast,
welke rechtskracht een dergelijke interpretatie zou hebben.

In ongeveer denzelfden zin hebben Urrutia, Politis en Loudon zich geuit. Zie
blz. 144.

gt;) Udina (blz. 32) beschouwt deze interpretatie van de juristencomniissie echter wel
als een authentieke: „II Consiglio ha avuto pure modo di procedere anche ad un'inter-
pretazione autentica di alcuni articoli del Patto. Ció avvenne in seguito alle questiom
di puro diritto soUevate dal confütto italo-greco sorto come conseguenza deU' eccidio
di Gianina.quot;

Reeds in 1920, toen de Volkenbond pas een aanvang nam, werd
de behoefte gevoeld aan een interpretatie van art. 16 van het
Pact, voornamelijk met het oog op de middelen om dit artikel
effectief te maken („L'arme économiquequot;). De Vergadering heeft
toen de volgende resolutie aangenomen: „Le Conseil sera prié
d'instituer une commission internationale de blocus. Cette com-
mission sera chargée de l'étude de l'application de l'art. 16 du
Pacte. Elle soumettra les résultats de ses travaux au Conseil qui
les présentera à l'Assemblée lors de sa prochaine session.quot; i) De
Raad heeft hieraan gevolg gegeven door in 1921 de zoogenaamde
„commission internationale de blocusquot; te benoemen. Deze heeft
een rapport uitgebracht, waarin twee beginselen op den voor-
grond stonden, nl. : 1°. „chaque Etat est souverain pour l'interpré-
tation des faits pouvant donner lieu à l'application de l'art. 16quot;
(dit is dus volgens onze opvatting een incidenteele interpretatie-
bevoegdheid) ; 2°. „centralisation, dans les mains du Conseil, de
l'exécution du blocusquot;

Dit rapport is eerst naar de amendementen-commissie verwe-
zen, die het bijna zonder wijziging heeft goedgekeurd, en tenslotte
in behandeling gekomen bij de Vergadering van 1921, welke op
grond hiervan vier amendementen en verscheidene resoluties heeft
opgesteld, welke eenstemmig zijn aangenomen, echter met deze
belangrijke bepaling : „Les résolutions et les propositions d'a-
mendements à l'article 16 adoptés par l'Assemblée, tant que ces
amendements ne seront pas mis en vigueur dans la forme voulue
par le Pacte, constituent des directives que l'Assemblée recom-
mande à titre provisoire au Conseil et aux membres de la Société,
en vue de l'application de l'art. 16quot;.
Art. iSquot;).

«) Ass. C. I 1921 blz. 199 Ontwerp-lnterpretatie art. 18:
„I L' art. 18 soumet sans exception ni réserve, à l'enregistrement obligatoire tous
les actes conventionnels qui sont la source d'obligations juridiques internatio-
nales dès que l'une des parties contractantes est membre de la S. D. N.quot;

„II L'enregistrement d'un acte n'entraîne pour la S. D. N. d'autre obligation que
celle d'en assurer la publication.quot;

„III L'enregistrement ne se substitue pas à la ratification. Il apparaît simplement
comme une condition qui tient en suspens la force obligatoire du traité ou de
l'engagement une fois conclu, les parties ne peuvent plus échapper unilatérale-

interpretatie gewaagd. De eerste Vergadering van 1920 heeft op
voorstel van van Karnebeek het volgende besluit genomen: i)
„L'Assemblée décide que le Conseil sera invité à confier l'examen
de la portée juridique de l'art. 18 du pacte à une commission spé-
ciale qui lui présentera les propositions nécessaires. Le Conseil
fera rapport sur la question à la prochaine Assemblée et la saisira
des propositions de la commission spécialequot;.

Het rapport van deze speciale commissie is in 1921 aan de Ver-
gadering aangeboden, die aan hare eerste commissie heeft opge-
dragen daarover harerzijds rapport uit te brengen. Deze commis-
sie heeft aan de Vergadering drie ontwerp-resoluties aangeboden,
nl. 1°. een interpretatie van art. 18; 2°. een amendement op dat
artikel; 3°. een regeling voor de toepassing i). De Vergadering
heeft deze resoluties echter niet eenstemmig goedgekeurd. Hoofd-
zakelijk heeft het voorstel tot amendeering verzet uitgelokt. Over
de interpretatie van art. 18 is zelfs niet gestemd. De leden van de
Vergadering hebben zich beperkt tot het voorstel van Balfour
om de beshssing over het amendement uit te stellen. Dit voor-
stel luidde als volgt: quot;) „L'Assemblée prenant acte de la pro-
position d'amendement de l'art. 18, qui figure dans le rapport
de la première commission, décide de renvoyer la suite de la dis-
cussion de cet amendement à la troisième Assemblée, étant en-
tendu que, dans l'intervalle, les membres de la Société gardent la
faculté d'interpréter leurs obligations aux termes de l'article 18
conformément à l'amendement proposé.quot; Het eerste gedeelte van
dit voorstel werd eenstemmig goedgekeurd, het tweede gedeelte
echter kreeg slechts een meerderheid van 28 stemmen tegen 5.
Evenals bij de poging tot interpretatie van art. 10 werd de strek-
king van de stemming nader gepreciseerd. Zoo merkte Van Kar-
nebeek het volgende op : „II s'agit de savoir quelle est la valeur

ment à son empire, mais aussi longtemps que l'enregistrement n'a pas eu lieu,
le traité ou l'engagement se trouve dépourvu de force obligatoire positive
aussi bien entre parties qu'à l'égard du tiers.quot;
„IV En ce qui concerne les traités et engagements qui doivent être enregistrés, 1 en-
registrement peut être requis par toute partie contractante, qu'elle soit ou non
membre de la Société des Nations.quot;nbsp;. j

V En ce qui concerne les traités entre Etats non-membres de la Société des Na-
tions, aucune obUgation d'enregistrement n'existe, mais rien ne s'oppose à ce
que lé Secrétariat accueille les demandes d'enregistrement que ces Etats lui
adresseraient.quot;
^ss. P. 1921 blz. 142.
quot;) v4ss. P. 1921 blz. 851.
•) ^ss. P. 1921 blz. 895.

d'une décision prise ce matin, au moment où l'on s'est prononcé
sur la seconde partie de la proposition Balfour. Vous vous rap-
pelez le vote qui a eu lieu alors. Vingt-huit voix se sont pronon-
cées „pourquot; et cinq „contrequot;. S'il s'agissait d'une résolution, elle
aurait été rejetée; par contre; s'il s'agissait d'une suggestion, d'un
vœu, il aurait été adoptéquot;.

Volgens van Karnebeek had men hier te maken met een
„décisionquot; en wel een „décision interprétativequot;. Scialoja, die ver-
volgens het woord vroeg, was het met den president eens, dat men
hier met een „décisionquot; te maken had, welke met eenstemmigheid
genomen had moeten worden: „mais elle (l'unanimité) était re-
quise pour l'affirmative, c'est à dire que nous ne pouvons pas af-
firmer que la décision a été approuvée par l'Assemblée. On ne peut
pas dire, cependant, qu'elle a été rejetée; nous tomberions dans
l'interprétation contraire de celle qui a été proposée, ce qui serait
parfaitement en opposition avec l'intention de l'Assemblée Nous
devrions dire exactement que la proposition n'a pas été acceptée.
Cela suffit.quot;

De interpretatie-resolutie betreffende art. 18 is dus niet tot
stand gekomen. Wel blijkt uit het bovenstaande, dat de Vergade-
ring zich bevoegd achtte om het Pact te interpreteeren, hieraan is
niet getwijfeld. De interpretatie van art. 18 is enkel afgestuit op
een verschil van meening over het amendeeringsvoorstel.
Art. 21.

Ook dit artikel is het onderwerp van een interpretatie-voorstel
geweest, maar tenslotte is ook hier van een werkelijke interpreta-
tie niets gekomen. Reeds in 1920 hadden China en Tsjechoslowa-
kije amendementen ingediend. Het voorstel van laatstgenoemde
regeering vond bij de amendementen-commissie wel instemming
en werd eenigszins gewijzigd door haar goedgekeurd. Dit voorstel
beoogde de toevoeging van een nieuwe alinea, nl. i) : „Tous ac-
cords entre des membres de la Société tendant à préciser ou à
compléter les engagements en vue du maintien de la paix ou de
la collaboration internationale, tels qu'ils sont stipulés dans le
Pacte, pourront être non seulement approuvés par la Société des
Nations, mais encouragés et négociés sous ses auspices, à condi-
tion que ces accords soient conformes aux stipidations du Pacte.
Des conférences spéciales des membres intéressés de la Société

Nadat een ondercommissie eenige veranderingen in dit ont-
werp-amendement had aangebracht, is het tenslotte voor de eer-
ste commissie van de Vergadermg van 1921 gekomen. Hier echter
begon men te twijfelen aan de wenschelijkheid van de wijziging
van art. 21. Cecil Hurst, Noblemaire en Motta o.a. hebben
voorgesteld om, inplaats van art. 21 te amendeeren, een interpre-
tatie-resolutie door de Vergadering te laten aannemen. Motta's
voorstel luidde als volgt i) : „La commission estime qu'il vaut
mieux ne pas toucher à l'art. 21 et se prononce unanimement en
faveur d'une résolution interprétative dont elle renvoie la rédac-
tion à la sous-commission en priant celle-ci de présenter un texte
qui prenne pour base le projet Noblemairequot;.

Toen echter de ondercommissie eenmaal rapport had uitge-
bracht, heeft men een officieele interpretatie van het Pact toch
niet aangedurfd. Motta, die het voorstel gedaan had, verklaarde
toen 2) : „La meilleure solution est celle qui consisterait à se
contenter d'exposer le contenu du rapport de la commission, sans
arriver à une résolution interprétative. Cette résolution, en effet,
est tellement difficile à faire et se rapproche tellement d'une
sorte d'amendement au Pacte qu'il vaudrait mieux que la com-
mission se borne à exprimer sa sympathie générale pour les ac-
cords régionaux et à dire qu'il n'ya rien dans le Pacte qui soit con-
traire à ces accords.quot;

De vorm, waarin tenslotte het gewijzigde voorstel van Tsjecho-
slowakije aan de goedkeuring van de Vergadering onderworpen
werd, was een rapport van de eerste commissie bevattende een
„recommandationquot;, die als zoodanig eenstemmig door de Verga-
dering is goedgekeurd

1 dat de Vergadering zich de bevoegdheid tot interpretatie toe-
kent en dat interpretatie-resoluties, door haar genomen, eenstem-
mig .goedgekeurd moeten worden. Duidelijk is dit laatste gebleken
met betrekking tot de artt. 10 en 18, waarbij wegens gebrek aan
eenstemmigheid in de Vergadering de resolutie noch verworpen

2°. dat er groote onzekerheid heerscht over de rechtswaarde,
die zulk een eenstemmig door de Vergadering aangenomen inter-
pretatieve resolutie zou hebben. Men aarzelt, zoowel om haar de
rechtswaarde van een authentieke interpretatie te geven, als om
haar te beschouwen als gelijkwaardig met een amendement;

3°. dat er op het oogenblik geen authentieke interpretatie van
het Pact bestaat en ook geen eenstemmig als zoodanig goedgekeur-
de interpretatieve resolutie. Wel bestaan er eenstemmig door de
Vergadering goedgekeurde rapporten (betreffende artt. 11 en 21)
en verder het besluit van de Vergadering ten aanzien van art. 16,
dat zelf uitdrukkelijk een „directivequot; in het leven roept, hoewel
„a titre provisoirequot;.

O.i. zijn de drie sub 3° genoemde besluiten allen maar „direc-
tivesquot; voor den Raad en de Vergadering. Zij zijn weliswaar niet
in den vorm van een interpretatieve resolutie goedgekeurd (art.
11 als rapport; art. 21 als „recommandationquot; en art. 16 als voor-
loopige „directivequot;), maar hebben toch dezelfde rechtswaarde.
Dit toch is de eenige rechtswaarde, die men aan dergelijke reso-
luties kan toekennen, aangezien zij zonder ratificatie geen bin-
dende kracht hebben i).

Wat de bevoegdheid van den Raad betreft om „directivesquot;
te geven, gelooven wij, dat die zich beperken moet tot het terrein
van de uitsluitende competentie van den Raad. Slechts wanneer
het betreft bepalingen als bijv. art. 7 § 2; art. 8 §§ 2, 4 en 5; art.
9; art. 10; art. 13 § 4, welke op de uitsluitende competentie van
den Raad betrekking hebben, is dat orgaan o.i. bevoegd een ver-
duidelijking van die bepalingen te geven, als richtsnoer voor toe-
komstige toepassing. De Raad staat met betrekking tot die be-
palingen geheel zelfstandig tegenover de Vergadering en het is
dus billijk, dat de Raad binnen het terrein van zijn uitsluitende
competentie zich zelf een „directivequot; mag geven.

Men kan zeggen, dat indien de Vergadering een „directivequot;
zou wUlen geven betreffende iets dat binnen de uitsluitende com-
petentie van den Raad valt, enkel de leden van den Raad, in de
Vergadering vertegenwoordigd, hiertoe bevoegd zijn, de overige
leden daarentegen niet.

Door zijn beperkt ledenaantal heeft de Raad echter niet vol-
doende autoriteit om een voor den geheelen Volkenbond geldend
richtsnoer te geven. De overige leden van de Vergadering zouden
zich niet moreel gebonden voelen, wanneer zij niet van te voren
hun goedkeuring gegeven hadden

Het Internationaal Gerechtshof, tenslotte, is onbevoegd te ach-
ten om aan de Vergadering of den Raad „directivesquot; te geven.
Het Hof is immers geen Volkenbondsorgaan, maar een inter-
nationaal gerechtshof en als zoodanig niet competent regels van
legislatieven aard uit te vaardigen. Bovendien ontstaat er over-
eenkomstig art. 59 van het Statuut een gebondenheid aan de
uitspraak van het Hof en, zooals wij gezien hebben, heeft een
„directivequot; juist geen bindende kracht. De interpretaties van
het Hof kunnen alleen gewone of incidenteele interpretaties zijn.

Onder A van dit hoofdstuk hebben wij getracht uiteen te zet-
ten, welk orgaan bevoegd is te beslissen, of een bepaalde aan-
gelegenheid een procedure-kwestie is of niet. Onopgelost is nog
de vraag, met welke stemverhouding deze beslissing genomen
moet worden.

In het reeds geciteerde geval met betrekking tot het benoemen
van de niet-permanente leden van den Raad tijdens de 19e séance
plénière{1920) van de Vergadering, heeft Schanzer (Italië) zich
op de volgende wijze over bovenstaande vraag uitgelaten: „De
quelle manière doit-on trancher la question de savoir s'il s'agit
d'un point de procédure ou d'une question de fond? L'Assemblée
appelée à se prononcer doit-eUe réaliser l'unanimité, comme cela
est prévu pour les décisions de fond, ou bien suffit-il de la ma-
jorité des deux tiers des membres? J'estime que la décision por-
tant sur le caractère d'une question posée, c'est à dire sur la ques-
tion de savoir s'ü s'agit d'un point de procédure, ou non, ne
concerne pas la procédure, mais plutôt le fond; par conséquent

gt;) Ass.P. 1926 blz. 156. quot;i jq verband met de interpretatie-poging van art. 12jol5.
^ss. P. 1924 blz. 85. S

le cas doit être tranché a runanimitéquot; Schanzer beschouwde
dus de vraag, of iets een procedure-kwestie is, zelve niet als een
procedure-kwestie. Gesteld echter, dat in den Raad of de Verga-
dering deze opvatting niet als overtuigend werd beschouwd en
een minderheid die vraag als een procedure-kwestie opvatte,
hoe zou dan de Raad of de Vergadering deze prealabele vraag
moeten oplossen?

1 Men kan zich voorstellen — in de praktijk is dit tot nog toe
nooit gebeurd —, dat Raad of Vergadering eens voor altijd
in abstracto en gansch in het algemeen wülen vaststellen, dat de
beslissing, of een aangelegenheid tot de procedure- of tot de
fond-kwesties te rekenen is, hetzij zelf een procedurekwestie
is, hetzij tot de fond-kwesties behoort.

2°. Wat ook nooit in de praktijk is voorgekomen: Raad of Ver-
gadering zouden eveneens in abstracto en in het algemeen
willen vast stellen, dat een bepaalde kwestie, bijv. het inwinnen
van een consultatief advies van het Hof, de verwijzing van een ge-
schil van den Raad naar de Vergadering, of de beslissing, dat
iets een interne aangelegenheid is, hetzij tot de procedure-, hetzij
tot de fond-kwesties behoort.

3°. Ook zou het kunnen voorkomen, dat Raad of Vergade-
ring in een bepaald geschü, doch incidenteel aan dat geschü, voor
de vraag kwamen te staan of een bepaald punt een procedure-
kwestie is of niet. In deze omstandigheden zou de vraag zich dus
bepalen tot een concreet geval, incidenteel aan een kwestie, welke
op dit oogenbhk door Raad of Vergadering behandeld werd.

4°. En tenslotte kunnen wij het geval onderscheiden, dat er
een geschü ontstaat tusschen een Volkenbondslid of een niet-hd
en een Volkenbondsorgaan over de toepassing van art. 5 § 2 van
het Pact.

Alvorens tot de bespreking van deze gevaUen over te gaan wil-
len wij een kort overzicht geven van de in de rechtsliteratuur
heerschende opvattingen.

Volgens Schuecking-Wehberg moet de vraag: „procedure-
of fond-kwestie?quot; met eenstemmigheid beslist worden: „Denn es
gilt zu entscheiden, ob von der Regel der Einstimmigkeit des-
wegen eine Ausnahme gemacht werden darf, weil es sich um eine
Frage des Verfahrens handelt.quot; Alle aanwezige leden van den
Volkenbond moeten dus volgens Schuecking-Wehberg over-
tuigd zijn, dat een procedurekwestie aanwezig is, opdat de
hoofdregel van eenstemmigheid opzij geschoven kan worden.

O.i. maken Raad of Vergadering echter geen uitzondering op
den eenstemmigheidsregel: er wordt geen constitutioneele af-
wijking van dit beginsel geschapen, er wordt slechts geconsta-
teerd dat iets tot de categorie „questions de procédurequot; behoort.
Reeds de samenstellers van het Pact hebben de uitzondering in
het leven geroepen en in art. 5 § 2 van het Pact neergelegd. Een
aangelegenheid is een procedure-kwestie uit eigen aard en kan
daartoe niet gemaakt worden. Wel is natuurlijk waar, dat de
procedure-regel zelve fungeert als een exceptie op den algemee-
nen regel der eenstemmigheid.

Volgens Bomli moet ieder lid van den Volkenbond zelf-
standig beoordeelen, of zijn souvereiniteit wordt aangetast. Ieder
lid moet dus kunnen beoordeelen, of door de beslissing, dat iets
een procedure-kwestie is, zijn souvereiniteit wordt aangetast:
„Mais l'état souverain se réservera le droit de juger indépendam-
ment de n'importe quoi, si une question quelconque menace sa
souveraineté, en d'autres termes, les opinions d'autrui le laisse-
ront indifférent, toutes les fois qu'il devra décider s'il s'agit, oui
ou non, d'une question de procédure.quot; De procedure-kwesties
zouden volgens Bomli nooit betrekking hebben op de rechten,
die uit de souvereiniteit van een staat voortspruiten en kunnen
dus nooit de souvereiniteit van een staat aantasten. Vandaar dan
ook, dat besUssingen omtrent procedure-kwesties met meerder-
heid van stemmen genomen kunnen worden.

Wij zijn van oordeel, dat het beginsel der souvereiniteit hier
wel wat al te ver is doorgedreven. Tenslotte kunnen ook proce-
dure-maatregelen indirect materieelrechtelijke gevolgen hebben,

Bomli L'affaire de Mossoulquot; blz. 36. Voor het speciale geval, nl. het inwinnen
van een consultatief advies, zegt deze auteur op blz. 55: „Si le Conseil n'est pas d'ac-
cord sur la question de savoir si l'avis (consultatif) se rapporte à une question de procé-
dure oui ou non, il la résoudra, à l'unanimité absolue----quot;

welke de souvereiniteit van een staat zouden kunnen aantasten.
Wanneer men aan elk lid van den Volkenbond het recht in handen
zou geven, om te beoordeelen of zijn souvereiniteit wordt aan-
getast, zouden ook procedure-kwesties vaak door hen als zooda-
nig gekenmerkt kunnen worden. Men kan niet de stemverhou-
ding, vereischt bij de beslissing of iets een procedurekwestie is of
niet, laten afhangen van het oordeel van elk der leden, of zijn
souvereiniteit wordt aangetast. Elke proceduremaatregel in een
conflict zal tenslotte voor dat geschil materieelrechtelijke conse-
quenties kunnen hebben en de souvereiniteit van een staat kun-
nen aantasten.

Yepes en Da Silva i) maken in hun commentaar op het Pact
een onderscheid tusschen „question de procédurequot; en „question
préjudiciellequot;. De beslissing, dat een aangelegenheid een proce-
dure-kwestie is, mag, volgens hen, zelf niet als procedure-kwestie
beschouwd worden, maar is een „question préjudiciellequot;: „En
cas de doute, si l'on se trouve ou non en présence d'une question
de procédure, il appartiendra à l'Assemblée ou au Conseil, selon
le cas, de trancher souverainement, mais à l'unanimité des voix,
le problème. C'est une question préjudicielle qu'il ne faut pas
confondre avec une question de procédure.quot;

Naar onze meening kan een prejudicieele kwestie een proce-
dure-kwestie zijn. Het eene sluit het andere niet uit. „Prejudicieelquot;
wil te kennen geven, dat de beslissing aan de eindbeslissing voor-
afgaat, maar geeft den aard van de beslissing niet aan. Het preju-
dicieele geschil kan juist de oplossing van een procedure-kwestie
beoogen. De term „question préjudiciellequot; sluit ook niet nood-
zakelijk in, dat er een fondkwestie beslist moet worden. Het
kan best zijn, dat de „question préjudiciellequot; enkel een beshssing
oplevert ten aanzien van de procedure, die gevolgd moet worden,
en zoodoende zelf tot de procedure-kwesties gerekend mag worden.

Fischer Williams geeft zijn eigen meening niet te kennen,
doch volstaat met de opmerking: „It must however be agreed
that if a decision whether a particular matter is one of procedure

Yepes en Da Silva „Commentaire du Pacte de la S. D. N. et des Statuts de VU. P.quot;
blz. 148.

=') Fischer Williams „Chapters on current International Law and the League of
Nationsquot; blz. 443, in verband met de vraag of het inwinnen van een consultatief advies
een procedure-kwestie is.

or not has to be treated as a question of interpretation and so as
needing a unanimous vote of the Council or of the Assembly for
its solution, there is small prospect of its settlement. If unanimity
is not obtainable for the reference i) it will not be obtainable for
the interpretationquot;.

Wanneer Fischer Williams de opmerking maakt, dat het
treffen van de beslissing tusschen procedure- en fond-kwestie be-
handeld zou kunnen worden: „as a question of interpretation and
so as needing a unanimous votequot;, wijst hij ook naar onze over-
tuiging den juisten weg aan voor de oplossing van dit probleem.

De beslissing van den Raad of de Vergadering, of een bepaalde
aangelegenheid een procedure-kwestie is of niet, moet inderdaad
als een interpretatie-kwestie beschouwd worden.

Moet men op een gegeven oogenblik vaststellen, of het algemee-
ne beginsel van eenstemmigheid zal gelden, dan wel of meer-
derheid van stemmen voldoende is, dan zal art. 5 van het Pact
geraadpleegd moeten worden. De term „questions de procédurequot;
zal geïnterpreteerd moeten worden. De vraag, die wij terstond
onder B van dit hoofdstuk (blz. 77) stelden, kunnen wij dus tot
de volgende herleiden: met welke stemverhouding moet een be-
sbssing over de interpretatie van het Pact genomen worden ?

Volgens de veronderstelling van Fischer Williams zou voor
interpretatie-kwesties unanimiteit vereischt zijn. Laten wij nu
aan de hand van de hierboven gestelde gevallen de juistheid van
deze opvatting onderzoeken

Moet elke beslissing over interpretatie met eenstemmigheid
genomen worden, of kan het interpreteeren als een procedure-
kwestie beschouwd en dus met meerderheid van stemmen beslist
worden ?

Onder geval I hebben wij verondersteld, dat de Raad of de
Vergadering eens en voor altijd, in abstracto en gansch in het al-
gemeen zou willen vaststellen, dat de beslissing over de vraag, of

Udina blz. 25: „Le decisioni interpretative devono esser prese indubbiamente
all'unanimita; ma forse lo stesso non si dovrebbe dire circa le decisioni sulla scelta dei
mezzi di cui valersi per l'interpretazione e sopratutto circa la richiesta d'un parere aUa
Corte di giustizia.quot;

een aangelegenheid tot de procedure- of tot de fond-kwesties te
rekenen is, hetzij zelf een procedure-kwestie is, hetzij tot de fond-
kwesties behoort. Welke soort interpretatie wordt in dat geval
vereischt ?

Het is duidelijk, dat hier een authentieke interpretatie van art.
5 § 2 noodzakelijk is. Immers de interpretatie moet eens en voor
altijd vaststaan, dus bindend zijn voor de toekomst, en bovendien
moet zij gegeven zijn niet voor een concreet geval, maar in ab-
stracto en gansch in het algemeen. Wordt een dergelijke inter-
pretatie door de staten leden van den Volkenbond geratifi-
ceerd, dan krijgt de interpretatie een authentiek karakter en zal
zij de leden van den Volkenbond voor de toekomst binden. De
Raad en de Vergadering zijn bij de totstandkoming van een
authentieke interpretatie slechts intermediair. De Vergadering
zal wegens haar voUedig ledenaantal het aangewezen orgaan zijn
om het interpretatie-besluit te nemen, dat dan achterna door de
staten, leden van den Volkenbond, geratificeerd moet worden.
Ongetwijfeld zal hier het eenstemmigheidsbeginsel gelden. Men
beslist hier niet over iets formeels, doch over iets materieels: de
intrinsieke beteekenis van een internationale rechtsnorm. Boven-
dien zal het noodzakelijk zijn, dat er eenstemmigheid in de Ver-
gadering heerscht, wil de beslissing door de gezamenhjke staten,
leden van den Volkenbond, ook geratificeerd worden.

In de praktijk is een dergelijke interpretatie ten aanzien van
art. 5 § 2 nooit gegeven. Ook met betrekking tot andere artikelen
van het Pact zijn er geen authentieke interpretaties aan te wijzen.
Wel zijn er verschillende pogingen aangewend om artikelen van
het Pact in abstracto en in algemeenen zin te interpreteeren. Men
denkeaan de artt. 10; 11; 12 jo 15; 16; 18; 21. Uit de interpreta-
tie-pogingen van de Vergadering ten aanzien van art. 10 en 18
blijkt duidelijk, dat eenstemmigheid vereischt is, hoewel men het
er oneens over was, of de hierdoor verkregen interpretatie authen-
tiek zou zijn of slechts de waarde van een „directivequot; zou hebben.
Zoowel ter gelegenheid van de poging tot interpretatie van art. 10
als van art. 18 werden de interpretatie-voorstellen bij gebrek aan
eenstemmigheid „niet aangenomenquot; verklaard. Zoo verklaarde de
president van de Vergadering, met betrekking tot art. lO^): „Une
résolution d'interprétation d'un article du Pacte doit, pour être
Ass. P. 1923 blz. 86.

adoptée, réunir l'unanimité. Cette unanimité n'étant pas obtenue,
je ne puis pas déclarer que la résolution proposée a été adoptée.quot;

Evenzoo van Karnebeek in verband met art. 18: „II s'agit
de savoir quelle est la valeur d'une décision prise ce matin, au
moment où l'on s'est prononcé sur la seconde partie de la propo-
sition de M. Balfour. ... S'il s'agissait d'une résolution, elle
aurait été rejetée, par contre s'il s'agissait d'une suggestion, d'un
vœu, il aurait été adopté.quot; Hierop heeft Scialoja toen geant-
woord: „C'est bien d'une décision qu'ü s'agit et je crois que M. le
président a parfaitement raison en disant que s'il s'agissait d'une
décision l'unanimité était requise.quot;

Ook de „directive à titre provisoirequot; voor de toepassing van
art. 16 en het rapport van de eerste commissie bevattende een
„recommandationquot; voor de toepassing van art. 21 werden met
eenstemmigheid goedgekeurd.

Men zou zich hier terecht kunnen afvragen, waarom eenstem-
migheid voor de interpretatieve resoluties, die enkel de waarde
van „directivesquot; hebben, geeischt wordt, terwijl over de „vœuxquot;
volgens de praktijk van den Raad met meerderheid van stemmen
beslist wordt. Inderdaad is er veel overeenkomst tusschen een
„vœuquot; en een „directivequot;, doch wil een interpretatieve resolutie
Ltoriteit hebben en werkelijk als richtlijn voor de toepassing
van de artikelen van het Pact dienen, dan moet zij niet de bloote
wensch van een meerderheid zijn, maar de eenstemmige opvat-
ting van alle leden van den Volkenbond.

Keeren wij nu terug tot de authentieke interpretatie. Gesteld
dat in werkehjkheid een authentieke interpretatie (in den zin
van geval I) van art. 5 § 2 van het Pact bestond, dan zou daardoor
zijn komen vast te staan, of de beslissing, dat een aangelegenheid
tot de procedure- of wel tot de fond-kwesties te rekenen is, zelve
in wezen een fond- dan wel een procedure-kwestie is. Met andere
woorden: eens voor altijd zou zijn uitgemaakt, met welke stem-
verhouding de Raad en de Vergadering art. 5 § 2 in de praktijk
zouden moeten interpreteeren.

Raad of Vergadering zouden in abstracto, eens en voor altijd
en in algemeenen zin willen vaststellen, dat een bepaalde kwestie,

bijv. het inwinnen van een consultatief advies, hetzij tot de pro-
cedure-, hetzij tot de fond-kwesties behoort.

Wij meenen dat ook hier, en om dezelfde redenen, een authen-
tieke interpretatie vereischt wordt, daar de interpretatie bij
gebrek aan ratificatie van het eenstemmig genomen interpretatie-
besluit slechts de waarde van een „directivequot; of richtsnoer voor
de toekomst zou krijgen. Door een authentieke interpretatie in
den zin van geval II zou komen vast te staan met welke stem-
verhouding in de toekomst een consultatief advies ingewonnen
moet worden.

Wij zullen in het derde hoofdstuk uiteenzetten, hoe naar onze
opvatting deze authentieke interpretatie zou moeten luiden o.a.
ten aanzien van: het uitnoodigen van niet-leden van den Raad op
grond van art. 4 § 5; het benoemen van commissies van onder-
zoek volgens art. 5 § 2; het verplaatsen van den Bondszetel vol-
gens art. 7 § 2; het inwinnen van een consultatief advies volgens
art. 14, enz.

Ook ten opzichte van een bepaalde kwestie bestaat geen
authentieke interpretatie van art. 5 § 2 van het Pact. Wat de
overige artikelen van het Pact betreft, bestaan er evenmin
authentieke interpretaties in den zin van geval II. Wel heeft zich
eens een geval voorgedaan, waarin men bijna tot een authentieke
interpretatie is gekomen, nl. ter gelegenheid van de vaststelling
van de voorwaarden der toetreding der Vereenigde Staten tot
het Statuut van het Internationale Gerechtshof. De vraag, of een
consultatief advies eenstemmig of met meerderheid van stemmen
ingewonnen moet worden, had toen eens en voor altijd beslist
kunnen worden. De Bondsleden hebben echter welbewust de
zaak onbeslist gelaten i).

Als geval III hebben wij de verondersteUing gemaakt, dat Raad
of Vergadering bij de behandeling van een bepaalde aangelegen-
heid, incidenteel voor de vraag komen te staan, of zij met een
procedure- of fond-kwestie te maken hebben. Met welke stemver-
houding zullen zij hierover moeten beshssen? De vraag beperkt
zich tot een concreet geval, dat incidenteel is aan een andere

Wij hebben hier te maken met een incidenteele interpretatie.
Een interpretatie dus, in concreto gegeven door dat orgaan, het-
welk de te interpreteeren rechtsnorm onmiddellijk moet toepas-
sen ter uitoefening van zijn functie. De rechtsnorm is in dit geval
art. 5§2vanhetPact.

Ons dunkt, dat een incidenteel interpretatie-besluit met meer-
derheid van stemmen genomen kan worden, als zijnde een pro-
cedure-kwestie. Incidenteel interpreteeren van het Pact immers
is geen legislatieve handeling, waardoor, als bij de authentieke in-
terpretatie, de zin van een internationale rechtsnorm voor de toe-
komst vastgesteld wordt, maar een executieve handeling, waar-
door de procedure haar normale verloop kan nemen. Door een
incidenteel interpretatie-besluit wordt de onmiddellijke toepas-
sing van de rechtsnorm mogelijk en kan de procedure voortgang
vinden. In de woorden van Fischer Williams uitgedrukt is deze
wijze van interpreteeren: „ancillary or preparatory to a final
disposal of the particular matterquot;.

Dat de incidenteele interpretatie als procedure-kwestie moet
worden opgevat, is vooral aannemelijk, wanneer het betreft de
interpretatie van art. 5 § 2 van het Pact. Dit artikel immers be-
vat de bepaling, die de stemverhouding voor het nemen van
beslissingen van den Raad en Vergadering en dus juist een ge-
deelte van de Volkenbondsprocedure regelt. Wanneer art. 5 § 2
authentiek geïnterpreteerd werd, zou het onderwerp van de inter-
pretatie wehswaar een procedure-bepaling zijn, maar een authen-
tieke interpretatie is een nieuwe vaststeUing van de norm, wat
niet formeelrechtelijk, doch materieelrechtelijk is.

Moet de Raad of de Vergadering bij de behandeling van een
bepaalde aangelegenheid incidenteel vaststellen of iets een pro-
cedure-kwestie is, dan kan dit dus met meerderheid van stemmen
geschieden.

In de praktijk van den Raad is een voorbeeld te vinden van
een incidenteele interpretatie van art. 5 § 2. Wij denken hier
aan het voorstel om een vertegenwoordiger der Vereenigde Staten
uittenoodigen om gedurende de behandehng van het Mandsjoe-
rije-confhct aan de Raadstafel zitting te nemen. Hoewel Japan vol-
hield, dat het uitnoodigingsbesluit geen procedure-kwestie was

maar een fond-kwestie, en dat derhalve het besluit eenstemmig ge-
nomen moest worden, werd het voorstel met 13 stemmen tegen 1
aangenomen verklaard. In het besluit om een vertegenwoordiger
der Vereenigde Staten uittenoodigen lag dus de besHssing, dat de
uitnoodiging een procedure-kwestie was, geïmpHceerd. Het be-
trof hier dus een incidenteele interpretatie van art. 5 § 2 i).

Dit voorbeeld kan echter niet als precedent beschouwd worden,
aangezien het uitnoodigingsbesluit door den Raad genomen werd
onder voorbehoud van aUe constitutionele vragen die gerezen
waren.

Een ander voorbeeld van een incidenteele interpretatie, nu
niet van art. 5 maar van art. 15, levert het geschil tusschen Bo-
livië en Paraguay. Ofschoon de laatst genoemde staat beweerde,
dat art. 15 van het Pact na een oorlogsverklaring niet meer toe-
gepast kon worden, oordeelden de Raad en Vergadering anders
en werd dit artikel toch toegepast.

In geen van beide bovengenoemde voorbeelden is uitdrukke-
lijk gestemd over de vraag, of een procedure-kwestie aanwezig
was. Een dergelijke stemming zal in den regel vermeden worden,
aangezien anders de prealabele vraag zourijzen, of de besHssing, of
een bepaalde aangelegenheid een procedure-kwestie is, dus met
welke stemverhouding de stemverhouding vastgesteld moet
worden, zelf tot de procedure-kwesties gerekend moet worden.
Zulk een vraag zou gansch in het algemeen, in abstracto, opge-
lost moeten worden en zou dus aanleiding geven tot een authen-
tieke interpretatie of tot een „directivequot;. Het spreekt van zelf,
dat men, wanneer een rechtsnorm onmiddellijk toegepast moet
worden (bijv. bij de behandeling van een dringende kwestie), zich
niet van te voren verdiepen zal in allerhande abstracte en theore-
tische bespiegelingen.

Het is alsof de Bondsleden het vermijden eens en voor altijd
uit te maken met welke stemverhouding de stemverhouding,
vereischt voor het besHssen van een bepaalde kwestie, bepaald
moet worden.

O.i. echter is een incidenteele interpretatie van het Pact een
procedure-kwestie en wanneer dus incidenteel vastgesteld moet
worden met welke stemverhouding een bepaalde kwestie beslist zal
worden, dan moet dit met meerderheid van stemmen geschieden.

In dit geval hebben wij verondersteld, dat er een geschil ont-
staat tusschen een Volkenbondslid of een niet-lid en een Volken-
bondsorgaan over de toepassing van art. 5 § 2 van het Pact.

