. ijl Jij■

DE AUTONOMIE VAN DE
GEMEENTE IN NEDERLAND
EN IN NEDERLANDSCH-INDIË

W. P. H. VAN OORSCHOT

A. qu.
192

^.....J

K 1. .«I.-'
J -

■

' 'nbsp;-V.':^-quot; ;nbsp;Vi--.:-, - ' quot; ■nbsp;^ ..nbsp;^

Jnbsp;1'

DE AUTONOMIE VAN DE
GEMEENTE IN NEDERLAND
N IN NEDERLANDSCH-INDIË

ACADEMISCH PROEFSCHRIFT TER VERKRIJ-
GING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE
RECHTSGELEERDHEID AAN DE RIJKSUNIVER-
SITEIT TE UTRECHT, OP GEZAG VAN DEN
RECTOR MAGNIFICUS DR C. W. VOLLGRAFF,
HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER LET-
TEREN EN WIJSBEGEERTE, VOLGENS BESLUTx'
VAN DEN SENAAT DER UNIVERSITEIT TEGEN
DE BEDENKINGEN VAN DE VEREENIGDE FA-
CULTEITEN DER RECHTSGELEERDHEID EN DER
LETTEREN EN WIJSBEGEERTE TE VERDEDIGEN
OP i6 JUNI 1936, DES NAMIDDAGS TE 2 UUR

door

WILHELMUS PETRUS HUBERTUS
VAN OORSCHOT

geboren te bandoeng

UTRECHT

NV. A. OOSTHOEK'S UITGEVERS-MAATSCHAPPIJ

1936

BIBLIOTHEEK DEII
RIJKSUNITERSITEIT
UTRECHT.

Deze studie versciiijnt tevens als dee! V der
UTRECHTSCHE BIJDRAGEN TOT DE GE-
SCHIEDENIS, HET STAATSRECHT EN DE
ECONOMIE VAN NEDERLANDSCH-INDIË

onder leiding van
Prof. Dr C. Gerretson en Prof. Mr Dr H. Westra.
N. V. A. Oosthoek's Uitgevers Maatschappij
Utrecht

Zij is alleen in dien vorm in den handel

AAN MIJN OUDERS

Met vreugde maak ik gebruik van de mij hier geboden
gelegenheid, om U, hooggeschatte promotor, professor
Westra, mijn dankbaarheid te toonen, voor den grooten
steun, die ik van U mocht ontvangen.

De intensieve omgang, die voor het totstandkomen van
dit geschrift noodzakelijk was, heeft mijn eerbied voor U
doen toenemen en ongetwijfeld zult Gij voor mij op mijn
verderen levensweg een voorbeeld zijn, waaraan ik mij dank-
baar spiegelen zal. Uw rijke ervaring, gepaard aan Uw veel-
omvattende kennis, Uw gastvrijheid, vriendschap en harte-
lijkheid zullen de vele uren, die ik met U mocht doorbrengen,
onvergetelijk maken. Ik dank U hiervoor.

INHOUD

Blz.

INLEIDING..............................................I

HOOFDSTUK I. De Nederlandsche gemeente..............3

AFDEELING I. De wetgeving......................3

AFDEELING II. De literatuur...........27

AFDEELING III. De praktijk............48

HOOFDSTUK II. De Nederlandsch-Indische gemeente ...nbsp;59

INLEIDING.....................59

AFDEELING I. De wetgeving...............61

AFDEELING II. De literatuur............71

AFDEELING III. De praktijk............82

HOOFDSTUK III. De slotbeschouwingen.........85

GERAADPLEEGDE LITERATUUR............94

AFKORTINGEN:

D. B. — Decentralisatie-Besluit.
G. G. — Gouverneur-Generaal
G. W. — Grondwet.
I. S. — Indische Staatsregeling.
L. R. O. — Locale radenordonnantie.
M.v. T. — Memorie van Toelichting.
P. O. — Provincieordonnantie.
R. O. — Regentschapsordonnantie.

R. R. — Reglement op het beleid der Regeering in Nederlandsch-
Indië.

S. R. O. — Stadsgemeenteordonnantie.

INLEIDING.

De strijd om de beteekenis en de draagwijdte van de
gemeentelijke autonomie houdt tot op heden de meeningen
verdeeld. Zelfs heeft de huidige finantieele crisis er een ver-
hoogd actueel accent aan gegeven, zoodat het loont den in-
houd van de gemeentelijke zelfstandigheid nog eens aan een
onderzoek te onderwerpen. Moet daarbij de nederlandsche
gemeente bezien worden tegen een historischen achtergrond,
de nederlandsch-indische, dateerend van ruim een kwart
eeuw, heeft bijna geen verleden, doch is juist waar het een
nieuwe rechtsfiguur is, voor de vergelijking van zoo groot
belang.

De autonomiegedachte in buitenlandsche wetgeving en
literatuur is niet in het onderzoek betrokken, waar het vraag-
stuk een zoo sprekend beeld van eigen nationale ontwikkeling
vertoont.

De nederlandsche provincie wordt slechts hier en daar
ten tooneele gevoerd, omdat haar ontwikkeling een ander
karakter draagt dan die der gemeente. Van souverein deel
van den statenbond der Republiek der Vereenigde Neder-
landen in den franschen tijd, neergedrukt tot enkel ambts-
kring, beleeft de provincie op papier een nieuwe herleving
in de Schets van Van Hogendorp. De eenheidsstaat van 1814
drukt de provincie naar een lager plan terug, door haar in
de eerste plaats te zien als werktuig van het centraal gezag
en eerst op het tweede plan als regeerder van eigen huishou-
den. Ook het preventief toezicht over de geheele linie, het
onthouden van eigen provinciale middelen en de positie van
de gouverneurs der provincie in den geest van de fransche
prefecten, wijzen in dezelfde richting. Bij de fundeering
van provincie en gemeente in 1848, blijft haar positie een

secundaire, vergeleken bij die van de gemeente^). Het is
voornamelijk te danken aan het feit, dat het autonomie-
probleem zijn eersten toets in praktische toepassing vindt in
de provinciale wet van 1850, dat de bespreking van de pro-
vincie niet gemist kan worden.