Wij hebben hier klaarblijkelijk met een gewone interpretatie
te maken. De gewone interpretatie-besluiten worden, zooals wij
gezien hebben, door het Hof gegeven en de stemverhouding hier-
voor vereischt wordt bepaald door art. 55 van het Statuut. Zij
is dus meerderheid van stemmen. „Les décisions de la Cour sont
prises à la majorité des juges présents. En cas de partage de voix,

Wij hebben in de voorafgaande afdeelingen A en B trachten
uiteen te zetten, welke organen van den Volkenbond competent
zijn om de uitdrukking „questions de procédurequot; in art. 5 § 2 van
het Pact te interpreteeren en met welke stemverhouding zij dit
kunnen doen.

Volledigheidshalve wiUen wij nu tenslotte nog de mogelijkheid
van het bestaan van tegenstrijdige interpretatie-besluiten onder
oogen zien. Immers zijn meerdere organen bevoegd art. 5 § 2 van
het Pact te interpreteeren, dan is de mogelijkheid te voorzien,
dat de Raad bijv. beshst, dat een concrete vraag wel, de Verga-
dering daarentegen, dat diezelfde concrete vraag geen procedure-
kwestie is. Of zelfs, het eene orgaan zou uit praktische overwe-
gingen in het algemeen voor meerderheidsbesluiten kunnen ge-
voelen, het andere uit principieel gezichtspunt meer voor una-
nieme, en bij die constellatie zouden de inzichten van Raad en
Vergadering al terstond kunnen uiteenloopen over de hoofdvraag
zelve: of de vraag, met welke stemverhouding een kwestie hetzij
als procedure-, hetzij als fond-kwestie moet worden gequalificeerd,
een eenstemmige of meerderheidsbeslissing vordert, resp. toelaat.

In hoeverre is te verwachten dat deze theoretische mogelijkheid
zich in de praktijk zal voordoen? AUereerst moet vooropgesteld
worden, dat tegenstrijdige interpretatie-besluiten van Raad
en Vergadering niet bestaanbaar te achten zijn daar, waar de be-
sluiten eenstemmig genomen zijn. Deze kwestie zal dus nooit

rijzen bij de authentieke interpretatie-besluiten en de „directivesquot;.
Immers, is de Raad eenstemmig in den eenen zin, dan kan de Ver-
gadering nooit eenstemmig zijn in den anderen zin. Hoogstens
kan de Vergadering dan niet-eenstemmig zijn in den eersten zin,
maar een tegenstrijdig besluit is dan niet denkbaar. Er kan dus
nooit een conflict ontstaan tusschen bijv. een „directivequot; van
den Raad en een van de Vergadering. Wel is denkbaar, dat een
authentieke interpretatie of „directivequot; in strijd komt met een
vroeger gegeven gewone of incidenteele interpretatie, maar een
confhct zal dan niet ontstaan. Gewone en incidenteele interpre-
taties immers worden in concreto gegeven en hebben slechts de
waarde van een precedent, terwijl authentieke interpretaties en
„directivesquot; in abstracto en voor de toekomst gegeven worden.
Zij dienen juist om uniformiteit in de toepassing van de artikelen
van het Pact te verzekeren. Vandaar dat een later gegeven
authentieke interpretatie of „directivequot; het steeds winnen zal
van vroegere gewone of incidenteele interpretaties.

Tusschen incidenteele interpretaties van den Raad en die van
de Vergadering is echter wel confhct mogelijk, daar zooals reeds
is uiteengezet, de incidenteele interpretaties in concreto gegeven
worden en niet voor de toekomst bindend zijn, doch slechts de
waarde van een precedent hebben. Heeft de Raad of de Vergade-
ring eenmaal een incidenteele interpretatie gegeven, dan neemt
dat niet weg, dat elk ander orgaan bevoegd is de gegeven inter-
pretatie te betwisten en aan te tasten.

Zoo zou men kunnen veronderstellen, dat bijv. de Raad in-
cidenteel beslist, dat art. 15 van het Pact na oorlogsverklaring wel
toepasselijk is en de Vergadering, dat dit niet het geval is. Ook
zou men zich kunnen indenken, dat de Vergadering incidenteel
beslist, dat een consultatief advies van het Hof met meerderheid
van stemmen kan worden ingewonnen, de Raad daarentegen, dat
dit besluit alleen met eenstemmigheid kan worden genomen.
Een praktisch gevolg van de uit deze casus-positie voortvloeiende
onzekerheid met betrekking tot de interpretatie van art. 5 § 2
van het Pact zou zijn, dat, indien de Vergadering hiervan een
constante praktijk zou maken, in toekomstige geschillen de partij,
die een advies van het Hof wenscht, met beroep op art. 15 § 9 naar
de Vergadering zou gaan. Ook daarom is het o.i. hoogst gewenscht
dat deze kwestie eens en voor al worde uitgemaakt.

Moeilijker is echter het vraagstuk, wanneer het betreft inter-
pretaties van het Hof, welke in strijd zijn met die van een der bei-
den Volkenbondsorganen. Hier geldt niet het boven opgemerkte,
dat tegenstrijdige besluiten niet bestaanbaar zijn wanneer deze
eenstemmig genomen zijn, daar de Volkenbondsleden niet in het
Hof vertegenwoordigd zijn en ook het omgekeerde niet het geval
is. De vraag komt dus hierop neer: inhoeverre zijn Raad en Ver-
gadering gebonden door uitspraken van het Hof en in hoever is het
Hof gebonden door die van Raad en Vergadering ?

Wanneer het betreft een gewone interpretatie van het Hof bij
arrest, dan zullen, zooals wij in Hoofdstuk II ^ § 3 gezien hebben,
alle v'olkenbondsleden door de uitspraak van het Hof gebonden
worden (art. 59 van het Statuut), indien zij allen van hun inter-
ventierecht conform art. 63 van het Statuut gebruik gemaakt
hebben. Dientengevolge zullen Raad en Vergadering rechtens
geen tegenstrijdige interpretatie-besluiten meer kunnen nemen.
Maar indien niet alle leden van den Volkenbond dit gedaan heb-
ben, is een tegenstrijdigheid mogelijk tusschen een incidenteel
interpretatie-besluit van den Raad of Vergadering en een gewone

Het Hof echter zal o.i. wel degelijk bij het geven van zijn ge-
wone interpretaties rekening moeten houden met vroegere „di-
rectivesquot; en authentieke interpretaties van den Volkenbond.
Deze authentieke interpretaties en „directivesquot; moeten voor het
Hof van even veel gewicht geacht worden als voor Raad en Verga-
dering. Dit spreekt vanzelf voor de bindende authentieke inter-
pretaties. Voor de „directivesquot;, hoewel deze geen bindende kracht
hebben, moet hetzelfde worden aangenomen, aangezien hierin tot
uitdrukking komt een eenstemmige wil van den Raad of de Ver-
gadering betreffende de uitlegging van het Pact. Het Hof moet
o.i. geheel neutraal zijn oordeel in een geschil kunnen vellen, ten-
zij Raad of Vergadering van te voren in abstracto doormiddel van
een authentieke interpretatie of „directivequot; uitdrukkelijk hun
wil te kennen hebben gegeven.

Wat de incidenteele interpretaties van het Hof betreft, deze
kunnen om dezelfde reden als de incidenteele interpretaties van
Raad en Vergadering in confhct komen met een incidenteele in-
terpretatie van een Volkenbondsorgaan.

strijdige besluiten kan bestaan 1°. steeds bij de incidenteele in-
terpretaties en dat 2°. een confUct mogelijk is tusschen een in-
cidenteel interpretatie-besluit van Raad of Vergadering en een
gewone interpretatie van het Hof. De authentieke interpretaties
en „directivesquot; zullen het steeds winnen van vroeger gegeven in-
terpretaties en de latere interpretaties zullen met authentieke
interpretaties en „directivesquot; rekening moeten houden. Tus-
schen de authentieke interpretaties en „directivesquot; is wegens den
eenstemmigheidseisch geen conflict mogelijk te achten.

Wanneer het nu mogelijk is, dat het Hof het Pact inter-
preteert in een zin, die strijdig is met een incidenteele interpre-
tatie van Raad of Vergadering, hoe zal dan een dergelijk confhct
dienen te worden opgelost? Het is immers onaannemelijk, dat
hier het recht van den sterkste zou gelden. Eveneens is onaan-
nemelijk, dat zich een praktijk zou ontwikkelen waarbij de Ver-
gadering steeds met betrekking tot bijv. art. 5 § 2 incidenteele in-
terpretatie-besluiten zou nemen, tegenstrijdig aan die van den
Raad. Hoe zijn nu deze conflicten op te lossen? Het Pact zwijgt
hierover.

Dit probleem zou kunnen doen overhellen tot de meening
dat er in den Bond één souvereine beshsser moet zijn, en niet
meerdere. Wenschelijk ware het dan natuurlijk, het Gerechtshof
tot dien souverein te maken. Dat zouden de politieke Bondsorga-
nen echter zeker niet willen.

Ook een rangorde tusschen de twee hoofdorganen vast te
stellen zou moeilijk blijken; hiërarchisch zou het eene voor het
andere niet willen wijken. En de prioriteit der beslissing den door-
slag te laten geven, zou minder juist zijn, daar aUes dan van het
toeval zou afhangen.

Volgens Udina kunnen Raad en Vergadering, wanneer er
concurreerende competentie tusschen beide organen bestaat, ie-
der afzonderlijk op eigen gezag een uitspraak doen, welke door
het andere orgaan als volkomen geldig beschouwd moet worden.

') Udina blz. 22: „Resta poi a vedersi, sempre per le questioni di competenza con-
corrente, quali effetti possano esercitare le decisioni d'uno dei due organi nel riguardi
dell'altro. In realtà stante la deficiente elaborazione del Patto in questa materia, sem-
bra si debba ammettere che ognuno dei due organi è competente a pronunziarsi per
conto proprio e l'altro deve considerare come perfettamente valide le relative decisio-
ni, pur avendo la facoltà di annullarle praticamente o di modificarle con decisioni
proprie di diverso contenuto.quot;

maar door dat orgaan praktisch gewijzigd of opgeheven kan wor-
den door een tegenstrijdig besluit.

Dit moge formeel waar zijn (tenzij een kwestie gelijktijdig voor
den Raad en de Vergadering gebracht is en geen van beiden wil
wijken) maar daar blijft toch altijd de materieele strijd tusschen

Er schijnt geen uitweg te zijn, en wij gelooven, dat indien men
niet een van de boven genoemde mogelijkheden ter oplossing van
dergelijke conflicten constitutioneel geldig verklaart, het eenige
alternatief is zooveel mogelijk de oorzaak van dergelijke conflicten
te elimineeren door het Pact authentiek te interpreteeren. Heeft
de Vergadering eenmaal unaniem een gegeven interpretatie goed-
gekeurd en hebben aUe staten het interpretatie-protocol geratifi-
ceerd, dan zal er weinig kans bestaan voor dergelijke interpreta-
tie-conflicten.

In dit en het voorgaande hoofdstuk hebben wij besproken het
algemeen karakter van de „questions de procédurequot; en de wijze
waarop de Volkenbondsorganen kunnen constateeren, of iets een
procedure-kwestie is of niet. Het is nu van belang aan de hand
het Pact na te gaan, welke concrete gevallen tot de procedure-
kwesties gerekend mogen worden.

Opblz. 34 V. van hoofdstuk I gaven wij een lijst van kwesties,
die zonder eenigen twijfel en naar algemeene opvatting als zoo-
danig beschouwd kunnen worden. Maar er zijn daarnaast nog tal-
rijke gevallen, die hetzij in de praktijk tot twijfel aanleiding ge-
geven hebben, hetzij uit theoretisch oogpunt nog onzekerheid
bieden. Evenwel, naar onze meening moeten verschillende van
die gevallen aan de zooeven genoemde lijst van procedure-kwes-
ties worden toegevoegd.

In het volgende hoofdstuk zullen wij deze meening ten op-
zichte van enkele dergelijke kwesties trachten te rechtvaardigen.

Wanneer wij in het Volkenbondspact nagaan, welke besluiten
van den Raad en de Vergadering eventueel in aanmerking zouden
komen om tot de procedure-kwesties gerekend te worden, dan
geeft allereerst art. 4 § 5 aanleiding tot de vraag, met welke stem-
verhouding een Volkenbondslid, dat niet in den Raad vertegen-
woordigd is, door dat orgaan kan uitgenoodigd worden om aan
zijn zitting deel te nemen.

Art. 4 § 5 luidt als volgt : „Tout membre de la Société qui n'est
pas représenté au Conseil, est invité à y envoyer siéger un Repré-
sentant lorsqu'une question qui l'intéresse particuKèrement, est
portée devant le Conseilquot;.

Uit dezen tekst, gelijk uit de Engelsche vertaling, blijkt dat
het Volkenbondshd, dat in aanmerking komt om uitgenoodigd te
worden, recht heeft op deelneming aan de zitting van den Raad. Er
staat niet „peut être invitéquot;, maar „est invitéquot; en „shall be in-
vitedquot;. Dit recht is echter afhankelijk van de voorwaarde dat be-
doelde staat een bijzonder belang heeft bij de behandehng van
een kwestie door den Raad. Men heeft wel eens beweerd i), dat de
beoordeeling of een staat al dan niet een bijzonder belang heeft
bij een bepaalde kwestie, aan dien staat zelf toekomt, doch naar
algemeene opvatting is dit onjuist en moet de Raad hieromtrent
overleg plegen. Immers het is de Raad, die volgens art. 4 § 5 het
uitnoodigingsbesluit moet nemen.

Het is duidelijk, dat, wanneer eenmaal vaststaat, dat een staat
werkelijk een bijzonder belang bij een bepaalde RaadsbesHssing
heeft, de eigenlijke uitnoodiging slechts een formaliteit wordt,

immers die staat heeft dan recht op deelneming aan de zitting van
den Raad. Is het bijzondere belang geconstateerd, dan kan men
zeggen, dat het uitnoodigen een procedure-kwestie is. Kan men
echter hetzelfde zeggen van het besluit, waardoor het bijzondere

Op grond van deze onderscheiding verklaren Yepes en Da Silva
in hun commentaar op het Pact i) : „D'après certains commenta-
teurs du Pacte, c'est au Conseil qu'ü appartient de décider si les
intérêts d'un Etat non-membre sont particuhèrement visés par
une décision à prendre et, par conséquent, s'ü convient, oui ou
non, d'appeler ledit Etat à prendre part aux délibérations. La
décision du Conseil exige l'unanimité des voix, car il s'agit ici
d'une décision de fondquot; en bij de bespreking van art. 5 van het
Pact zeggen zij : „Outre les cas de procédure communs à TAs-
semblée et au ConseU, que nous avons ci-dessus examinés, citons
maintenant les exceptions spéciales au Conseû a) la disposition
de l'art 4 § 5 concernant l'invitation, adressée à un membre de la
Société non représenté au Conseil pour y siéger, quand tl a un
intérêt particulier dans les résolutions qui vont être prisesquot;.

Deze onderscheiding vindt men nergens elders m de rechtshte-
ratuur terug en zij wordt ook door de praktijk van den Raad met
gerechtvaardigd. Het lijkt ons trouwens geheel overbodig om,
wanneer de Raadsleden gestemd hebben over de vraag of een
staat een bijzonder belang bij een bepaald vraagstuk heeft, op-
nieuw te stemmen over den inhoud van de uitnoodiging. De re-
dactie hiervan kan aan het Secretariaat overgelaten worden. De
rechtspositie van den nieuwen vertegenwoordiger behoeft met
bepaald te worden, daar het Pact deze reeds gepreciseerd heeft.
Hoewel de Fransche tekst dit minder nadrukkelijk verklaart
dan de Engelsche, kan men er niet aan twijfelen dat het nieuw
uitgenoodigde Volkenbondshd als lid van den Raad zitting moet
nemen: „any member of the League not represented in the Coun-
cil shaU be invited to send a Representative to sit as a member
quot; Ook de tijdsduur kan geen moeilijkheden opleveren. Wordt
een niet-hd van den Raad uitgenoodigd om deel te nemen aan
de besprekingen van den Raad over een bepaalde kwestie, omdat
het er een bijzonder belang bij heeft, dan is het van zelfsprekend.

Ook wanneer, behalve de beslissing ovei het bijzondere belang,
de redactie der uitnoodiging nog nader onder oogen gezien moet
worden, zal dit in één besluit samen gevat kunnen worden. Een
andere methode zou te omslachtig zijn. Toen bij voorbeeld in
1922 in verband met art. 393 § 7 van het verdrag van Versailles
uitgemaakt moest worden, welke Volkenbondsleden industrieel
de grootste belangen hadden, heeft Indië verzocht tot den Raad
toegelaten te worden. Hoewel het inderdaad bleek dat Indië een
bijzonder belang bij dit vraagstuk had, werd het toch verzocht
zich slechts schriftelijk in contact met den Raad te stellen. Hier-
over werd maar één besluit genomen i) : „Le Conseil décide d'in-
former le gouvernement de l'Inde qu'il peut évidemment faire
entendre un de ses représentants, mais qu'il jugera peut-être
préférable, étant donné la nature de la question, de présenter
comme l'a fait le gouvernement polonais un exposé écritquot;.

De procedure van den Raad, welke in den regel gevolgd wordt
na een verzoek, om tot de zitting toegelaten te worden, is de vol-
gende: De Raad benoemt een juristencommissie en draagt haar
op advies uit te brengen over de vraag of de staat, welke op grond
van art. 4 § 5 verzoekt toegelaten te worden, een bijzonder belang
heeft bij een te behandelen aangelegenheid. Het advies van de
juristencommissie wordt meestal zonder principieel verzet van
een der leden aanvaard — over den inhoud van de uitnoodiging
is nog nooit een tweede maal gestemd. Dit wordt te samen met
de beslissing over het bijzondere belang in één besluit samengevat
en verder aan de zorgen van het Secretariaat overgelaten. Op deze
wijze werd bijv. beslist over de uitnoodiging, op grond van art.
4 § 5 van Oostenrijk, Hongarije, Bulgarije, Griekenland, Joego-
slavië en Roemenië bij de bespreking over het ten uitvoerleggen
van de militaire, navale en luchtvaart-clausules van de vredes-
verdragen Zoo ook bij de toelating van Lithauen, in 1928 in ver-
band met de minderheden in de omstreken van Wüna, en in 1929

J. O. 1921 blz. 1161. Question des huit Etats dont l'importance industrielle est la
plus considérable. Demande du gouvernement de l'Inde.

«) J. 0. 1924 blz. I3I6. Exécution des clauses militaires, navales et aériennes des
Traités de paix art. 159 du Traité de St. Germain, art. 143 du Traité de Trianon, art.
104 du Traité de Neuilly. Rapport du comité des juristes.

Met welke stemverhouding werd in deze gevaUen het uitnoo-
digingsbesluit genomen ?

Tot nog toe bestaat er geen precedent, dat hierover met meer-
derheid van stemmen beslist werd — zooals wij reeds opmerkten,
wordt het advies van de juristencommissie in den regel zonder
verzet aangenomen verklaard. Aldus was de gang van zaken bijv.
bij de toelating van Lithauen in 1928 : „Le président considérant
qu'il n'y a pas eu d'opposition formelle à la présence d'une délé-
gation lithuanienne à la table du Conseil lors de l'examen de la
question et que des réserves très justifiées n'ont été formulées
qu'en ce qui concerne le fait que cette présence ne devra pas servir

de précédent pour des cas qui ne seraient pas identiques, croit que
la question doit être ajournée à la prochaine session afin que le
représentant de la Lithuanie puisse assister à ce débatquot;.

Dat tot nog toe steeds eenstemmigheid bereikt is, wil niet zeg-
gen, dat dit een vereischte is voor het nemen van het uitnoodigings-
besluit, in art. 4 § 5 bedoeld. De vraag of deze uitnoodiging een
procedure-kwestie is, heeft zich aUeen nog niet in de praktijk
voorgedaan. De Raadsleden hebben zich tot dusver steeds bij het
advies van de juristencommissie neergelegd. Het is evenwel niet
uitgesloten, dat bij een volgende gelegenheid een van de Raads-
leden in weerwü van het advies der commissie zich verzet tegen
bet uitnoodigen van een niet-Raadslid. Kan die staat dan toch

Over het algemeen heerscht er in de rechtsliteratuur over dit
punt eensgezindheid. Men beschouwt het uitnoodigen van een
niet-Raadslid, zooals dit in art. 4 § 5 bedoeld wordt, als een pro-
cedure-kwestie. De meeste auteurs achten dit vanzelfsprekend
en schenken aan deze kwestie verder weinig aandacht. Yepes en
Da Silva (zooals wij reeds gezien hebben) en Hoyer echter be-
schouwen het als even vanzelfsprekend dat de beslissing om uit
te noodigen eenstemmig door den Raad genomen moet worden.

') ƒ O 1928 blz 897 en 940. Procédure à suivre par le Conseil dans l'examen de la
question du traitement des personnes de race et de langue lithuanienne dans la region

blz. 511. Question de la représentation du gouvernement Uthuanien lors
de la discussion des minorités. Rapport du comité de juristes.

Hoyer 1) betoogt als volgt: „C'est au Conseil qu'il appartient de
décider souverainement si les intérêts d'un Etat non-membre
sont particulièrement visés par une décision à prendre et s'il
convient, ou non, d'appeler ledit Etat à prendre part aux délibé-
rations. La décision du Conseil exige l'unanimité des voix, car il
ne s'agit pas ici d'une simple question de procédure, mais d'une
résolution de fondquot;.

Even categorisch echter als Hoyer verklaart daarentegen
Philipse : „II appartiendra au Conseil de décider si les intéréts
d'un Etat à un différend sont suffisants pour lui permettre de
participer aux discussions. Le Conseil pourra se prononcer sur
cette question à la majorité des voix, étant donné qu'il s'agit
d'une question de procédurequot;.

Welke van deze twee opvattingen moeten wij nu als de juiste
beschouwen? O.i. is het uitnoodigingsbesluit van art. 4 § 5 een
procedure-kwestie. Het is een interne aangelegenheid van den
Raad, uit te maken of hij beslissen zal met zijn gewone ledenaan-
tal dan wel dit uitbreiden met een vertegenwoordiger van een
staat welke geen Raadslid is. Vastgesteld wordt, welke procedure
de Raad moet volgen bij de behandeling van een bepaalde aan-
gelegenheid van de agenda. In dit verband kunnen wij een zin-
snede uit de „actesquot; van den Raad aanhalen, waarin het al of
niet uitnoodigen van een niet-Raadslid als een procedure-kwestie
gekenmerkt wordt®): „Le président: Les membres du Conseil

Philipse blz. 49 Chapitre II „aperçu général de 1'activité du Conseil en matière
de solutions de différends internationaux. § 9 Règles concernant la procédure.

Zie verder ook Schuecking-Wehberg 3e druk blz. 495 (vlg. 2e druk blz. 328). „Da
es sich um eine Frage des Verfahrens handelt, hat der Rat die Frage der Zulassung
eines besonders interessierten Mitgliedes durch Stimmenmehrheit zu entscheiden.quot;

Freytagh-Loringhoven : „Die Satzung des Völkerbundesquot; blz. 76. „Ein Mitglied des
V. B. R. wird zur Teilnahme an der Sitzung eingeladen, wenn eine sie besonders —
richtiger wäre wohl unmittelbar — berührende Frage verhandelt wird. Ob ein solcher
Fall gegeben ist entscheidet der V. B. R., und zwar da es sich um eine Frage des Ver-
fahrens handelt, durch Mehrheitsbeschluss.quot;

Julius Stone „The British Yearbookquot; 1933 blz. 40. „Matters of procedure: They
would also appear to include the determination by the Council whether a matter on
the agenda specially affects the interest of a member of the League not represented on
the Council so as to entitle it to representation under art. 4 § 5 of the Covenant. There
is however no definite ruling on this point.quot;

Wirth „Das Einstimmigkeilsprinzip im Völkerbundquot; blz. 20. Het uitnoodigings-
besluit wordt ook door dezen auteur tot de procedure-kwesties gerekend.

J. O. 1928 blz. 897. Procédure à suivre par le Conseil dans l'examen de la ques-
tion du traitement des personnes de race et de langue lithuanienne dans la région de
Wilna.

viennent de recevoir communication d'une lettre en date du 6
Juin, de M. Voldemaras, président du Conseil et ministre des
affaires étrangères de Lithuanie, au sujet de la procédure à suivre
par le Conseil dans l'examen de la question du traitement des
personnes de race et de langue lithuanienne, dans la région de
Wüna. Il s'agit notamment du droit de la Lithuanie de siéger au
Conseil lorsque cette question sera traitée. La lettre de M. Volde-
maras soulève une question de procédure assez complexe et je me
demande si le Conseil ne trouverait pas désirable d'avoir à sa
disposition un avis juridique sur le point de procédure soulevé par
cette lettre. A cet effet le Conseil pourrait peut-être décider de
constituer un comité de trois juristes qui présenterait son rapport
au cours de cette sessionquot;.

Door te beslissen dat een Volkenbondslid, niet-hd van den
Raad, uitgenoodigd moet worden, wordt ten aanzien van de kwes-
tie zelf, waarbij het hd bijzonder belang heeft, nog geen beshssing
genomen. Er wordt slechts een voorbereidende maatregel ge-
troffen, waardoor op constitutioneele wijze tot een beshssing ge-
komen kan worden. Constitutioneel, omdat het Pact de uitnoodi-
ging van een niet-Raadshd eischt, zoo dit een bijzonder belang
bij de betreffende aangelegenheid heeft.

De souvereiniteit van het uitgenoodigde lid wordt niet aange-
tast, terwijl ook in zijn rechtspositie geen verandering wordt ge-
bracht. Men kan immers niet zeggen, dat aan een Volkenbonds-
lid, door het vaststellen van het feit dat het bij een bepaalde aan-
gelegenheid bijzondere belangen heeft, een nieuw recht wordt
toegekend. Ieder Volkenbondshd, niet-hd van den Raad, bezit
het recht uitgenoodigd te worden, op grond van art. 4 § 5. De
Raad constateert slechts, of de door het Pact voorgeschreven
voorwaarde vervuld is. De rechten en plichten van het uitgenoo-
digde hd zijn dezelfde gebleven, zooals door het Pact is vastgesteld.

Zelfs uit opportuniteitsoverwegingen zou het onredelijk zijn
hier een andere stemverhouding te eischen dan die van de gewone
meerderheid. Wanneer een staat permanent lid van den Raad
kan worden na goedkeuring van het desbetreffende Raadsbesluit
door de Vergadering met gewone meerderheid (art. 4 § 2), is het
een onnoodig zware eisch, eenstemmigheid van den Raad te
verlangen bij de beslissing omtrent een vertegenwoordiging die
slechts van tijdelijken aard is.

Naar onze meening is dus het uitnoodigen van een niet-Raads-
lid, om deel te nemen aan de zitting van den Raad, een procedure-
kwestie. Mocht bij het vaststellen van het bijzondere belang van
een staat het advies van een juristencommissie geen unanieme
instemming vinden, dan gelooven wij nochtans, dat toch tot de
uitnoodiging met meerderheid van stemmen besloten kan worden.

Is het benoemen van commissies van onderzoek op grond van
art. 5 § 2 van het Pact een procedure-kwestie ?

Op het eerste gezicht kan deze vraag overbodig Hjken aange-
zien art. 5 § 2 van het Pact bepaalt: „Toutes questions de procé-
dure qui se posent aux réunions de l'Assemblée et du Conseil y
compris la désignation des commissions chargés d'enquêter sur
des points particuliers sont réglées par l'Assemblée et par le Con-
seil à la majorité des membres de la Société représentés à la réu-
nionquot;.

Het benoemen van commissies, belast met het onderzoek van
bijzondere punten, wordt door dit artikel duidelijk tot de proce-
dure-kwesties gerekend. Stonden er in plaats van „y comprisquot; en
„includingquot; de woorden „etquot; en „andquot;, dan zou terecht beweerd
kunnen worden, dat het benoemen van deze commissies geen pro-
cedure-kwestie is, maar een uitdrukkelijke uitzondering op den
eenstemmigheidsregel. Zooals echter art. 5 § 2 nu geredigeerd is,
zou men door een dergelijke interpretg-tie den woorden „y com-
prisquot; en „includingquot; geweld aandoen.

In welk opzicht kan men dan twijfel koesteren over het karakter
van het besluit een commissie van onderzoek te benoemen? De
moeilijkheid ligt in het gebruik van de termen „la désignationquot;
en „appointmentquot;. Wat is hieronder te verstaan? Omvat „la
désignationquot; niet anders dan het besluit tot het aanstellen van
de commissie-leden, of ook de beslissing over de doelmatigheid van
bet instellen van zulk een commissie ?

De voorstanders van de enge interpretatie eischen op grond
Van art. 5 § 2 meerderheid van stemmen voor het aanstellen der
leden, daar dit een procedure-kwestie zou zijn, eenstemmigheid
echter voor het besluit over de doelmatigheid van het onderzoek
door een commissie. Volgens hen valt dus dit laatste besluit niet
onder de procedure-kwesties. Zij daarentegen, die „la désigna-

tionquot; ruimer interpreteeren, beschouwen beide besHssingen als
procedure-kwesties. Tot de eerst genoemde groep behoort o.a.
Philipse, die op blz. 136 van zijn werk „Le rôle du Conseil de la
Société des Nations dans le règlement pacifique des différends
internationauxquot; zegt: „Le Conseil peut en vertu de l'art 5 § 2
du Pacte désigner „des commissions chargées d'enquêter sur des
points particuhersquot;. Il n'est pas tout à fait exact d'en conclure,
comme le font M.M. Schuecking et Wehberg que le Conseil
peut à la majorité des voix décider d'en créer une. Comme l'art
5 § 2 contient une exception à la règle générale, que toute décision
du Conseil doit être prise à l'unanimité, on ne saurait interpréter
cette disposition que dans son sens le plus strict et le plus litéralquot;.

Ook De Visscher schijnt meer voor een enge interpretatie
te voelen. Bij de behandehng van de vraag, met welke stemver-
houding een consultatief advies ingewonnen moet worden, merkt
hij terloops op: „II n'y a aucun argument à tirer du texte de l'art.
5 du Pacte, qui prévoit parmi les questions de procédure suscep-
tibles d'être tranchées à la majorité des voix, „la désignationquot;
des commissions chargées d'enquêter sur des points particuHers.
Si même on admet que le terme „désignationquot; se rapporte à la fois
à l'institution de la commission et à la nomination des personnes
qui la composent, ce texte ne saurait être invoqué en faveur d'un
vote à la majorité concernant une requête d'avisquot;.

Als aanhangers van de ruime interpretatie citeeren wij Schuec-
king-Wehberg 2) : „ als Frage des Verfahrens soU nach Art. 5
Abs. 2 der Satzung insbesondere auch die Ernennung von Aus-
schüssen zur Untersuchung besonderer Angelegenheiten angese-
hen werden. Darunter ist ganz offenbar nicht nur der Beschluss
über die Zusammensetzung eines Ausschusses, sondern auch über
die Frage der Zweckmässigkeit der Einsetzung eines Ausschusses
zu verstehenquot;.

Tenslotte zijn er auteurs, die zich noch in de eene richting,
noch in de andere uitlaten, doch in ieder geval de toestemming
van partijen eischen alvorens een commissie te benoemen, welke
op hun territoir een onderzoek zal instellen. Hier hebben wij te

maken met een zuivere opportuniteitsoverweging, die ook wel
een rol speelt bij de aanhangers van de enge interpretatie, doch
niet als argument gebruikt wordt. Immers, zoo redeneeren zij,
gesteld dat met meerderheid van stemmen besloten was een en-
quête-commissie te zenden naar het gebied van een der partijen
en dat die partij tegen het voorstel gestemd had, dan zou toch
de commissie ondanks het verzet van dien staat met het onder-
zoek belast kunnen worden, maar dan zou die partij kunnen ver-
hinderen dat die commissie op zijn territoir werkzaam zou zijn.
Op grond van deze redeneering zegt bijv. Conwell Evans i) :
„.. . it is desirable, whatever the legal requirements may be, to
obtain the consent and co-operation of both parties if the com-
mission is to carry out its duties efficientlyquot;.

In denzelfden geest laat zich ook Barandon 2) uit : „Lorsqu'il
y a doute quant à l'état de cause, la Société des Nations peut en-
voyer sur les Heux une commission chargée d'élucider la nature
du cas. Pour ce faire, il est indispensable d'obtenir le consente-
ment des Etats dans le domaine desquels doit pénétrer la com-
missionquot;.

Uit de hier weergegeven beschouwingen blijkt, dat het wel vast
staat dat het benoemen van de leden van een enquête-commissie
een procedure-kwestie is Wij hebben dan ook dit besluit in
Hoofdstuk I tot de procedure-kwesties gerekend.

Ten aanzien echter van de „Zweckmässigkeit der Einsetzungquot;,
nl. de vraag, met welke stemverhouding over de doelmatigheid
van het onderzoek door een commissie beslist moet worden, heer-
schen sterke meeningsverschillen.

Naar onze overtuiging moet de term „la désignationquot; in art.
5 § 2 ruim geïnterpreteerd worden en omvat hij zoowel het aan-
stellen van de commissieleden, als de beslissing over de doelmatig-
heid van zulk een commissie. De „Zweckmässigkeit der Einset-
zungquot; moet dus als procedure-kwestie met meerderheid van stem-

') Paul Barandon Le système juridique de la Société des Nations pour la prévention
de la guerre blz. 76.

') Zoo zegt bijv. Conwell Evans (blz. 140 noot) : „It should, however be noted that
a doubt exists in some circles as to wthether the Council can decide to set up a com-
mittee by a majority vote in accordance with the terms of art. 5 § 2 of the Covenant;
although no one doubts, in the light of the same paragraph, the Council's power to
choose the members of the committee by a majority vote, once the decision to set up
the committee has been taken. The language of the paragraph is probably capable
of this construction.quot;

men beslist worden. Dat men de uitdrukking „la désignationquot; in
ruimen zin behoort uit te leggen, is hieruit af te leiden, dat in art.
5 § 2 de benoeming van commissies van onderzoek nadrukkelijk
vermeld wordt. Want waarom worden de commissies van onder-
zoek in art. 5 § 2 afzonderlijk genoemd, als de benoeming toch tot
de procedure-kwesties gerekend mag worden? Wij hebben reeds
opgemerkt, dat men dit zou kunnen verklaren als nadrukkelijke
uitzondering op den eenstemmigheidsregel van art. 5 § 1, indien
er in plaats van „y comprisquot; het woordje „etquot; stond. Maar hoe
moet men de afzonderlijke vermelding verklaren, nu uit de redac-
tie van art. 5 § 2 duidelijk bhjkt, dat de benoeming van enquête-
commissies tot de procedure-kwesties gerekend dient te worden?

Sommigen meenen, dat de benoeming van enquête-commis-
sies „exempli gratiaquot; aan het artikel toegevoegd is. Anderen zijn
van opvatting, dat de samenstellers van het Pact de benoeming
van commissies als grensgeval beschouwd hebben en daarom nog
eens uitdrukkelijk bepaald zouden hebben, dat het tot de proce-
durekwesties gerekend moet worden.

Geen van beide opvattingen wordt echter gerechtvaardigd
door de ontstaansgeschiedenis van art. 5 § 2. Gaat men deze na,
dan bhjkt dat de samenstehers van het Pact de benoeming van
commissies afzonderlijk in art. 5 § 2 vermeld hebben, omdat zij de
bevoegdheid om commissies in het leven te roepen bepaaldelijk
aan Raad en Vergadering wilden opdragen. De bepaling in art. 5
§ 2 omtrent de enquête-commissies is dus te verklaren als de uit-
drukkelijke opdracht van een bevoegdheid, wat uit de verschil-
lende pactsontwerpen duidelijk is af te leiden.

') Julius Stone (British Yearbook 1933): „It should be first noted that the words
including the appointment of committees to investigate particular mattersquot; is not in
opposition to „all matters of procedurequot; so as to cut down any construction which
those words can reasonnably bear. They are either simply illustrative of what is meant
by procedure or demonstrative that such appointments must be considered to be a
matter of procedure within the paragraph.quot;

McNair (British Yearbook 1926): „But it seems to me that the appointment of
committees of investigation is specially mentioned because it appeared to the drafts-
men to be near the edge of matters of procedure so it was safer to refer to it in specific

3) In verband met de vraag, of het inwinnen van een consultatief advies een proce-
dure-kwestie is, zullen wij nogmaals op deze argumenten terug komen.
*) D. H. Miller II doe. 1 blz. 4.

„The conference shall reflate its own procedure and may
appoint committees to inquire and report.
In all matters covered by this article the Conference may
decide by the votes of a majority of the alhed states repre-
sentedquot;.

„The Delegates shall reg^ate their own procedure and may
appoint committees to inquire and report. . ^ ,
The Delegates shall constitute a secretariat and fix the duties
thereof and all expenses of the secretariat shall be paid by
the contracting powers as the Delegates may determine.
In all matters covered by this article the Delegates may
decide by the vote of a majority of the contracting Powers
representedquot;.

The body of Delegates shall regulate their own procedure
and shall have power to appoint such committees as they
may deem necessary to inquire and report upon any matters
which lie within the fields of their action.
They shall organize a secretarial agency and the expenses
of the maintenance of the secretariat shall be borne as they

In all matters covered by this article the Body of Delegates
may decide by a majority vote of the whole Body .

In het tweede ontwerp-Wilson =gt;) wordt nog de mogelijkheid
geopend om vaste commissies te benoemen:

The body of Delegates shall regulate their own procedure and
shall have power to appoint such committees as they may
deem necessary to inquire into and report upon any matters
that lie within the field of their action.
S 4 The executive Council shall appoint a permanent secre-
Lriat and staff and may appoint joint committees chosen
from the Body of Delegates or consisting of specially quali-
fied persons outside of that Body, for the study and system-
atic consideration of international questions likely to lead
to international comphcations or disputes .

En tenslotte kunnen wij nog art. 4 van het ontwerp van 14 Fe-
bruari 1919^) citeeren:

„All matters of procedure at meetings of the Body of Dele-
gates or the Executive Council, including the appointment
of committees to investigate particular matters, shall be
regulated by the Body of Delegates or the Executive Council,
and may be decided by a majority of the states represented
at the meeting.

The first meeting of the Body of Delegates and of the Execu-
tive Council shall be summoned by the President of the Unit-
ed States of Americaquot;.

In dit verband is het nog van belang te wijzen op de kritiek, die
op dit laatste ontwerp uitgeoefend werd in de conferentie van 18
Maart 1919. Bij die gelegenheid had Lord Cecil voorgesteld een
finantieelen Raad in het leven te roepen. Wij citeeren Miller :
„.... he (Lord Cecil) then mentioned the idea of having a finan-
cial Council of the League, which he thought would be advisable
in a mild form as a substitute for the elaborate proposals of the
French and he said there was nothing in the Covenant except
perhaps in art. 22 (now 24 § 1) on the subject. House suggested
that the clause should be made general not only to include finan-
cial matters but perhaps others; and I pointed out that art. 4
(now 5 § 2) which gives power to appoint committees had in a
former draft given express power to appoint committees from
outside the Assembly or Council, and that this had been dropt as
it had been thought unnecessary.quot;

Wij zien dus, dat in de vroegere ontwerpen gesproken wordt
van „may appointquot; en „shall have power to appointquot;, hetgeen
duidelijk wijst op de opdracht van een bevoegdheid. In het tweede
wilson-ontwerp bijv. wordt aan de „Body of Delegatesquot; de be-
voegdheid gegeven om enquête-commissies te benoemen en aan
den „Executive Councilquot; de bevoegdheid om een secretariaat en
vaste commissies in het leven te roepen. Ook wat Miller ten aan-
zien van art. 4 van het ontwerp van 14 Februari 1919 opmerkt
laat geen twijfel over of de bepaling omtrent de benoeming van
enquête-commissies wel als een opdracht van een bevoegdheid be-
schouwd moet worden.

Wanneer dus, in het huidige artikel 5 § 2 gesproken wordt van
„y compris la désignation de commissions chargées d'enquêter
sur des points particuliersquot;, dan moet deze uitdrukkelijke bepa-
ling noch „exempli gratiaquot;, noch als een grensgeval verklaard
worden, maar als een bevoegdheid, die zoowel aan den Raad als
aan de Vergadering opgedragen wordt. Hiermee is tevens aange-
toond, dat de term „la désignationquot; ruim geïnterpreteerd moet
worden, immers, wil men aan een orgaan de bevoegdheid geven
om enquête-commissies in het leven te roepen, dan is een voor-
schrift voor de aanstelling der leden („la désignationquot; eng geïn-
terpreteerd) niet voldoende.

Uit de terminologie van art. 5 § 2 laat zich weinig afleiden. Men
kan misschien zeggen, dat de termen „la désignationquot; en „ap-
pointmentquot;, indien ze ruim geïnterpreteerd moeten worden, min-
der juist zijn en dat „la créationquot; en „establishmentquot; beter
ware. Doch deze terminologie staat niet geheel vast. Dat
„to appointquot; in de beteekenis van „to establishquot; gebruikt kan
worden, blijkt uit het tweede wilson-ontwerp : „The Executive
Council shall appoint a permanent secretariat and staff
and may appoint joint committees chosen from the Body of
Delegates----quot;

En indien de term „la désignationquot; in art. 5 § 2 eng bedoeld
was, dus slechts op de benoeming der leden sloeg, dan hadden de
samenstellers van het Pact inplaats van „la désignation des com-
missionsquot; wel „la désignationquot; of „la nomination des membres
des commissionsquot; gebruikt.

Merkwaardig is, dat dit verschil in terminologie in het regle-
ment van orde van de Vergadering terug te vinden is i). Art. 14
spreekt van „la création de commissions pour l'étude des questions
figurant à l'ordre du jourquot; en art. 19 van „la désignation des com-
missions chargées d'enquêter sur des points particuhersquot;.

Wanneer de samenstellers zich van dit verschil bewust zijn ge-
weest, dan kan het wellicht aldus verklaard worden, dat de term
„créationquot; op het meer permanente karakter van de commissies

Art. 14. „The Assembly shall establish such committees as it thinks fit for the con-
sideration of the items on the agenda. Items of the same nature will be referred to the
same committee.quot;

Art. 19. „All matters of procedure at a meeting of the Assembly including the
appointment of committees to investigate particular matters----quot;

in art. 14 bedoeld, de term „la désignationquot; op het meer tijdelijke
van de enquête-commissies wijst.

Hoewel de praktijk niet vast staat, meenen wij te kunnen op-
merken, dat de Raad en de Vergadering in de richting van een
ruime interpretatie van den term „la désignationquot; gaan. Riches
wekt zelfs den indruk, dat de kwestie door een vaststaande prak-
tijk van den Raad en de Vergadering uitgemaakt is. Op blz. 59
zegt hij: „For if the provision refers solely to selecting the com-
missioners by a majority vote, it would seem that a unanimous
vote is still necessary, according to art. 5 § 1, for the decision to
set up the commission of inquiry in the first place .Happily the
League organs have not construed the article in this narrow fashion.quot;

Alvorens hierop in te gaan willen wij nog enkele opmerkingen
wijden aan het onderscheid tusschen het besluit over de doelma-
tigheid van een enquête-commissie en het besluit tot het aan-
stellen van de commissieleden. Worden in de praktijk deze be-
slissingen afzonderlijk genomen? Wij meenen van wel. Eerst
wordt de vraag beslist of een commissie benoemd zal worden en
pas daarna wordt de benoeming der leden ter hand genomen.
Over de keuze der commissie-leden wordt echter nooit gestemd.
De eigenlijke samenstelling van een enquête-commissie kan, hetzij
stilzwijgend, hetzij uitdrukkelijk, aan den president van den
Raad of de Vergadering opgedragen worden, maar ook aan be-
paalde personen, die meestal in het besluit tot het instellen van
een commissie met name genoemd worden. De namen van de per-
sonen, die in aanmerking komen om commissielid te worden, kun-
nen dan mondehng of schriftelijk medegedeeld worden, aan de
leden van Vergadering of Raad, die hieraan stilzwijgend hun goed-
keuring hechten. In het Mossoel-geschil werd de benoeming der
leden aan den president en den rapporteur overgelaten: „Le Con-
seil confie a son président en exercice et au rapporteur de la ques-
tion le soin de désigner d'un commun accord les membres de la-
dite commission.quot;

Riches ,,The unanimity rule and the League of Nationsquot;. „Chapter III modifi-
cations of unanimity achieved through practice.quot;

J. 0. 1920 blz. 250 (Aaland-geschil) : „Le Conseil autorise son président en fonction
à nommer et à désigner ladite commission internationale de juristes.quot;

J. 0. 1934 blz. 978 (Territoire de la Sarre) : „Le Secrétaire général a l'honneur d'in-
former le Conseil que, se référant à la résolution adoptée par le Conseil le 4 Juin 1934

Toen in het Poolsch-Lithausche geschil een militaire com-
missie benoemd moest worden ter afbakening van neutrale zones
en tot handhaving van den vrede, werd de benoeming der leden
aan bepaalde personen opgedragen: „une commission chargée de
veiller sur place, au nom de la Société des Nations, à la stricte
observation de cette convention, est offerte aux Gouvernements
lithuanien et polonais. Le président du Conseil en exercice (M.
León Bourgois), l'ambassadeur d'Espagne (M. Quinones de
Leon) et l'ambassadeur du Japon à Paris (le vicomte IsHii) sont
chargés de suivre la résolution du 20 septembre. Par leurs soins,
une commission militaire de contrôle, composée de cinq officiers
appartenant à des nationalités différentes, est constituée sans
délai sous le commandement du colonel Chardignyquot;.

In het Mandsjoerije-conflict werden de leden van de Lytton-
commissie als volgt benoemd: nadat op 10 December de resolutie
genomen was om een commissie van vijf leden in te stellen, werd
mondeling 2) aan den president en den secretaris generaal opge-
dragen om de leden van die commissie te benoemen. Op 11 Janua-
ri werden door middel van een telegram quot;) de namen van de perso-
nen, die door den president aangewezen waren, aan de Raadsleden

(/. 0. 1934 blz. 648), le Président du Conseil, a, sur la proposition du Conseil et après
consultation avec ses collègues, nommé membres de la commission de plébiscite:
M. Victor Henry (Suisse), Prefet du District de Porrentruy.

M. Daniel de Jongh (Hollandais), ancien ingénieur des chémins de fer aux Indes
néerlandaises, ancien bourgmestre de la ville de Samarang (Java).

M. M. Rodhe (Suédois), ancien chef de la section juridique du ministère des affaires
étrangères de Suède; gouverneur de la province de Gotland.
Comme conseiller technique attaché à la commission:

Miss Sarah Wambaugh (Etats-Unis d'Am.) ancien commissaire du gouvernement
péruvien pour la préparation du plébiscite de Tacna et Arica, auteur de plusieurs
monographies sur des plébiscites.quot;
») ƒ.0. 1920 blz. 397.

') J 0. 1932 blz. 283: „____avant de se séparer le Conseil avait confié à son Presi-
dent d'accord avec le Secrétaire général de la S. D. N. le soin de poursuivre les con-
sultations en vue de la désignation des cinq membres de la commission.quot;

3) J. 0. 1932 blz. 238 Télégramme en date du 11 Janvier 1932 du Secrétaire général
aux membres du Conseil de la Société des Nations:

„D'accord avec le président en exercice Conseil, j'ai l'honneur de vous informer que
les'gouvernements chinois et japonais acceptent que la commission d'étude prévue au
§ 5 de la résolution du Conseil du 10 Décembre comprenne:
Comte Aldrovandini (Italie),
Général Claudel (France),
Lord Lytton (Grande Bretagne),

Si autres membres Conseil généralement d'accord la commission serait otticieUe-
ment constituée le 14 Janvier et invitée à partir dans le plus bref délai. Avenol
Secrétaire Général.

medegedeeld. Op 14 Januari tenslotte stelde president Briand
alle leden ervan op de hoogte, dat de commissie officieel benoemd
was. De mededeeling luidde i) : „ J'ai l'honneur de vous faire
savoir que les consultations ont abouti et que la commission dont
le nom des membres vous a été communiqué télégraphiquement
par le Secrétaire général de la Société des Nations est en date
d'aujourd'hui officiellement constituée. Dans quelques jours elle
se rendra à Genève pour fixer le premier programme de ses tra-
vaux. Elle sera alors en mesure d'entreprendre sa mission.quot;

Deze praktijk om de benoeming der commissieleden aan den
president over te laten is in overeenstemming met art. 8 § 2 van
het reglement van orde van de Vergadering: „Le président est
assisté des membres du bureau pour diriger d'une façon générale
le travail de l'Assemblée, pour constituer les commissions que
l'Assemblée peut décider de créer....quot;

Er kan natuurlijk over de benoeming der leden gestemd wor-
den, doch in de praktijk worden zij onder stilzwijgende goedkeu-
ring door den president of bepaalde daartoe aangewezen personen
benoemd De beslissing waar het dus op aankomt is die over de
„Zweckmässigkeit der Einsetzungquot; van een commissie, en dit is
een reden te meer om den term „la désignationquot; ruim te interpre-
teeren .Van belang is immers vooral het vastleggen in het Pact
van de stemverhouding, vereischt voor deze beslissing, en niet van
die, vereischt voor het benoemen van commissieleden.

Met welke stemverhouding wordt in de praktijk beslist over de
„Zweckmässigkeit der Einsetzungquot; van een commissie?

Deze vraag is voor het eerst ter sprake gekomen in 1920 in ver-
band met eenige amendeeringsvoorstellen betreffende art. 5. Door
de eerste commissie was een ondercommissie benoemd om hier-
over rapport uit te brengen. In dit rapport wordt uitdrukkelijk
gezegd, dat „la désignationquot; ruim opgevat moet worden : „En-
fin reste la troisième catégorie de résolutions, celle que le Pacte
appelle les décisions sur les questions de procédure. La souscom-

«) Deze bepaalde aangewezen personen kunnen ook de leden van den Raad zijn, die
dan ieder afzonderlijk een commissielid aanwijzen. Op deze wijze werd de juristen-
commissie in het Corfoe-geschil benoemd. J. O. 1922 blz. 1352:......chaque membre

du Conseil a la faculté de désigner dans un délai de quinze jours, un juriste pour être
membre de ce comité. Les membres ainsi désignés constitueront, avec le directeur de la
section juridique du Secrétariat, le comité des juristes.quot;

mission estime que cette notion peut-être prise au sens large du
mot. Le Pacte cite lui-même comme rentrant dans cette catégorie
„la désignation des commissions d'enquêtequot;. Il semble qu'il doive
être entendu que non seulement la nomination des membres de
ces commissions mais encore l'institution même des commissions
doivent être traitées comme des questions de procédure.quot;

Niettegenstaande de ruime interpretatie welke aan den term „la
désignationquot; door het rapport Rolin werd gegeven, zijn tot nog
toe bijna alle enquête-commissies met eenstemmigheid benoemd.
Zoo bijv. in het Albaneesche-geschil; het Mossoelgeschil ; het
Grieksch-Bulgaarsche geschil en tenslotte in het Mandsjoerije-
conflict. Deze praktijk is hierdoor te verklaren, dat zoowel de
Raad als de Vergadering vreezen, dat een enquête-commissie, die
met meerderheid van stemmen benoemd wordt tegen den wU van
een der partijen in het geschil of van beide, later door die partij
of partijen in haar werkzaamheid belemmerd zal worden. Vandaar
dat de Volkenbondsorganen steeds de toestemming van partijen
trachten te verkrijgen alvorens tot een dergelijke maatregel over-
tegaan. In 1927 is zelfs in een rapport 2) betreffende de interpre-
tatie van art. 11 de toestemming van partijen als voorwaarde ge-
steld voor het benoemen van enquête-commissies. Dit rapport
werd zoowel door den Raad als door de Vergadering goedgekeurd.
De gevallen, waarbij maatregelen op grond van art. 11 genomen
moeten worden, worden in dit rapport in twee groepen verdeeld
nl. in „cas où la menace de guerre n'existe pas, ou ne présente pas
un caractère pressantquot; en „cas où la menace de guerre est immi-
nentequot;. Bij de behandeling van de eerste categorie wordt onder
punt â) bepaald: „s'il existe un doute sur les faits même du litige,
une commission de la Société des Nations pourra être envoyée
sur les lieux pour déterminer exactement ce qui s'est passé ou ce
qui est susceptible de se produire. Il est entendu que cette com-
mission ne pourra se rendre sur le territoire d'aucun des Etats
parties en litige sans le consentement de l'Etat auquel appartient
le territoire en question.quot;

») J. 0. 1922 blz. 429 Albaneesche geschil.
]. O. 1924 blz. 1360 Mossoel geschil.
]. 0. 1925 blz. 1699 Grieksch-Bulgaarsche geschil.
Ass. extz. 1932 blz. 15 Mandsjoerije-conflict.

') J.0. 1927 blz. 832 (rapport approuvé par le comité du Conseille 15 Mars 1927 au
sujet du point b) de la proposition française).

Voor de gevallen, waarbij het oorlogsgevaar imminent is, schijnt
in dit rapport de toestemming van partijen voor het instellen
van een enquête-commissie onnoodig geacht te worden.

De praktijk van den Raad levert ons slechts één voorbeeld op.
waarbij in weerwil van het verzet van een der partijen toch een
enquête-commissie benoemd werd. Dit geval deed zich vöor in het
Poolsch-Lithausche-geschil van 1922 i). Hymans verklaarde bij

malgré l'opposition du représentant de la Lithuanie. Il ne s'agit
que d'une question de procédure et en cette matière le Conseil
peut statuer à la majorité. La commission envisagée ne pourrait
prendre aucune décision et devrait présenter un rapport au
Conseil.quot;

In hetzelfde geschil tusschen Polen en Lithauen maar een
paar jaar later nl. in 1928, heeft Beelaerts van Blokland een
dergelijk optreden van den Raad ten zeerste aanbevolen. Volgens
hem mogen partijen zich niet tegen een enquête verzetten, vooral
niet wanneer het belang van derden hierdoor geschaad zou
worden.

Gezien het voorgaande, zouden wij als volgt de praktijk van
den Volkenbond willen resumeeren. Men bekommert zich over 't
algemeen veel meer om de vraag, of partijen hun toestemming
moeten geven voor het verrichten van het onderzoek door een
commissie op hun gebied, dan om de vraag, of de inwerkingstel-
ling van een enquête-commissie een procédure-kwestie is. Naar
het rapport-Rolin van 1920 en het rapport over art. 11 van 1927
te oordeelen, als ook op grond van het precedent in het Poolsch-
Lithausche-geschil, kan men zeggen, dat de Volkenbond den term
„la désignationquot; ruim interpreteert. Op grond van opportuni-
teitsoverwegingen echter wordt zelden een enquête-commissie

') J. O. 1928 blz. 494: „Cependant en sa qualité de gardien des intérêts généraux le
Conseil ne saurait se contenter d'une simple attitude d'attente et de passivité. Au cas
où des négociations ne feraient de progrès appréciables le Conseil faillerait à un devoir
fondamental en laissant subsister indéfiniment un état de choses anormal pouvant
avoir des répercussions fâcheuses pour les intérêts ,non seulement des parties en cause
mais surtout de tierces puissances.

Si cette éventualité venait à se produire, le Conseil pourrait faire entreprendre une
étude approfondie des difficultés qui en raison du différend polo-lithuanien, lèsent
les droits des tiers. Cette étude serait confiée à des experts qui rechercheraient au
besoin par une enquête sur place et en tenant compte des actes internationaux en
vigueur, quelles mesures pratiques pourraient être adoptées dans le cadre des possi-
bilités actuelles.quot;

Wij gelooven niet, dat een commissie, tegen den wil van een
bepaalden staat benoemd, op diens territoir rechtens niet zou
kunnen werken. De Volkenbondsorganen hebben zelfs, al verzet
zich een der partijen, het recht een onderzoek op haar gebied in
te stellen. Het zal natuurlijk raadzamer en meer in overeenstem-
ming met het concilieerende karakter van den Raad zijn, de toe-
stemming van partijen in te winnen. Partijen echter hebben er
geen recht op, dat hun toestemming ingewonnen wordt.

Niet alleen blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van art. 5 § 2,
dat de inwerkingstelling van een enquête-commissie door de sa-
menstellers van het Pact als procedure-kwestie is beschouwd en
dus met meerderheid van stemmen beslist kan worden, maar ook
hebben de leden van den Volkenbond bij hun toetreding de ver-
plichting op zich genomen hun geschillen door den Raad te laten
onderzoeken. Art. 12 van het Pact bepaalt : „Tous les membres de
la Société conviennent que s'il s'élève entre eux un différend sus-
ceptible d'entraîner une rupture, ils le soumettront soit à la pro-
cédure de l'arbitrage ou à un règlement judiciaire, soit à l'examen
du Conseûquot;.

De beslissing over de „Zweckmässigkeit der Einsetzungquot; van
een enquête-commissie zou ongetwijfeld door de Volkenbonds-
organen met nog minder aarzeling tot de procedure-kwesties ge-
rekend worden indien speciaal hier de opportuniteit niet een rol
speelde.

In het eerste hoofdstuk blz. 24 hebben wij reeds opgemerkt, dat
het defineeren van „questions de procédurequot; vaak in de praktijk
bemoeüijkt wordt door opportuniteitsoverwegingen. Boven be-
doelde praktijk ten aanzien van het benoemen van enquête-com-
missies is daarvan een duidelijk voorbeeld.

In verband met dit vraagstuk kan men zich nog tweeërlei af-
vragen. In de eerste plaats met welke stemverhouding besloten
moet worden het advies van de enquête-commissie te aanvaarden
en in de tweede plaats of alleen het benoemen van enquête-
commissies een procedure-kwestie is, of ook het benoemen van
commissies in het algemeen.

De eerste vraag moet naar onze meening aldus beantwoord
Worden: de stemverhouding wordt bepaald door de artt. 5 en

15 van het Pact. Is het onderwerp van het rapport of advies van
de commissie een procedure-kwestie, dan zal het met meerderheid
van stemmen, zoo niet dan zal het met eenstemmigheid geaccep-
teerd moeten worden. De gequalificeerde eenstemmigheid is al-
leen van toepassing, wanneer het stemmen over de acceptatie van
het advies met de eindbeslissing van den Raad samenvalt. Art.
15 § 6 van het Pact is dan van toepassing. Deze kwestie is in 1925
in den Raad besproken i). Het betrof de ten uitvoerlegging van
de miUtaire, navale en luchtvaartclausules in de Vredesverdra-
gen. Op grond van deze clausules mag de Volkenbond, met meer-
derheid van stemmen, beslissen een onderzoek in te stellen op het
gebied van de vroeger vijandelijke landen. In verband met de
ten uitvoerlegging hiervan stelde Austin Chamberlain twee
vragen: 1°. indien de Raad op grond van de vredesverdragen
met meerderheid van stemmen besluiten kan een onderzoek in te
stellen, met welke stemverhouding moet dan besloten worden een
enquête-commissie samen te stellen ? En 2°. met welke stemver-
houding moet het rapport der commissie geaccepteerd worden ?
Chamberlain kwam tot de conclusie, dat de bepaling in de Vre-
desverdragen (bijv. art. 213 van het verdrag van Versailles) om-
trent de stemverhouding alleen betrekking had op de beslissing of
een onderzoek al of niet ingesteld moet worden, en, dat de stem-
verhouding voor het besluit tot samenstelling der commissie en
tot aanvaarding van het rapport overeenkomstig art. 5 van het
Pact bepaald zou moeten worden. Vandaar dat : „sur les deux cas
spéciaux soulevés par le gouvernement britannique, le premier, à
savoir la décision concernant la composition d'une commission
d'investigation, peut être considéré comme rentrant dans la
question de procédure dont traite le deuxième aUnéa de l'art. 5 et
à ce titre serait décidé à la majorité.

Le second point, à savoir la décision concernant la suite à
donner aux rapports émanant d'une commission d'investigation,
semblerait aux termes du premier alinéa de l'art. 5 être une quest-
ion sur laquelle la décision du Conseil doit être prise à l'unani-
mité.quot;

Volgens Briand zou de Raad, indien eenstemmigheid ge-
eischt werd voor de aanvaarding van het advies van een com-

missie, in een impasse kunnen geraken: „Le Conseil décide par
exemple à la majorité, qu'il se présente une situation grave et
qu'il y a lieu de faire une investigation et institue à cet effet une
commission. Cette commission va sur les lieux; elle constate les
faits d'une haute gravité, une violation formelle du traité, tout
un ensemble de dispositions de nature à troubler la paix et en fait
rapport. Alors que va-t-on faire? S'il suffit d'un membre du Con-
seil pour dire: „II n'y a pas heu de donner suite à l'affairequot;, le
Conseil est frappé d'impuissancequot; i).

Dit probleem is bij die gelegenheid onopgelost gebleven en be-
antwoord werd alleen de vraag betreffende de stemverhouding
voor de beshssing tot samenstelling van de commissies. Deze be-
slissing werd formeel tot de procedure-kwesties gerekend. 2)

Wij kunnen ons niet vereenigen met de opvatting van Briand,
als zou de Raad gevaar loopen in een impasse te geraken, indien
de eenstemmigheidsregel conform art. 5 van het Pact, op het be-
sluit tot aanvaarding van het rapport van een commissie toe-
gepast werd. Het komt nl. in de praktijk heel vaak voor, dat een
der partijen of beiden vóór de einduitspraak zich tegen de aan-
bevelingen van het commissie-rapport verzetten. Zoo bijv. in het
Grieksch-Bulgaarsche geschil, in het Aalandgeschü en het Mos-
soel-geschil.

Het optreden van den Raad kenmerkt zich hier, evenals bij de
beslissing over de benoeming van een commissie, door zijn con-
cilieerende houding tegenover partijen. De Raad tracht alvorens
over het rapport van de commissie te stemmen, dit zooveel mo-
gelijk in overeenstemming met de wenschen van beide partijen
te wijzigen 3). Hij probeert ook hier de goedkeuring van partij-

gt;) Briand eindigt dit betoog met de volgende opmeting: „sans doute un juriste
sera consulté, mais s'il vient dire que, en vertu du premier alinéa de Tart. 5 „sauf dis-
position expressément contraire etc.quot; une décision à la majorité est impossible, ce
serait alors, pour l'exécution de l'un des devoirs les plus graves que les traités de paix
ont assigné à la Société des Nations, l'impossibilité pour elle d'agir.quot;

2) J. 0. 1925 blz. 138: „Le Conseil décide que la résolution du Conseil concernant la
composition des commissions d'investigation pourra être prise à la majorité.quot;

») Er bestaat geen gebondenheid aan het advies van een commissie. Dit is herhaal-
delijk uit de praktijk van den Raad gebleken bijv.:

Ook in de rechtsliteratuur is men hierover het algemeen eens. Zie bijv. Philipse
blz. 134; Rav blz. 47 en 260; Schuecking-Wehberg 3edruk I blz. 519; Conwell
Evans blz. 161.

en te verkrijgen, voordat hij tot stemmen overgaat. Dit kan hij
op verschillende manieren bewerkstelligen . Nadat het rapport
van de commissie op een openbare vergadering voorgelezen is,
kunnen de Raadsleden, die er iets op aan te merken hebben, hun
meening te kennen geven. Kan men het over de bezwaren van
deze leden niet eens worden, dan kan in gesloten vergaderingen
nog verder gediscussieerd worden. Veelal wordt door den Raad
een commissie van drie benoemd, bestaande uit den rapporteur
en twee andere leden, om het rapport met partijen te bespreken
en hier weer rapport over uit te brengen. Een dergelijke methode
werd gevolgd bijv. in het Grieksch-Bulgaarsche geschil Ook in
het Mossoelgeschil ®) werd een commissie van drie benoemd om
met partijen het rapport van de enquête-commissie te bestudee-
ren. Dit bleek echter niet voldoende om partijen tot overeen-
stemming te brengen, zoodat de commissie van drie den Raad
voorstelde een consultatief advies in te winnen. Ook tegen het
consultatief advies had Turkije bezwaren. Het advies werd even-
wel toch aanvaard, doordat hier een stemverhouding werd aan-
genomen, gelijk aan die in art. 15 § 6 voorgeschreven. En ten-
slotte heeft de Raad een eindbeslissing genomen met eenstem-
migheid, terwijl Turkije op de vergadering niet aanwezig was.

Men ziet dus dat de Raad vele middelen tot zijn beschikking
heeft om de aanvaarding van het rapport door partijen te bewerk-
stelligen, zoodat dit met eenstemmigheid kan goedgekeurd wor-
den. Men kan zich natuurlijk voorstellen, dat een der partijen
zich, in weerwil van het concilieerende optreden van den Raad,
toch blijft verzetten, doch dit zal hoogst zelden voorkomen. In
zulk een geval blijft den Raad niets anders over, dan het stemmen
over het rapport te laten samenvallen met zijn eindbeslissing,
waardoor art. 15 § 6 van het Pact en dus gequalificeerde een-
stemmigheid van toepassing zullen zijn.

Wij hebben ons in de tweede plaats de vraag gesteld, of enkel
het benoemen van enquête-commissies, of ook van commissies in
het algemeen als procedure-kwestie is te beschouwen. Immers
art. 5 § 2 spreekt van: „commissions chargées d'enquêter sur des

») Wel is in het Mossoel-geschil de uitspraak van den Raad op grond van art. 3 van
het verdrag van Lausanne ingeroepen, doch de procedure van den Raad volgde de
voorschriften van het Pact.

points particuliersquot;. Hieronder worden meestal twee soorten
commissies verstaan: 1° de juristencommissies, die op juridisch
gebied een onderzoek instellen en 2°. de enquête-commissie, die
een feitelijken toestand onderzoeken.

Behalve deze commissies bestaan er echter nog andere, waar-
van men niet kan zeggen, dat zij met een enquête of met het on-
derzoek van bepaalde punten belast zijn, nl. de volgende i):

a.nbsp;Militaire controle-commissies belast met het controleeren,
dat er geen vijandelijkheden plaats vinden, bijv. door toezicht te
houden op het terugtrekken van troepen, door voorloopige gren-
zen en zones vast te stellen of door te zorgen dat de besluiten van
den Raad ten uitvoer gebracht worden. Dit zijn commissies van
tijdelijken aard.

b.nbsp;De Commissies van de Vergadering welke meer een per-
manent karakter hebben. De Vergadering splitst zich nl. ieder
jaar in zes commissies, die bepaalde onderwerpen van de agenda
van de Vergadering toebedeeld krijgen 3).

c.nbsp;De Raadgevende Commissies. Deze commissies zijn perma-
nent en hebben tot taak bepaalde onderwerpen als de mandaten,
de bewapening, de bescherming van de jeugd enz. te bestudeeren
en hierover advies uit te brengen.

Deze laatste soort van commissies kunnen in tweeën verdeeld
worden nl. 1°. de verplichte, die uitdrukkelijk door het Pact ge-
vorderd worden: de Permanente Raadgevende commissies voor
de bestudeering van de vraagstukken betreffende den oorlog te
land, ter zee en in de lucht, overeenkomstig art. 9 van het Pact
en de Permanente Mandaten-commissie, welke op art. 22 van het
Pact berust.

') Hiertoe rekenen wij niet de technisclie organisaties van den Bond, aangezien men
door de groote zelfstandiglieid die zij bezitten, niet meer van commissies in eigenlijken
zin kan spreken, maar eerder van liulporganen.

') Deze commissies zijn genummerd. Zij betreffen:
1 Constitutioneele en rechtsgeleerde vraagstukken.
2°. Technische organisaties en inteliectueele samenwerking.
3°. Ontwapening.
4°. Begrootingsvraagstukken.
5°. Algemeene en sociale vraagstukken.
6°. Politieke vraagstukken, mandaten en slavernij.

r. Raadgevende commissie voor de bescherming der jeugd.
2°. Raadgevende Opiumcommissie.

vloeit uit een eisch van het Pact. Hiertoe behooren de overige
Raadgevende commissies.

Is het benoemen van deze soorten van commissies ook een
procedure-kwestie? O.i. kan alleen het benoemen van de com-
missies van de Vergadering en de facultatieve raadgevende com-
missies als zoodanig beschouwd worden.

De commissies van de Vergadering zijn nergens in het Pact
voorgeschreven. Zij zijn in de praktijk ontstaan in het belang van
een betere arbeidsverdeeling. Deze praktijk is in art. 14 van het
reglement van orde van de Vergadering neergelegd: „L'Assem-
blée décidera la création de commissions pour l'étude des ques-
tions figurant à l'ordre du jour. Les questions de même ordre se-
ront renvoyées à la même commissionquot;. Reeds uit het feit, dat
deze bepahng in het reglement van orde van de Vergadering
voorkomt, blijkt, dat het benoemen van deze commissies als
procedure-kwestie wordt beschouwd. Het betreft immers de me-
thode, waarop de Vergadering de punten van haar agenda zal
behandelen; een interne aangelegenheid van de Vergadering
waarvan de goede oplossing van belang is bij de vervulling van
haar taak. De aangelegenheden, die ter bestudeering aan de
commissies worden opgedragen, worden door deze niet beslist.
De rapporten van deze commissie zijn pas bindend na aanvaar-
ding door de Vergadering in haar voltallige zitting.

Het in het leven roepen van deze commissies is ongetwijfeld
een procedure-kwestie. De Vergadering ontleent haar bevoegd-
heid om haar taak over de zes commissies te verdeelen aan art.
5 § 2, dat bepaalt, dat Raad en Vergadering hun eigen procedu-
re mogen regelen.

Het benoemen van militaire controle-commissies kan daaren-
tegen niet als een procedure-kwestie beschouwd worden. Het is
een van die maatregelen, welke door den Raad op grond van
artt. 10, 11 en 13 i) genomen kunnen worden. Ook Schuecking-

1) Art. 10: „En cas d'agression, de menace ou de danger d'agression, le Conseil
avise aux moyens d'assurer l'exécution de cette obligation.quot;

Art. 11 : „II est expressément déclaré que toute guerre ou menace de guerre, qu'elle
affecte directement ou non l'un des membres de la Société intéresse la Société toute
entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la
paix des Nations.quot;

Art. I3§4: „Faute d'exécution de la sentence le Conseil propose les mesures qm doi-
vent en assurer l'effet.quot;

Wehberg zijn deze meening toegedaan : „Wenn der Rat ferner
nach Art. 13 Abs. 4 die Massnahmen zur Durchsetzung eines
Schiedsspruchs vorschlägt, so ist das gleichfalls keine Frage des
Verfahrens. Denn es handelt sich um die Entscheidung, ob und in
welcher Weise der Rat von einer ihm durch die Satzung übertrage-
nen Befugnis und Verpflichtung Gebrauch machen will oder nicht.
Entsprechendes gilt für die Entscheidungen des Rates gemäss Artt.
10, 11, 16, 17 usw.quot; Dit zijn maatregelen, die ingrijpen in den
rechtstoestand van partijen en niet meer alléén tot de interne
aangelegenheden van den Bond behooren. Zij moeten dus met
eenstemmigheid genomen worden. De rechtsregel „niemand mag
rechter in eigen zaak zijnquot; eischt echter, dat hier de stemmen van
partijen in het geschünietmeegeteldworden 2). Immers het nemen
van dergelijke maatregelen, zooals in artt. 10, 11 en 13 bedoeld
worden, zou volkomen onmogelijk blijken te zijn, indien partijen
mochten meestemmen. De militaire controle-commissies moeten
derhalve met gequalificeerde eenstemmigheid benoemd worden.

Van de Permanente Raadgevende Commissies komen de ver-
plichte eigenlijk hier niet ter sprake aangezien er niet meer een
besluit tot instelling te nemen valt. Artt. 9 en 22 van het Pact
roepen een plicht, om deze commissies te benoemen, in het leven.
Er is dus geen stemming over de „Zweckmässigkeit der Einset-
zungquot; noodig.

De facultatieve daarentegen worden niet uitdrukkelijk door
het Pact gevorderd. Voor de benoeming van deze soort van
commissies zouden wij een analogische toepassing van art. 5 § 2
van het Pact gerechtvaardigd achten. Weliswaar kan men niet
zeggen, dat zij belast zijn met het onderzoek van bijzondere pun-
ten, maar toch hebben zij, evenals de juristencommissies, tot
taak adviezen te verleenen. Deze adviezen zijn, gelijk het rapport
van een juristencommissie of enquête-commissie, ook niet bin-
dend. Het eenige belangrijke verschil is, dat zij permanent zijn.
Dit verschil in tijdsduur rechtvaardigt o.i. niet een andere stem-
verhouding voor de benoeming. Het benoemen van de faculta-
tieve raadgevende commissies zouden wij dus naar analogie van
art. 5 § 2 tot de procedure-kwesties willen rekenen.

Art. 7 § 2 van het Pact geeft den Raad de bevoegdheid om den
zetel van den Bond te verplaatsen.

Veel praktische waarde heeft deze bepaling niet, aangezien
thans 1) nu verschillende Volkenbondsgebouwen zijn verrezen,
de groote materieele schade, verbonden aan het verlaten van den
tegenwoordigen zetel, een overwegend bezwaar tegen verplaat-
sing zou zijn. Bovendien hebben Raad en Vergadering de be-
voegdheid om elders dan te Genève te vergaderen Tot dezen
maatregel zou men desnoods waarschijnlijk eerder zijn toevlucht
nemen dan tot verplaatsing van den Bondszetel

De theoretische vraag, of men de beslissing van den Raad moet
opvatten als een „décisionquot; gelijk in art. 5 § 1 van het Pact be-
doeld wordt, dan wel als de beslissing omtrent een „question de
procédurequot;, is echter wel voor ons van belang, omdat zij ons een
dieper inzicht kan verschaffen in de beteekenis van dezen laatsten
term. Ook op dit punt heerscht veel verscheidenheid van mee-
ning. Sommigen beschouwen het verplaatsen van den Bonds-
zetel als een procedure-kwestie, anderen eischen hier de toe-

ä) De kwestie van het verplaatsen van den Bondszetel is echter nog eens gerezen in
verband met het verzet van Zwitserland tegen de toetreding van de Sowjet Unie tot
den Volkenbond in 1934.