Cf. Handelingen van de Regeering en de Staten-Generaai over de herziening
der Grondwet 1847/48. Uitgave Belinfante, deel II, blz. 378, waar de Regeering ver-
klaart: „Ziedaar een groot verschil tusschen de huishoudingen der provinciën en die
der gemeenten: een mindere bevoegdheid voor de Provinciale Staten dan aan de
Gemeentebesturen verleend.quot;

HOOFDSTUK I.

Afdeeling I. De wetgeving.

Als punt van uitgang kan gevoegelijk het jaar 1814, het
herstel van het nederlandsch gezag na de napoleontische
overheersching, gekozen worden. Aan de staatsrechtelijke
zelfstandige positie van steden en dorpen in den republikein-
schen tijd wordt door de Bataafsche Republiek een einde
gemaakt. Het probleem van den nieuwen eenheidsstaat van
1814 is een middenweg te zoeken tusschen de, aan onaf hanke-
lijkheid grenzende zelfstandigheid ten tijde van de Republiek
en haar plaats als enkel ambtskring in den franschen tijd.

Gemeenlijk wordt het jaar 1848 als uitgangspunt gekozen.
Labberton motiveert dit gevoelen door te zeggen, dat het
werk van de Grondwet van 1848 ,,het fundament van ons
huidig organiek recht isquot; Maar wanneer in 1848 de Minister
van Binnenlandsche Zaken zijn standpunt aan de Kamers
blootlegt, zegt hij: ,,Bij het vaststellen der Grondwet in
1814 werd een ruime blik in het verledene geslagen, het
oogenblik weinig geraadpleegd, de toekomst uit het oog ver-
loren. Het omgekeerde heeft thans plaats; men weegt het
oogenblik, men raadpleegt het verledene en maakt voorzie-
ningen voor de toekomst.quot; Het ,,raadplegen van het ver-
ledene quot; noopt tot terugblik, al behoeft die om de hierboven
vermelde reden niet verder te gaan dan 1814.

Onvermeld blijve echter niet — wij danken Prof. Jhr. Dr.
B. C. de Savornin Lohman voor zijn in dezen geest gemaakte
opmerking — dat ook reeds in de Staatsregelingen sedert
1801 — vide art. 74 dier regeling — aan de gemeente de

Labberton, blz. 8.

Handelingen Grondwetsherziening 1847/48, II, blz. 372.

Vrije beschikking wordt gegeven over haar „huishoudeUjke
belangen en bestuurquot;. Deze uitdrukking is blijkbaar syno-
niem met den, tot 1848 voor de provincie gebruikten term
„inwendigquot;, dien wij ook reeds aantreffen in art. 71 der
Staatsregeling van 1801. Er is echter geen sprake van, dat
in deze Staatsregeling met het woord ,,huishoudingquot; iets
materieels wordt bedoeld, m.a.w. er is geen sprake van, dat
zij ,,het onderscheid zoekt in den aard der onderwerpen,
waarover zich de wettelijke regeling uitstrektquot;

i.

De Grondwet van 1814.

Tijdens den veldtocht van Napoléon naar Rusland in 1812,
maakt Gijsbert Karei van Hogendorp, voorvoelende dat het
russische avontuur den keizer zijn kroon zou doen verliezen,
een schets van een Grondwet voor het koninkrijk Holland^).
Behoedzaam draagt de eerste redactie de antidateering 1806,
omdat Van Hogendorp, naar zijn eigen mededeeling bevreesd
was voor een inval in zijn huis door de fransche politie
en hij het stuk dan kon laten doorgaan als een ontwerp,
bedoeld voor het optreden van Lodewijk Napoléon als Koning
van Holland^). Die redactie en een tweede zijn voor ons
onderzoek van geen belang. Eerst een derde redactie heeft
voor ons waarde, waar zij door een commissie bij souverein
besluit van 21 December 1813 ingesteld tot ,,Zamenstelling
der constitutioneele wetten voor den Staat der Vereenigde
Nederlandenquot; tot leidraad wordt genomen en als grondslag
heeft gediend voor de Grondwet van 1814.

Zoowel de Staten der Provinciën, als de Stedelijke Regee-
ringen, zoo heet het daar, ,,blij ven op den ouden voetquot; en
behouden de volledige vrijheid om alle veranderingen te
brengen in ,,hunne Constitutiën en Reglementenquot; in overleg
met den Souvereinen Vorst. Alles voorzoover de Grondwet
daarin geen verandering brengt En juist op het meest

1)nbsp;Buys II, blz. 183.

2)nbsp;Colenbrander, I, blz. XXIII.

3)nbsp;ld. blz. I.

Art. 39 en 40.

gevoelige punt van de provinciale zelfstandigheid — de
financiën — heeft de Grondwet een ernstige inbreuk gemaakt,
door te bepalen, dat de provinciën geen eigen inkomsten zou-
den hebben, doch hunne bestuurskosten aan het hoofd van
het departement van financiën moesten opgeven, die het weer
ter goedkeuring aan de Staten-Generaai zou voordragen

Over de geldmiddelen van de steden wordt met geen enkel
woord gerept.

Bij de besprekingen in de commissie, onder voorzitterschap
van Van Hogendorp, richten de bezwaren zich vooral tegen
de uitdrukking ,,blijven op den ouden voetquot;, waarin terecht
— behalve een hoogst vage — vooral een minder juiste uit-
drukking wordt gezien, waar in vele opzichten met het ver-
leden wordt gebroken^). De verdediging van Van Hogen-
dorp, die zooveel mogelijk van het oude tracht te redden,
hierop neerkomende, dat die uitdrukking gebezigd wordt
om de pil voor de Staten te vergulden, is dan ook begrijpelijk
onvoldoende om haar door de commissie te doen handhaven®).

Over den omvang van het provinciaal huishouden, doet
een duidelijke vraag van Elout ,,zullen de Staten eenig eigen
gezag hebben, dan wel blootelijk uitvoerders zijn van het
algemeen belangquot;, verwachten, dat de besprekingen over deze
kernvraag eenig licht zullen verschaffen Al verklaart Elout
zich tot de ,,discussie van dit point volkomen gereedquot;, de
kwestie komt niet ter sprake. Verwondering behoeft dat niet
te baren. Men is er in die dagen nog niet aan toe, zich een
klare voorstelling te maken van den inhoud der autonomie
Of men al dan niet met een praeëxistente rechtssfeer voor de
lagere gemeenschappen te maken heeft, of het begrip huis-
houding een materieel dan wel een formeel karakter draagt,
zijn vragen, die eerst veel later bij de uitwerking van de

1) Art. 42.