•) Yepes en Da Silva blz. 149; Hoyer blz. 93; Wirth „Das Einstimmigkeitspnn-
zip im Völkerbundquot; blz. 20.

Schindler „Die Verbindlichkeit der Beschlüsse des Völkerbundesquot; blz. 23.

passing van den eenstemmigheidsregel ingevolge art. 5 § 1. Tot deze
laatsten behooren o.a. Schuecking-Wehberg: „Nach Art. 7
Abs. 2 ist der Rat berechtigt, den Bundessitz jederzeit an einen
anderen Ort als Genf zu verlegen, und zwar nicht vorübergehend
sondern dauernd. Der Beschluss muss gemäss Art. 5 § 1 einstim-
mig gefasst werdenquot;. Hieraan voegen Schuecking-Wehberg
toe, dat op grond van art. 4 § 5 niet alleen de staat waar de
Bondszetel zich bevindt, maar ook de staat waarheen hij ver-
plaatst moet worden, uitgenoodigd dienen te worden, daar zij bij
deze aangelegenheid een bijzonder belang hebben. Hun stemmen
mogen echter bij het nemen van het verplaatsingsbesluit niet
meegeteld worden, aangezien zij tot op zekere hoogte als partijen
in een geschil beschouwd kunnen worden. Het land, waar de
Bondszetel gevestigd zal worden, moet evenwel zijn toestemming
tot deze verplaatsing gegeven hebben i). Ook volgens Schind-
ler wordt eenstemmigheid vereischt en moeten op grond van
art. 4 § 5 zoowel de staat, waar de zetel gevestigd zal worden, als
die, waar de zetel zich op dat oogenblik bevindt, uitgenoodigd
worden om als bijzonder belanghebbenden aan de besprekingen
deel te nemen. Hij betwijfelt echter, of de staat waar de Bonds-
zetel zich reeds bevindt, stemgerechtigd mag zijn, aangezien hij
hierdoor een soort vetorecht zou krijgen tegen de verplaatsing
van den zetel. „Doch ist es zweifelhaftquot;, zegt Schindler, „ob der
Rat dem Sitzstaat ein Veto gegen die Verlegung des Sitzes ein-
räumen wollte; ist das nicht der Fall, so würde aUerdings der bis-
herige Sitzstaat durch die Sitzverlegung ohne die Möglichkeit
entscheidender eigner Mitwirkung in seinen Interessen wesent-
hch berührt werdenquot;.

Men stuit hier op een schijnbare tegenstrijdigheid in het Vol-
kenbondsrecht. Aan den eenen kant is het ongeoorloofd, dat een
staat rechter in eigen zaak zou zijn, en aan den anderen kant
wordt in art. 4 § 5 bepaald, dat een staat, die bij een kwestie een
bijzonder belang heeft, uitgenoodigd moet worden om alshd deel te

gt;) Schuecking-Wehberg blz. 585: „dabei müssen gemäss Art. 4 Abs. 5 der Satzung
sowohl der Staat, in dessen Gebiet der Völkerbund bisher seinen Sitz hatte, wie der
Staat, in dessen Gebiet der Sitz des Völkerbundes verlegt werden soll, hinzugezogen
werden. Bei der Feststellung der Einstimmigkeit zählen die Stimmen der interessier-
ten Mächte, da sie gewissermassen Partei sind, nicht mit. Doch wird die Verlegung des
Sitzes des Bundes nur in ein Land erfolgen können, das der Verlegung zustimmt.quot;

Schindler „Die Verbindlichkeit der Beschlüsse des Völkerbundesquot; blz. 23.

Schuecking-Wehberg merken zeer terecht op, dat de uit-
genoodigde niet-leden van den Raad dezelfde rechten krijgen als
de leden. In de gevallen waarin deze het stemrecht verhezen op
grond van den rechtsregel, dat „niemand rechter in eigen zaak
mag zijnquot;, moet dus ook aan de uitgenoodigde staten hun stem-
recht ontnomen worden. Het gaat dus niet aan te zeggen, zooals
Bomli doet, dat staten, niet-leden van den Raad, die op grond
van een bijzonder belang uitgenoodigd worden, hun stemrecht
niet mogen verliezen. „Die Fragequot; volgens Schuecking-Weh-
berg, „ob die Stimmen der im Rate vertretenen oder der im Rate
nicht'vertretenen Mitglieder bei der Abstimmung mitzuzählen
sind, ist ein Problem für sichquot;.

Volkomen in overeenstemming met dezen gedachtengang mag,
volgens Schuecking-Wehberg, het stemrecht slechts ontnomen
worden, wanneer er werkelijk een geschü is of werkelijk een effec-
tieve beslissing van den Raad door het Pact dwingend voorgeschre-
ven wordt. Het feit, dat een staat een bij zonder belang heeft bij de

Schuecking-Wehberg begaan echter o.i. twee fouten, wan-
neer zij de hierboven genoemde opvatting toepassen op de be-
sHssing om den Bondszetel te verplaatsen. Als bijzonder belang
hebbenden beschouwen Schuecking-Wehberg den staat, waar
zich de Bondszetel reeds bevindt en den staat, waar de Bondsze-
tel in de toekomst gevestigd moet worden. Deze bijzonder geïn-
teresseerde staten moeten volgens Schuecking-Wehberg als
partijen in een geschil beschouwd worden. Vandaar dat zij op
grond van den regel „niemand mag rechter in eigen zaak zijn,quot;

« Bomli blz. 38 : „On minerait le système de l'article 4, alinéa S, par l'application de la
règle de l'unanimité restreinte. Cette clause a pour but de faire participer les parties au
traitement de leur différend. Cette participation a de la valeur, au seul cas où elle est
acDUvée par le droit d'émettre une voix qui fasse incliner la balance. Autrement le
Pacte aurait pu se contenter d'imposer au ConseU l'obUgation d'entendre les parties
pendant le traitement du différend. Une interprétation qui ne reconnaît aux parties
que le droit de participer aux délibérations du Conseil, méconnaît l'intention de Urt.
4 alinéa 5: garantir aux parties de prendre une part efficace à la procedure, jusqu a ce
que le but de la procédure rende nécessaire que leur influence soit eliminee.

Zie ook Fachiri, The Permanent Court of International Justice. Its constitution,
procedure and. work. blz. 163.

hun Stemrecht dienen te verliezen. Maar, tenslotte eischen
Schuecking-Wehberg toch een toestemming van den staat
waar de Bondszetel gevestigd zal worden.

Nu lijkt het ons in de eerste plaats juridisch niet te rechtvaar-
digen, dat het stemrecht eerst aan beide staten ontnomen wordt,
om vervolgens aan één hunner teruggegeven te worden m den
vorm van een toestemmingsrecht, dat in wezen op een vetorecht
neerkomt. Wij zien wel in, dat Schuecking-Wehberg willen
voorkomen, dat een staat tegen zijn wil met de quahteit van
Bondszetel-landbelast wordt. Maar praktisch zal deze casus posi-
tie zich nooit voordoen, aangezien het over het algemeen als een
eer beschouwd zal worden als het land aangewezen te worden
waarheen de zetel van den Bond verplaatst zal worden. Boven-
dien zal de Raad de bereidwilligheid van een staat onderzocht
hebben alvorens tot een beslissing over te gaan.

En in de tweede plaats is o.i. de rechtsregel, „niemand magrech-
ter in eigen zaak zijnquot;, niet toepasselijk op de beslissing omtrent
de verplaatsing van den Bondszetel. Om dezen rechtsregel toe
te passen zou men de kwestie van het verplaatsen van den
Bondszetel als een geschil moeten opvatten, hetgeen ons on-
aannemehjk toeschijnt. Men heeft hier niet te maken met een ge-
schil in den zin van art. 15 § 6 van het Pact, waarin de zooeven ge-
noemde rechtsregel tot uitdrukking komt, noch met een geschü
in algemeeneren zin. Immers de Raad zal, wanneer hi] beslmt
den zetel van den Bond te verplaatsen, deze besHssmg toch met
den vorm van een aanbeveling of recommandatie geven, terwijl
men ook niet kan zeggen, dat tusschen beide belanghebbende
staten een geschü bestaat in dien zin, dat de een den ander den
zetel van den Bond betwist. Men heeft hier eenvoudig te doen inet
een maatregel door den Volkenbond genomen, waarbij de Bonds-
zetel aan den eenen staat onttrokken en aan den anderen toever-
trouwd wordt. De twee uitgenoodigde staten zijn hierbij met par-
tij doch hebben slechts een bijzonder belang, hetgeen zooals
Schuecking-Wehberg zelf opmerken, niet voldoende is om
hun het stemrecht te ontnemen: „Allerdings muss es sich immer
um „Parteien in einem Streitequot; handeln. Die Tatsache dass ein
Mitghed des Völkerbundes an der Regelung einer Angelegenheit,
die nicht den Charakter eines Streites zwischen ihm und emem

anderen Staate trägt, „interessiertquot; ist, genügt nicht, um ihm
das Stimmrecht zu entziehenquot;.

Naar onze meening bezitten de belanghebbende staten dus on-
getwijfeld het recht om mee te stemmen.

Kan echter het verplaatsen van den Bondszetel als een proce-
dure-kwestie beschouwd worden ? Wij meenen dat dit inderdaad
het geval is.

Wanneer de Raad op grond van art. 7 § 2 van het Pact besluit
den Bondszetel elders dan te Genève te vestigen, dan verplaatst
hij wat Ray definieert als : „le centre juridique et pratique de ses
activitésquot;. Hier oefent de Volkenbond geregeld zijn werkzaam-
heden uit en wordt elke Volkenbondsprocedure van welken aard
ook, het zij tot regeling van een geschil, hetzij ter bevordering
van humanitaire doeleinden, afgewikkeld. Het Pact eischt een
bepaalden zetel, omdat een zekere centralisatie van de werk-
zaamheden bevorderlijk geacht werd voor het doelmatig uitoefe-
nen van de Volkenbondstaak. Met andere woorden : het verplaat-
sen van den Bondszetel is, even goed als het instellen van dien
zetel, een maatregel, die betrekking heeft op het interne mecha-
nisme van den Bond en van belang is voor een juiste uitoefening
van zijn taak, en kan dus met evenveel recht een procedure-
kwestie genoemd worden als het vaststellen van de plaats, waar de
Volkenbond tijdelijk een gedeelte van zijn werkzaamheden zal
vervullen, het beslissen dus om elders dan te Genève te verga-
deren. Art. 2 van het reglement van Orde van de Vergadering
bepaalt nl. : „L'Assemblée se réunit au siège de la Société ou,
en cas de circonstances exceptionnelles, en tout autre lieu dé-
signé par l'Assemblée ou par le Conseil, votant à la majorité, ou
approuvé par la majorité desmembres de la Sociétéquot;. Uit het feit,
dat het reglement van orde van de Vergadering meerderheid van
stemmen eischt, blijkt, dat deze aangelegenheid door de Ver-
gadering als een procedure-kwestie wordt beschouwd.

De voorstanders van eenstemmigheid opperen als bezwaar te-
gen bovenstaande opvatting, dat het verplaatsen van den zetel
als fondkwestie beschouwd moet worden wegens de ernstige ge-

Het hiermee overeenstemmende artilsel 2 van het reglement van orde van den
Raad bepaald : ,,Les sessions du Conseil se tiennent au siége de la Société des
Nations, sauf dans les cas où la majorité des membres du Conseil estiment qu'il
y a lieu pour le Conseil de se réunir ailleurs.quot;

volgen, die een dergelijke maatregel met zich mee zou kunnen
brengen. Immers, zoo zeggen zij, door verplaatsing van den zetel
zou de onpartijdigheid van den Bond aangetast kunnen worden.
Evenwel ook door elders te vergaderen dan in den neutralen staat
Zwitserland, zou de Vergadering misschien in een niet onpar-
tijdige atmosfeer moeten bijeenkomen, terwijl dit toch conform
art. 2 van het reglement van orde van de Vergadering als pro-
cedure-kwestie wordt opgevat.

Ook het bezwaar dat een zoo gewichtige en voor aUe overige
leden van den Volkenbond bindende maatregel niet door slechts
een meerderheid van den Raad genomen mag worden, lijkt ons
niet ernstig genoeg om het verplaatsen van den Bondszetel als
fond-kwestie te beschouwen. Men vergete niet, dat het Pact reeds
bepaalt dat de beshssing omtrent verplaatsing van den Bondsze-
tel door den Raad genomen moet worden. Hieruit blijkt, dat de
aangelegenheid door de samenstehers van het Pact niet gewichtig
genoeg geacht werd om de goedkeuring van alle Volkenbonds-
leden te eischen. Zelfs de tegenwoordige zetel, Genève, werd niet
eenstemmig door de Volkenbondscommissie gekozen, maar met
een meerderheid van 12 stemmen tegen 6 .

En tenslotte is ook de bewering, dat door het verplaatsen van
den Bondszetel de souvereiniteit van een Volkenbondshd aange-
tast zou kunnen worden, niet overtuigend. Immers Zwitserland
heeft geen recht op den Bondszetel en dus wordt door verplaat-
sing haar geen recht ontnomen. De financieele lasten, die door
een verplaatsing veroorzaakt zouden worden, vormen een budge-
taire kwestie, waarover afzonderlijk gestemd zal moeten worden.
Men kan derhalve ook niet zeggen dat door het besluit van art. 7
§ 2 den leden nieuwe financieele plichten worden opgelegd.

De Raad vermag derhalve met meerderheid van stemmen over de
verplaatsing van den Bondszetel te beslissen, waarbij de belang-
hebbende staten niet van stemming mogen worden uitge-
sloten.

gt;) Mrs. C. A. Kluvver „Documents on the League of Nationsquot; blz. 229. (The com-
mission on the League of Nations between Feb. 14th and April 18th 1919).

Florence Wilson „The origins of the League of Nationsquot; blz. 42. Article VII.

Wij gaan thans over tot de behandeling van de vraag, of
het inwinnen van een consultatief advies een procedure-kwestie
is. Deze vraag is, in tegenstelling met het zooeven sub III
behandelde onderwerp, het verplaatsen van den Bondszetel,
dat meer theoretische dan praktische beteekenis had, een
van de belangrijkste problemen in het Volkenbondsleven
gebleken. Wij citeeren hier nogmaals de woorden van Ray i) :
„L'expérience acquise au cours des débats les plus déhcats qui
se sont déroulés devant le Conseil tend à faire de notre question
un des pivots et peut-être le pivot de toute procédure devant le
Conseilquot;.

Slechts weinig geschillen komen voor den Volkenbond, waarin
niet vroeger of later een consultatief advies wordt ingewonnen .
En nog steeds is niet uitgemaakt of de beslissing hiertoe met een-
stemmigheid moet, of met meerderheid van stemmen mag genomen
worden. Weliswaar zijn de consultatieve adviezen tot nog toe
steeds met eenstemmigheid ingewonnen, maar de mogelijkheid
om dit met meerderheid van stemmen te doen, is nooit formeel
ontkend. De Volkenbondsorganen hebben nooit een principieele
uitspraak in deze kwestie aangedurfd. Zooals wij reeds in Hoofd-
stuk I betoogden, was een oplossing in de eene of andere richting
dringend noodzakelijk bij gelegenheid van de toetreding der Ver-
eenigde Staten tot het Statuut van het Permanente Hof van In-
ternationale Justitie en eveneens naar aanleiding van het voor-
stel-MoTTA in 1929. Van een oplossing is echter niets gekomen.
Deze houding van den Volkenbond is, dunkt ons, te wijten aan
het oogmerk der leden om vooral geen principieele beshssingen
te nemen, die, hoe gewenscht ook in een aanhangig geval A, in een

toekomstig onvoorzien geval B een belemmering zouden kunnen
vormen bij het doordrijven van den eigen wil of het plegen van
sabotage in eigen belang.

Toch behoorde, naar onze meening, deze kwestie uitgemaakt
te worden en wel, in den zin, dat het inwinnen van een con-
sultatief advies als procedure-kwestie beschouwd dient te
worden.

Tegen deze opvatting worden echter verschillende bezwaren
geopperd, waarvan het belangrijkste dit is, dat door een consulta-
tief advies met meerderheid van stemmen in te winnen, den par-
tijen een ongeoorloofde obHgatoire jurisdictie opgelegd wordt. Im-
mers, de eerbied voor het Hof en het prestige van dat hchaam zijn
oorzaak, dat de Raad een consultatief advies nimmer ver-
worpen heeft. Door deze acceptatie-praktijk van den Raad is
feitelijk elk verschil tusschen een advies van het Hof en een rech-
terlijke uitspraak van dat orgaan verdwenen. En, wanneer dus
met meerderheid van stemmen tegen den wil van partijen be-
sloten wordt het Hof te raad plegen, dan worden partijen tenge-
volge van de acceptatie-praktijk van den Raad gebonden door
het consultatieve advies. Dit zou, volgens de hier bedoelde
opvatting, neerkomen op een verpUchte rechtsmacht van het
Hof, waaraan van te voren door partijen geen goedkeuring
gegeven was, hetgeen een aantasting van haar souvereiniteit zou
beteekenen.

Men ziet, dat dit ontegenzeggelijk een bezwaar van gewicht
is. Er is dan ook uitvoerig in de rechtsliteratuur over dit onder-
werp geschreven, zoowel door voor- als tegenstanders van het
boven aangeduide standpunt. Het lijkt ons derhalve nuttig
hier een kort overzicht van de verschillende opvattingen, welke
hieromtrent in de rechtshteratuur tot uiting komen, te laten
volgen.

Duidelijkheidshalve zullen wij de auteurs in vier groepen ver-
deden, al naar gelang zij voorstanders zijn van:
1 absolute eenstemmigheid
2°. gequalificeerde eenstemmigheid
3°. absolute meerderheid van stemmen.
4°. gequalificeerde meerderheid van stemmen.

Fachiri 2). Bij de bespreking van het consultatieve advies in het
Tunis-nationaUteitsdecreten geschil wijst Fachiri op het gevaar,
dat, wanneer partijen niet meestemmen, een soort obligatoire
jurisdictie binnensluipt, waaraan partijen hun toestemming niet
gegeven hebben 3). Om aan te toonen dat partijen mee moeten
stemmen over het voorstel om een consultatief advies in te winnen,
geeft Fachiri de volgende argumentatie:

r. Art. 4 § 5 van het Pact bepaalt, dat een niet-hd van den
Raad uitgenoodigd moet worden om als hd in den Raad zitting
te nemen, wanneer een onderwerp besproken zal worden, waarbij
het een bijzonder belang heeft. Dit wijst er op, zegt Fachiri, dat
het niet Hd stemgerechtigd moet zijn

2°. Art. 5 § 1 van het Pact. Volgens dit artikel moeten aUe
besHssingen eenstemmig door den Raad of de Vergadering ge-
nomen worden, tenzij het tegendeel uitdrukkelijk bepaald is. Dit
beteekent, dat alle vertegenwoordigde leden mee moeten stemmen.

3°. Art. 14 van het Pact bevat geen bepahng die er op zou
wijzen, dat de besHssing anders dan eenstemmig genomen moet
worden.

CoNWELL Evans Deze auteur maakt een onderscheid tus-
schen: „Advisory opinions on the „substancequot; of a disputequot; en
„Advisory opinions on questions of competence or procedurequot;.
Slechts voor deze laatste categorie zou volgens hem geen een-
stemmigheid vereischt zijn, terwijl hij, wat de eerste categorie
betreft, concludeert dat de Raad nooit een besHssing zal nemen
anders dan eenstemmig, met inbegrip van de stemmen van par-
tijen quot;). Tot deze conclusie is Conwell Evans gebracht door de
praktijk van den Raad na te gaan in het Hongaarsch-optanten-

Tot deze groep auteurs behooren ook: McNair, British Yearbook of international
law 1926; Manley Hudson, Ree. des Cours no. 8 blz. 379.

') Fachiri, The permanent Court of international Justice, its constitution, procedure
and works 1925.

') Fachiri blz. 155: „This case shows that the advisory jurisdiction offers in cases
of a legal nature an indirect means of access to the Court which in practice is capable of
being used as a not ineffective substitute for direct compulsory jurisdiction.quot;

•) Conwell Evans blz. 177: „In all requests for substantive opinions we can safely
conclude that the Council will hesitate to proceed other than by a unanimous vote
inclusive of the votes of the disputants.quot;

geschil, het Oost-Karehsche geschil en het Tunis-nationahteits-
decreten-geschil. In het Oost-Karelische geschil heeft de Raad
wehswaar zonder de toestemming van Rusland het Hof om een
consultatief advies gevraagd maar aan dit verzoek werd geen
gevolg gegeven. Het Hof heeft geweigerd advies uit te brengen,
aangezien staten, niet-leden van den Volkenbond, door het Pact
niet gebonden worden en de Raad dus slechts met toestemming
van het niet-hd er toe kan overgaan, te trachten een geschil
tusschen een Hd en een niet-hd op te lossen volgens een procedure
van het Pact Hieruit bhjkt dus dat ook al zou de Raad met
meerderheid van stemmen tot het inwinnen van een consultatief
advies besluiten, het Hof nog altijd kan weigeren hieraan gevolg
te geven.

CoNWELL Evans geeft drie voorbeelden van „advisory opinions
on questions of competence or procedurequot;: het Mossoelgeschil; de
verbanning van den Oecumenischen Patriarch en het Tunis-na-
tionahteitsdecreten-geschil. Uit deze drie gevallen zou moeilijk
een algemeen beginsel kunnen worden afgeleid, want in het Mos-
soel-geschil was de procedure-kwestie gebaseerd op het verdrag
van Lausanne en werd geen advies op grond van het Pact ge-
vraagd. In het Tunis-nationaliteitsdecreten-geschü hebben beide
partijen den Raad verzocht advies in te winnen en bezat deze
dus reeds van te voren de toestemming van partijen. In het ge-
schil betreffende den oecumenischen Patriarch tenslotte, is wehs-
waar gestemd zonder Turkije, maar dat land had geen blijk ge-
geven, tegen het inwinnen van een consultatief advies te zijn. CoN-
WELL Evans concludeert echter, dat de Raad in een eigenaardige
positie zou verkeeren, indien de beoordeeling van zijn competentie
van de goedkeuring beider partijen afhankelijk zou zijn en

') Publications de la Cour Permanente de Justice Internationale. Série B no 5, blz.
27, 28.

„Les Etats non-membres____ne sont pas liés par le Pacte. La soumission d'un diffé-
rend, qu'ils auraient avec un Etat membre de la Société des Nations, aux méthodes
de règlement prévues par le Pacte, ne saurait résulter que de leur consentement. Or, le
consentement de la Russie n'a jamais été donné ; par contre elle a nettement et à main-
tes reprises déclaré qu'elle n'accepte aucune intervention de la Société des Nations dans
son différend avec la Finlande. Les refus que la Russie avait déjà opposés aux démar-
ches suggérées par le Conseil ont été renouvelés lorsque la requête d'avis lui a été
notifiée. Par conséquent, la Cour se voit dans l'impossibilité d'exprimer un avis sur un

') CoNWELL Evans blz. 181 : „Art. 5 § 2 of the Covenant provides for majority
decisions in all questions of procedure, and the Council would be placed in an absurd

acht dus in het geval van procedure- of competentie-kwesties een
meerderheids stemverhouding voldoende.

Philipse 1). Ook deze auteur voert, evenals de meeste voorstan-
ders van eenstemmigheid, het argument aan, dat wanneer par-
tijen hun toestemming tot een obhgatoire jurisdictie niet gegeven
hebben, deze niet mag worden ingevoerd door middel van een
consultatief advies.

Volgens Philipse kan men geen oplossing vinden door op grond
van art. 5 § 2 van het Pact na te gaan, of het inwinnen van een
consultatief advies een procedure-kwestie is. Hierdoor zou de
moeilijkheid slechts verplaatst worden, daar het onderwerp van
een advies immers zeer wel nu eens van materieelen, dan weer van
formeelen aard zijn kan 2). De procedure, zegt Philipse, welke
gevolgd wordt bij het inwinnen van een consultatief advies is niet
te vergelijken met het benoemen van een enquête-commissie.
Daar zulk een commissie afhankelijk van den Raad is, terwijl het
Hof als zelfstandig orgaan optreedt, mag men de beginselen,
welke voor de eene methode gelden, niet op de andere toepassen.
Het Hof tracht zooveel mogelijk zijn functie van rechter te ver-
eenzelvigen met die van adviseur. Gezien deze tendens kan een
consultatief advies niet anders dan eenstemmig ingewonnen wor-
den, daar men anders gevaar loopt een obligatoire jurisdictie tegen
den wil van partijen in te voeren.

Philipse vraagt zich vervolgens af, inhoeverre de Raad door
een advies van het Hof gebonden wordt. In theorie zal de Raad
volkomen vrij zijn een advies al of niet te aanvaarden; in de prak-
tijk echter wordt het advies steeds aangenomen.

Tenslotte onderzoekt Philipse de vraag, inhoeverre de partijen
door een advies gebonden worden. Wanneer men voor het in-
winnen van een advies eenstemmigheid met inbegrip van de
stemmen van partijen vereischt acht dan beteekent dit, dat de
goedkeuring om het Hof te raadplegen de verphchting inhoudt

position if its judgement as to its competence were dependent upon the approval of
both parties.quot;

■) Philipse „Le rôle du Conseil de la Société des Nations dans le règlement pactftqut
des différends internationaux.quot;

') Philipse blz. 151 : „On a souvent essayé de résoudre la difficulté en examinant
si la demande d'un avis consultatif était oui ou non une question de procédure, pour
laquelle d'après les termes de l'art. 5 § 2 du Pacte la majorité suffirait. Cette solution
ne fait que déplacer la difficulté, car l'objet d'une demande pour avis peut très bien
dans un cas être une affaire de procédure et dans un autre avoir trait au fond même du
litige.quot;

ook het advies te aanvaarden. Wanneer men daarentegen aan-
neemt, dat een consultatief advies tegen den wil van de geding-
voerende partijen ingewonnen kan worden, dan zullen volgens
Philipse bij de aanvaarding van dat advies opnieuw dezelfde
moeilijkheden betreffende de stemverhouding rijzen. De Raad zal
daarom dergelijke discussies, die het prestige van den Volken-
bond en van het Hof niet tengoede zouden komen, moeten ver-
mijden. Gezien deze omstandigheden, besluit Philipse, is een-
stemmigheid voor het inwinnen van een advies noodzakelijk i).

De Visscher ^i) acht het niet mogelijk uit art. 5 § 2 van het
Pact een argument te putten voor de meening dat meerderheid van
stemmen voor het vragen van een consultatief advies voldoende
is, ook niet indien men aanneemt dat het woord „désignationquot; in
dit artikel betrekking heeft zoowel op het instellen van een com-
missie als op het benoemen van de leden. Immers, indien de sa-
menstellers van het Pact een uitzondering op den regel van een-
stemmigheid hadden willen maken voor het inwinnen van een
consultatief advies, dan zouden zij dit uitdrukkelijk in het Pact
neergelegd hebben, evenals zij het gedaan hebben ten aanzien van
het benoemen van commissies. Alleen wanneer de Raad een con-
sultatief advies wenscht te vragen dat een interpretatie van zijn
inwendig reglement tot doel heeft, zou hiertoe met meerderheid
van stemmen kunnen worden besloten. Het reglement van orde
immers, geeft zuiver procedure regels. Het zal echter weinig voor-
komen, zegt De Visscher, dat de Raad een advies hierover in-
wint, daar hij zelf bevoegd is deze bepahngen geheel naar eigen
inzicht te wijzigen of uit te leggen.

Voor het overige moet volgens De Visscher een consultatief
advies met gequalificeerde eenstemmigheid worden ingewonnen.
Men zou als argument voor eenstemmigheid kunnen aanvoeren,
dat het Pact geen uitdrukkelijke bepaling bevat, die aan de par-
tijen stemrecht ontneemt, maar volgens De Visscher mogen toch
op grond van art. 15 § 6 van het Volkenbondsverdrag de stemmen

1) Philipse blz 157: „A la lumière de ces considérations nous sommes d'avis que
dans les circonstances actuelles, une décision unanime du Conseil sera nécessaire pour
mettre en marche la procédure consultative.quot;

van partijen niet meegerekend worden en is het inwinnen van een
consultatief advies slechts een voorloopige maatregel om het in
art. 15 bedoelde eindrapport te kunnen opmaken. Wanneer nu
de stemmen van partijen in art. 15 § 6 niet meegerekend worden,
dan zou het onredelijk zijn dit wel te eischen voor het besluit tot
inwinning van een advies, dat een voorbereidende maatregel is
om het eindrapport te kunnen samenstellen.

Tegen het argument dat het niet billijk zou zijn een vetorecht
aan partijen te ontnemen, die juist bij het geschil het meeste be-
lang hebben, betoogt De Visscher, dat partijen vaak geleid zul-
len worden door persoonlijke motieven, terwijl dit bij de overige
leden niet het geval is.

Verder meent hij, dat men hier niet kan spreken van obligatoire
jurisdictie, die tegen den wil van partijen binnen geslopen zou
zijn, aangezien een consultatief advies zelfs in het gunstigste ge-
val nl. bij eenstemmige aanvaarding van het in art. 15 bedoelde
rapport, slechts dienen kan om een aanbeveling te geven, welke
geen onmiddellijk verplichtend gevolg voor partijen heeft i).

Wel moeten partijen meestemmen, wanneer het een aangelegen-
heid betreft, waarbij het Hof door zijn advies een beshssing in het
aanhangig geschil zou geven

Schindler vraagt zich af, of uit het besluit om een advies
in te winnen en uit het advies zelf een gebondenheid voor de
Volkenbondsleden ontstaat.

Weliswaar, zegt hij, heeft een consultatief advies op grond van
art. 14 van het Pact geen bindende kracht, aangezien het Hof
geen uitspraak doet, doch slechts zijn meening te kennen geeft,
maar wanneer de Raad bij het Hof een advies ingewonnen, en dit
advies vervolgens aanvaard heeft, dan kunnen noch de Raad,
noch partijen zich van dit advies losmaken. Partijen zijn door een
advies praktisch evenzeer gebonden als door een rechterlijke uit-
spraak van het Hof

1)nbsp;De Visscher blz. 50: „C'est perdre de vue que l'avis de la Cour adopté par le
Conseil, ne peut, même dans l'hypothèse la plus favorable (l'acceptation du rapport à
l'unanimité) servir qu'à établir une simple recommandation sans effet obUgatoire

2)nbsp;De Visscher blz. 50: „ii va sans dire que l'assentiment des parties est au con-
trahre, évidemment indispensable lorsque le Conseil soumet à la Cour une question qui
en réahté transfère à celle-ci la décision du différend.quot;

*) Schindler blz. 25: „Die Parteien sind praktisch fast ebenso gebunden, wie wenn
es sich um ein UrteU handelte. Sie sind dies obschon sie sich nur dem Verfahren nach

De tweede vraag die Schindler opwerpt is deze, of de ge-
bondenheid aan een besluit van Vergadering of Raad, door mid-
del van een consultatief advies ontstaan, wel in overeenstemming
is met het Pact. Schindler onderscheidt dan twee gevaUen. In
de eerste plaats het geval, dat partijen hare toestemming gegeven
hebben aan het besluit om het Hof te raadplegen. De gebonden-
heid die hiervan het gevolg is moet volkomen toelaatbaar
geacht worden, aangezien zij uit de wilsovereenstemming van
partijen voortspruit. Schindler vergelijkt deze toestemming met
een compromis.

In de tweede plaats het geval, dat partijen hare toestemming
niet gegeven hebben. Kan het consultatieve advies ondanks het
verzet van partijen toch ingewonnen worden, m.a.w. is absolute
eenstemmigheid vereischt ?

Volgens Schindler mag men niet uitsluitend op grond van
art. 5 § 1 van het Pact voor alle gevallen de toestemming van par-
tijen eischen. Volgens hem is het inwinnen van een consultatief
advies geen geïsoleerd besluit van den Raad of de Vergadering,
doch veeleer een phase van de procedure voor die organen. Door
het inwinnen van een advies wordt de procedure van Raad of
Vergadering tijdelijk uitgeschakeld en neemt de procedure voor
het Hof een aanvang. Deze laatste vindt echter haar rechtvaardi-
gingsgrond enkel in de hoofdprocedure voor den Raad en de Ver-
gadering . Vandaar dat de voorschriften, welke voor de Raads-
(Vergaderings-) procedure gelden ook van toepassing zijn op een
beshssing om een consultatief advies in te winnen.

De stemverhouding, die vereischt is voor een beslissing van den
Raad geldt ook voor het inwinnen van een consultatief advies.
Wanneer dus de procedure van art. 15 van het Pact aanhangig is,
zal het besluit om het Hof te raadplegen eenstemmig, doch met

Art. 15 unterworfen haben, das nur unter gewissen, bereits erwähnten Bedingungen zu
einer rechtlichen VerpfUchtung führen kann; die bindende Kraft eines Gutachtens des
St. 1. G. ist im V. B. P. nicht stipuliert.quot;

1) Schindler blz. 28: „WesentUch für die Beurteilung der Rechtslage ist m. E.
vielmehr, dass das Verlangen eines Gutachtens über einen Streitfall keinen isoUerten
Beschluss von Rat (oder Versammlung) darstellt, sondern dass es lediglich eine Etappe
in einem Verfahren, das vor einem dieser Organe anhängig ist, bildet. Durch die Ueber-
weisung gewisser Fragen an den St. I. G. zur Begutachtung wird das Verfahren vor
dem V. B. R. suspendiert und ein Zwischenverfahren vor dem St. I. G. eingeschaltet.
Das Zwischenverfahren schöpft seine sachliche Rechtfertigung aus dem Hauptver-
fahren, und es hat den einzigen Zweck, dem im Hauptverfahren entscheidenden
V. B. R. ein Hilfsmittel in Form eines Gutachtens in die Hand zu geben.quot;

uitsluiting van partij-stemmen genomen moeten worden. „So weit
aberquot; voegt Schindler hieraan toe „der Rat mehrheitlich ent-
scheiden kann, kann er auch ein Gutachten mehrheitlich ein-
fordern. Grundsätzlich werden überhaupt die Stimmen der Par-
teien ausgeschlossen sein, wie sie ja, nach einem vom St.I.G.
anerkannten Prinzip auch beim Streitentscheid nicht mitzählenquot;.

Bomli maakt een scherpe onderscheiding tusschen de beslis-
sing om een advies in te winnen en die, om het eenmaal uitge-
brachte advies te aanvaarden. Voor beide gevallen zijn drie stem-
verhoudingen mogelijk. Eenstemmigheid, gequalificeerde een-
stemmigheid en meerderheid van stemmen.

Volgens Bomli nu is het antwoord op de vraag, met welke stem-
verhouding een consultatief advies ingewonnen moet worden, af-
hankelijk van de rechtswaarde, die men aan het advies toekent.
Hoe meer men het advies met een rechterlijke uitspraak van
het Hof gelijkstelt, hoe meer men over het algemeen geneigd is
de toestemming van partijen voor het inwinnen van een consul-
tatief advies te eischen

Formeel gezien, zegt Bomli, heeft een advies geen bindende
kracht. De Raad is vrij het advies te aanvaarden of te verwerpen.
In feite echter heeft een advies van het Hof evenveel prestige als
een rechterlijke uitspraak van dat orgaan, temeer daar het Hof bij
het adviseeren op dezelfde wijze handelt en dezelfde regels toepast
als in zijn rechterlijke functie. Bovendien heeft zich, zooals hier
reeds is opgemerkt, een acceptatie-praktijk ontwikkeld, doordat
de Raad tot nog toe alle adviezen heeft aanvaard. Desalniette-
min heeft een advies, volgens Bomli, geen juridische gevolgen,
zoolang het door den Raad nog niet aangenomen is. Door een ad-
vies wordt geen beslissing in een geschil gegeven. Het is ondanks
alles niet te vereenzelvigen met een rechterlijke uitspraak van het

') Tot deze auteurs behoort ook Balogh „Der internationale Schutz der Minder-
heiten.quot;

') Bomli blz. 42: „Plus on est enclin ä mettre sur le même plan uu avis et une sen-
tence formelle de la Cour, plus on voudra donner une voix décisive aux parties dont le
Conseil traite le Utige.quot;

Hof. Immers, in de eerste plaats verhindert niets partijen dezelfde
kwesties, waarover een consultatief advies is gevraagd, opnieuw
aan het oordeel van het Hof te onderwerpen, dit maal echter om
een rechterlijke beslissing uit te lokken. In de tweede plaats is
er in wezen geen verschil tusschen een door een commissie en een
door het Hof uitgebracht advies en is de Raad volkomen vrij in
zijn keuze. En tenslotte, aldus Bomli, blijft het advies zijn karak-
ter van raadgeving behouden, al wordt het ook in de praktijk
steeds door den Raad aanvaard.

Op grond van dit alles is dus volgens Bomli een consultatief
advies niet met een rechterlijke uitspraak te vereenzelvigen en
blijven derhalve door het besluit om een advies in te winnen de
rechten van partijen onaangetast.

Het inwinnen van een consultatief advies is volgens Bomli een
procedure-kwestie, aangezien de eenstemmigheidsregel van art.
5 § 1 tot doel heeft de souvereiniteit der Volkensbondsleden te
beschermen en dus alleen van toepassing kan zijn, wanneer de
souvereiniteit der leden in het spel is. Is nu een aantasting van
de souvereiniteit der leden niet te vreezen, dan heeft men te ma-
ken met een procedure-kwestie, en dat is dus ook hier het geval,
aangezien het inwinnen van een consultatief advies de rechten
van partijen intact laat, zoodat haar toestemming niet vereischt
wordt

Vervolgens onderzoekt Bomli de stemverhouding noodig voor
het aanvaarden van een consultatief advies. Met de aanvaarding
krijgt het advies bindende kracht, waardoor het gevaar ontstaat
dat de rechten van partijen aangetast zouden kunnen worden.
Het is daarom gewenscht een onderscheid te maken tusschen een
advies aangaande een procedure-kwestie en een advies aangaande
een fond-kwestie. Indien de Raad, zegt Bomli, het niet eens is
betreffende het karakter van een advies, dan moet met eenstem-

») Bomli blz. 52: „La règle de l'unanimité a pour caractéristique d'être une règle
protectrice de la souveraineté des Etats. Il en résulte logiquement qu'elle ne trouve

son application que dans le cas où la souveraineté est en jeu----Un avis de la Cour ne

décide pas un litige et, par conséquent, laisse les droits des parties parfaitement intacts.
Si donc le Conseil résout de demander un avis, cette résolution ne peut jamais être
identifiée à une atteinte à la souverainité des parties, atteinte qui dans le système du
Pacte nécessiterait, à juste titre, leur collaboration.

Notre conclusion est donc que la demande d'un avis de la Cour, sans égard pour le
sujet de la demande est une question de procédure dans le sens de l'art. 5 § 2 du Pacte,
et que, pour cela, une décision du Conseil à cet effet peut être prise à la simple majorité
des voix.quot;

migheid besUst worden of het onderwerp van dat advies een fond-
of procedure-kwestie is. Bestaat er echter omtrent het karakter
van een advies wel eensgezindheid dan is de stemverhouding
voor het acceptatie-besluit als volgt: aanvaarding van een advies
betreffende een fond-kwestie vereischt eenstemmigheid; loopt
het advies over een procedure-kwestie dan is meerderheid van
stemmen voldoende.

De qualificeerde eenstemmigheid zou volgens Bomli hier niet
van toepassing zijn aangezien de speciale bepaling, (art. 15 § 6),
waarin deze stem verhouding geëischt wordt, alleen het stemmen
over het eindrapport betreft. Slechts wanneer het stemmen over
de acceptatie met dat over het eindrapport samen zou vallen, is
volgens Bomli de gequalificeerde stemverhouding van art. 15 § 6
vereischt .

Baker betoogt op grond van drie argumenten, dat het in-
winnen van een consultatief advies een procedure-kwestie is.

1 De opvatting, dat het advies eenstemmig ingewonnen moet
worden vereenzelvigt een advies met een rechterlijke uitspraak.

2°. Het advies bindt noch den Raad, noch partijen. Immers
door het Hof te consulteeren wordt de procedure voor den Raad
niet uitgeschakeld en wordt evenmin aan het Hof de beslissing
van de kwestie opgedragen.

3°. Evengoed als men met meerderheid van stemmen besluiten
kan een juristencommissie te raadplegen, kan men met dezelfde
stemverhouding een advies bij het Hof inwinnen.

Onder gequalificeerde meerderheid verstaan wij hier een
meerderheid, bij de berekening waarvan bovendien de partij-
stemmen nog worden uitgeschakeld. Ook deze stemverhouding

') Bomli blz. 55 noot 2 : „Dans le cas où l'acceptation de l'avis consultatif de la Cour
reviendrait au vote du rapport définitif du Conseil, il faut admettre que l'unanimité
absolue droit céder le pas à l'unanimité restreinte visée à l'alinéa 6 de l'art. 15. C'est
la disposition d'exception qui s'applique alors.quot;

Baker British Yearbook of International Lawquot; 1925 blz. 75: „Even if there were
some members who doubted whether it would be right to ask for an advisory opinion,
neither their doubts nor their active opposition, would prevent a request for an
advisory opinion, for such a request can be made as a matter of procedure by majonyt
vote.quot;

(die overigens nergens in het Pact voorkomt) schijnt door
sommige auteurs bepleit te worden, al is het niet duidelijk, of
zij dat inderdaad bedoelen.

De moeilijkheid, waarop men bij de uitlegging van hunne
uiteenzettingen stuit, is hierin gelegen, dat zij beginnen met
het verwerpen van de stelhng, dat volstrekte eenstemmigheid
vereischt is, maar dan verder min of meer in het duister laten,
welke verhouding hier dan wel gevorderd wordt. Nu eens
schijnen zij van meening, dat gewone meerderheid voldoende
is, dan weer schijnt het hun alleen erom te doen, departijstem-
men uit te schakelen. Hun betoog is door het volgen van uit-
eenloopende gedachtengangen echter zoo onduidelijk dat men
geneigd is er uit af te leiden, dat zij de uitsluiting van de partij-
stemmen zelfs willen gehandhaafd zien bij toepassing van den
regel der eenvoudige meerderheid.

Schuecking-Wehberg i) zeggen, dat voor het inwinnen van
een advies bij het Hof meerderheid van stemmen voldoende is,
daar het volgens hen geen verschil kan maken of een advies van
het Hof of van een juristencommissie ingewonnen wordt. Wan-
neer voor deze laatste wijze van procedeeren meerderheid van
stemmen voldoende geacht wordt, kan men niet voor de proce-
dure van een consultatief advies eenstemmigheid eischen. Ook
wordt de Raad evenmin gebonden door een advies van het Hof
als door de overwegingen van een juristencommissie. De Raad
kan altijd een advies afwijzen, bijv. wanneer dit met een zwakke
meerderheid van stemmen in het Hof tot stand is gekomen of
wel indien pohtieke overwegingen er aanleiding toe geven.

Schuecking-Wehberg geven toe, dat artikel 15 geen ar-
gument oplevert voor hun steUing, dat meerderheid van stem-
men voldoende is. Volgens sommigen nl. zou meerderheid van
stemmen voldoende zijn aangezien de Raad in de procedure van
art. 15 slechts bemiddelend optreedt en de partijen niet door een
besluit kan binden. Volgens Schuecking-Wehberg heeft het rap-
port toch altijd eenig rechtsgevolg . Men zoeke het criterium dus

») Schuecking-Wehberg 3e druk I blz. 519: „Ob der Rat als Vermittler oder ge-
wissermassen als Schiedsrichter tätig ist, kann nicht massgebend sein. Entscheidend
ist vielmehr, ob er bei Erstattung seines Berichts oder Schiedsspruchs an das Gut-
achten gebuAden ist oder nicht. Das ist selbst in dem Falle, dass der Rat nach Art. 11
der Satzung Vermittlungsbemühungen unternimmt, die nicht zu einem mit den Beson-
derheiten des Art. 15 ausgestatteten Berichte führen können, der springende Punkt für

niet hierin, of de Raad als scheidsrechter dan wel als bemiddelaar
optreedt, maar men vrage zich af, of de Raad bij het opmaken
van zijn rapport aan het advies van het Hof gebonden is of niet.
Dat aUeen de laatste vraag beslissend is, volgt ook hieruit, dat
de kwestie van inwinning van een advies van het Hof eveneens
kan rijzen, wanneer de Raad een beslissing op grond van art. 11
moet nemen, welke niet dient tot het opmaken van een rapport
in den zin van art. 15.

Los naast dit betoog ten gunste van de eenvoudige meerder-
heid staat nu echter hun stelling, dat de stemmen van partijen
niet meegeteld mogen worden. Het beginsel dat „niemand rechter
in eigen zaak mag zijnquot; geldt zoowel voor een eindbelissing als voor

Fischer Williams Een procedure-kwestie zou volgens
Williams zijn: „Any step which is taken by the Council or As-
sembly ancillary or preparatory to a final disposal of the matterquot;.
Een consultatief advies zou hiervan een voorbeeld zijn, immers:
„an advisory opinion informs the Council (or the Assembly) of
what the law is. It does not necessarily determine the character
of the action which the Council will takequot;.

Tegen de redeneering, dat de Raad een consultatief advies
steeds aanvaardt en dus een soort obligatoire jurisdictie inge-
voerd wordt, voert Fischer Williams drie argumenten aan:
1°. Een door den Raad genomen beslissing is niet te verge-
lijken met de uitspraak van een gerechtshof of een Hof van arbi-
trage, die voor partijen bindend is. De Raad heeft zulk een be-
voegdheid om verplichtingen op te leggen niet.

2°. Door erkenning van het Pact hebben de leden een gedeelte
van hun vrijheid prijsgegeven. Zij hebben zich aan de daarin op-
genomen regels onderworpen en mogen den gewonen gang van
zaken niet naar willekeur belemmeren.

die Auffassung, dass ein Gutachten des Weltgerichtshofes stets mit Mehrheitsbeschluss

gt;) Schuecking-Wehberg 3e druk l blz. 514: „Was für die endgültige Entschei-
dung des Streitfalles gilt, muss grundsätzlich auch für einen mit einer materiellen Stel-
lungnahme abschliessenden Bericht sowie die dem Endentscheid vorausgehenden pro-
zessualen Anordnungen gelten. Deshalb hat die Einholung eines Gutachtens des Welt-
gerichtshofs durch Bundesversammlung oder RaUn jedem Falle unter Nichtberück-
sichtigung der Stimmen der Parteien zu erfolgen.quot;nbsp;^ , ,nbsp;,
') Fischer Williams „Chapters on current international law and the League oj

de bewoordingen, waarin het Pact vervat is, als wel gericht op
datgene, wat de samenstellers van het Pact waarschijnlijk ge-
zegd zouden hebben, als zij de praktijk hadden voorzien i).
Zijn slotsom is dus: gewone meerderheid.
Aan art. 14 ontleent deze auteur nu echter tevens een argument
tegen de opvatting, als zou de toestemming van partijen noodzake-
lijk zijn. Immers partijen mogen een geschil aan de beslissing van
het Internationaal Gerechtshof onderwerpen. Raad en Vergade-
ring echter zijn slechts bevoegd bij het Hof een consultatief ad-
vies in te winnen. Bovendien zou het, volgens Williams on-
redelijk zijn, wanneer de stemmen van partijen, die voor een
eindbeslissing overeenkomstig art. 15 § 6 geen invloed hebben, dit
wel zouden hebben voor een voorloopigen maatregel om tot een

Rafael Erich ») komt op grond van de volgende redeneermg
tot het besluit, dat meerderheid van stemmen bij het inwinnen
van een consultatief advies voldoende is.

Een door het Internationale Gerechtshof gegeven advies heeft
geen bindende kracht en kan dus zonder toestemming van par-
tijen ingewonnen worden. Dat een consultatief advies geen bra-
dende kracht heeft en niet te vergelijken is met een rechterlijke
uitspraak blijkt uit verschillende overwegingen, zegt Erich.

1 In art. 59, 62 en 63 van het Statuut wordt een scherp onder-
scheid gemaakt tusschen „avisquot; en „arrêtquot;.

niet meer dan een aanbeveling geven, die zelfs indien eenstemmig
goedgekeurd geen obligatoire kracht voor partijen kan hebben.
Hoe zou dus een advies door het Hof gegeven, dat zelf maar ge-
deeltelijk misschien in het rapport van art. 15 § 6 is opgenomen,
partijen kunnen binden?

1) Fischer Williams blz.444.Dat een obligatoire jurisdictie ingevoerd zou worden,
zegt deze auteur, „is on the face of it not an argument as to the meamng of the
language of the Covenant, but is directed rather to the question of what it is probable
the hieh contracting parties would have been likely to sayquot;.

Vfischer Williams blz. 442: „It would be in the highest degree anomalous that a
vote which cannot deprive the final decision of the Council of its legal effect can yet
prevent the Council taking a preUminary step towards that decision, a step intended
ricme that the decision is reached with fuU knowledge of the law applicable to the

'quot;^«r'RAFAEL Erich „Revuededroitinternationaletdelégislationcomparéequot; 1928blz. 865.

4°. Zelfs in een geval als het Tunis-nationaliteitsdecreten-ge-
schil, toen partijen van te voren overeenkwamen het advies te
zullen aanvaarden, is een vereenzelviging van de contentieuze
met de consultatieve procedure niet mogelijk. Bij de contentieuze
procedure is een compromis noodzakelijk. De overeenkomst,
waarbij partijen de verplichting op zich nemen het advies te aan-
vaarden kan echter niet met een compromis vergeleken worden.
Niemand zou er ook aan denken, zegt Erich, om op een dergelijk
advies, waaraan partijen vooraf haar toestemming gegeven heb-
ben, art. 13 § 4 van het Pact toe te passen. Zoo partijen toch
tegen het advies in zouden handelen, zou dit niet beschouwd kun-
nen worden als een handeling die art. 16 § 1 van het Pact in wer-
king doet treden.

Erich voegt nu echter aan het hierboven weergegeven betoog
de stelling toe, dat de toestemming van partijen voor het in-
winnen van een advies niet vereischt is. Immers, indien men deze
toestemming wel voor het inwinnen van een consultatief ad-
vies, doch, overeenkomstig art. 15 § 6, niet voor de goedkeuring
van een recommandatie noodig zou achten, dan zou het advies,
dat aan de recommandatie voorafgaat, een zelfstandig karakter
krijgen en een bindende kracht grooter dan die van de recom-
mandatie, echter, ontbloot van elk practisch belang.

Erich vraagt zich af, of het noodig is een gequalificeerde een-
stemmigheid als eisch te stellen. Hij meent, dat men, wanneer het
vetorecht aan partijen, die een rechtstreeksch belang bij het con-
flict hebben, ontnomen is, dit recht niet mag toekennen aan leden,
die er geen bijzonder belang bij hebben. Ook eenstemmigheid is
volgens hem, onaannemelijk, en wel op grond van art. 15 § 10.
Uit dit artikel blijkt dat een rapport opgemaakt door de Verga-
dering met goedkeuring van de Vertegenwoordigers der Leden
van den Bond, vertegenwoordigd in den Raad, en van de meerder-
heid der andere Leden van den Bond, met uitzondering, telkens,
van de Vertegenwoordigers der betrokken Partijen, hetzelfde
gevolg heeft als een rapport van den Raad aangenomen met alge-

') Erich blz. 875 : ,,En effet, si l'on exige l'unanimité absolue (les voix des parties
comprises) pour le vote sur la requête d'avis tandis qu'on admet que le vote des par-
ties ne compte pas dans le vote sur la recommandation elle-même, on aboutit à ce
résultat que le contenu de l'avis ayant précédé cette recommandation possède pour
ainsi dire une existence indépendante de la recommandation et une force obligatoire
supérieure à la force de celle-ci, mais, en même temps, une force obligatioire dénuée
de toute importance pratique. C'est là une théorie évidemment inadmissiblequot;.

meene stemmen zijner leden, uitgezonderd de Vertegenwoordi-
gers der Partijen. Aangezien dus, eenstemmigheid niet vereischt
is voor de goedkeuring van het rapport door de Vergadering, zou
het onredelijk zijn deze stemverhouding voor het inwinnen van
een consultatief advies te eischen. Bovendien, zegtERiCH, bestaat
er geen aanleiding om het in art. 15 § 10 voorgeschreven verschil
in stemverhouding tusschen de leden van den Raad en de overige
leden van de Vergadering nog verder uit te breiden dan het
geval in dat artikel bedoeld, i)

Uit dit overzicht van de rechtsliteratuur bhjkt, hoe tegenstrij-
dige meeningen er omtrent het inwinnen van een consultatief ad-
vies verkondigd worden. Wij voelen ons het meest aangetrokken
tot de opvatting, die het inwinnen van een consultatief advies tot
de procedure-kwesties rekent, en in het bijzonder tot de ziens-
wijze van Bomli.

Onderwerpt men de overige opvattingen omtrent dit onderwerp
aan een nadere beschouwing dan bhjkt, dat de meeste bezwaren
tegen een zuivere meerderheidsstemverhouding te herleiden zijn
tot twee standpunten, nl. ten eerste dat door de acceptatieprak-
tijk van den Raad een advies te vereenzelvigen is met een rechter-
lijke uitspraak en ten tweede dat het inwinnen van een advies als
voorloopige maatregel om tot een eindbeslissing (recommandatie)
te komen, onderworpen is aan dezelfde rechtsvoorschriften als de
eindbeslissing zelf, waarbij, blijkens art. 15 § 6 partijstemmen

Wat het eerste standpunt betreft moet toegegeven worden, dat
indien de Raad het consultatief advies steeds onvoorwaardelijk
blijft aanvaarden, dit advies zijn karakter van raadgeving ver-
liest en vereenzelvigd zal kunnen worden met een beslissing van
het Hof. Weliswaar, o.i. geen beshssing in den zin van een rechter-
lijk vonnis (arrêt) conform het Statuut van het Hof, zooals ook
Erich aangetoond heeft, maar toch een uitspraak, die, juist
omdat zij tegen den wil der partijen kan worden uitgelokt,
met de souvereiniteit der staten moeilijk te vereenigen is.

Vandaar dat wij ook, indien de Raad in zijn acceptatiepraktijk
blijft volharden, het inwinnen van een advies (dat eigenlijk geen
advies is) niet tot de procedure-kwesties zouden willen rekenen.

In dit geval zouden wij al naar gelang het onderwerp van het ad-
vies een fond-kwestie of een procedure-kwestie is, respectievelijk
eenstemmigheid en meerderheid van stemmen voor het besluit
tot inwinnen van het advies willen eischen. Door de acceptatie-
praktijk van den Raad ligt immers in het besluit tot inwinnen
van een advies, de verplichting om hieraan gevolg te geven reeds
opgesloten en wordt de aanvaarding zelf niet meer dan een for-
mahteit. Bijgevolg zal het van het onderwerp van het advies af-
hangen of dit alleen met, of ook zonder de toestemming der
partijen kan worden ingewonnen en dus ook aanvaard.

Indien de Raad het oneens zou zijn, over het karakter van het
advies, dan zou hierover gestemd moeten worden en in zulk een ge-
val zou meerderheid van stemmen beslissen, aangezien men hier
met een incidenteel interpretatiebesluit te maken zou hebben.
Zooals wij in hoofdstuk II uiteengezet hebben, is het incidenteel
besHssen of een strijdvraag een procedure-kwestie is, zelf een
procedure-kwestie

Het tweede hierboven genoemde standpunt, dat door de voor-
standers van gequahficeerde eenstemmigheid en gequahficeerde
meerderheid van stemmen verdedigd wordt, is naar onze meening
onaannemelijk. Het inwinnen van een advies zou volgens deze op-
vatting als voorloopige maatregel om tot een eindbeshssing te
komen, onderworpen zijn aan dezelfde voorschriften als de eind-
beslissing zelf, waarbij volgens het in art. 15 § 6 bepaalde, de
stemmen van partijen uitgesloten zijn.

In hoofdstuk I hebben wij er op gewezen, dat er een tendens
bestaat om de gequalificeerde eenstemmigheid ook daar te ei-
schen, waar het Pact dit niet uitdrukkelijk doet 2). De praktijk
van den Volkenbond levert, zooals wij gezien hebben, geen zeker-
heid ten aanzien van de grenzen, waarbinnen dit rechtsvoorschrift
analogisch toegepast kan worden. Ons lijkt echter een al te oppor-
tunistische toepassing van de gequalificeerde stemverhouding uit
den booze, aangezien het Pact in art. 5 § 1 juist eenstemmigheid
als hoofdregel aanneemt ten einde het souvereiniteitsbeginsel te
beschermen. Alleen wanneer het meestemmen van partijen m een
bepaald geval door het Pact imperatief voorgeschreven maatre-
gelen zooals die in art. 10, onmogelijk zou maken, achten wij de

uitsluiting van partijstemmen geoorloofd. Het is o.i. onaanvaard-
baar, de stemmen van partijen niet te laten meetellen wanneer
men, zooals Schuecking-Wehberg doen, toegeeft, dat het inwin-
nen van een advies een procedure-kwestie is. Immers de uitslui-
ting van partijstemmen in art. 15 § 6 berust op de overweging dat
niemand rechter in eigen zaak mag zijn. Door mee te stemmen
bij het nemen van een procedure-maatregel oefenen partijen even-
wel geen rechtspraak uit in eigen zaak, tenzij men „rechter in
eigen zaakquot; zijn zóó ruim opvat, dat hieronder niet alleen het
vellen van een oordeel in een geschil, maar elke bezigheid van den
rechter, dus ook het nemen van procedure-maatregelen, verstaan
kan worden. Deze ruime interpretatie zou het gevolg hebben, dat
een Volkenbondshd, dat in een geschil verwikkeld is, gedurende
de geheele behandeling van dat geschü door den Volkenbond zon-
der stemrecht zou zijn. Het zou dan bijv. ook niet mogen mee-
stemmen bij het benoemen van een juristencommissie. En gesteld
dat meerdere leden van den Raad in een geschü verwikkeld wa-
ren, dan zou het aantal stemmende leden tot een minimum be-
perkt worden. Het is onnoodig te zeggen, dat de samensteUers
van het Pact niet nagelaten zouden hebben een zoo belangrijke
uitzondering op het stemrecht van partijen uitdrukkelijk in een
algemeen voorschrift vast te steUen. Nu echter zwijgt het Pact

Even onaannemelijk is het uitsluiten van partijstemmen, indien
men eenstemmigheid voor het inwinnen van een advies eischt,
dus dit niet als procedure-kwestie beschouwt. Wanneer Schind-
ler betoogt dat partijen evengoed gebonden worden door een ad-
vies, als door een rechterlijke uitspraak van het Hof en het advies
dus met een rechterlijke uitspraak vereenzelvigt, dan is het onlo-
gisch de voorschriften, die aUeen voor de recommandatie van art.
15 gelden, toe te passen op een rechterlijke uitspraak. De partij-
stemmen moeten juist medegelden omdat anders een obhga-
toire jurisdictie ingevoerd wordt waaraan partijen hun toe-
stemming niet gegeven hebben. Volgens De Visscher, die ook
aanhanger van de gequahficeerde eenstemmigheid is, zou er
echter geen sprake zijn van obligatoire jurisdictie, aangezien
een consultatief advies zelfs in het gunstigste geval, nl. wanneer
het rapport van art. 15 eenstemmig aangenomen wordt, slechts
dienen kan om een aanbeveling of recommandatie te geven.

Aan den anderen kant geeft de Visscher echter toe, dat het
Hof door een advies een aanhangig geschil kan beslissen: „II va
sans dire que Tassentiment des parties est au contraire, évidem-
ment indispensable lorsque le Conseil soumet a la Cour une ques-
tion qui en réahté transfère a celle-ci la décision du différendquot;.
Deze twee opvattingen zijn met elkaar in tegenspraak.

Tot dusver hebben wij met de acceptatie-praktijk van den
Raad rekening gehouden. Deze praktijk heeft echter als gevolg,
dat het inwinnen van een consultatief advies niet meer als proce-
dure-maatregel beschouwd kan worden, hoewel dit oorspronkelijk
wel de bedoeling was. Het Pact heeft klaarblijkelijk een advies in
denzin van een raadgeving bedoeld en geeft nergens te kennen dat
de Raad hetHofmag opdragen een j uridische kwestie op te lossen in
den zin van een beshssing, behalve door middel van een vonnis of
„arrêtquot;, dat aan bepaalde in het Statuut vastgestelde rechtsregels
moet voldoen. Door deze acceptatie-praktijk wordt het karakter
van het consultatief advies, zooals dit in het Pact bedoeld is, in
dien zin gewijzigd, dat in het besluit tot inwinning van het advies
reeds de acceptatie van dat advies ligt opgesloten. Een dergelijk
besluit zou de souvereiniteit van partijen kunnen aantasten, indien
zij zich tegen de inwinning van een advies blijven verzetten, en
kan dan niet als procedure kwestie beschouwd worden. Wij hebben
reeds uiteengezet met welke stemverhouding het advies ingewon-
nen moet worden, indien de Raad het advies van het Hof constant
blijft aanvaarden. Het is evenwel mogelijk,dat de Raad een anderen
weg inslaat en het advies niet steeds onvoorwaardelijk zal accep-
teeren, doch het oordeel van het Hof zal toetsen aan politieke over-
wegingen. De Raad zou zich uit politiek oogpunt meer aangetrok-
ken kunnen voelen tot de opvatting van een minderheid in het Hof.
In dat geval zal het inwinnen van een consultatief advies o.i. als
procedure-kwestie beschouwd moeten worden. Het is immers een
interne aangelegenheid van den Bond, die een voorbereidend ka-
rakter draagt en de rechten en plichten van partijen onaangetast
laat. Hierdoor zal ook het besluit om het advies te aanvaarden
niet meer een formaliteit zijn, maar inderdaad een beslissing of
het advies van het Hof opgevolgd zal worden of niet. Dit impli-
ceert echter, dat het aanvaarden niet altijd als procedure-kwestie
beschouwd kan worden, aangezien reeds het inwinnen van een

(praktisch als bindend beschouwd) advies tegen den wil der
partijen met hare souvereiniteit onvereenigbaar is. Vandaar
dat de stemverhouding voor het accepteeren zal afhangen van het
onderwerp van het advies. Is dit een fond-kwestie dan zal een-
stemmigheid noodig, is het een procedure-kwestie dan zal meer-
derheid van stemmen voldoende zijn. Het lijkt ons niet over-
eenkomstig de bedoeling van het Pact de stemmen van partijen
hierbij uit te sluiten. De Raad moet volgens het Pact zooveel
mogelijk concilieerend optreden, totdat hij in staat is zijn eind-
besluit of recommandatie te geven. Het is de bedoeling van de
samenstellers van het Pact geweest, tot op dat oogenblik de
souvereiniteit der leden door handhaving van hun stemrecht te
beschermen. Bovendien kan het accepteeren van een advies niet
als een door het Pact imperatief voorgeschreven maatregel be-
schouwd worden.

„Si l'une des Parties prétend et si le Conseil reconnaît que
le différend porte sur une question que le droit intemation^
laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le Conseil
le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucu-
ne solutionquot;.

Deze Pactsbepaling stelt dus partijen in staat de exceptie van
incompetentie op te werpen. De beoordeeling of de exceptie ge-
grond is, of dus in werkelijkheid het geschil tot de uitsluitende
competentie van een der partijen behoort, wordt aan den Raad
overgelaten. Indien de Raad bevindt, dat de exceptie juist is.
moet hij dit in een rapport constateeren, zonder echter een oplos-
sing van het geschil aan te bevelen.

Met welke stemverhouding zal de Raad moeten besHssen, dat
een bepaalde kwestie door het internationale recht aan de „com-
pétence exclusivequot; van een der partijen in het geschü onderwor-
pen wordt? Is dit een procedure-kwestie, waarbij dus de Raad
zich met meerderheid van stemmen mag uitspreken?

Zooals in de meeste gevaUen, die wij hiervoor besproken heb-
ben, heerscht er ook ten aanzien van deze kwestie meeningsver-
schil. Schuecking-Wehberg i) zijn voorstanders van de gequa-

Tot de voorstanders van de gequalificeerde eenstemmigheid moet ook Paul Baran-
don gerekend worden: „Le système de la S. D. N. pour la prévention de la guerre.quot;
p. 164: „Si l'état de cause qui conditionne la disposition d'exception existe „le Conseil
le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solutionquot;. Dans les
ouvrages traitant de ce sujet, l'on a discuté la question de savon: si ce rapport du Con-
seil exige l'unanimité. Les alinéas 1 et 2 de l'art. 5 du Pacte répondent par l'affurma-
tive La question de compétence n'est pas en effet, une question de procédure, car
l'examen de l'état de cause qui motive l'exception suppose bien plutôt une enquête sur

P 165 Eu effet, tandis que ce dernier (le rapport prévu aux alinéas 4, 6 et 7) a seule-
ment la valeur que, dans son avis consultatif no. 12, la Cour de la Haye qualifie „d'ef-
fet obligatoire hmitéquot;, la décision portant sur la compétence possède, elle, toute la
valeur juridique d'un véritable arbitrage. Il s'en suit que la règle générale de l'art. S

lificeerde eenstemmigheid. Volgens deze commentatoren is de be-
slissing, of een geschil tot de uitsluitende competentie van een der
partijen behoort, iets meer dan enkel een procedure-kwestie: „die
dem Rat obliegende Entscheidung ist nicht lediglich eine solche
des Verfahrensquot;. En wel omdat over het rechtskarakter van het
geschü beslist wordt en bovendien omdat een erkenning van de
exceptie neer zou komen op een afwijzing van den eisch van de
partij, die het geschil voor den Raad gebracht heeft. „Deshalbquot;
zeggen Schuecking-Wehberg, „ist über den Einwand nicht mit
Stimmenmehrheit sondern mit Stimmeneinheit zu entscheiden.
Die Stimmen der Parteien werden hierbei in analoger Anwendung
der Abs. 6 und 7 des Art. 15 nicht mitgezähltquot;. Volgens Schuec-
king-Wehberg mogen dus partijstemmen niet meegeteld wor-
den, naar analogie van art. 15 §§ 6 en 7.

In een proefschrift getiteld „Etude sur 1'interprétation du
paragraphe 8 de l'art. 15 du Pacte de la Société des Nationsquot; be-
kritiseert van Deth de opvatting van Schuecking-Wehberg.
Zelf komt hij tot de conclusie, dat het besluit van art. 15 § 8 een
procedure-kwestie is „Nous sommes amenésquot; zegt hij „à con-
clure que la question de la compétence du Conseil peut à juste
titre être considérée comme une question de procédure et que le
Pacte n'exige pas l'unanimité pour la décision que le Conseil doit
prendre sur ce point.quot; Het is de volgende redeneering, die van
Deth tot deze conclusie gevoerd heeft: Het belangrijkste argu-
ment van Schuecking-Wehberg is, dat een erkenning door den
Raad van de exceptie van art. 15 § 8 neerkomt op de weigering om
gevolg te geven aan het verzoek van de partij, die het geschil aan-
hangig heeft gemaakt. Maar voor een dergelijke weigering eischt
art. 15 geen eenstemmigheid. Immers, het rapport, waarin het
verzoek geweigerd zou worden, kan zoowel eenstemmig als met

van een eenstemmig, en van een met meerderheid van stemmeri
goedgekeurdrapport zijn evenwel niet dezelfde. In het eerste geval
mogen de Bondsleden geen oorlog voeren tegen den staat, die over-
eenkomstig het rapport heeft gehandeld. In het tweede geval mo-

(droitdev^des Parties) ne peut non plus, trouver aucune application dans le rap-
port régi rar l'alinéa 8, car là aussi le Conseil se trouve saisx d'un veritable différend

bll. 57. Zie beoordeeling van dit proefschrift door Prof. Verzijl in het
Weekblad van het recht no. 12025.

gen zij handelen, zooals hun dit wenschelijk voorkomt. Er bestaat
dus inderdaad overeenkomst tusschen het geldig verklaren van de
exceptie van incompetentie eenerzij ds en het eenstemmig niet in-
willigen van de aanspraak van den staat, die het geschil aanhan-
gig heeft gemaakt, anderzijds. Want indien de Raad zich incom-
petent verklaart, moet de staat, die het geschil aanhangig heeft
gemaakt, geheel van zijn eisch afzien en mag ook geen oorlog
verklaren. Immers indien de Raad zich met een interne aangele-
genheid niet kan inlaten, dan mag een willekeurige staat dit zeker
ook niet. Maar volgt hieruit, vraagt van Deth, dat ook het besluit
van art. 15 § 8 eenstemmig genomen moet worden? Volgens hem
is dat niet het geval, omdat de beide beslissingen, ofschoon in
rechtsgevolgen veel overeenkomst vertoonend, berusten op ver-
schillende beginselen. De eene beshssing komt voort uit een ex-
ceptioneele bepaling, nl. art. 15 § 6, waardoor de Raad een zekeren
dwang op partijen kan uitoefenen, de andere uit een algemeen
beginsel, neergelegd in art. 10, nl. dat van de politieke onafhan-
kelijkheid. Al is het begrijpelijk, aldus van Deth, dat het Pact
eenstemmigheid eischt voor een beslissing welke exceptioneel is,
m zooverre, dat de Raad door de in art. 15 § 6 bedoelde aanbeve-
ling een zekeren dwang op partijen kan uitoefenen, onlogisch zou
het zijn, indien eenstemmigheid vereischt werd voor de toepas-
sing van een van zijn fundamenteele beginselen

Wij hebben tegen deze redeneering het bezwaar, dat zij eenigs-
zins gekunsteld is. Wij kunnen ons ook niet met van Deth vereeni-
gen, wanneer hij beweert, dat de fundamenteele beginselen van
het Pact door een meerderheidsbesluit toegepast moeten worden.
Is dit, zoo dienen wij ons aftevragen, een van de uitdrukkelijke
uitzonderingen in art. 5 bedoeld? Is het toepassen van de funda-
menteele beginselen van het Pact een procedure-kwestie? Van
Deth tracht aan te toonen dat de gequalificeerde eenstemmigheid
van Schuecking-Wehberg een onjuiste stemverhouding is, doch
hij laat na te bewijzen, dat men hier met een procedure-kwestie te
maken heeft. Hij bepaalt zich slechts tot de volgende opmerking : 2)

') Van Deth blz. 56: „Or s'il est compréhensible que le Pacte exige l'unanimité
pour une décision du Conseil à laquelle le Pacte accorde une signification exception-
nelle (comme le fait le paragraphe 6 de l'article 15 qui octroie à la recommandation une
force coercitive), il serait illogique que le Pacte exige l'unanimité pour l'application
d'un de ces principes fondamentaux.quot;
gt;) Van Deth blz. 55.

„Aussi MM. Schuecking-Wehberg ne nient pas que la décision
par laquelle le Conseil se déclare incompétent en reconnaissant la
validité de l'exception, soit une question de procédure; au con-
traire, ils l'avouent même en disant que dans le cas il ne s'agit pas
„seulementquot; d'une question de procédure.quot; Wij gelooven niet, dat
Schuecking-Wehberg dit bedoeld hebben. De zin: „Die dem
Rate obliegende Entscheidung ist nicht lediglich eine solche des
Verfahrensquot; wil zeggen, dat het besluit van art. 15 § 8 iets meer is
dan enkel een procedure-kwestie. „Lediglichquot; had in dit verband
beter vertaald kunnen worden àoov „simple question de procédure. quot;

Volgens Fleicher die voorstander is van eenstemmigheid,
gaat art. 15 van een ander beginsel uit dan art. 13 van het Pact.
In het laatst genoemde artikel wordt de belanghebbende staat be-
voegd geacht zelf uit te maken, of een bepaalde kwestie aan een
arbitrale beshssing onderworpen moet worden. Volgens art. 15 § 8
daarentegen is de belanghebbende staat niet bevoegd te beoordee-
len,of het internationale recht een bepaalde kwestie aan de uit-
sluitende competentie van dien staat onderwerpt. De leden van
den Raad moeten het met den belanghebbenden staat eenstem-
mig eens zijn, dat de exceptie geldig is. „II faudra encore qu'à
l'unanimité le Conseil partage l'opinion de l'Etat intéresséquot;.
Fleicher laat zelf de mogelijkheid, dat de beslissing een proce-
dure-kwestie zou zijn, geheel buiten beschouwing. Eenstemmig-
heid is hier volgens hem ongetwijfeld geeischt, omdat in art. 15
§ 8 geen uitdrukkelijke uitzondering op den eenstemmigheidsregel
wordt gemaakt i) : „L'art. 15 dont nous nous occupons ne contient
pas „la disposition expressequot; permettant la décision à la majorité;
donc aucun doute n'est permis, la Partie intéressée n'est autorisée
à soustraire le différend à l'action internationale qu'au cas où le
Conseil à l'unanimité partage son avis.quot;

Niet aUeen in de rechtsliteratuur, maar ook in de praktijk van
den Raad is geen algemeen geldende opvatting te vinden. Welke
houding de Raad ten opzichte van ons probleem inneemt, is niet
met zekerheid vast te stellen. Dit is te verklaren uit het feit, dat
de Raad zich in de meeste gevallen tot het Hof gewend heeft om
op grond van een advies van dat lichaam het in art. 15 § 8 be-
doelde besluit te nemen. Een dergelijke procedure werd gevolgd
bijv. in het Oost-Karelische geschil, het Tunis-nationaliteits-

decreten-geschil tusschen Engeland en Frankrijk en in het geschil
omtrent den Oecumenischen Patriarch. In het Aaland-geschil
heeft de Raad daarentegen een juristencommissie geraadpleegd i).
Met welke stemverhouding de Raad het besluit van art. 15 § 8
moet nemen, zal dus grootendeels afhangen van zijn houding ten
opzichte van het consultatieve advies. Want neemt de Raad bijv.
eenstemmig het besluit om een consultatief advies in te winnen
omtrent de vraag, of de op art. 15 § 8 berustende exceptie in een
bepaald geval gerechtvaardigd is, en aanvaardt de Raad, zooals
in den regel, dat advies eenstemmig, dan kan men zeggen dat het
besluit van art. 15 § 8 ook eenstemmig genomen is. De Raad heeft
echter, zooals wij gezien hebben, ook ten aanzien van het consul-
tatieve advies nog geen duidelijk standpunt ingenomen. En juist
in verband met art. 15 § 8 wordt het vraagstuk van het consulta-
tieve advies bijzonder netelig. Want gesteld dat de Raad blijft
volharden in zijn acceptatie-praktijk, dan wordt in wezen niet
door den Raad, maar door het Hof beshst, of een kwestie een in-
terne aangelegenheid is. Dit zou echter in strijd zijn met art. 15 § 8
waarin deze beslissing uitdrukkelijk aan den Raad wordt voorbe-
houden : „le Conseil le constatera dans un rapportquot;, luidt deze be-
paling. Bovendien zal bij het inwinnen van het advies de vraag
rijzen, of partijstemmen meegeteld mogen worden. Mag bijv. de
partij, die het geschil aanhangig heeft gemaakt, stemmen tegen
het nemen van een dergelijken maatregel? In hoeverre is de partij,
die het verweer voert, op grond van de in art. 15 § 8 bedoelde ex-
ceptie, gerechtigd deel te nemen aan het onderzoek naar de juist-
heid van de door haarzelf geopperde exceptie?