Colenbrander, I, blz. 78.

ld. blz. 80 en 81.

ld. blz. 79.

In dit verband zij de mislukte poging genoemd een negatieve afbakening te vinden
voor het begrip huishouden in de departementale reglementen van 1802 voor Holland,
Overijssel en Friesland, door aan te geven in algemeene formules, wat niet daartoe
behoorde.

beginselen ter sprake komen. In het algemeen zweeft de
gedachte aan een eigen rechtssfeer voor provincie en stad
voor den geest en is de tegenstelling in de commissie, be-
lichaamd in de beide leidende figuren Van Hogendorp en
Elout, er een van gradeering van zelfstandigheid, waarbij
Van Hogendorp's idee zich meer aansluit bij de vroegere
onafhankelijkheid^) en Elout het dog vooral richt op de in-
lijving van de onderdeden van den eenheidsstaat. De be-
schrijving van de geschilderde antithese bij Beel, die wij hier-
onder opnemen, onderstelt een veel moderner onderschei-
dingsvermogen, dan men in dien tijd mag aannemen.

„Behoefde bij de structuur door Van Hogendorp voor-
gestaan, de Grondwet geene regelen in te houden omtrent
de bevoegdheid der Staten tot eigen huishouding, daar dit
recht werd voorondersteld en de Staten hun ontstaan en
hunne bevoegdheden derhalve niet zouden ontleenen aan
de te treffen staatkundige ordening, welke enkel hunne ver-
houding had te bepalen tot het centraal gezag; Elout zag de
Staten als ,,inwendigequot;, m.a.w. aan het geheel ondergeorden-
de corporatiën, welker bevoegdheidssfeer in en door de
Grondwet omlijning vinden zouquot;

Het standpunt van Elout laat zich het best kennen uit zijn
aanteekeningen op de tweede redactie van de Schets in 1813
gemaakt, waar hij een redactie voor de provinciale autonomie
ontwerpt, vrijwel overeenkomende met die, in de Grondwet
van 1814 opgenomen. Tijdens de commissievergaderingen in
1814 komt hij echter met een redactievoorstel, dat verder
schijnt te gaan en den indruk wekt, alsof het recht der lagere
corporatiën een afgeleid recht is, al blijkt in geen enkel
opzicht, dat hij er zich van bewust was. ,,De Regeering van
elke Provincie of Landschap wordt opgedragen aan eene
Statenvergadering, welker zamenstelling en werkzaamheden
worden gewijzigd door bijzondere Reglementen, welke door

„Maar tevens is er dit merkwaardig onderscheid in op te merken, dat bij de pro-
vinciale wetgeving de voordragt opgedragen is bij uitsluiting aan de Staten, en dat de
Kroon het regt van goedkeuring of afkeuring heeft. Dit onderscheid is gegrond in den
aard der zaak, omdat de Kroon zich voornamelijk bezig houdt met nationale belangen
en het algemeen bestuurquot; (Van Hogendorp, deel 8, blz. 361).

2) Beel, blz. II.

provinciale commissiën op 's Vorsten last worden gemaakt
en aan Hoogstdeszelfs goedkeuring worden onderworpenquot;
Bij deze redactie sluit zich een door Aylva voorgestelde aan,
die hetzelfde beoogt, doch in andere bewoordingen is vervat
en aan latere grondwetsredactie's herinneren: „De Admini-
stratie en het Bestuur der Provinciale of Landschaps huis-
houdelijke zaken en aangelegenheden wordt opgedragen aan
eene vergadering onder den naam^ van Staten . . . enz.quot;

De artikelen in de Schets worden hier — voorzoover voor
ons onderwerp van direct belang — naast die van de Grond-
wet van 1814 ter vergelijking weergegeven:

Art. 39. Schets.

De Staten der Provinciën en
Landschappen blijven op den
ouden voet, in zooverre geene
verandering daarin gebragt is bij
deze Grondwet. Zij behouden tef-
fens de volkomen vrijheid, om alle
zoodanige veranderingen in hunne
Constitutiën en Reglementen als
zij goedvinden, met overleg van
den Souvereinen Vorst, te ma-
ken, behoudens alleen deze
Grondwet. De regten van de
Stadhouderlijke waardigheid ver-
vallen vanzelve aan den Souve-
reinen Vorst.

Art. 40, lid 2.

De Stedelijke Regeeringen blij-
ven mede op den ouden voet, op
dezelfde wijze en met dezelfde
vrijheid als bovengemeld.

Art. 88, Grondwet 1814 (oud
art. 59).

Aan gemelde Staten wordt ge-
heel en al overgelaten de beschik-
king en beslissing van alles wat
tot de inwendige policie en oeco-
nomie behoort.

Zij maken hieromtrent, alsmede
ten aanzien van het aanstellen van
ambtenaren, of het inleveren van
nominatiën tot ambten, zoodanige
ordonnantiën en reglementen, als
zij ten meeste nutte oirbaar ach-
ten, behoudens deze Grondwet,
en onder goedkeuring van den
Souvereinen Vorst.

Art. 94, Grondwet 1814 (oud art.

56, 5de gedeelte).

De Besturen van Steden, Dis-
tricten, Heerlijkheden en Dorpen,
hebben, overeenkomstig den in-
houd hunner Reglementen, de
vrije beschikking over hunne
huishoudelijke belangen, en ma-
ken daaromtrent de vereischte
plaatselijke bepalingen.

') Coienbrander, I, blz. 170 en 506.
ld. I, blz. 182.

Deze bepalingen echter mogen
niet strijdig zijn met de algemeene
wetten of het algemeene belang
der ingezetenen.

Ter illustratie van den inhoud van de provinciale autono-
mie volgt het betrekkelijk artikel van de Grondwet van
1814, waarbij aan de provincie een eigen belastingrecht wordt
onthouden.

Art. 42. Schets.nbsp;Art. 84 (oud 63, 2de ged.).