De Raad is nog nooit voor deze problemen komen te staan. In
het Oost-Karelische geschil werd het advies weliswaar zonder
toestemming van Rusland ingewonnen, maar deze staat was nog
geen Volkenbondshd en het Hof heeft achteraf geweigerd advies
te verkenen. Ook in het nationaliteitsdecreten-geschil werd bij
het Hof advies ingewonnen, maar in dit geval waren partijen van
te voren overeengekomen het advies als bindend te beschouwen
„Le Conseil prend acte que les deux gouvernements sont d'accord
pour que, si l'avis de la Cour sur la question ci-dessus est qu'il

Publications de la Coiur Permanente de Justice Internationale, Série B, no. 4,
blz. 8.

ne s'agit par d'une affaire d'ordre intérieur, l'ensemble de l'affaire
soit soumis soit à l'arbitrage, soit à un règlement juridique dans
les conditions que les gouvernements détermineront d'accord.quot;

In verband met deze gebondenheid aan het advies van het Hof
kan hier opgemerkt worden, dat art. 5 van het Protocol van Ge-
nève, waarin de bepaling van art. 15 § 8 van het Pact herhaald
wordt, niet alleen vaststelt, dat, indien de exceptie gedurende de
arbitrage-procedure opgeworpen wordt, het Hof door de arbiters
geraadpleegd moet worden, maar tevens, dat het verkregen advies
de arbiters zal binden i).

Wat het geschil omtrent den Oecumenischen Patriarch betreft
heeft wel Turkije zich op de in art. 15 § 8 bedoelde exceptie be-
roepen, doch tot een advies is het niet gekomen. Partijen werden
het onderling eens voordat dit stadium van de procedure bereikt
werd.

De Raad kan natuurlijk de problemen eenigszins ontwijken
door niet bij het Hof advies in te winnen, maar bij een door den
Raad benoemde juristen-commissie. Dezen weg sloeg de Raad in
tijdens het Aaland-geschil 2). De juristencommissie werd een-
stemmig, met goedvinden van partijen, benoemd, maar het ad-
vies werd buiten partijen om aanvaard. Dit is het eenige pre-
cedent, waaruit blijkt, dat de Raad zich bevoegd acht het besluit
van art. 15 § 8 zonder goedkeuring van partijen te nemen. De
vraag blijft echter nog onbeantwoord, hoe de Raad zal moeten
handelen, indien niet een juristencommissie, maar het Hof ge-
raadpleegd wordt. Men kan dus op het oogenbHk nog niet op een
constante praktijk van den Raad wijzen.

„La disposition de 1'alinéa 8 de 1'article 15 du Pacte demeure applicable devant le
Conseil.

Si pendant le cours d'une des procédures d'arbitrage prévues à l'article 4 ci-dessus,
l'une des Parties prétend que le différend, ou une partie du différend porte sur une
question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, les
arbitres consulteront sur ce point la Cour Permanente de Justice internationale par
l'entremise du Conseil. L'avis de la Cour liera les arbitres qui se borneront, si cet avis
est affirmatif, à le constater dans leur sentence.quot;

») J. O. 1920 blz. 393: „Le Conseil s'étant déclaré, sans que les Représentants de la
Suède et de la Finlande aient pris part au vote, compétent poiu- examiner la question
des Iles d'Aland et sans que — suivant les propres paroles de M. le Président et M. le
Rapporteur — cette déclaration de compétence comporte une déterinination quelcon-
que quant au fond de la question, je tiens à déclarer que mon Gouvernement ne sau-
rait souscrire à aucune autre interprétation des paroles de M. le Président que celles
exprimées par la considération suivante----quot;

afleiden, dat een oplossing van ons probleem zou kunnen aan-
geven. Historisch staat het vast, dat art. 15 § 8 van Amerikaan-
schen oorsprong is en dat, indien de Vereenigde Staten tot den
Volkenbond toegetreden waren, zij aan art. 15 § 8 een subjectieve
beoordeeling van wat een interne aangelegenheid is, vastgeknoopt
zouden hebben.

In het oorspronkelijke ontwerp van 14 Februari 1919 kwam de
tegenwoordige bepaling van art. 15 § 8 niet voor. Pas nadat dit
Pactsontwerp oppositie in den Amerikaanschen Senaat had
ondervonden, werd op voorstel van ex-president Taft o.a. de
tegenwoordige § 8 als amendement door president Wilson aan
art. 15 toegevoegd. De oppositie tegen het ontwerp van 14 Febru-
ari 1919 was voornamelijk een gevolg van het verzet na den oor-
log tegen verdere inmenging in Europeesche aangelegenheden en
een teruggrijpen naar de vroegere beginselen van Amerikaansche
politiek als de Monroe-leer. Om nu dezen tegenstand in den Se-
naat te overwinnen achtte Wilson het wenschelijk eenige wij-
zingen in het ontwerp van 14 Februari te brengen. Met dit doel
vertrok Wilson 5 Maart 1919 op nieuw naar Europa. Kort na
zijn vertrek werd hem het volgende per kabel door Tapt ge-
seind 1):

„If you bring back the treaty with the League of Nations
in it, make more specific reservations of the Monroe-doc-
trine; fix a term for the duration of the League and the
limit of armements; require expressly unanimity of action
in Executive Council or Body of Delegates and add to article
15 a provision that, where the executive Council or Body of
Delegates finds the difference to grow out of an exclusively
domestic policy, it shall recommend no settlement; the
ground will be completely cut from under the opponents of
the League in the Senate. Addition to art. 15 will answer
objection as to Japanese immigration, as well as tariffs under
art. 21. Reservation of the Monroe-doctrine might be as
follows:

„Any American state or states may protect the integ-
rity of American territory and the independence of the
government whose territory is threatened whether a
member of the League or not, and may, in the interest
of American peace, object to and prevent the further

transfer of American territory or sovereignty to any
power outside tlie Western hemispherequot;.
„Monroe Doctrine reservation would probably carry the
treaty, but others would make it certainquot;.

Naar aanleiding hiervan werd op voorstel van Wilson art. 15
van het ontwerp geamendeerd en de tegenwoordige § 8 ingevoegd.
Maar ook toen het Pactsontwerp in geamendeerden vorm weer
voor den Amerikaanschen Senaat kwam, was nog niet, zooals
Taft het uitdrukte: „the ground completely cut from under the
opponents of the League in the Senatequot;, en bestonden nog vele
bezwaren. Deze kwamen tot uiting in het voorstel van de „Foreign
Relations Committeequot; waarin een vijftiental „reservationsquot; en
„understandingsquot; opgesomd waren, die door de Geallieerden
goedgekeurd moesten worden, voor dat de Vereenigde Staten
het verdrag van Versailles zouden ratificeeren. Zooals bekend is
werd dit tenslotte niet door de Vereenigde Staten geratificeerd
en zijn zij ook niet tot den Volkenbond toegetreden.

Voor ons is van bijzonder belang het vierde punt van dit voor-
stel. Hieruit blijkt, dat, zooals wij boven reeds opmerkten,
de Vereenigde Staten een subjectieve beoordeeling van wat in-
terne aangelegenheden zijn, aan art. 15 § 8 wilden vast knoopen.

„The United States reserve to itself exclusively the right to
decide what questions are within its domestic jurisdiction
and declares that aU domestic and political questions rela-
ting wholly or in part to its internal affairs, including immi-
gration, labor, coastwise traffic, the tariff, commerce, the
suppression of traffic in women and children and in opium
and other dangerous drugs, and aU other domestic questions,
are solely within the jurisdiction of the United States and
are not under this treaty to be submitted in any way either
to arbitration or the consideration of the Council or of the
Assembly of the League of Nations, or any agency thereof,
or the decision or recommendation of any other Power

Deze historische achtergrond van art. 15 § 8 bewijst echter
niet, dat de vraag, of een bepaalde kwestie tot de uitsluitende
competentie van een staat behoort, aan de subjectieve beoordee-
ling der Volkenbondsleden onderworpen moet worden. Men zou

integendeel zelfs kunnen beweren, dat juist hieruit, dat de Ameri-
kaansche Senaat het noodig achtte de vierde reserve te maken,
blijkt, dat het Pact de subjectieve beoordeeling niet erkent en dat
dientengevolge bij het nemen van het in art. 15 § 8 bedoelde be-
sluit de partijstemmen niet meegeteld moeten worden

De bovenstaande overwegingen leveren dus weinig zekerheid.
In de rechtsliteratuur heerscht meeningsverschü, van een con-
stante praktijk kan men niet spreken en uit de ontstaansge-
schiedenis is slechts afteleiden dat althans de Vereenigde Staten
de toepasselij kheid van art. 15 § 8 aan hun subj ectief oordeel wilden
voorbehouden. Hoe moeten wij dit probleem theoretisch oplossen ?

Naar onze meening moet het vaststellen, dat een bepaald ge-
schil tot de uitsluitende competentie van een staat behoort, tot de
procedure-kwesties gerekend worden. Wij zouden ter rechtvaar-
diging van deze opvatting de volgende argumenten naar voren
willen brengen.

1°. Welke strekking heeft het besluit van art. 15 § 8 van het
Pact ? Blijkt de exceptie gegrond te zijn, dan verliest de Raad zijn
recht om een aanbeveling te geven. „Le Conseil le constatera dans
un rapport, mais sans recommander aucune solutionquot;. Dit wil
echter niet zeggen, dat de Volkenbond zich verder in het geheel
niet met het geschil mag inlaten en zich volkomen afzijdig moet
houden. De Raad blijft, ondanks het besluit van art. 15 § 8, zijn
concüieerende bevoegdheid behouden. Hij wordt zelfs door art.
11 van het Pact hiertoe genoopt. De woorden van art. 11 op dit
punt zijn imperatief: „ceUe-ci (la Société) doit prendre les me-
sures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations.quot;
Vandaar, dat het misschien minder juist is om van een exceptie
van incompetentie te spreken. De Raad verklaart zich slechts
incompetent om een aanbeveling te geven, maar van een totale
incompetentie is hier geen sprake

Van Deth blz. 56 trekt de volgende conclusie uit het feit, dat zoowel art. 5 als
art. 15 § 8 van amerikaanschen oorsprong zijn en niet in het ontwerp van 14 Februari
voorkwamen : „Ce furent deux amendements à tendences parallèles. Or, exiger l'unani-
mité pour la reconnaissance par le Conseil de l'exception d'incompétence, reviendrait à
affaiblir sensiblement le paragraphe 8 de l'article 15 par moyen du paragraphe 1 de
l'article 5. Ce serait, par le moyen du principe de l'unanimité ,restreindre à des cas très
rares l'application de l'exception d'incompétence. Un tel affaiblissement d'un de ces
principes au profit de l'autre nous semble inacceptable, puisque les stipulations visent,
selon l'intention de leurs rédacteurs, à réahser le même but.quot;

quot;) Dat de Raad nog bevoegd blijft op grond van art. 11 om partijen te concilieeren,
wordt algemeen toegegeven. Zie bijv. :

Gesteld, dat een geschil op grond van art. 11 bij den Raad aan-
hangig wordt gemaakt en de procedure van art. 15 nog geen aan-
vang heeft genomen, dan sluit de geldigverklaring van de later
opgeworpen exceptie van art. 15 § 8 niet uit, dat de procedure
van art. 11 toch nog voortgang vindt, hoewel de Raad zich nu
niet meer zal toespitsen, om eventueel een aanbeveling te kunnen
geven, op een onderzoek naar de rechtvaardigheid van de partij-
eischen, maar op het nemen van maatregelen, geschikt om den
vrede der Volken doeltreffend te beschermen i). Wij kunnen ons
dan ook niet vereenigen met degenen die meenen, dat wanneer
de exceptie van art. 15 § 8 van de eene partij geldig verklaard
wordt, het Pact de tegenpartij zou veroorloven vrij oorlog te
voeren O.i. heeft derhalve het besluit van art. 15 § 8 slechts
de strekking om de procedure, die de Raad zal moeten volgen,
voor de toekomst vast te leggen. Het besluit van art. 15 § 8 regelt
de wijze waarop de Raad zijn taak moet uitoefenen en is als
zoodanig een procedure-kwestie.

Tegen deze opvatting zou het argument van Schuecking-
Wehberg aangevoerd kunnen worden, nl. dat: „Die Bajahung

En verder bepaalt het protocol van Genève uitdrukkelijk, dat zelfs wanneer een be-
paalde kwestie tot de uitsluitende competentie van een staat behoort, art. 11 toch toe-
passelijk blijft. Art. 5 § 3: „Si la question est reconnue par la Cour permanente ou par
le Conseil comme étant de la compétence exclusive d'un Etat, la décision intervenue
n'empêchera pas que la situation soit examinée par le Conseil ou par l'Assemblée, con-
formément à l'art. 11 du Pacte.quot;

Vergelijk ook art. 10 sub 1 van het Protocol van Genève dat o.a. vermoed wordt
aanvaller te zijn :

„Tout Etat qui aura passé outre à un rapport unanime du Conseil, à une décision
judiciaire ou arbitrale reconnaissant que le différend qui s'est élevé entre lui et l'autre
Etat belligérant porte sur une question que le droit international laisse à la compétence
exclusive de cet Etat; toutefois dans ce dernier cas, l'Etat ne sera présumé agressey
que s'il n'a pas soumis auparavant la question au Conseil ou à l'Assemblée, conformé-
ment à l'article 11 du Pacte.quot;

1)nbsp;C. Rousseau, La compétence de la Société des Nations dans le règlement des con-
flits internationaux blz. 179. „Le jeu de l'exception de l'art. 15 § 8 ayant pour seul effet
d'empêcher le Conseil d'émettre une recommandation, mais bien de connaître le litige
aux fins d'enquête, d'examen et éventuellement de règlement amiable, il est possible
de reconnaître à cette exception un champ d'application assez large sans mettre en
péril la paix internationale dont le Conseil reste toujours libre d'assurer le maintien
par des procédures plus souples moins impératives, telles que celles définies par les
artt. 11 et 15 §3.quot;

Körner, Die Angelegenheiten der ausschliesslichen Zuständigkeit eines Staates ge-
mäss Art. 15 Abs. 8 der Satzung des Völkerbundes blz. 47.

der Frage nach der Zulässigkeit des Einwandes kommt einer
Ablehnung des Anspruches gleich.quot;

Dit is o.i. in strijd met de werkelijkheid. Het geldig verklaren
van de exceptie van art. 15 § 8, door de eene partij opgeworpen,
komt niet neer op het afwijzen van den eisch van de tegen-
partij. Immers het „fondquot; van de wederzijdsche aanspraken
wordt niet door den Raad beoordeeld. Zooals Latham in „The
British Yearbookquot; 1923/24 blz. 185 het uitdrukt: „the decision
that a dispute arises out of a matter which falls within the do-
mestic jurisdiction of a party according to international law,
determines only the question of the legal power and not the
question of moral justice.quot;

En indien het juist was, dat de aanspraak van de tegenpartij
als het ware afgewezen werd door het besluit van art. 15 § 8 dan
zou dit besluit dezelfde rechtswaarde hebben als een eindrapport
waarin eveneens de aanspraak van die partij afgewezen werd.
Dit zou onlogisch zijn aangezien art. 15 § 8 juist het aanbevelen
van een oplossing verbiedt.

Ook formeel gezien komt het geldig verklaren van de exceptie
van art. 15 § 8 niet neer op een afwijzing van den eisch van de
tegenpartij. Zoo dit inderdaad het geval was, dan zou de Raad, na
geldig verklaring van de exceptie, niet meer concüieerend behoe-
ven op te treden. De partij, wier aanspraak volgens Schuecking-
Wehberg afgewezen was, zou door te volharden in haar eisch,
zich reeds dadelijk in het ongelijk stellen. Zelfs het Protocol van
Genève verklaart in art. 10 sub 1°: „toutefois dans ce demier cas,
(indien een staat in strijd handelt met een eenstemmig aange-
nomen rapport, waarin het geschil door den Raad als interne
aangelegenheid verklaard wordt) l'Etat ne sera présumé agres-
seur que s'il n'a pas soumis auparavant la question au Conseil ou
ä l'Assemblée, conformément a, l'article 11 du Pacte.quot;

2°. Is er gevaar, dat door het besluit van art. 15 § 8 de souve-
reiniteit van een staat aangetast zou kunnen worden ? Zooals wij
in het eerste hoofdstuk uiteengezet hebben, zal de souvereiniteit
van een staat aangetast worden, wanneer door een besluit zijn
rechten en plichten gewijzigd worden. Zulk een besluit zal eenstem-
mig genomen moeten worden en de betrokken staten zullen over-
eenkomstig de bedoeling van art. 5 § 1 aan de stemming moeten
deelnemen teneinde hun souvereiniteit te kunnen beschermen.

Uit de redactie van art. 15 § 8 blijkt echter, integenstelling met
de Amerikaansche reserve, dat althans wat den staat betreft, die
de exceptie heeft opgeworpen, diens oordeel over wat een interne
aangelegenheid is, geen gewicht in de schaal legt. Immers volgens
art. 15 § 8 moet de Raad de exceptie erkennen. De Raad moet dus
tegenover den staat, die het verweer op grond van art. 15 § 8
voert, de juistheid daarvan beoordeelen: „si l'une des Parties
prétend et si le Conseil reconnaît----quot;

Dezelfde redeneering geldt a fortiori van de andere partij, die
het geschü aanhangig heeft gemaakt. Deze zal ongetwijfeld de
gegrondheid van de exceptie betwisten, zoodat het zeker niet de
bedoeling van art. 15 § 8 is geweest om zijn stem te laten gelden.
De conclusie ligt voor de hand, dat de absolute eenstemmigheid
van art. 5 § 1 hier niet toepasselijk is. Dit is dan ook o.i. volkomen
in overeenstemming met de bedoeling van art. 5 van het Pact. De
souvereiniteit van partijen kan door het besluit van art. 15 § 8
niet aangetast worden en behoeft derhalve door het eenstemmig-
heidsbeginsel niet beschermd te worden. Immers, de „compétence
exclusivequot; of „domestic jurisdictionquot; wordt door het besluit
noch uitgebreid, noch ingekrompen, daar dit artikel 15 § 8 te
kennen geeft, dat het internationale recht reeds een „domestic
jurisdictionquot; afbakent

3°. Door het besluit van art. 15 § 8 wordt geen uitsluitende
competentie in het leven geroepen, maar slechts geconstateerd
wat het internationale recht tot dit domein rekent, m.a.w. de
uitdrukking „une question que le droit international laisse à la
compétence exclusive de cette partiequot; wordt door den Raad inci-
denteel geïnterpreteerd. Incidenteel, omdat het geschü reeds aan-
hangig gemaakt moet zijn, voordat de exceptie van art. 15 § 8 op-
geworpen kan worden. De interpretatie wordt in concreto ge-
geven, omdat niet in het algemeen vastgesteld moet worden wat
het internationale recht aan de uitsluitende competentie van
een staat overlaat, maar heel in het bijzonder, of een bepaald ge-

finalement, l'établissement (
bitraire de la Partie et expressément remis à l'appréciation du Conseil.

schil tot de interne aangelegenheden van een staat gerekend
mag worden. En zooals wij gezien hebben is een incidenteele inter-
pretatie een procedure-kwestie.

4°. Wanneer een meerderheidsstemverhouding, partijstemmen
niet meegeteld (zooals in art. 15 § 7 bedoeld wordt) toereikend is
om een geldig rapport in het leven te roepen, dat wel een aanbeve-
ling bevat, is het dan niet aannemelijk, dat dezelfde stemverhou-
ding voldoende is voor een rapport dat geen aanbeveling bevat ?

Het besluit van art. 15 § 8 heeft de strekking om de procedure,
die de Raad zal moeten volgen, voor de toekomst vast te leggen;
tast de souvereiniteit van partijen in het geschil niet aan; heeft
het karakter van een incidenteel interpretatie-besluit en kan a
fortiori met dezelfde stemverhouding als in art. 15 § 7 genomen
worden.

Uit dit aUes volgt, dat het in art. 15 § 8 bedoelde besluit tot de
procedure-kwesties gerekend moet worden.

„Le Conseil peut dans tous les cas prévus au present article,
porter le différend devant l'Assemblée. L'Assemblée devra
de même être saisie du différend à la requête de l'une des
Parties; cette requête devra être présentée dans les qua-
torze jours à dater du moment ou le différend est porté de-
vant le Conseüquot;.

Met welke stemverhouding zal besUst moeten worden een bij
den Raad reeds aanhangig geschü naar de Vergadering te
verwijzen? Is dit een procedure-kwestie?

Volgens bovenstaande bepaling van het Pact moeten twee ge-
vaUen onderscheiden worden:

r. het geval, dat de Raad het initiatief neemt om het geschü
bij de Assemblée aanhangig te maken en

Deze laatste casus positie is van betrekkelijk weinig beteekenis
voor de vraag, met welke stemverhouding het verwij zings-
besluit genomen moet worden. De verwijzing van het geschü
naar de Vergadering is in dit geval nl. een flicht van den Raad.
Noch de andere partij, noch de Raad mag zich hiertegen verzetten
Indien hier dan ook een stemming in aanmerking zou komen, zou
het slechts over formeele dingen kunnen zijn, bijv. over de vraag,
of er een regelmatig verzoek om verwijzing aanwezig is. Dat art.
15 § 9 van het Pact voor dit geval een phcht in het leven roept
wordt algemeen erkend en vindt voornamelijk zijn rechtvaar-
diging in de redactie en de ontstaansgeschiedenis van het artikel.

anderr^'de opvatting van Prof. Scelle „L'élaboration du Pactequot;. Deze auteur
meent, dat de Raad niet verpKcht is het geschil op de Vergadering over te hevelen.

Immers er staat niet: „I'Assemblée peut de même être saisiequot;
maar „devra de même être saisiequot;. Na verzoek van een der par-
tijen mag de Raad dus geen overleg meer plegen over de vraag, of
het geschil naar de Vergadering verwezen zal worden, maar moet
de de Raad het verzoek inwilligen. Gaat men de ontstaansgeschie-
denis van art. 15 § 9 na, dan bhjkt, dat de commissie van redactie
uitdrukkelijk aan den term „devraquot; de voorkeur gegeven heeft
boven „pourraquot;, dat in het oorspronkehjke Fransche Pactsont-
werp voorkwam i).

Het besluit van den Raad is in dit geval in den grond niet an-
ders dan de constateering, dat een bepaalde formaliteit plaats ge-
vonden heeft en moet dus ongetwijfeld tot de procedure-kwesties
gerekend worden. In de twee gevallen waarin de Raad tot nog
toe genoopt werd een geschil naar de Vergadering te verwijzen,
luidde zijn besluit als volgt: „Le Conseil----décide que I'As-
semblée est saisie dudit différendquot;. Wij doelen hier op het Mand-
sjoerije-conflict en op het geschil tusschen Bolivië en Paraguay.
In het Japansch-Chineesche conflict werd het verzoek tot ver-
wijzing door den Chineeschen vertegenwoordiger ingediend en in
het Chaco-geschil door Bolivië In beide gevallen is door den
Raad een uitdrukkelijk besluit genomen, en wel eenstemmig.

Indien er een regelmatig verzoek om verwijzing ingediend is,
kan natuurlijk geen verzet tegen het verwijzingsbesluit ont-
staan, aangezien, zooals reeds opgemerkt werd, dit dan een plicht
van den Raad is. Het besluit zal dus vanzelf eenstemmig goed-
gekeurd worden. Verzet zou alleen kunnen ontstaan tegen de
nadere preciseeringen, die eventueel in het besluit waren opgeno-
men. Zoo was bijv. het verwij zingsbesluit in het Japansch-Chinee-
sche confhct in vijf punten verdeeld,

Hierbij zij opgemerkt, dat in de praktijk de Vergadering wel meermalen betrok-
ken is geweest bij een geschil, dat voor den Raad aanhangig was, en wel op initiatief
van den Raad zelf, zooals in het Wilna-geschil en het Corfoe-geschil. Deze geschillen
werden echter niet bij de Vergadering aanhangig gemaakt op de wijze als in art. 15 § 9
bedoeld wordt.

3°. de aanteekening, dat de maatregelen om inlichtingen in te
winnen, voortgezet zouden worden ;

4°. de uitnoodiging tot partijen gericht om aan de voorschrif-
ten van art. 15 § 2 van het Pact te voldoen en

5°. de verklaring, dat de Raad toch nog bevoegd bleef om op
grond van het Pact maatregelen te nemen tot instandhouding van
den vrede (dit laatste punt komt ook in het verwijzingsbesluit
van het Chaco-geschil voor). Indien een van de Raadsleden be-
zwaren tegen een van deze bepalingen geopperd had, zou men nog
altijd, zooals in de praktijk dikwijls geschiedt, de resolutie hebben
kunnen splitsen, zoodat over ieder deel afzonderlijk gestemd had
kunnen worden. Wij meenen echter, dat in het hier boven ge-
noemde geval alle vijf punten procedure-kwesties waren en dat
een meerderheidsstemverhouding dus voor het geheele besluit
toereikend ware geweest. De laatste bepaling zou alleen mis-
schien tot twijfel aanleiding hebben kunnen geven: „La présente
déclaration n'affecte pas le devoir qui s'impose au Conseil de
poursuivre, conformément au Pacte, son activité en vue du main-
tien de la paixquot;. O.i. moet ook dit punt tot de procedure-kwes-
ties gerekend worden. Het is nl. een incidenteele interpretatie
van het Pact, waarbij vastgesteld wordt, dat in het Mandsjoerije-
conflict de procedures van art. 11 en art. 15 naast elkaar en te
zamen toegepast mogen worden. Werd daarentegen in abstracto en
gansch in het algemeen bepaald, dat wanneer een geschil van
den Raad naar de Vergadering verwezen wordt, eerst genoemd
orgaan toch nog bevoegd blijft om op grond van art. 11 verzoe-

I Considérant la requête présentée par le représentant de la Chine aux termes des
dispositions de l'art. 15 § 9 du Pacte, tendant à ce que le différend Sino-Japonais
soit porté devant l'Assemblée.

Décide que l'Assemblée est saisie du différend conformément à l'art. 15 § 9
du Pacte.

II Considérant que les délégations de presque tous les membres de la Société des
Nations se trouvent actuellement à Genève afin de participer à la conférence
povu: la limitation et la réduction des armements et que l'Assemblée peut ainsi
se réunir à bref délai.

IIInbsp;Prend acte que les mesures prises en vue de fournir les renseignements nécessai-
res pour permettre l'examen du différend se poursuivront.

IVnbsp;Invite les parties au différend à faire toute diligence pour communiquer au
Secrétaire Général, à l'usage de l'Assemblée, l'exposé de leur cause avec tous
faits pertinents et pièces justificatives, conformément à l'art. 15 § 2.

V La présente déclaration n'affecte pas le devoir qui s'impose au Conseil de pour-
suivre, conformément au Pacte, son activité du maintien de la Paix.quot;

nend op te treden, dan zou, hetzij een authentieke interpretatie,
hetzij een „directivequot; vereischt zijn i).

In het geschil tusschen Bolivië en Paraguay werd het besluit ,
zooals wij reeds opgemerkt hebben, eveneens eenstemmig goed-
gekeurd; een bijzonderheid echter is, dat Paraguay een reserve
gemaakt heeft. Deze staat nl. had bij inroeping van art. 15 door
Bolivië, constitutioneele bezwaren geopperd tegen de toepasse-
lijkheid van dat artikel. Deze bezwaren waren echter met be-
slistheid van de hand gewezen. Toen nu Bolivië den Raad ver-
zocht art. 15 § 9 toe te passen, verklaarde Paraguay dat aange-
zien art. 15 toepasselijk was geoordeeld, de verwijzing van het ge-
schil naar de Vergadering volkomen constitutioneel was, doch dat
het zich gedwongen voelde nogmaals een reserve te maken met
betrekking tot de toepasselijkheid van dat artikel. Het is van be-
lang hierbij op te merken, dat de commissie van drie, die rapport
moest uitbrengen over de vraag in hoeverre art. 15 § 9 toegepast
mocht worden, deze aangelegenheid als een procedure-kwestie ge-
kenmerkt heeft: „En soumettant ce rapport sur des questions de
procédure, le comité est pleinement conscient du fait----quot;

Voor het geval dat de Raad het initiatief neemt om het ge-
schil bij de Vergadering aanhangig te maken, is naar ons weten
nog geen precedent aanwezig. Wat de vraag betreft, met welke
stem verhouding de Raad, indien dit geval zich voordeed, het ver-
wij zingsbesluit zou moeten nemen, merken wij op, dat de Raad o.i.
ook in dit geval met een procedure-kwestie te doen heeft. Deze
opvatting wordt echter niet algemeen in de rechtsliteratuur ge-
deeld. Ten aanzien van deze kwestie bestaan er niet minder dan
drie verschillende meeningen. Naast de voorstanders van meer-
derheid van stemmen, waartoe Schuecking-Wehberg en Frey-

quot;l'W le rapport de son comité, en date du 14 Juin 1934 (doc. C. 263 M. 112 1934
VII) considérant que la requête du Gouvernement bolivien aux termes des dispo-
sitions de l'art. 15 § 9 du Pacte, tendant à ce que le différend bolivo-paraguayen
soit porté devant l'Assemblée a été, présentée dans le délai de quatorze jours,
prévu par ledit paragraphe.

Décide que l'Assemblée est saisie dudit différend, conformément à l'art. 15 § 9
du Pacte.

II La présente décision n'affecte pas les devoirs qui peuvent s'imposer au Conseil
aux termes du Pacte.quot;

tagh-Loringhoven gerekend moeten worden, vindt men
aanhangers van de gequalificeerde eenstemmigheid als Hoyer
en aanhangers van eenstemmigheid als Ray en Milenko Mi-
litch 3). Behalve Ray acht geen dezer auteurs het echter noodig
zijn opvatting te rechtvaardigen. Militch bijv. stelt zich tevre-
den met de opmerking: „Notons que le Conseil suivant l'art. 5 du
Pacte est tenu de prendre la décision de dessaisissement à l'una-
nimitéquot;. Ray daarentegen geeft toe, dat „à la rigueurquot; het be-
sluit van art. 15 § 9 tot de procedure-kwesties gerekend zou kun-
nen worden, maar meent toch, dat eenstemmigheid vereischt is.
Normaliter is de Raad bevoegd en hij behoeft dus geen beslissing
te nemen om bevoegd te blijven. Bovendien zou de handeling,
waardoor de Raad het geschil uit handen geeft, uit politiek oog-
punt van exceptioneel ernstig karakter zijn. In Ray's eigen woor-
den: „La décision par laquelle le Conseil se dessaisira devra, croy-
ons-nous, être prise à l'unanimité. Sans doute on pourrait à la
rigueur classer cette question parmi les questions de procédure
et ajouter qu'en un tel cas, il faut qu'une solution intervienne.
Mais ce demier argument n'est pas soHde, normalement le Con-
seil est compétent; pour garder compétence, il n'a aucune déci-
sion à prendre. Et d'autre part, nous croyons que l'acte excep-
tionnellement grave par lequel le Conseil se dessaisit, sort, si l'on
tient compte de sa signification politique incontestable, de la
sphère des simples questions de procédure visées à l'art. 5 du
Pactequot;.

Wat ons betreft, wij gelooven niet, dat voldoende gronden aan-
wezig zijn om voor het besluit van art. 15 § 9 eenstemmigheid te
eischen. Volgens dezen zelfden auteur immers wordt door de verwij-
zing van het geschil naar de Vergadering de reeds aangevangen pro-
cedure op grond van art. 11 niet onderbroken. Slechts de procedure
van art. 15 gaat van dat oogenblik af op het andere orgaan over. De
Raad blijft dus toch nog in zeker opzicht bevoegd en geeft het ge-

Freytagh-Loringhoven blz. 178: „Die Ueberweisung durch den V. B. R. kann in
jedem Stadium des Verfahrens erfolgen. Nach Art. 5 Abs. II genügt hierzu ein Mehr-
heitsbeschluss.quot;

2)nbsp;Hoyer blz. 275: „Lorsque c'est le Conseil qui renvoie le différend devant 1 As-
semblée, il n'y a aucun délai imparti. La décision du Conseil doit être prise à l'unani-
mité, dans le calcul de laquelle il ne faut pas compter les parties en litige.quot;

S) 'milenko Militch {Les attributions communes et les rapports du Conseil et de l'As-
semblée) blz. 145.

schil niet geheel uit handen. Deze interpretatie, nl. dat de pro-
ceduresvan art. 11 en 15 naast elkaar kunnen voorkomen, ver-
kondigt Ray 1) in verband met het Mandsjoerije-conflict, waarbij
China het initiatief tot overwijzing genomen had: „Ainsi le Con-
seil se trouvait dessaisi en faveur de I'Assemblée en ce qui con-
cerne du moins la procédure de l'art. 15. Nous ne croyons pas
qu'on puisse sérieusement prétendre que la procédure engagée sur
la base de l'art. 11 fut par là interrompue. Comme nous l'avons
signalé déjà, le Conseil a admis le 19 Février qu'il devait continuer
à poursuivre son activité en vue du maintien de la Paixquot;. Hier-
uit blijkt, dat zelfs volgens Ray de Raad zich niet geheel en al on-
bevoegd verklaart, maar dat het besluit van art. 15 § 9 den Raad
slechts verbiedt de procedure van art. 15 toe te passen. Een der-
gelijk besluit kan o.i. niet anders dan als een procedure-kwestie
beschouwd worden.

Ook wij zijn van meening, dat het besluit van art. 15 § 9 niet de
strekking heeft het geschil aan den Raad te onttrekken. Zoowel in
het Mandsj oerij e-conf liet als in het Chaco-geschil is deze samenloop
van procedures uitdrukkelijk erkend. Ook in het geschil tusschen
Columbië en Peru werd deze interpretatie van het Pact nogmaals
naar voren gebracht. Het betrof hier de vraag, of het mandaat van
de Leticia-commissie voor 6 maanden verlengd kon worden, al-
hoewel de Raad reeds zijn eindrapport had uitgebracht. Het ver-
zoek tot verlenging was afkomstig van Peru en ging vergezeld
van een advies van Prof. Scelle 2). Deze verklaarde daarin o.a.:
„Conformément à la lettre (art. 4 § 4 et artt. 11 et 15) et à l'esprit
du Pacte, le Conseil n'est jamais dessaisi d'un litige en cours de
règlement et susceptible de compromettre la Paix. Cette doctrine
est uniformément établie. Nous ne retiendrons qu'un précédent,
mais particuhèrement significatif. C'est celui du dessaisissement
du Conseil au profit de l'Assemblée sur la demande du Gouver-
nement Chinois dans le litige Sino-Japonais, sur la base de l'art.
15 §9quot;.

Had art. 15 § 9 de strekking van het geschil geheel aan den
Raad te ontrekken, dan zou het besluit niet meer het karakter van
een procedure-kwestie hebben, maar eerder dat van een eindbe-
slissing waarbij de Raad verklaarde zich verder met het geschil

niet meer te willen inlaten. De Raad blijft daarentegen werkzaam
ter handhaving van den vrede, doch laat een bepaalde procedure
over aan een ander orgaan, waarin het volledige ledenaantal ver-
tegenwoordigd is. Het artikel betreft dus de methode, waarop
een bepaald geschil tot een bevredigende oplossing gebracht
kan worden; een interne aangelegenheid van den Bond waarvan
de beslissing voor den Bond van belang is ter richtige uitoefening
van zijn functie en die ongetwijfeld de souvereiniteit der leden
niet kan aantasten.

Wij komen dus tot de conclusie, dat ook deze vrijmachtige
verwijzing tot de procedure-kwesties behoort en op een meerder-
heidsbesluit berusten kan.

De vraag of het uitnoodigen van niet-Volkenbondsleden een
procedure-kwestie is, kan niet in haar algemeenheid beantwoord
worden. Men dient hier te onderscheiden tusschen : A de niet-Vol-
kenbondsleden die in een geschil gewikkeld zijn, hetzij met een
Volkenbondslid, hetzij met een ander niet-lid, en B de niet-Vol-
kenbondsleden die geen partij zijn in een geschil, doch belang
hebben of van belang zijn bij de regeling van een Volkenbonds-
kwestie. Een voorbeeld van de eerste soort uitnoodiging levert
ons het Oost-Karelische geschil en van de tweede soort is een voor-
beeld te vinden in het Mandsjoerije-conflict.

Ten aanzien van het uitnoodigen van de eerste categorie van
niet-leden geeft het Pact in art. 17 eenige voorschriften i). Het
eerste lid van dit artikel vertoont schijnbaar veel overeenkomst
met art. 4 § 5 van het Pact, waarin de mogelijkheid geopend
wordt om Volkenbondsleden niet-leden van den Raad, uit te noo-
digen om aan de beraadslagingen deel te nemen, indien zij bij een
aanhangige kwestie een bijzonder belang hebben. De vraag of het

„En cas de différend entre deux Etats, dont un seulement est membre de la Société
ou dont aucun n'en fait partie, l'Etat ou les Etats étrangers à la Société sont invités à
se soumettre aux obligations qui s'imposent à ses membres aux fins de règlement du
différend aux conditions estimées justes par le Conseil. Si cette invitation est acceptée,
les dispositions des articles 12 à 16 s'appliquent sous réserve des modifications jugées
nécessaires par le Conseil.

Dès l'envoi de cette invitation le Conseil ouvre une enquête sur les circonstances du
différend et propose telle mesure qui lui paraît la meilleure et la plus efficace dans le
cas particulier.

Si l'Etat invité, refusant d'accepter les obligations de membre de la Société aux fins
de règlement du différend, recourt à la guerre contre un membre de la Société, les dis-
positions de l'art. 16 sont applicables.

Si les deux Parties invitées refusent d'accepter les obligations de membre de la Société
aux fins de règlement du différend, le Conseil peut prendre toutes mesures et faire
toutes propositions de nature à prévenir les hostilités et àamenerlasolutionduconflit.quot;

uitnoodigen van niet leden van den Raad, als in art. 4 § 5 be-
doeld, een procedure-kwestie is, hebben wij in afdeeling I van dit
hoofdstuk bevestigend beantwoord. Kan men nu hetzelfde zeg-
gen van de in art. 17 bedoelde uitnoodiging? Ook in dit artikel
wordt niet gesproken van „peuvent être invitésquot;, maar van „sont
invitésquot;, waaruit blijkt dat men hier met een recht te maken
heeft. Ook hier wordt de uitnoodiging afhankelijk gesteld van een
voorwaarde, nl. van deze, dat er een geschil moet zijn, terwijl de
beoordeeling hiervan eveneens aan den Raad overgelaten wordt.

De verschilpunten tusschen deze twee uitnoodigingen zijn ech-
ter groot. In de eerste plaats geeft art. 4 § 5 aan de uitgenoodigde
leden dezelfde rechtspositie als aan de Raadsleden, terwijl art. 17
§ 1 bepaalt, dat de niet-Volkenbondsleden uitgenoodigd worden
zich te onderwerpen aan dezelfde verplichtingen als de leden,
„aux conditions estimées justes par le Conseilquot;.

In de tweede plaats worden speciale rechtsgevolgen verbonden
zoowel aan acceptatie als aan weigering van de uitnoodiging vol-
gens art. 17. Als de uitnoodiging aanvaard wordt, zijn de artt. 12
tot 16 van toepassing „sous réserve des modificationsjugées né-
cessaires par le Conseilquot;. Wordt de uitnoodiging echter door het
niet-lid geweigerd en verklaart het den oorlog, dan kunnen de
sancties van art. 16 op hem worden toegepast. Indien tenslotte
beide partijen, niet-Volkenbondsleden, aan de uitnoodiging geen
gevolg geven, kan de Raad de noodige maatregelen nemen om
vijandelijkheden te voorkomen.

Een derde verschilpunt dat hier genoemd kan worden is, dat aan
het uitnoodigingsbesluit de plicht van den Raad verbonden is om
een enquête in te stellen, zelfs voordat de uitgenoodigde staat te
kennen heeft gegeven of hij de uitnoodiging al dan niet aanvaardt.

O.i. kan tengevolge van deze drie verschilpunten de uitnoo-
diging in art. 17 in tegenstelling met die van art. 4 § 5 niet tot de
procedure-kwesties gerekend worden. Zij vormen nl. een geheel
van rechtsvoorschriften, dat inbreuk maakt op de onafhankelijk-
heid van het niet-Volkenbondslid, en daarom kunnen de besluiten
alleen door een eensgezinden Raad genomen worden. Dat hier een-
stemmigheid vereischt is, wordt ook in de rechtsliteratuur alge-
meen aangenomen.

Beschluss, das Nichtmitglied aufzufordern einstimmig zu fassen.
Das ergibt sich schon daraus, dass bei dem Beschlüsse auch poh-
tische Zweckmässigkeitsgründe zu erwägen sindquot;. Hoyer i) :
„L'invitation adressée à l'Etat étranger doit contenir les condi-
tions dans lesqueUes celui-ci doit se soumettre aux obligations du
Pacte. La décision du Conseil doit être prise à l'unanimité, car il
ne s'agit pas d'une simple question de procédure, mais d'une ques-
tion de fond, où les considérations d'opportunité politique joue-
ront vraisemblablement un rôle prépondérant. Les membres de la
Société, parties au litige prennent part aux délibérations du Con-
seil sans que leur vote soit compté dans le calcul de l'unanimitéquot;.

Freytagh-Loringhoven 2). „Der Beschluss eine Aufforderung
nach Art. 17 an das Nichtmitglied zu richten, ist einstimmig zu
fassen, wobei die Stimme eines am Streit beteiligten Mitgliedes
nicht gezählt wirdquot;.

Waarom de eenstemmigheidsregel hier van toepassing is, wordt
door deze auteurs niet zeer duidelijk gemaakt. Wij zuUen derhalve
in het volgende de toepasselijkheid van het eenstemmigheidsbe-
ginsel op het uitnoodigen van niet Volkenbondsleden zooveel mo-
gelijk trachten te rechtvaardigen. Hierbij zij opgemerkt, dat men
zich in de eerste plaats zou kunnen afvragen of art. 5 § 1 van het
Pact in het algemeen wel van toepassing is op niet-Volkenbonds-
leden. Immers de eenstemmigheidsregel van art. 5 § 1 is voorname-
lijk hierom als hoofdregel voor alle besluiten van den Volken-
bond door de samenstehers van het Pact opgesteld, omdat zij
hierdoor de souvereiniteit der leden wilden beschermen. Doordat
hun een soort vetorecht is toegekend kunnen de leden, door in een
bepaald geval tegen te stemmen, verhinderen dat hun souvereini-
teit aangetast wordt. Een niet-Volkenbondshd is echter zonder
uitgenoodigd te zijn niet stemgerechtigd en kan dus niet door
middel van een vertegenwoordiger zijn rechten in den Volken-
bond verdedigen. Hierdoor verliest oogenschijnlijk de eenstem-
migheidsregel voor niet-Volkenbondsleden praktisch zijn reden
van bestaan. Dit is inderdaad slechts schijn, want het is een al-
gemeene volkenrechtsnorm, dat de onafhankelijkheid van staten,
zelfs als zij geen leden van den Volkenbond zijn, geëerbiedigd

2)nbsp;Freytagh-Loringhoven „Die Satzung des Völkerbundesquot; blz. 199. Zie verder
ook J. B. Whitton, Recueil des Cours 1927 Vol. II blz. 491 en Gonsiorowski „La So-
ciété des Nations et le problème de la paixquot; 1927, vol. II, blz. 392.

moet worden. Deze eerbiediging zal ongetwijfeld eerder in acht
genomen worden indien ook voor niet Volkenbondsleden de een-
stemmigheidsregel (ofschoon zij zelf niet kunnen meestemmen)
toegepast wordt, inplaats van een meerderheidsstemverhouding.

Dit beginsel van de onafhankelijkheid der staten (en hier
komen wij weer op ons uitgangspunt terug) wordt door art. 17 in
wezen niet in acht genomen. Vandaar dat o.i. slechts een eensge-
zinde Raad tot een uitnoodiging van art. 17 mag besluiten. Eens-
gezindheid toch is tenslotte eenigszins een waarborg tegen het
naar willekeur inbreuk maken op het genoemde beginsel. Men
heeft zich wellicht afgevraagd waarom naar onze meening het be-
ginsel van onafhankelijkheid der staten door art. 17 van het Pact
niet geëerbiedigd wordt. Wij zijn hierbij geleid door de volgende
redeneering: zelfs al heeft een niet-Volkenbondslid de uitnoodi-
ging volgens art. 17 afgewezen, dan kan toch nog de Raad de in
het tweede lid genoemde enquête voortzetten, m.a.w. de Bond
blijft werkzaam al is de uitnoodiging afgewezen. Deze opvatting
is door Salvioli in de Rivista di diritto internazionale 1924 blz.
308 op overtuigende wijze verdedigd. Ook Schuecking-Wehberg
zijn deze meening toegedaan. Het Hof daarentegen heeft een an-
dere opvatting. Volgens dit lichaam is art. 17 juist gebaseerd op
het beginsel van de onafhankelijkheid der staten, een interpreta-
tie, die het Hof in zijn uitspraak in zake het Oost-Karelische-ge-
schil naar voren gebracht heeft i). In dit geschil tusschen Rus-
land en Finland had het eerst genoemde land elke inmenging
van den Volkenbond hardnekkig geweigerd op grond van de be-
wering, dat het geschil een interne aangelegenheid betrof. De
Raad heeft zich tenslotte tot het Hof gewend met het verzoek een
consultatief advies uit te brengen over de vraag of het geschil
werkelij k een interne aangelegenheid betrof, wat het Hof echter ge-
weigerd heeft en wel op grond van drie argumenten. 1°. Het Hof
achtte het uitbrengen van een advies in strijd met Ruslands on-
afhankelijkheid 2). „La Russie n'étant pas membre de la Société
des Nations, il s'agit dun cas prévu a Tart. 17 du Pacte. D'après

1) Het is de verdienste van Mej. Hamburger geweest om deze verschillende inter-
pretaties van art. 17 tegenover elkaar te stellen in een proefschrift getiteld: „Twee
rechtsvragen aangaande Finland-, de demilitarisatie der Alandgroep en de autonomie van
Oost-Kareliequot;. Wij hebben ook voor hetgeen hierop volgt dankbaar gebruik gemaakt

cet article, en cas de différend entre
ment est membre de la Société, l'Etat eudi
invité à se soumettre aux obligations qui s'
bres aux fins de règlement du différend; si cette invitation est
acceptée, les dispositions des articles 12 à 16 s'appliquent sous ré-
serve des modifications jugées nécessaires par le Conseil. Cette
règle ne fait du reste que reconnaître et appliquer un principe qui est
à la hase même du droit international: le principe de l'indépendance
des Etats. Il est établi en droit international qu'aucun Etat ne
saurait être obligé de soumettre ses différends avec les autres
Etats soit à la médiation, soit à l'arbitrage, soit enfin à n'importe
quel procédé de solution pacifique, sans son consentement. Ce
consentement peut être donné une fois pour toutes sous la forme
d'une obligation librement acceptée ; il peut par contre, être donné
dans un cas déterminé, en dehors de toute obligation préexistante.
La première hypothèse se vérifie pour les membres de la S.D.N. :
ayant accepté le Pacte, ils se trouvent sous l'obligation qui ré-
sulte des dispositions du Pacte concernant le règlement pacifique
des différends internationaux. Il en est autrement pour les Etats
non-membres: ils ne sont pas liés par le Pacte. La soumission
d'un différend, qu'ils auraient avec un Etat membre de la S.D.N.,
aux méthodes de règlement prévues par le Pacte, ne saurait ré-
sulter que de leur consentement.

Or le consentement de la Russie n'a jamais été donné; par
contre eUe a nettement et à maintesreprises déclaré qu'elle n'ac-
cepte aucune intervention de la S.D.N. dans son différend avec
la Finlande. Le refus que la Russie avait déjà opposé aux démar-
ches suggérées par le Conseil ont été renouvelés lorsque la requête
d'avis lui a été notifiée. Par conséquent, la Cour se voit dans l'im-
possibilité d'exprimer un avis sur un différend de cet ordre.quot;

2°. Daar de oost-Karelische kwestie in hoofdzaak een feitelijke
aangelegenheid was, zou het Hof niet zonder de medewerking van
Rusland voldoende feiten-materiaal kunnen verzamelen.

3°. Het Hof gaf er zich wel rekenschap van, dat het het geschü
niet had te beslechten maar alleen een advies had te geven, doch
dit maakte weinig verschil uit: „la question posée à la Cour n'est
pas de droit abstrait, mais concerne directement le point essentiel
du confht entre la Finlande et la Russie et il ne peut y être répon-
du qu'à la suite d'une enquête sur les faits qui sont à la base de

l'affaire. Répondre à la question équivaudrait en substance à
trancher un différend entre les parties. La Cour étant une Cour de
Justice, ne peut pas se départir des règles essentieUes qui dirigent
son activité de Tribunal, même lorsqu'elle donne des avis consul-
tatifs. C'est avec regret que, le gouvernement Russe ayant refusé
son concours, la Cour se voit dans 1'impossibüité de poursuivre
une enquête qui, comme la requête du Conseil l'avait déjà donné à
entendre, présuppose le consentement et la coopération des deux
parties. Les autres considérations développées dans le présent
avis semblent appeler la même conclusion.quot;

Tot zoover het standpunt van het Hof. Hiertegenover staat de
opvatting van Salvioli, die van oordeel is, dat de in het tweede
Hd van art. 17 genoemde enquête niet wordt afgebroken in geval
een staat, die geen Hd van den Volkenbond is, een afwijzende hou-
ding aanneemt met de betrekking tot de in het eerste Hd genoemde
uitnoodiging. Weigert de staat de uitnoodiging te aanvaarden dan
kan volgens Salvioli toch nog de enquête voortgezet worden.
Deze dient dan tot voorlichting van den Raad, indien hij gedwon-
gen wordt op grond van art. 17 § 2 bepaalde maatregelen te nemen.

Bij deze enquête kan volgens Salvioli het Hof verzocht wor-
den, een consultatief advies uit te brengen, hetgeen het Hof niet
mag weigeren, aangezien dat advies niet door den Raad gevraagd
is tijdens de procedure, die met eindrapport afgesloten wordt (art.
15), maar ingewonnen met de bedoeling om tot het in art. 17 § 2
genoemde voorstel te komen, waarvoor de toestemming van par-
tijen niet vereischt is i). Salvioli geeft de volgende argumenten:

a.nbsp;Elke rechtsorde en dus ook de Volkenbond moet haar leden be-
schemien tegen schendingen door buitenstaanders. Het is onaan-
nemelijk te achten, dat de Volkenbond een zijner leden, door een
niet-VolkenbondsHd aangevaUen, onbeschermd zou laten uit-
sluitend omdat het niethd de uitnoodiging van art. 17 niet aan-
vaard had.nbsp;.

b.nbsp;De uitnoodiging van art. 17 is in wezen geen uitnoodiging.
Immers het niet-Hd is bij weigering niet vrij den aanvaller den

M RivirfTdi diritto internazionale 1924 p. 316: „.... il Consiglio puô richiedere il
parere per formulare la sua proposta di cm al 2° comma - dal punto di vi^sta gimri-
^co-eciö, non solo nell'attesa della risposta dello Stato mvitato ma anche dopo i
suo rifiuto a sottoporsi al procedimento che termina col Rapporto. E a Co^te ha i
dovere di emetterlo per la ragione che il parere non è richiesto dal Consiglio m sede del
Xedimento di ricorso che si chiude col Rapporto, ma dal Consiglio per formulare la
proposta, per cui è indifferente 1'accettazione dello Stato non membro.

oorlog te verklaren, aangezien art. 17 § 3 bepaalt, dat dan d(
sancties van art. 16 op hem van toepassing zijn i).

c.nbsp;De toestand is deze, zegt Salvioli, dat de Raad het niet-
Volkenbondslid voor de keuze stelt het geschil hetzij aan een ar-
bitrale beslissing (art. 13) hetzij aan de procedure van den Raad
te onderwerpen. Inmiddels heeft de Raad reeds een enquête ge-
opend. Weigert het niet-lid een keuze te doen, dan behoeft op
dien grond alleen de enquête nog niet gestaakt te worden. Im-
mers de enquête kan dienen tot voorlichting van den Raad in ge-
val deze zich genoopt ziet overeenkomstig het tweede lid van
art. 17 zekere maatregelen vasttestellen.

d.nbsp;Beziet men tenslotte het analoge geval, dat er een geschil is
tusschen twee niet-leden, dan blijkt de weigering om aan de uit-
noodiging gevolg te geven, niet dezelfde gevolgen te hebben. Art.
17 bepaalt niet, dat de sancties van art. 16 toegepast moeten wor-
den wanneer deze niet-leden elkaar den oorlog verklaren, zooals
dit wel het geval is, indien een niet-lid na weigering van de uit-
noodiging den oorlog verklaart aan een Volkenbondslid.

Wel bepaalt art. 17 1.1., dat de Raad den niet-leden van den
Volkenbond voorstellen kan doen ter beëindiging van de vijande-
lijkheden. Indien nu, zegt Salvioli, de Raad in dit geval maat-
regelen kan voorstellen, dan kan hij het a fortiori ook doen, wan-
neer er een geschil bestaat tusschen een lid en een niet-lid en aan
de uitnoodiging geen gevolg is gegeven. En, besluit Salvioli,
niets verhindert den Raad om, voordat hij een voorstel formu-
leert, het Hof te raadplegen.

Zooals men ziet is de interpretatie van Salvioli niet in over-
eenstemming met die van het Hof. Volgens het Hof zou art. 17
op het beginsel van onafhankelijkheid der staten gebaseerd zijn,
Salvioli daarentegen acht art. 17 met dit beginsel in strijd.

') P. 317: „Che invito puô mai essere questo, per cui, se rimane inascoltato, loStato
non membro, nel caso che avesse esso ragione, (l'altro lato della medaglia della lettera
precedente). si trova posto in questa condizione : o subire passivamente il torto, o, se
cerca di tutelare coercitivamente il proprio diritto, cadere sotto la sanzione del 3° comma
dell'art. 17? Se si tra tasse di un invito vero e proprio, cioè da accogliersi o respingersi
liberamente, loStatoestraneo alla Liga dovrebbe ricadere sotto le disposizioni generali
del diritto internazionale, e cioè dovrebbe essere a lui permesso muovere guerra al
membro offensore: il che non è in base al Patto.quot;

Mej. Hamburger „Twee rechtsvragen aangaande Finland: de demilitarisatie der
Alandgroep en de autonomie van Oost-Kareliequot; blz. 132.

tegenover elkaar stelt, vraagt zich af, of de opvatting van Salvioli
wel in overeenstemming is met de algemeene normen van het
Volkenrecht. „Wanneei een staat, niet-Volkenbondshdquot;, zegt
Mej. Hamburger „de uitnoodiging in het eerste hd van art. 17 be-
doeld, heeft afgewezen, waarop steunt dan de werkzaamheid van
den Bond? Hoe is art. 17 naar Salvioli's interpretatie te verzoe-
nen met het beginsel van de onafhankelijkheid der staten? Op
deze vraag zal geen ander antwoord mogelijk zijn dan dit: dat het
Pact in art. 17 op ongeoorloofde wijze zijn gezag over de niet-
Volkenbondsleden tracht uit te breiden.quot;

Het Hof echter heeft, volgens Mej. Hamburger, de algemeene
volkenrechtsnormen niet tegenover art. 17 geplaatst, maar art. 17
aldus geïnterpreteerd, dat het met deze normen in overeenstem-
ming is 1): „door aldus te handelen, heeft het Hof zich een zeer
moeilijke positie bespaard. Immers had het art. 17 opgevat in den
geest van Salvioli en Schuecking-Wehberg dan was het voor
deze buitengewoon netelige kwestie komen te staan: moet het
Hof het Pact altijd toepassen, ook dan, wanneer het in strijd is
met de algemeene normen van het Volkenrecht ? Een vraag wel-
ker oplossing voor het Hof niet gemakkelijk zou zijn geweest.
Eenerzij ds toch zou het Hof als internationaal gerechtshof, de
algemeene volkenrechtsnormen niet ter zijde hebben kunnen
schuiven. Anderzijds zou het als orgaan van den Volkenbond
moeilijk zekere bepahngen van het Pact als volkenrechtelijk nietig
of als strijdig met het Volkenrecht buiten toepassing hebben kun-
nen laten. Door art. 17 zoo te interpreteeren, dat het met de alge-
meene volkenrechtsnormen overeenkomt, heeft het Hof zich deze
moeilijkheid echter bespaard.quot;

Op de vraag of het met Ruslands onafhankelijkheid in strijd ge-
weest zou zijn, indien het Hof hier, hoewel Rusland geen toe-
stemming gegeven had, toch een advies had uitgebracht, antwoordt
Mej. Hamburger bevestigend. Volgens haar is wehswaar een ad-
vies met een vonnis (arrêt) niet te vereenzelvigen, maar toch
wordt 2) „in geval een advies moet worden gegeven door het
Hof dezelfde procedure gevolgd en dezelfde waarborgen van gelijk-
heid van behandehng gegeven als bij het beslechten van een
geschil. Vooral wanneer het advies geen abstracte rechtsvraag

maar een actueel geschil betreft zal de consultatieve procedure
de gewone dicht naderen.quot;

Mej. Hamburger concludeert als volgt : „Alles samenvattende
zal men tenslotte tot de conclusie komen dat het Hof met betrek-
king tot de Oost-Karelische kwestie een vrij gelukkige uitspraak
heeft gedaan. Ook al zal men de door het Hof gebezigde argumen-
ten niet in allen deele juist kunnen achten, toch staat dit in ieder
geval vast, dat het Hof twee belangrijke beginselen verdedigd
heeft: zijn eigen onafhankelijkheid en de onafhankelijkheid der
Staten en dat het bovendien, door in het eerste voorkomende geval
onmiddellijk op enkele principiëele vragen betref f ende de verhou-
ding tusschen Volkenbondsrecht en algemeen Volkenrecht de aan-
dacht te vestigen, een probleem aan de orde heeft gesteld, dat een
fundamenteel theoretisch en praktisch belang is.quot;

Wij zijn het met Mej. Hamburger eens, dat het Hof in zooverre
een vrij gelukkige uitspraak heeft gedaan, dat het zijn eigen onaf-
hankelijkheid en die der staten verdedigd heeft. Ook wij meenen,
dat de door het Hof gebezigde argumenten rdet geheel juist waren,
maar dat enkele principiëele vragen betreffende de verhouding tus-
schen Volkenrecht en algemeen Volkenrecht door de uitspraak
van het Hof, zoo niet opgelost, dan toch naar voren gebracht zijn.
Toch zouden wij kritiek wiUen uitoefenen op de uitspraak van
het Hof.

Dat het Hof wel het recht heeft een advies te weigeren volgt
naar algemeene opvatting uit de (Engelsche) redactie van art. 14.
Het moet immers in staat zij n, zij n onafhankelij kheid te handhaven
tegenover den Volkenbond, daar dit zijn onpartijdigheid bevor-
dert. O.i. heeft het Hof echter onjuiste argumenten aangevoerd
om zijn weigering te rechtvaardigen, hoewel het goede gronden
daartoe had. Een volkomen aannemelijke beweegreden kan men
het achten, dat het Hof den Raad niet behulpzaam wilde zijn bij
het inbreuk maken op de onafhankelijkheid der staten. Immers
dit zou niet in overeenstemming zijn geweest met de volstrekte
onpartijdigheid, welke het Hof betaamt. Onjuist was daarente-
gen, zooals Salvioli en Schuecking-Wehberg op overtuigende
wijze aangetoond hebben, het argument van het Hof, dat het,
door advies uit te brengen, in strijd zou zijn gekomen met art. 17
van het Pact, welk artikel op het beginsel van de onaf hankelij k-

heid der staten gebaseerd zou zijn. De Volkenbond heeft immers,
zooals Schuecking-Wehberg terecht opmerken, in art. 17 „sich
einfach das Recht der Intervention vindiziertquot;, hetgeen juist in
strijd is met de onafhankelijkheid der staten. Het Hof zou door
den Raad van advies te dienen niet in strijd met art. 17 zijn ge-
komen, maar met het beginsel van de onafhankelijkheid der sta-
ten, omdat het den Raad behulpzaam zou zijn geweest.

Ook het argument, dat het in strijd zou zijn geweest met Rus-
lands onafhankelijkheid, indien het Hof geraadpleegd werd zon-
der de toestemming van dit land, aangezien: „Répondre a la ques-
tion équivaudrait en substance a trancher un différend entre par-
ties,quot; is o.i. in strijd met het wezenlijke karakter van een advies. In
de eerste plaats, zooals wij reeds inafd. IV van dit hoofdstuk uit-
eengezet hebben, is het inwinnen van een advies, een procedure-
kwestie, een interne aangelegenheid van den Bond, welke van
geenerlei invloed kan zijn op de buitenstaanders, zoodat het ad-
vies zonder toestemming van het niet-hd ingewonnen kan wor-
den. En in de tweede plaats kan een geschil door een advies niet
beslecht worden, daar ook dit in strijd is met het karakter
van een advies. Het Hof beslecht dus geen geschil, maar ad-
viseert den Raad. En slechts door den Raad behulpzaam te
zijn bij de toepassing van art. 17, handelt het Hof, kan men
zeggen, op indirecte wijze in strijd met Ruslands onafhankelijk-
heid.

Resumeerende concludeeren wij: het beginsel van de onafhan-
kelijkheid der staten wordt door art. 17 niet geëerbiedigd. Van-
daar dat dit artikel, bij wijze van waarborg tegen een willekeurige
schending van het genoemde beginsel slechts door een eenstemmig
besluit van den Raad inwerking gesteld mag worden.

Het Hof mag evengoed als de Raad beslissen of het op dit be-
ginsel inbreuk wil maken, wat het kan doen door den Raad te
adviseeren. D.w.z. het Hof zou niet direct inbreuk maken op het
beginsel van de onafhankelijkheid der staten, maar indirect, om-
dat het mee zou werken aan een interventie van den Bond in een
geschil met een niet-lid, daargelaten of het advies al dan niet ge-
accepteerd wordt. Weigert het Hof niet den Raad te adviseeren,
dan zal het eenmaal uitgebrachte advies nog geaccepteerd moeten
worden. Zoo het onderwerp van het advies een procedure-kwestie
is dan met meerderheid van stemmen. Is het onderwerp daaren-

tegen een fond-kwestie dan eenstemmig. De vraag of het onder-
werp van het advies in het Oost-Karehsche geschil, de kwestie nl.
of het geschü tusschen Finland en Rusland een interne aangele-
genheid was (art. 15 §8), een fond- of procedure-kwestie is, hebben
wij reeds in afdeeling IV van dit hoofdstuk uiteengezet.

Hoe staat het echter met het stemrecht van partijen bij het
besluit van art. 17?

Wat het niet-Volkenbondslid betreft, dit is ongetwijfeld niet
stemgerechtigd, daar het immers nog geen Volkenbondshd is.
Hierbij zij opgemerkt, dat, hoewel artt. 17 en 4 § 5 hierover zwij-
gen, het niet-Volkenbondslid biUijkheidshalve wel stemgerech-
tigd geacht moet worden en evenals andere niet-Raadsleden op
grond van art. 4 § 5 zitting in den Raad krijgt, wanneer eenmaal
de uitnoodiging aanvaard is i).

Zijn evenwel de Volkenbondsleden die partij zijn in een geschü
met een niet Volkenbondshd, stemgerechtigd bij het besluit van
art. 17? Volgens Hoyer, Schuecking-Wehberg en Loringho-
ven mogen zij wel aan de besprekingen deelnemen, doch worden
hun stemmen niet meegeteld. Schuecking-Wehberg zeggen :
„Die an dem Streite beteiligten Bundesmitglieder sind zu der Sit-
zung des Rates zuzuziehen; sie haben aber kein Stimmrecht.
Denn es würde dem Geiste des Völkerbundes widersprechen, wenn
diese Mitglieder das Recht hätten gegen die Intervention des Bun-
des zu stimmen und dadurch die ordnungsmässige Erledigung des
Streites zu verhindern.quot;

Theoretisch beschouwd is het argument van Schuecking-
Wehberg volkomen gegrond, doch praktisch gelooven wij niet,
dat een Volkenbondshd te kwader trouw een interventie van den
Volkenbond zou kunnen beletten. In de eerste plaats zal het Vol-
kenbondslid, indien het zelf het geschil met een niet-Volkenbonds-

') Hoyer blz. 321: „Eu vertu de l'art. 4 § 5 du Pacte, un membre de la Société
engagé dans un conflit, pourra prendre part aux délibérations du Conseil sans partici-
per au vote final. Dans le silence des textes et pour des considérations évidents d'équité,
il faut décider que l'Etat étranger jouira de ce même privilège de pouvoir défendre sa
cause auprès du Conseil dans les mêmes conditions que son adversaire.quot;

Schuecking-Wehberg 2e druk blz. 642: „Die Hinzuziehung des Nichtmitgliedes
zu den Sitzungen des Rates ist in Art. 4 § 5 oder Art. 17 nicht vorgesehen; sie wird aber
biUigerweise zu den angemessenen Bedingungen gehören müssen, die der Rat aufzu-
stellen hat. Es würde den Grundsätzen der Gerechtigkeit widersprechen, wenn ein
Mitglied des Bundes zu den Sitzungen des Rates zugezogen würde, das Nichtmitglied
aber lediglich vor dem Rate seinen Standpunkt vertreten dürfte.quot; Zie ook Freytagh-
Loringhoven blz. 199.

lid voor den Raad gebracht heeft, ongetwijfeld zijn goedkeuring
aan het uitnoodigingsbesluit volgens art. 17 geven. Heeft daaren-
tegen een Hd, dat niet in het geschil gemengd is, dat geschil voor
den Volkenbond gebracht, dan zou de mogelijkheid bestaan dat
het hd, dat partij in het geschil is, zich tegen de inmenging van
den Volkenbond verzet. Op wat voor gronden echter? Het zou
slechts de exceptie van ait. 15 § 8 kunnen opwerpen, d.w.z., dat
het de tegenwerping zou kunnen maken, dat er geen uitnoodiging
mag plaats hebben, omdat het geen geschil betreft als in art. 17
bedoeld wordt, een geschil dus dat aan de regels van het inter-
nationale recht is onderworpen. Volgens art. 15 § 8 zal de Raad
dan moeten vaststellen, of de opgeworpen exceptie gegrond is:
„Si l'une des Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le diffé-
rend porte sur une question que le droit international laisse à la
compétence exclusive de cette Partie le Conseil le constatera dans
un rapport, mais sans recommander aucune solution.quot; Het is
duidelijk dat de partij, die de exceptie opgeworpen heeft, niet
mag deelnemen aan de behandeling ervan door den Raad i). Het
gevolg is, dat zoo de exceptie ongegrond blijkt te zijn, het Volken-
bondshd, partij in het geschil, zich genoopt zal voelen om zijn
goedkeuring aan het uitnoodigingsbesluit op grond van art. 17 te
geven. Vandaar dat praktisch gesproken de interventie van het
Volkenbond niet te kwader trouw verhinderd zal kunnen worden.
Wij meenen dus, dat het Volkenbondslid partij in het geschil
stemgerechtigd geacht moet worden. In 1920 heeft de Raad ook
een precedent geschapen, dat de juistheid van de opvatting be-
wijst. In het Alandgeschil tusschen Zweden en Finland was het
laatst genoemde land geen Hd ; het werd echter bij een eenstemmig
besluit van aUe Raadsleden, met inbegrip van Zweden, uitgenoo-
digd om aan de beraadslagingen in den Raad deel te nemen

') J. O. 1920 blz. 247 (Déclaration faite par M. Balfour au nom du Conseil): „La
Finlande n'est pas membre de la Société des Nations mais elle a demandé à faire partie
de la Société ; sa requête sera soumise à la première Assemblée.

Le Conseil a décidé à l'unanimité, y compris le représentant de la Suède, que la Fin-
lande assisterait à la conférence pendant les délibérations, au même titre que la Suède.
M. Enckell était le représentant de la Finlande.quot;

Hierbij zij opgemerkt, dat door dit besluit Finland tevens in den Raad zitting
kreeg, zoodat er dus bovendien het in art. 4 § 5 bedoelde besluit in opgesloten lag.
O.i. is art. 17 hier echter van primair belang, aangezien art. 4 § 5 slechts betrekking
heeft op Volkenbondsleden. Hoyer blz. 321 heeft een andere opvatting: „Dans la
question des îles d'Aland, on fit voter la Suède sm: la question de savoir si la Finlande
avait ou non le droit de prendre part aux déUbérations du Conseil. Comme le Gouverne-

De tweede categorie van niet-leden, die wij aan het begin van
deze afdeeling, onderscheiden hebben, vormden de niet-Volken-
bondsleden die geen partij in een geschil waren, doch een belang
hadden of van belang waren bij de regeling van een Volkenbonds-
kwestie.

De vraag of het uitnoodigen van deze groep van niet-leden een
procedure-kwestie is, is van actueel belang geweest tijdens het
Mandsjoerije-conflict in 1931 en heeft gedurende twee Raads-
zittingen de leden in beslag genomen. Het lijkt ons dus wenschelijk
het verloop van dit debat in het kort uiteen te zetten, om vervol-
gens te trachten met dit voorbeeld voor oogen bovenstaande vraag
te beantwoorden.

Kort na het uitbreken van het Japansch-Chineesche geschil had
de Raad eenstemmig het besluit genomen om aan de Vereenigde
Staten van Amerika alle processen-verbaal en andere documenten
te doen toekomen Het door Lord Cecil ingediende voorstel had
tot doel de Vereenigde Staten schriftelijk op de hoogte te houden
van hetgeen zich in den Raad afspeelde en werd gemotiveerd met
het argument dat de Vereenigde Staten, daardoor volledig inge-
licht, die maatregelen zouden kunnen nemen, welke hun in ver-
band met het verdrag van Parijs en het Negen-Mogendheden-
verdrag wenschelijk toeschenen.

De regeering der Vereenigde Staten bleek zeer ingenomen te
zijn met dit besluit en verklaarde in een brief van 24 September
volkomen accoord te gaan met de houding van den Raad in dit ge-

ment de Stockholm admit sans aucune difficulté la participation de son adversaire-
il n'y a pas lieu de critiquer le résultat. Mais le procédé semble absurde. Poiu: s'en con-
vaincre, il suffit d'imaginer un refus de la Suède, supporté par la majorité du Conseil
pour voir à quelle iniquité on aurait abouti. Le précédent des îles d'Aland n'est donc
pas à recommander.quot;

gt;) Uitnoodigingsvoorstel van Sept. 22, 1931 (/. 0. 1931 blz. 2270): „Nous savons
tous qu'il existe certaines obligations conventionnelles, ou si vous le voulez bien, cer-
tains instruments internationaux qui affectent ce différend en dehors de la S. D. N.,
par exemple le Pacte de Paris et le traité relatif aux principes et la politique concer-
nant la Chine, qui a été signé par les Etats Unis d'Amérique et par d'autres puissan-
ces. Les Etats-Unis sont intéressés à un très haut point à l'un et à l'autre de ces in-
struments. En premier lieu, comme l'un des Etats promoteurs du Pacte de Paris et
en second lieu comme l'une des puissances signataires du deuxième traité. Il me semble
que dans ces conditions, nous serions bien inspirés en communiquant aux Etats-Unis
d'Amérique le compte rendu de tous les débats du Conseil et de toutes les discussions
qui ont eu lieu au sein du Conseil. Le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique dis-
posera alors des renseignements complets siu: tout ce que nous accomplissons et il sera
en mesure de prendre toutes mesures qu'il estimera justifiées dans cette affaire.quot;

schil. Tevens stelden de Vereenigde Staten den Raad op de hoogte
van hun voornemen om twee nota's tot de Japansche en Chinee-
sche regeeiingen te richten, welke in overeenstemming zouden
zijn met het streven van den Raad. President Lerroux verklaar-
de in antwoord hierop i) : „Le Conseil a la conviction qu'indépen-
damment de tout effort individuel que chaque gouvernement
pourra juger désirable de faire, c'est en continuant à mettre en
commun leurs efforts qu'un résultat satisfaisant pourra plus
facilement être atteint.quot; Ook de Vereenigde Staten legden een
dergelijke verklaring af in een brief van 12 October „De son
côté le gouvernement américain agissant indépendamment par
ses voies diplomatiques essaiera de renforcer l'action de la S.D.N.
et manifestera clairement qu'il ne se désintéresse pas de cette
question et qu'il ne perd pas de vue les obligations que le Japon et
la Chine ont assumées envers les autres signataires du Pacte de
Paris ainsi que du Pacte des neuf Puissances, si le moment sem-
blerait opportun que ces obligations fussent mises en avant.quot;

Tot op dat oogenbhk was er slechts sprake van twee parallel
loopende acties: die van den Volkenbond, steunend op het Pact,
en die der Vereenigde Staten steunend op het verdrag van Parijs
en het Negen-Mogendheden-verdrag

Eenige dagen later echter, op 15 October, werd door Briand
het voorstel ingediend om de Vereenigde Staten uit te noodigen
de zittingen van den Raad bij te wonen *}. Volgens Lord Rea-

«) Uitnoodigingsvoorstel van 15 October 1931 (ƒ. O. 1931 blz. 2322): „Au cours des
débats, l'opinion a déjà été exprimée que la question très importante dont était saisi
le Conseil touchait à l'observation non seulement des obhgations résultant du Pacte
de la Société des Nations, mais aussi celles du Pacte de Paris. Cette déclaration est
de incontestablement fondée aux termes de l'article 2 de ce Pacte:

„Les Hautes Parties Contractantes reconnaissent que le règlement ou la solution de
tous les différends ou confhts de quelque nature ou de quelque origine qu'ils puissent
être, qui pourront surgir entre elles, ne devra jamais être recherché que par des moyens
pacifiques.quot;

Au premier rang des signataires du Pacte de Paris figurent les Etats-Unis d Améri-
que, ils en ont été un des promoteurs et il doit m'être permis de rappeler que j'ai eu
l'honneur d'être avec le Secrétaire d'Etat américain d'alors, un des auteurs de ce
Pacte. Ainsi les Etats-Unis se trouvent particulièrement intéressés à assurer un règle-
ment du présent différend par des moyens pacifiques.