De Staten der Provinciën ver-nbsp;Zij dragen de kosten van hun

gaderen eens in het jaar, en ver- bestuur aan den Souvereinen
volgens zoo menigmaal als zij Vorst, die dezelve, ingevalle van
goedvinden. De Afgevaardigden goedkeuring, op de begrooting
genieten een daggeld, hun toege- der Staatsbehoeften brengt,
legd door hunne committenten
naar ouder gewoonte. De verder
kosten van hun bestuur geven zij
op aan het Hoofd van het Depar-
tement van Financiën, om de-
zelve ter goedkeuring vopr te dra-
gen aan de Staten-Generaal. Zij
doen den volgenden eed, en ne-
men denzelven af van de nieuwe
leden.

Zooals reeds boven vermeld, zwijgt de Schets van de stede-
lijke geldmiddelen, terwijl de Grondwet van 1814 een eigen
belastingrecht der steden in de artikelen 95 en 96 regelt, zij
het ook onder streng hooger toezicht.

De conclusie, waartoe de Grondwet van 1814 voert, is
dat de stedelijke huishouding (de term komt niet in de wet
voor, wel in het hierboven geciteerde ontwerpvoorstel van
Aylva, die van ,,huishoudelijke zaken en aangelegenhedenquot;
spreekt) wordt gevoeld als een eigen rechtssfeer, zonder dat
men zich over den omvang daarvan met zoovele woorden
rekenschap geeft.

Een ander belangrijke kentrek van de provincie is, dat zoowel in de Schets als
in de Grondwet van 1814 het medebewind, de medewerking aan de uitvoering van de
centrale taak, vooropgesteld wordt en eerst daarna de autonomie.

De Grondwet van 1815.

Het belangrijke van de totstandkoming van de Grondwet
van 1815 ligt in de medewerking van de staatkundig anders
geörienteerde Belgen, noodig in verband met de opname van
België in een grooter Nederland. Wanneer de Grondwet van
1814 als leidraad voor de constitutie in de hollandsch—
belgische commissie onder voorzitterschap van Van Hogen-
dorp besproken wordt, komt het telkens tot controversen, die
in het journaal van Raepsaet met alle levendigheid — hijzelf
was trouwens een der felste opponenten — geteekend worden.

Het schijnt, dat Van Hogendorp nog de illusie koesterde,
dat zijn denkbeelden in de Schets, omtrent de plaats der
provinciën, deze keer zouden zegevieren, getuige zijn, aan
de behandeling van het betrekkelijk hoofdstuk voorafgaande,
uiteenzettingen. Daaraan viel evenwel geen oogenblik te
denken. De repliek van het belgische lid De Thiennes: ,,Wij
verstaan malkander niet; — wat zijn Staten, bij ons waren
zij geene souvereinen; — bij U wel en daarvan vinde ik
zelfs nog traces in Uwe Grondwetquot;, zal hem wel spoedig
bekeerd hebben i). Het verzet richt zich tegen het deuken
van de provinciale autonomie door het onthouden van eigen
belastingrecht, welk pleit door de Belgen wordt gewonnen.
De verdediging van Mollerus, die de motieven van zijn
tegenstanders toegevend, als verweer aanvoert, dat ,,si ce
système est adopté, il va changer tout ä fait le système actuel
d'unité et de concentration des financesquot;, zijn dan ook weinig
overtuigend

Ten opzichte van de steden brengt de Grondwet van 1815
inzooverre verandering, dat zij een nieuw lid toevoegt aan
art. 155, bepalende, dat de plaatselijke verordeningen in af-
schrift moeten worden medegedeeld aan de provinciale sta-
ten, terwijl de Koning ten allen tijde inzage daarvan kan vor-
deren en — hierop komt het neer — zoodanige bevelen kan
geven ais hij vermeent te behooren. Deze tekst geeft alle

Colenbrander, ii, blz. 268, en Beel, blz. 16.
ld. ii, blz. 346.

aanleiding aan te nemen, dat naast het negatieve stelsel van
art. 94 der Grondwet van 1914, in 1915 overgenomen, n.1.
een vetorecht voor geval plaatselijke verordeningen in strijd
zijn met de wet of het algemeen belang, den Koning een
positief recht is ingeruimd om' met zijn beveelrecht in de
stedelijke autonomie in te grijpen.

Merkwaardig is het evenwel, dat in de Grondwetscommis-
sie alleen blijkt, dat men het bestaande stelsel heeft willen
verduidelijken, geenszins, dat men de bevoegdheden van den
Koning heeft willen uitbreiden. Prof. Dr. F. C. Gerretson
heeft ons in staat gesteld — waarvoor hem hier groote erken-
telijkheid wordt betuigd — kennis te nemen van de onuit-
gegeven geschriften van Jhr. W. F. Roëll, Minister van Staat
en belast met de uitwerking der grondwettelijke voorschriften
ten opzichte van de provinciale en stedelijke besturen.
Roëll wijst erop, dat de woorden in ieder geval meer betee-
kenen dan het enkel veto, dat de vorige Grondwet reeds
kende. Niet in dien zin echter, dat de plaatselijke besturen
verplicht zouden zijn zonder meer dergelijke bevelen ten
opzichte van hun huishouding na te komen. Wanneer zij de
uitvoering dier bevelen als onbestaanbaar met hun huishou-
delijke belangen beschouwen, zou een nakomen der bevelen
een „contradictio in adjectoquot; zijn, waar zij niet aan den eenen
kant de beschikking over die belangen kunnen hebben en
aan den anderen kant genoodzaakt zouden zijn den hand te
leenen tot het nemen van maatregelen, tegenstrijdig aan wat
wenschelijk wordt geacht. Hij geeft eenige voorbeelden van
gevallen, waarin het koninklijk beveelrecht mogelijk zou zijn,
b.v. in geval van verw^loozing van plaatselijke werken,
bruggen, grachten of dergelijke, alsmede voor geval maat-
regelen moeten genomen worden om uitbreiding eener epi-
demie tegen te gaan.

Ondanks de groote autoriteit van Roëll en het feit, dat zijn
opvatting door den tekst wordt gerechtvaardigd, wil het ons
op grond van het feit, dat zoowel Van Hogendorp als de
commissieleden geen verandering van koers gewild hebben,
dat het koninklijk beveelrecht slechts het karakter moet gehad

hebben van een opmerkzaam maken — desnoods een printah
aloes — op wenschelijkheden, die voor plaatselijke regeling
in aanmerking zouden komen, waar den Koning toch het
recht ontbreekt om zelfstandig op te treden en op de stoel
van den plaatselijken wetgever te gaan zitten. Trouwens bij
de toelichting van de positie der steden door Van Hogendorp
gehouden vóór de bespreking van het betrekkelijk hoofdstuk,
wijst hij uitdrukkelijk op de gemeentelijke zelfstandigheid:
,,Aan de Stedelijke en Plaatselijke Besturen is voor
hunne huishoudelijke belangen een volkomene vrijheid
en onafhankelijkheid gewaarborgd, hoezeer ook hier telkens
door de onderwerping aan de Staten voor misbruik van magt
is gezorgd. De belastingen, tot vinding van plaatselijke uit-
gaven te leggen, hebben de goedkeuring der Staten noodig
alvorens te kunnen worden ingevoerd, en hieruit volgt reeds
vanzelve de bepaling, dat de steden en dorpen hun begroo-
tingen van ontvangst en uitgave en de opgaven hunner be-
hoeften aan de Staten moeten zendenquot;

Ter vergelijking volgen hieronder de artikelen betreffende
de gemeenten in de Grondwet van 1814 en 1815.

Art. 94, Grondwet 1814 (oud art.

56, sde ged.).

De Bestuuren van Steden, Dis-
tricten, Heerlijkheden en Dorpen
hebben overeenkomstig den in-
houd hunner Reglementen, de
vrije beschikking over hunne
huishoudelijke belangen, en ma-
ken daaromtrent de vereischte
plaatselijke bepalingen.

Deze bepalingen echter mogen
niet strijdig zijn met de algemeene
wetten of het algemeen belang
der ingezetenen.

Art. 155, Grondwet 1815.

De Plaatselijke Bestuuren heb-
ben overeenkomstig den inhoud
hunner Reglementen de vrije be-
schikking over hunne huishoude-
lijke belangen, en maken daar-
omtrent de vereischte plaatselijke
verordeningen, welke echter in
geen geval met de algemeene wet-
ten of het algemeen belang strij-
dig mogen zijn.

Zij zenden afschriften van de-
zelve aan de Staten der Provin-
ciën, blijvende den Koning het
voorts onverlet om ten^allen tijde
inzage te vorderen en zoocknige
bevelen te geven als Hij vermeent ) '
t~ behooren.

Colenbrander, II, blz. 270.

De conclusie ten aanzien van de voorstelling over den om-
vang der stedelijke autonomie in de Grondwet van 1814
aanvaard, geldt zonder meer ook voor 1815.

3-'

Thorbecke.

Zooals Van Hogendorp de geestelijke vader is van de Grond-
wet van 1814, zoo is Thorbecke die van de Grondwet van
1848. Thorbecke heeft daarop zijn stempel gedrukt door de
voorstudie in de Aanteekening op de Grondwet van 1815
in 1841—1843, door zijn leiding bij het initiatiefvoorstel der
Negenmannen in 1844, door het voorzitterschap van de
staatscommissie voor de herziening der Grondwet van 1848
en door zijn invloed als Kamerlid bij de behandeling daar-
van in hetzelfde jaar. Dit rechtvaardigt dan ook zijn bespre-
king hier ter plaatse en niet in de afdeeling literatuur.

In zijn Aanteekening geeft hij allereerst een interpretatie
van de woorden van art. 144 van de Grondwet van 1815, „de
beschikking en beslissing van alles wat tot de inwen^e
policie en oeconomie behoortquot;. Hij wijst erop, dat policie
m den franschen tekst als administration wordt vermeld en
door Van Hogendorp als régie interne verklaard.quot; Gewone
inwendige policie behelst echter de binnenlandsche provincie-
regeering niet in haar ganschen omvang, maar ten iste slechts
overeenkomstig met het oude gebruik, die buiten de defensie,
justitie en finalenquot;. Het woord inwendige sluit als'^^ede
deêPuit de uitwendige policie, die in handen van de rijks-
regeering is. De overige takken van binnenlandsche regee-
ring eischen_^|een__of enkel wat de eerste grondslagen be-
treft, regeling van landswege. In het eerstegevaHsJbe^estel
van den aanvang af.uitsluitenH^pTm^ciaairiiTTL^^ is
het de verdere bijzondere ontwikkeling, die voor rekening
van de provincie komt^).

Duidelijk is de uitleg zeker niet te noemen, maar zij geeft
voldoende houvast aan de stelling, dat Thorbecke zich een

Thorbecke, 2de uitgave, blz. 91.nbsp;'

eigen^ en praeëxistente sfeer vnnj^e provincie heeftgedacht.

Bevestigd wordt dièi). indruk dooFwaTTRorbecke verderop
aanvoert. De Grondwet „bestemt de provinciale vertegen-
woordiging ten aanzien van het binnenlandsch huishouden,
dat art. 144 haar onderwerpt tot de gewone dagelijksche
regeermacht van de provincie. Het rijksgezag heeft slechts
te handelen of aan te vullen, waar dat der Staten te kort
schietquot; 1).

Ten aanzien van de steden kan de conclusie geen andere
zijn. ,,De vrije beschikking, die ons artikel aan de Plaatselijke
Bestuuren toekent, omvat niet enkel goederen en werken,
maar de gansche regeering, inzonderheid de policie der ge-
meentelijke maatschappij, voorzoover zij niet door algemee-
nere rijks- of provinciale verordeningen wordt geregeld. En
die algemeenere verordeningen komen te pas, waar het een
recht of belang geldt, dat tevens het rijk, de provincie of
andere gemeente raaktquot;

Hoe weinig overigens de vraag door Thorbecke is ge-
realiseerd, blijkt verder wel duidelijk uit zijn definitie van
huishoudelijk belang: ,,'t geen alleen de gemeente, 't zij in
haar geheel, 't zij hare leden als leden dier gemeente, betreft.
Het is het oude gemeene regt van wettige corporatiën, dat
de Grondwet hier aan de plaatselijke burgerij verzekertquot;
Het definieeren van het begrip huishouding laat, zooals Buys
terecht opmerkt, de cardinale vraag: ,,aan welk merkteeken
men nu de onderwerpen kan herkennen, die uitsluitend in
dat kader thuishoorenquot;, geheel buiten beschouwing

Hoe zich Thorbecke gedacht heeft, dat de Grondwet er
behoorde uit te zien, laat zich kennen uit zijn: Proeve van
herziening der Grondwet, volgens de aanteekening van 5
Januari 1840. In wezen is zijn ontwerp hetzelfde als het voor-
stel van de Negenmannen en de redactie der staatscommissie
voor de grondwetsherziening in 1848, wel een bewijs hoezeer
hij zijn stempel op het staatsrecht van dien tijd heeft gedrukt.