D'ailleurs, le Gouvernement américain, avec lequel des communications sur le diffé-
rend dont nous sommes saisis ont été déjà échangées, vient d'exprimer chaleureuse-
ment sa sympathie pour l'attitude adoptée par la Société des Nations et il a affirmé
son désh: de renforcer l'action de la Société. Je suis sûr de répondre au voeu de mes
collègues en proposant que nous invitions le gouvernement des Etats-Unis à envoyer

DING en den president van den Raad bestond er tusschen het voor-
stel van 22 September en dat van 15 October slechts een verschil
van formeelen aard en kon derhalve het laatste als procedure-
kwestie met meerderheid van stemmen aangenomen worden. In
plaats van een schriftelijk contact met de Vereenigde Staten te
zoeken, werd nu een mondeling contact aanbevolen. Het eerste
voorstel was eenstemmig aangenomen, waardoor dus reeds de
principieele vraag beshst was, of nl. een niet-lid van den Volken-
bond uitgenoodigd mocht worden.

Wanneer men aanneemt, dat eenstemmigheid noodig geweest
ware om van een schriftelijke tot een mondelinge samenwerking
te komen, dan zou dit imphceeren, dat de eerste stemming van
geenerlei waarde was geweest.

Volgens Briand zou de vertegenwoordiger der Vereenigde
Staten geen lid van den Raad worden en ook niet stemgerech-
tigd zijn. Hij zou slechts aan de Raadstafel mogen zitten, naar de
besprekingen luisteren en desgewenscht mededeelingen doen:
„entrela forme nouvelle de collaboration que M. Briand propose
et la forme que celle-ci a revêtue au cours des dernières semaines,
la différence ne serait pas grandequot;.

De Japansche vertegenwoordiger, Yoshizawa, kon zich in het
geheel niet met deze zienswijze vereenigen. Hij meende, dat het
uitnoodigingsbesluit eenstemmig genomen moest worden op grond
van het principieel karakter dat dit besluit droeg. Aanvankelijk
verkeerde Yoshizawa in de meening, dat met deze uitnoodiging
een analogische toepassing van art. 4 § 5 beoogd werd. Inderdaad
geeft de redactie van het voorstel Briand hier aanleiding toe.
Het voorstel werd nl. gemotiveerd door te wijzen op de verphch-
tinginart. 2 van het kellogg-pact (over het Negen-Mogendheden
verdrag werd in verband met dit voorstel niet gesproken) en op
het feit dat de Vereenigde Staten tot de eersten hadden behoord
om dit verdrag tot stand te brengen en te onderteekenen: „ainsiquot;

un représentant s'associer à nos efforts en prenant place à la table du Conseil; il sera
ainsi en mesure de faire connaître son opinion sur la manière, dont, soit dans l'état
actuel des choses, soit dans leur développement ultérieur, il pourrait être donné effet
aux dispositions du Pacte de Paris, et l'occasion lui sera d'autre part fourni de suivre
nos discussions sm: l'ensemble du problème. J'ai la conviction que l'action qui serait
entreprise en vertu de ce Pacte ne pourrait que renforcer les efforts que poursuit ac-
tuellement le Conseil conformément aux obligations qui résultent pour lui du Pacte de
la Société des Nations, afin d'obtenu: un règlement pacifique du problème qui lui est
soumis.quot;

volgt hierop, „les Etats-Unis se trouvent particulièrement intéres-
sés à assurer un règlement du présent différend par des moyens
pacifiquesquot;. Deze laatste zinssnede heeft Yoshizawa waarschijn-
lijkdoen denken dat art. 4§ 5 analogisch toegepast werd. Vandaar
dat hij een nader onderzoek verlangde naar het bijzondere belang
der Vereenigde Staten: „Lorsqu'il s'agit d'inviter un membre ou
un Etat non-membre de la Société (supposons qu'ils se trouvent
sur le pied d'égalité selon le Pacte) à envoyer siéger son représen-
tant au Conseil, n'y a-t-il pas lieu de déterminer si le membre
ou cet Etat non-membre s'intéresse particuhèrement à la ques-
tion devant le Conseil?quot;

Het Japansche memorandum dat de bezwaren tegen het
uitnoodigingsvoorstel opsomde, ging dan ook uit van de gedachte,
dat art. 4 § 5 hier analogisch toegepast zou worden. Wij vatten
de door Japan gemaakte bezwaren in het kort samen:

r. Volgens de jurisprudentie van den Raad met betrekking
tot art. 4 § 5 zou een aangelegenheid van algemeen belang niet
als een bijzonder belang van een enkelen staat kunnen worden
beschouwd.

2°. Het Pact bevat geen andere bepahng dan die van art. 17
met betrekking tot het uitnoodigen van een niet-hd. Wel zou de
mogelijkheid kunnen bestaan, dat het een of andere verdrag een
bepahng hier omtrent inhield, bijv. het verdrag van Lausanne,
terwijl men tenslotte ook zou kunnen beweren, dat de Raad be-
voegd is uit te maken, wanneer het doelmatig is een niet-hd uit
te noodigen, maar ook in deze gevallen zou in den geest van het
Pact gehandeld moeten worden en wel naar analogie van art. 4 § 5.

3°. Wanneer een Volkenbondshd een aangelegenheid voor den
Raad brengt op grond van art. 11 dan is deze kwestie voor alle
leden van belang en dus niet voor een hd in het bijzonder . Wan-
neer de Raad een Volkenbondshd dat niet vertegenwoordigd is,
uitnoodigt zitting te nemen bij een op grond van art. 11 aanhan-
gige aangelegenheid, dan moet hij ook alle andere niet vertegen-
woordigde leden uitnoodigen.

S) T O 1931 blz 2325 Punt III van het Japansche memorandum: „Lorsque tous
les membres s'intéressent à une affaire aucun membre n'est en état de s'y intéresser
tout particuüèrementquot;.

om een niet-lid uit te noodigen, hoe moet dan de beslissing ge-
nomen worden, eenstemmig of met meerderheid van stemmen ?
Dit hangt af van de vraag, of het uitnoodigen van een niet-lid een
procedure-kwestie is. Men zal een onderscheid moeten maken
tusschen de beslissing omtrent de toelaatbaarheid heel in het al-
gemeen van het besluit om een niet-Volkenbondshd uit te noodi-
gen en het concrete besluit tot het doen van een bepaalde uitnoo-
diging. Het eerste besluit zou van constitutioneelen aard zijn, het
tweede van processueelen aard . Verder is elk optreden van den
Raad op grond van art. 11 van zoo groot belang, dat hierover een-
stemmig beslist moet worden (verwezen wordt naar advies no. 12,
van het Gerechtshot, blz. 29).

Volgens Briand verkeerde Japan in de onjuiste veronderstel-
ling, dat art. 4 § 5 van het Pact analogisch toegepast zou worden,
terwijl hiervan geen sprake was, daar het niet in de bedoeling van
zijn voorstel lag den Vereenigden Staten stemrecht te geven.

Yoshizawa echter bleef volhouden, dat eenstemmigheid ver-
eischt was, omdat het besluit op grond van art. 11 genomen werd.
Het Hof had in een advies uitdrukkelijk verklaard dat besluiten
op grond van dit artikel genomen eenstemmigheid eischten. Hij
stelde daarom voor een juristencommissie te benoemen, die den
Raad op dit punt zou adviseeren.

Briand was wel geneigd op dit voorstel in te gaan, doch alleen,
indien de Japansche vertegenwoordiger zich door het advies van
de juristencommissie gebonden zou achten „S'il était autre-
ment et que le gouvernement Japonais ne s'engageât pas à accep-
ter l'avis, cela ne vraudrait vraiment pas la peine de se livrer
à cette étudequot;.

Ook toen heeft Yoshizawa zijn constitutioneel standpunt ech-
ter niet verlaten. Hij verklaarde dat het hem onmogelijk was een
dergelijke verzekering te geven, aangezien volgens hem de uit-

') J. 0. 1931 blz. 2325 Punt IV van het Japansche memorandum: „Dans le cas
présent, il faut distinguer deux choses, à savoir la question de fond, concernant l'invi-
tation d'un Etat non membre de la Société, et celle de l'envoi de l'invitation elle-même,
après avoir liquidé la question de fond. En ce qui concerne la question de fond, il faut
examiner les mérites de l'affaire à la lumière des considérations ci-dessus exposées,
dont la décision ne pourra être prise qu'à l'unanimité. Seule la question de l'envoi de
l'invitation pourra être tranchée à la majorité car il s'agit ici d'une question de pro-
cédure.quot;

spraak van een door den Raad benoemde juristencommissie niet
op de beslissing van dat orgaan kon prejudiceeren i) : „Car à mon
avis, le Conseil est souverain, les comités qu'il nomme ne peuvent
préjuger les décisions du Conseil. L'avis de la Cour Permanente
de Justice Internationale elle-même ne Ue pas juridiquement le
Conseilquot;.

Alvorens tot stemmen over te gaan, verklaarde president Briand
dat hij meende in naam van zijn collega's te kunnen zeggen, dat
de procedure van een juristencommissie wenschelijk geacht had
mogen worden, indien Yoshizawa de verzekering had willen ge-
ven geen bezwaren tegen de uitspraak van die commissie te zullen
maken, maar dat men, nu dit niet het geval was, gevaar liep veel
kostbaren tijd te verhezen en bovendien den toestand te vererge-
ren 2).

De uitkomst van de op deze wijze voorbereide stemming was,
zooals verwacht kon worden, negatief. Het voorstel om een juris-
tencommissie te benoemen werd met 12 tegen 2 stemmen (die
van Duitschland en Japan) verworpen.

Tenslotte werd het uitnoodigingsvoorstel zelf aan een stemming
onderworpen, onder voorbehoud evenwel van alle constitutio-
neele vragen, die tijdens de debatten gerezen waren. Briand
trachtte ook hierbij de goedkeuring van Japan te verkrijgen ®) :
„une fois de plus il rappelle à son collègue Japonais qu'il lui serait
parfaitement possible de voter en faveur de la proposition puisque
les points soulevés par son gouvernement sont pleinement réser-
vés. M. Yoshizawa se trouvait donc dans une situation irrépro-
chable tant vis à vis de son gouvernement que de sa consciencequot;.
Toch stemde Japan tegen, zoodat het uitnoodigingsvoorstel ten-
slotte met 13 tegen 1 stem aangenomen werd.

Wij kunnen ons niet in alle opzichten met het optreden van den
Raad in dezen vereenigen. Niet zoozeer tegen de beshssing zelf
als tegen de wijze waarop de Raad tot dit besluit gekomen is,
hebben wij bezwaren:

«) J. O. 1931 blz. 2328: „Le président croit pouvoir dire au nom de ses collègues que
si le mécanisme d'un comité d'experts pouvait aboutir avec certitude, le Conseil aurait,
par esprit de conciliation, envisagé avec faveur une telle procédure; comme cepen-
dant. M. Yoshizawa a répondu que la décision de ce comité pourrait soulever des
objections du côté japonais un temps précieux risquerait d'être sacrifié en pure perte
et la situation s'en trouverait très aggravée.quot;

I Met betrekking tot het benoemen van een juristencommis-
sie moet worden opgemerkt, dat het optreden van Briand bij die
gelegenheid misschien zeer praktisch was, maar in den grond tot
strekking had, deze benoeming afhankelijk te stellen van de vraag
of aan het advies van de juristencommissie al of niet bindende
kracht werd toegekend. Was Yoshizawa bereid het advies als
bindend te beschouwen, dan zou de benoeming pas nut hebben,
terwijl anders, volgens Briand, kostbare tijd werd verspild. Nu
wordt de uitspraak of het advies van een juristencommissie nim-
mer als bindend beschouwd. Wel kunnen partijen in een geschil
van te voren overeenkomen een advies als zoodanig te beschou-
wen; zelfs kan een bepaalde bindende tekst partijen hiertoe ver-
phchten. Maar een alternatief als hier gesteld werd, en dat men
aldus zou kunnen formuleeren: „gij zult de uitspraak van de
juristencommissie als bindend opvatten, anders stemmen wij
tegen het benoemingsvoorstel en passen wij deze procedure niet
toequot;, is juridisch onverdedigbaar. Het optreden van den president
moge doelmatig geweest zijn en kostbaren tijd bespaard hebben,
het was een handelwijze, die, naar ons voorkomt, tot onbillijk-
heden aanleiding zou kunnen geven. Een voorwaardelijke toe-
passing van de onderzoeksmethode door middel van een commis-
sie oefent een onrechtvaardige pressie uit en is derhalve in strijd
met het beginsel van gelijkgerechtigdheid voor aUe leden van den
Volkenbond.

2°. Ook het nemen van een beslissing met voorbehoud van alle
door de Japansche regeering naar voren gebrachte constitutioneele
kwesties, is o.i. niet te rechtvaardigen. Zooals Ray in zijn 2® sup-
plement op zijn commentaar blz. 28 opmerkt: „qu'est ce que
cela signifie de réserver une question de principe en la tranchant
dans une de ses applications ?quot; Aan den eenen kant werd het uit-
noodigingsvoorstel met 13 tegen 1 stem aangenomen verklaard,
terwijl het aan den anderen kant juist een constitutioneele vraag
was, of een niet-lid van den Volkenbond uitgenoodigd mocht
worden. Dit was misschien eveneens een doelmatige wijze van
optreden om verdere discussies te vermijden, maar het blijft niet-
temin een methode waardoor groote onrechtvaardigheden in de
hand zouden kunnen worden gewerkt en die bijv. als middel ge-
bruikt zou kunnen worden om bezwaren van enkele leden over
het hoofd te doen zien.

3°. De motiveering van den Raad, dat de Vereenigde Staten in
aanmerking kwamen om uitgenoodigd te worden, omdat zij on-
derteekenaars waren van het verdrag van Parijs en het Negen-
Mogendheden-verdrag, lijkt ons niet erg overtuigend. Immers
Rusland had dan eveneens als onderteekenaar uitgenoodigd moe-
ten worden.

Nogmaals, gezien het feit dat de uitnoodigingskwestie slechts
van incidenteel belang was voor het Japansch-Chineesche con-
flict, was de wijze, waarop de Raad tot het uitnoodigingsbesluit
gekomen is, uit praktisch oogpunt beschouwd misschien gerecht-
vaardigd, daar er onnoodig tijdverlies door voorkomen werd;
in de toekomst zou een dergelijke praktijk echter zeker tot
moeilijkheden aanleiding kunnen geven. Bovendien was het op-
treden van den Raadspresident niet in alle opzichten constitu-
tioneel te noemen. De opvatting van de Japansche regeering, dat
„une décision fondamentale de ce genre ne peut être prise pour
des motifs d'opportunité si élevés soient-ils, sans avoir aupara-
vant fait l'objet d'un examen sérieuxquot;, was veel meer in over-
eenstemming met de recht en billijkheid. Wilde men met het uit-
noodigingsvoorstel geen tijd verhezen en bleek dit voorstel op
constitutioneele bezwaren te stuiten, dan had men dit voorstel
moeten intrekken.

Wat de beshssing van den Raad zelf betreft, deze is genomen
met 13 tegen 1 stem dus met een meerderheidsstemverhouding.
De Raad heeft m.a.w. het uitnoodigen van een niet-Volkenbonds-
hd in het Japansch-Chineesche geschil als een procedurekwestie
beschouwd. In hoeverre kan men zeggen, dat de Raad in dit ge-
schil een juiste oplossing heeft gegeven?

Wij kunnen ons allereerst afvragen, of de Raad wel bevoegd is
uittemaken, wat een procedure- en wat een fond-kwestie is, en
met welke stemverhouding dit geschieden moet. Dit punt is naar
voren gebracht door den Poolschen vertegenwoordiger Sokal i) :
„mais il n'échappe certainement à personne que la question géné-
rale d'une grande importance constitutionnelle, à savoir qui et
de queUe manière est compétent pour trancher le problème de
savoir si une question soumise au Conseil est une question de
procédure ou une question de fond, n'a été préjugée hier d'aucune
manière et reste également entièrement réservéequot;. In hoofdstuk

II hebben wij ons standpunt ten aanzien van deze kwestie be-
paald. Onze conclusie luidde, dat de Raad volkomen bevoegd is
om uit te maken, of de uitnoodigingsvraag een procedure-kwestie
is, daar hij immers de bevoegdheid heeft het Pact incidenteel te
interpreteeren. En dit interpretatie-besluit kan, zooals wij uit-
eengezet hebben, met meerderheid van stemmen genomen wor-
den als zijnde een procedure-kwestie. In het Japansch-Chineesche
conflict werd echter geen afzonderlijke stemming gehouden over
het karakter van het uitnoodigingsvoorstel. Het interpretatie-
besluit lag in dit geval in het uitnoodigingsbesluit opgesloten.

In de tweede plaats kunnen wij ons afvragen, of de Raad be-
voegd is, buiten de gevallen in art. 4 § 5 en art. 17 bedoeld, een
niet-VolkenbondsUd uit te noodigen. Ray betwijfelt dit: „nous
ne savons pas si le Conseil pouvait même à l'unanimité inviter
les Etats-Unisquot; i). Want volgens hem kan de Raad zelfs eenstem-
mig geen wijziging brengen in zijn constitutioneele structuur.
Door een niet-Volkenbondshd uit te noodigen om in een bepaald
geval zijn medewerking te verleenen, wordt evenwel o.i. de con-
stitutioneele samenstelling van den Raad niet aangetast. Dit
zou wel het geval zijn, indien den vertegenwoordigden staat de
rechten en plichten van een Volkenbondslid toegekend werden
en hij bijv. zou mogen meestemmen over het budget of behulp-
zaam zijn bij het vaststellen van het reglement van orde, ofwel
de toelating van een nieuw lid zou mogen beoordeelen. Zelfs al
heeft de uitgenoodigde staat stemrecht, wordt hij daardoor nog
geen hd en mag hij niet alle rechten van een Volkenbondshd uit-
oefenen. De Raad kan immers op elk oogenbhk aan de samen-
werking tusschen zichzelf en het niet-hd een einde maken. Men
zou dan ook niet kunnen beweren, dat de bepahng over de uit-
treding van leden in art. 1 § 3 ook op een uitgenoodigden staat van
toepassing was. De Raad blijft zich tegenover een uitgenoodigd
niet-lid als orgaan handhaven. Er is dus geen sprake van een
wijziging in de constitutioneele structuur van den Raad.

Ook bij de Japansche regeering heerschte er ten aanzien van
dit punt eenige twijfel: „on peut soutenir que le Conseil a toute
liberté pour décider s'il est opportun ou non d'inviter un état
non-membre à envoyer siéger son représentant. Sans discuter
ce point, l'on peut cependant soutenir que le Conseil devrait agir

au moins, dans l'esprit du Pactequot;. Met dit laatste bedoelde de
Japansche regeering, zooals wij gezien hebben, een analogische
toepassing van art. 4 § 5. Volgens Yoshizawa zou de Raad moe-
ten nagaan, of de Vereenigde Staten werkelijk een bijzonder be-
lang hadden bij de onderhavige kwestie. O.i. kan de bevoegdheid
van den Raad moeilijk aan art. 4 § 5 ontleend worden, aangezien
deze bepahng van het Pact juist betrekking heeft op Volkenbonds-
leden, die door de uitnoodiging op gelijken voet komen te staan
met de Raadsleden. Bovendien hebben de niet-Raadsleden een
recht op vertegenwoordiging in den Raad. Dat niet-Volkenbonds-
leden tegenover den Bond een zelfde recht zouden hebben is on-
aannemelijk. Naar onze meening spruit de bevoegdheid van den
Raad om niet-Volkenbondsleden uit te noodigen voort uit den
Volkenbondsphcht om maatregelen te nemen in het belang van
den vrede. Art. 11 van het Pact bepaalt immers: „II est expressé-
ment déclaré que toute guerre ou menace de guerre qu'elle affecte
directement ou non l'un des membres de la Société, intéresse la
Société tout entière et qu'elle doit prendre les mesures propres à
sauvegarder efficacement la paix des Nationsquot;. Het uitnoodigen
van niet-Volkenbondsleden moet beschouwd worden als een
maatregel tot uitbreiding van de werkingssfeer van den Volken-
bond. Men mag dus veihg concludeeren dat de Raad in alle op-
zichten bevoegd was om een vertegenwoordiger der Vereenigde

Mag men echter deze uitnoodiging wel als een procedurekwestie
beschouwen, zooals de Raad gedaan heeft, blijkens het aannemen
van het uitnoodigingsvoorstel met 13 stemmen tegen 1, dus bij
meerderheid ?

Volgens Riches heeft de Raad hierdoor een precedent ge-
schapen, waardoor niet-Volkenbondsleden met meerderheid van
stemmen uitgenoodigd mogen worden: „Although the Sino-
Japanese dispute did nothing to strengthen the view that the
establishing of commissions of inquiry as well as the election of
their personnel are to be treated as matters of procedure, it was
responsible for the creation of another precedent of great impor-
tance* namely that the Council may by majority vote invite
non-members to attend its meetings. The question arose of course

in connection with the invitation accorded the U.S.A. to sit with
the Councilquot;.

Wij gelooven echter niet dat deze verklaring van Riches geheel
juist is. Deze auteur heeft zich nl. van tweeërlei geen rekenschap
gegeven: 1°. dat het uitnoodigingsbesluit genomen werd onder
voorbehoud van alle constitutioneele vragen door Japan geop-
perd, en 2°. dat volgens de opvatting van de meerderheid der
Raadsleden, de principieele kwestie, of schriftelijk contact met
de Vereenigde Staten gezocht mocht worden, eenstemmig beslist
was en dat de uitnoodiging tot de Vereenigde Staten gericht,
slechts een procedure-wijziging was, daar immers in plaats van
een schriftelijk contact nu een mondelinge samenwerking voor-
gesteld werd. Men kan dus moeilijk van een precedent in den zin
van Riches spreken. Het eenige, dat men uit het besluit van den
Raad mag concludeeren, is, dat deze de beslissing om een schrifte-
Mjke samenwerking te vervangen door een mondehnge, als een
procedure-kwestie heeft beschouwd. Wij kunnen echter de ziens-
wijze van den Raad op dit punt niet deelen. Het verschil tusschen
een samenwerking, die bestaat in het uitwisselen van schriftelijke
stukken en een, die bestaat in het deehiemen van een vertegen-
woordiger aan de vergaderingen van den Raad, lijkt ons niet
louter formeel. De laatst genoemde samenwerking is veel nauwer
en doeltreffender. Door de aanwezigheid van een vertegenwoor-
diger der Vereenigde Staten, die wegens hun groote belangen in
China niet als geheel onpartijdig mogen worden beschouwd, zou
de Raad in een bepaalde richting beïnvloed kunnen zijn geworden.
Een dergelijke invloed zou schriftelijk minder gemakkehjk uit-
geoefend kunnen worden.

O.i. heeft de Raad in dit geschil voor twee afzonderlijke princi-
pieele beslissingen gestaan: het besluit schriftelijk contact met
de Vereenigde Staten te houden en het besluit om een niet-Vol-
kenbondshd uit te noodigen aan zijn zitting deel te nemen. Ook
dit tweede besluit had in beginsel eenstemmig genomen moeten
worden, (zij het ook met uitschakeling van de partijstemmen van
Japan en China), als maatregel op grond van art. 11 van het Pact.
Niet alleen heeft het Hof, zooals Yoshizawa herhaaldelijk
opmerkte, uitdrukkelijk verklaard dat dit artikel eenstemmig-

Publications de la Cour Permanente de Justice internationale, Série B, no. 12,
blz. 29:

heid eischte, maar dit is ook toegegeven bij het ontwerpen en
vaststellen van de conventie ter versterking van de middelen
tot voorkoming van den oorlog. Wij gelooven echter niet, dat de
stemmen van partijen bij het nemen van dergelijke maatregelen
op grond van art. 11, meegeteld mogen worden, aangezien het
mogelijk is, dat een partij te kwader trouw elk actief optreden van
den Volkenbond zou trachten te beletten i).

„Le prestige même de la Société pourrait être mis en danger si l'on admettait que,-
en'dehors d'une stipulation expresse à cet effet, des décisions sur des questions impor-
tantes pouvaient être prises à la majorité. D'autre part il serait difficilement conce-
vable que des résolutions sur des questions affectant la paix du monde puissent être
prises contre la volonté de ceux, parmi les membres du Conseil qui, tout en y étant en
minorité devraient à raison de leur situation poHtique, en supporter pour la plus gran-
de partie le poids et les conséquences.quot;

Tot besluit laten wij hier een opsomming van procedure-kwes-
ties volgen. Bij gebrek aan een afdoende definitie van „questions
de procédurequot; zal men, ter bepaling van de stemverhouding ver-
eischt voor het nemen van besluiten door den Raad en de Verga-
dering tot een dergelijke enumeratie zijn toevlucht moeten nemen.
Door deze lijst steeds aan te vullen zal tenslotte het aantal der
gevallen, die op de grens tusschen procedure -en fond-kwesties
liggen, tot het uiterste beperkt kunnen worden.

Men herinnere zich de algemeene omschrijving, die wij als lei-
draad ter preciseering van het begrip, op blz. 26 gegeven hebben:
procedure-kwesties zijn kwesties, welke een interne aangelegenheid
van den Bond betreffen, en waarvan de beslissing den Bond behulp-
zaam zal zijn bij de uitoefening van zijn functie en verwezenlijking
van de rechten en plichten zijner leden, zonder dat hierdoor hunne
souvereiniteit wordt aangetast of in die rechten en plichten zelf ver-
andering wordt gebracht.

In overeenstemming met deze begripsbepaling zouden wij de
volgende gevallen tot de procedure-kwesties willen rekenen.

Als voorbeelden uit dit geschrift mogen dienen: het incidenteel
beslissen of iets een procedure-kwestie is, [bijv. de vraag, die zich
in het Mandsjoerije-conflict voordeed, of het uitnoodigen van een
vertegenwoordiger der Vereenigde Staten om aan de Raadstafel
zitting te nemen een procedure-kwestie was]; het besluit van den
Raad, waarbij verklaard wordt, dat de procedures van art. 11 en
art. 15 naast elkaar en te zamen toegepast mogen worden, [men
denke aan het verwijzingsbesluit ingevolge art. 15 §9 in het Mand-
sjoerije-conflict en het Chaco-geschil]; de vraag of art. 15 na
oorlogsverklaring toegepast mag worden, [zooals in het geschil
tusschen Bolivië en Paraguay gerezen is].

IL Besluiten tot vaststelling of wijziging van de huishoude-
lijke reglementen van Raad en Vergadering.

III.nbsp;Alle beslissingen, op grond van de huishoudelijke reglemen-
ten van den Raad of de Vergadering genomen.

VI.nbsp;Het besluit om de Vergadering in buitengewone zitting bij-
een te roepen te Genève, zetel van den Volkenbond, of ook elders.

VII.nbsp;Het uitnoodigen van niet-Raadsleden, die een bijzonder
belang hebben, overeenkomstig art. 4 § 5 van het Pact.

Hieronder is begrepen zoowel de constateering van het bijzon-
der belang als de uitnoodiging zelf.

De term „la désignationquot; wordt door ons ruim geïnterpreteerd,
dwz als procedure-kwestie moet beschouwd worden met aUeen
de benoeming van de commissie-leden maar ook de beshssmg over
de doelmatigheid van het insteUen van een commissie-onderzoek.

XI.nbsp;Het besluit tot verplaatsing van den Bondszetel overeen-
komstig art. 7 § 2 van het Pact.

Hieraan moet echter een voorbehoud toegevoegd worden Het
wezenlijk karakter van het inwinnen van een consultatief advies,
zooals dit door het Pact bedoeld wordt, is wel een procedure-
kwestie, maar door de praktijk van den Raad om dergelijke advie-
zen steeds eenstemmig te accepteeren, heeft het consultatieve
advies zijn oorspronkelijken aard verloren en is geworden met een
advies maar een door het Hof gegeven beshssing. Door deze prak-
tijk wordt indien een consultatief advies met meerderheid van
stemmen tegen den wil der partijen ingewonnen werd, een quasi-
obligatoire jurisdictie ingevoerd, waaraan partijen hun toestem-
ming niet gegeven hebben. Tengevolge van deze praktijk kan der-

halve het inwinnen van een consultatief advies niet langer als
procedure-maatregel beschouwd worden.

XIII.nbsp;Het besluit van den Raad waarbij vastgesteld wordt, dat
een bepaalde aangelegenheid tot de uitsluitende competentie van
een staat behoort, overeenkomstig art. 15 § 8 van het Pact.

XIV.nbsp;Het verwijzingsbesluit ingevolge art. 15 § 9 van het Pact,
en wel in zijn beide varianten.

Baker [P. J.]. The obligatory jurisdiction of the Permanent Court of
International Justice. British Year Book of International Law,
1925, blz. 68.

Barandon [Paul], Le système de la Société des Nations pour la pré-
vention de la guerre. Paris, Pedone, 1933.

Conwell-Evans [T. P.], The League Council in Action. A study of the
methods employed by the Council of the League of Nations to
prevent war and to settle disputes. Oxford Press London: Hum-
phrey Milford 1929.

Deth [A. van]. Etude sur l'interprétation du paragraphe 8 de l'article
15 du Pacte de la Société des Nations. Amsterdam, 1928.

Erich [Rafael], Quelques observations sur le caractère juridique des
avis consultatifs et les conditions requises pour une demande
d'avis. Revue de droit international et de législation comparée
1928, blz. 864.

Fachiri [A. P.], The Permanent Court of International Justice, its
constitution, procedure and work. London, Milford, 1925.

François [Mr. J. P. A.], Handboek van het Volkenrecht. W. E. J.
Tjeenk Willink, Zwolle, 1931.

Freytagh-Loringhoven [Dr. Frhrr. v.]. Die Satzung des Völker-
bundes. George Stilke, Berhn, 1926.

Hamburger [R. C. S.], Twee rechtsvragen aangaande Finland: de
demihtarisatie der Alandgroep en de autonomie van Oost-Karehë.
P. den Boer, Utrecht, 1925.

Hoyer [Olaf], Le Pacte de la Société des Nations. Paris, Editions
Spes, Paris, 1926.

Körner, Die Angelegenheiten der ausschliessUchen Zuständigkeit
eines Staates gemäss Art. 15 Abs. 8 der Satzung des Völkerbundes.
Breslau, 1933.

McNair [Arnold D.], The Council's request for an advisory opmion
from the Permanent Court of International Justice. British Year
Book of International Law, 1926, blz. 1.

Milenko Militch, Les Attributions communes et les rapports du
Conseil et de l'Assemblée. Une étude de la Société des Nations.
Paris, Pedone, 1929.

Philipse [A. H.], Le Rôle du Conseil de la Société des Nations dans le
règlement pacifique des différends internationaux. Nijhoff, 1929.

Ray [Jean], Commentaire du Pacte de la Société des Nations selon la
politique et la jurisprudence des organes de la Société. Paris,
Recueil Sirey, 1930.

Ray [Jean], La Politique et la Jurisprudence de la Société des Nations.
1er, 2e et 3e supplément au commentaire du Pacte. Recueil Sirey.

Riches [Cromwell A. Ph. D.], The unanimity rule and the League
of Nations. Baltimore, The John Hopkins Press, 1933.

Rousseau [Charles], La compétence de la Société des Nations dans le
règlement des conflits internationaux. Paris, Pedone, 1927.

Salvioli [G.], La Corte permanente di giustizia internazionale. Rivista
di diritto internazionale, 1924 no. XVI.

Schindler Dr. [Dietriech], Die Verbindlichkeit der Beschlüsse des
Völkerbundes. Zürich, 1927.

Schücking -[Walther] und Wehberg [Hans], Die Satzung des Völ-
kerbundes. Berlin, Vahlen, 1924. 2e druk en 1931, 3e druk. Deel I.

Stone [Julius], The rule of unanimity : The practice of the Council and
Assembly of the League of Nations. The British Year Book of
International Lavsr, 1933, blz. 18.

Udina [Prof. Manlio], Sulla competenza della Società delle Na-
zioni in Tema d'interpretazione di trattati. Estratto dagli
annali del Seminario Giuridico Economico della R. Università di
Bari, Anno II, fasc. I. Bari, Cressati, 1928.

Verzijl [Prof. J. H. W.], Beoordeeling van het proefschrift van van
Deth: „Etude sur l'interprétation du paragraphe 8 de l'article 15
du Pacte de la Société des Nations. Weekblad van het Recht, 28
Sept. 1929, no. 12024.

Wapenembargo en Volkenbondspact. Weekblad van het
Recht, 17 Nov. 1934, no. 12828.

Die Rechtsprechung des Ständigen internationalen Gerichts-
hofes, 1922 bis Mai 1926. Zeitschrift für Völkerrecht XIII, pag.
498—502.

Visscher [Charles de]. Las avis consultatifs de la Cour Permanente
de Justice internationale. Recueil des Cours de l'académie de droit
international, 1919, tome 26, blz. 1.

Williams [Sir John Fischer], Chapters on current International law
and the League of Nations. London, Longmans, 1929, blz. 420.
Chapter XIII. The League of Nations and Unanimity.

Wilson [Florence], The origins of the League Covenant. Docu-
mentary history of its drafting. London, Hogarth Press, 1928.

bunde. Würzburg, 1931.
Yepes [J. M.] et Silva [Pereira da]. Commentaire théorique et prati-
que du Pacte de la Société des Nations et des Statuts de l'Union
Panamericaine. Tome I. Paris, Pedone, 1934.

Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux.
2 Oct. 1924.

Genève, le 15 avril 1931.
Règlement intérieur du Conseil, adopté par le Conseil le 26 Mai 1933.

n° officiel C. 390 M. 200, 1933 V. Genève, 23 juin, 1933.
Statut de la Cour Permanente de Justice Internationalfewisé par l'ar-
ticle 14 du Pacte de la Société des Nations.

De toelating van de U.S.S. R. tot den Volkenbond impliceert
niet hare volkenrechtelijke erkenning de iure door Nederland.

Behalve als sanctie-maatregel kan de Volkenbond, ter voor-
koming van verdere vijandelijkheden, ook een wapen-embargo
toepassen. In dat geval zal het embargo billijkheidshalve twee-
zijdig moeten zijn.

De Internationale Arbeidsorganisatie heeft zelfstandig geen
internationale wetgevende macht.

Het Saar-plebisciet kan niet beschouwd worden als een er-
kenning van het zelfbeschikkingsrecht der Saarlanders.

Wanneer de Nederlandsche en Indische vorderingen door
het toepassen van een rechtstreeksche clearing niet geheel
verrekend worden, dan eischt het landsbelang, dat deze vor-
deringen in een veelhoeksclearing worden opgenomen.

De maatregelen van overheidswege ter bevordering van de
bevolkingstoeneming zijn effectiever wanneer zij er op gericht
zijn de sterfte te doen dalen dan wanneer zij gericht zijn op
een toeneming der geboorte.

De burgemeester mist de bevoegdheid het houden van ver-
gaderingen in gebouwen, waarbij het publiek wordt toegelaten,
te verbieden uit vrees, dat de openbare orde zal worden ver-
stoord. (Zie „Nederlandsch Juristenbladquot;, 3 Februari 1934, no. 5 )

De meening van Prof. François, dat art. 58 van de Grondwet
geheime overeenkomsten niet uitsluit is niet overeenkomstig dat
artikel. (Zie „De Volkenbondquot; No. 7. April 1933.)

De aard der overeenkomst van borgtocht en de billijkheid
brengen mede, dat in gegeven omstandigheden de borg toch ver-
bonden blijft, zelfs al zou de hoofdverbintenis niet meer bestaan.

Het beginsel in art. 1612 lid 1 B.W. neergelegd geldt ook voor
roerend goed voor zoover dit zich reeds in handen van den
huurder bevindt

. ......r . .

mMm^m

................




	' - Vs ■ quot; • '



■ • y A'


		', - •
	..t.v^v

	v.: ■■ ,

	S-


- v.


^ *	îll

	ÄlSl