Thorbecke, 2e uitgave, blz. 94.
ld. blz. 122.
ld. blz. 122.
Buys, II, blz. 180.

De voor dit werk van belang zijnde artikelen, betreffende
de provinciale- en gemeentelijke autonomie uit de Proeve van
herziening der Grondwet — Leiden 1840 — worden hier
weergegeven:

Art. I2g.

Aan de Staten wordt de regeling en het bestuur van het bijzonder
provinciaal huishouden geheel en al overgelaten. Alle zoodanige regle-
menten en verordeningen, als zij voor het algemeen provinciaal belang
noodig oordeelen te maken, moeten, alvorens hun beslag te hebben,
aan de goedkeuring van den Koning worden onderworpen.

Art. 138.

De plaatselijke besturen hebben, overeenkomstig met de wet, de
vrije beschikking over hunne huishoudelijke belangen, en maken daar-
omtrent de vereischte plaatselijke verordeningen, welke echter met de
algemeene wetten of het algemeen belang niet strijdig mogen zijn.

Zij zenden afschriften van die verordeningen aan de Staten der pro-
vincie. De Koning vordert, des goedvindende, inzage, en schorst of
stelt buiten werking de verordeningen, welke met het algemeen belang
mochten strijden.

4.

Het voorstel der Negenmannen, 1844.

Al heeft het initiatiefvoorstel der Negenmannen geen ge-
volg gehad, omdat de Kamer het ontijdig oordeelde en meen-
de, dat een dergelijk belangrijk voorstel van de Kroon moest
uitgaan, de poging blijft een merkwaardig hoofdstuk in de
staatkundige geschiedenis. Van blijvende waarde vooral, waar
die voorstellen den grondslag vormen van de grondwets-
wijziging van 1848.

Voor ons onderwerp van belang is de omschrijving van de
provinciale- en gemeentelijke huishouding, vervat in de hier-
onder volgende artikelen 104 en 112.

Art. 104.

Aan de Staten wordt de regeling en het bestuur van het provinciaal
huishouden door de wet overgelaten. Behoudens de voorschriften in
artikel — moeten alle zoodanige reglementen en verordeningen, als
zij voor het algemeen provinciaal belang noodig oordeelen te maken,
aan de goedkeuring van den Koning onderworpen.

Art. 112.

Aan den raad wordt de regeling en het bestuur van het gemeentelijk
huishouden overgelaten. Op de verordeningen, welke hij te dien aan-
zien maakt en aan de provinciale Staten moet mededeelen, is de bepa-
ling van artikel — toepasselijk.

De toelichting op het artikel 112 verwijst naar die op artikel
104 en luidt: „Het begrip, dat zich verbergt achter de woor-
den: beschikking en beslissing van alles wat tot de gewone
inwendige policie en oeconomie behoort: dient meenen wij
helderder en juister uit te komen.

Regeling duidt in overstelling met bestuur, de provinciale
wetgeving aan, waarop ook de tweede volzin van het artikel ziet.

Door de wet overgelaten: om ook hier de wetgever te
nopen, dat hij denquot;~huishoudelij^n werkkring ^r Staten,
waarvan de Grondwet slechts den omtrek kan geven, orga-
niseere.

Bij de tweede zinsnede was het noodig, het artikel aan te
halen, in artikel loi van ons ontwerp opgenomen. Ook de
verordeningen aldaar bij de twee laatste alinea's bedoeld, zijn
verordeningen voor het algemeen provinciaal belang gemaakt
of te makenquot; De opmerkingen in de Kamer in het verslag
— vrees voor onnoodige inmenging van den wetgever in de
provincie — kunnen onvermeld blijven, waar de voorstellers
er terecht mee konden volstaan in hun antwoord te zeggen:
,,De gemaakte opmerkingen schijnen ons voorstel te recht-
vaardigenquot;.

De conclusie over deze periode brengt geen verandering
in ons oordeel over de Grondwet van 1814 uitgesproken en
over die van 1815 herhaald.

5-

De regeeringsontwerpen tot grondwetsherziening,

1847/48.

In 1847 neemt de Regeering de herziening der Grondwet
zelf ter hand door 27 ontwerpen in te dienen. Zij beteekenen

1) Handelingen omtrent het voorstel van negen leden der tweede Kamer van de
Staten-Generaal tot herziening der Grondwet in 1845, blz. 85.

m het algemeen een reactie tegen het voorstel der Negen-
mannen en een poging om de hervorming tot het uitsterste
te beperken door zich zoo nauw mogelijk aan te sluiten aan
de Grondwet van 1815. Het was van te voren te voorspellen
dat deze poging to put the clock back zou stranden.

Het voor ons van belang zijnde artikel 153 der Grondwet
van 1815 krijgt een andere redactie; „meer nietquot;, zooals uit
de toelichting te lezen valt. Het zou dan luiden:

,,De Plaatselijke Besturen hebben, overeenkomstig de bepalingen
der wet, de beschikking over hunne huishoudelijke belangen, en maken
daaromtrent de vereischte plaatselijke verordeningen.

Zij zenden de afschriften daarvan aan de Staten, die bevoegd zijn
die verordeningen en alle beschikkingen der plaatselijke besturen, wan-
neer zij met de wetten of bestaande voorschriften of met het algemeen
belang strijdig zijn, tijdelijk te schorsen, onverminderd het regt des
Konings om die buiten effect te stellen.quot;

Ook deze fase levert voor ons onderzoek geen nieuws op.

6.

Voorstellen der staatscommissie tot grondwetsher-
ziening, 1848.

De staatscommissie voor de herziening der Grondwet,
onder leiding van Thorbecke, bij K.B. van 17 Maart 1848
ingesteld, kan het zich gemakkelijk maken door de Proeve
van haar voorzitter tot leidraad te nemen. In haar verslag
aan den Koning wordt nog eens de plaats van de provincie
en gemeente in het rijksverband geschetst: „Ten andere de
kiem te leggen eener zoodanige inrigting der provinciale- en
plaatselijke regeeringen, dat zii_de_m^dige huishouding
onder behoorlijk toezigt, zelfstandig rggejende en besturende,
tgwns, in algemeene belangen geschikte werMuisen van het
rijksbestuur zijn.

Ten derde :~3en rijkswetgever te verplichten, dat hij vol-
gens deze beginselen de provinciale en plaatselijke lighamen
formeere, en alzoo voor de hoofdleden van den staat, in har-
monie met het geheel, een stelsel en een zekerheid van regt
scheppe, die tot hiertoe ontbrakenquot; 1).

Handelingen. Grondwetsherziening, 1847/48, I, blz. 218.

Het voorgestelde artikel voor de gemeentelijke autonomie
art. 133, gelijkluidend aan dat der Negenmannen, geeft,
evenmin als de toelichting, eenig ander licht over den omvang
der autonomie. Ook hier blijft het inzicht onveranderd.

7-

De Grondwet van 1848.

De Regeering neemt het artikel betreffende de gemeente-
lijke autonomie woordelijk over van het ontwerp der Negen-
mannen en de staatscommissie. Zij bevestigt dit in de me-
morie van toelichting waar staat, dat zij geen enkele koers-
verandering wil en het voorgestelde artikel ,,in beginsel en
bepaling geene verandering heeft ondergaanquot;, vergeleken met
artikel 153 der Grondwet van 1840 (dezelfde redactie in
1815) doch dat ,,de taal alleen is gezuiverd en de uitdrukking
verkortquot;

De Kamer is echter niet gerust en acht de voorgestelde
bepaling onduidelijk, waar zij niets zegt over den oorsprong
en den omvang van het huishouden. In het bijzonder is haar
achterdocht gewekt door de redactie, waar — in afwijking
van de Proeve van Thorbecke — de regeling en het bestuur
van het provinciale huishouden ,,door de wetquot; wordt over-
gelaten. Hieruit wordt door sommigen gelezen, dat,,werkelijk
al wat de regeling van het provinciaal huishouden betrof, aan
de Staten zou worden overgelaten, dat de tot stand te brengen
wet dit beginsel moest eerbiedigenquot; — het bestaan van een
praeëxistente rechtssfeer derhalve — terwijl aan den anderen
kant de woorden worden opgevat ,,alsof de wet zou kunnen
regelen, wat al dan niet tot het provinciaal huishouden be-
hoor^quot; — een afgeleide sfeer van bevoegdheid derhalve.

De Regeering schijnt de portée van de vraag niet begrepen
te hebben. Zij antwoordt, dat de zin van artikel niet twijfel-
achtig kan wezen. ,,Aan de Staten wordt overgelaten de
regeling en het bestuur van het provinciaal huishouden. Dat
zal worden gedaan, dit beginsel in toepassing gebracht

Handelingen. Grondwetsherziening, 1847/48, I, blz. 363.
ld. blz. 473.

door de wet. Dit beginsel moet de wet eerbiedigen. Zij zal de
uitoefening van het recht regelen. Zoodanige regeling door
de wet is in art. 24 voor de gemeentebesturen niet noodig
geoordeeld^)quot;. Het waarom wordt in de korte afgebeten zin-
nen niet aangegeven.nbsp;,nbsp;,

Het is geen wonder, dat bij de mondelinge debatten de
vraag weer ter sprake komt, het scherpst door De Man. Hij
leest eruit, dat de wet het provinciaal huishouden in omvang
geheel kan bepalen, ja zelfs tot niets beduidende bemoeienis
zou kunnen terugbrengen, onder erkentenis, dat anderen er
weer uit lezen, dat ,,in beginselquot; alles door de wet aan de
Staten wordt verzekerd.

Wanneer dit laatste het geval is, waarom wordt dan aan de
wet voorgeschreven het huishouden te eerbiedigen, wanneer
dat al uit de Grondwet volgt ? En ten slotte, waarom zijn die
woorden niet gebezigd bij de gemeente, waar het toch de
bedoeling is dat er een Gemeentewet komt ?

Hijzelf gelooft muurvast aan een voorgrond wettig recht
der provincie en zijn bezwaar is, dat z.i. door de redactie
met het stelsel is gebroken. De redactiewijziging door de
Negenmannen in hun voorstel aangebracht om ,,door de
wetquot; te vervangen door: ,,volgens de bepalingen der wetquot;
sterkt De Man nog meer in zijn zienswijze®).

Het antwoord van den tijdelijken Minister van Binnen-
landsche Zaken, De Kempenaer, is dubbelzinnig, daar hij
de situatie niet schijnt te doorzien. Na een historisch over-
zicht, dat de strekking heeft, aan te toonen dat in de Grond-
wet van 1815 nog te veel sporen over zijn van den toestand
vóór 1798 — ,,vele van die overblijfselen kwellen ons nog
hedenquot; —, betoogt hij, dat daarin verandering dient te komen.
Dit moet weer met takt geschieden.

„Zal men de provinciën en hare zelfstandigheid eensklaps
sloopen ?quot; Neen, men wil ze behouden, maar men heeft hen

Handelingen, Grondwetsherziening, 1847/48, I, blz. 554.

ld. II, blz. 354.

Voor deze verandering die zonder eenige toelichting wordt gegeven en later weer
wordt ingetrokken, zie: Handelingen 1854, blz. 45 (art. 127), verslag blz. 141 en
gewijzigd ontwerp, blz. 239.

de bevoegdheid ontnomen om zelf hare inrichting te regelen
en die aan de wet opgedragen^nbsp;^

Den indruk, die het citaat^ maakt, alsof er van een mdicalen
overgang van een eigen naar een afgeleid huishouden sprake
zou zijn, blijkt niet juist. De bedoeling / alleen Jirjgeweest
om een uniform Imisho^en voor de provinciën te verkrij-
gen en te breken met de differentiatie van vroeger, toen
iedere provincie op haar eigen wijze haar huishouding regel-
de; maar dit heeft met de kern van de kwestie niets te maken.

Uit wat de Minister vervolgens zegt, blijkt de bedoeling
duidelijk. De denkbeelden van de Grondwet van 1815 wor-
den behouden, ,,alleen hebben wij voor verduidelijking en
verbetering der uitdrukkingen gezorgd, zonder eenige in-
breuk te maken op hetgeen aan de Staten overgelaten was.
Wij hebben de bemoeiïng van de wet ingeroepen, doch haar
voorgeschreven, wat zij eerbiedigen, overlaten moetquot;

Moesten vroeger de provinciën de door hen gemaakte
regelingen betreffende hun huishouden aan de koninklijke
goedkeuring onderwerpen, thans stelt de wet een uniform
huishouden vast, terwijl de Koning zich mengen mag in de
door de Staten te maken verordeningen en reglementen, door
zijn goedkeuringsrecht.

Vandaar dan ook, dat de Minister het woord ,,overlatenquot;
bij de oude en nieuwe grondwetsredactie verantwoord acht.
Op de kern van de vraag van De Man wordt niet ingegaan.

Nog eens bij de memorie van antwoord op het verslag van
de dubbele Kamer komt de Regeering op haar standpunt
terug, door voor de positie der gemeenten te verwijzen naar
de ,,Bijdrage tot de huishouding van den Staatquot; van Van
Hogendorp en te verklaren, dat hier niets nieuws wordt voor-
gesteld, maar ,,alleen het bestaande verduidelijktquot;.

Weer komt De Man bij de motiveering van zijn stem tegen
het ontwerp, met zijn zwarigheid, die hij in de strekking
ervan blijft zien; van een langzaam ondermijnen van de
provinciale huishoudingen. Zijn vrees richt zich tegen de

Handelingen. Grondwetsherziening, 1847/48, II, blz. 372.
2) ld. blz. 380.

regeling van een uniform provinciaal huishouden door de
wet te regelen, tegen, wat hij noemt, het dringen naar cen-
tralisatie. Het is dus hier niet een verzet tegen den aard en
omvang van het provinciaal huishouden, maar tegen een
breken met de provinciale differentiatie. De Minister opent
in zijn antwoord geen andere gezichtspunten dan hij vroeger
reeds deed. Zoo komt het artikel over de provinciale en
gemeentelijke autonomie ongewijzigd in de Grondwet van
1848. Welk standpunt huldigt de Regeering ? Zij had de
gelegenheid zich uit te spreken na den aanval van De Man
in eerste instantie, doch haar antwoord verraadt, dat zij zich
de kern van het vraagstuk niet heeft gerealiseerd; ^ schijnt
vast te houd_£n aan een praeëxistente sfeer voor provincie en
gemeente. Merkwaardig is het, dat De Man niet terugkomt
in tweede instantie op de door hem gestelde, doch niet be-
antwoorde, vraag naar het wezen der autonomie. Men ont-
komt niet aan den indruk, dat ook hij de vraag niet heeft
doordacht, doch alleen heeft gezien in het licht van het
vraagpunt van een gedifferentieerde of uniforme omlijsting
van de provinciale autonomie.

Bij de behandeling van de provinciale wet komt de grond-
wetsredactie: ,,de provinciale huishouding wordt ,,door de
wetquot;-overgelatenquot;, weer ter sprake. Duymaer van Twist
leest eruit, dat de Grondwet bedoelt „dat wij ons van de
behandeling van het provinciaal huishouden zullen onthou-
denquot; Hij wijst vervolgens op art. 135 van de Grondwet
(1848) ,,de wijze waarop het gezag en de macht aan de
provinciale Staten wordt opgedragen, wordt door de wet ge-
regeldquot;. De klem valt daarbij, zegt hij, op ,,het is dus alleen
de wijze die geregeld moet worden, niets anders. Deze wet
kan aan de macht van Gedeputeerde Staten niets geven,
niets ontnemenquot;

Thorbecke, als Minister van Binnenlandsche Zaken, kan
zich met deze opvatting in het geheel niet vereenigen. ,,Ik
heb het artikelquot;, zegt Thorbecke, ,,dikwijls gezien en her-
lezen, ja, nog meer, ik heb het zelf geschreven, maar ik heb

Bijsterbos, iste druk, blz. 257.

nooit kunnen denken, dat het zoo zou kunnen worden uit-
gelegdquot;. ,,Overlatenquot;, moet niet in tegenstelling, maar in
verband gebracht worden met art. 135. Artikel 131 zelf is
in de plaats gekomen van het artikel der vorige Grond-
wetten, waarbij gezegd werd, dat aan de Staten de beschikking
en beslissing van alles wat tot de gewone inwendige policie
en oeconomie behoort, geheel en al wordt overgelaten. ,,De
Grondwet van 1848 laat niet zelf over, maar verlangt, dat de
wet overlate, zoo echter, dat deze het gebied van de provin-
ciale huishouding bepale. De regeling en het bestuur van dat
huishouden worden aan de Staten overgelaten binnen de
grenzen en volgens de beginselen door de wet te stellenquot;

De motiveering van Thorbecke versterkt de toevoeging
,,door de wetquot; geenszins, maar toont veeleer haar overbodig-
heid aan. Aan den anderen kant moet worden toegegeven, dat
er geen beperking voor het provinciaal huishouden in gelegen
is. Bij de grondwetswijziging van 1887 worden die woorden
dan ook terecht ingetrokken.

8.

De provinciale wet, 1850.

De totstandkoming van de provinciale wet heeft voor ons
onderwerp deze beteekenis, dat de uitwerking van de grond-
wettelijke grondslagen noopt zich precies rekenschap te geven
van den inhoud van het autonomie-begrip. Bij de bepaling
van de grenzen van de provinciale huishouding naar boven
(ten opzichte van het rijk) en van het rijk naar beneden (ten
opzichte der provincie) kan de kern van het vraagstuk: prae-
existente rechtssfeer of formeel huishouding-begrip niet meer
ontweken worden. Wanneer Thorbecke een artikel voorstelt,
dat de provinciale reglementen en verordeningen geen be-
palingen kunnen inhouden omtrent onderwerpen van quot;alge-
meen rijksbelang, ziet iilj quot;^e onmc^iijkheid In orn Je pFo-
vinciale sfeer mateneiTte^bepaien. ,,Met juistheid en vol-
ledig de grens te'teHcen binnenquot;^elke, in de regeling van
het provinciaal huishouden, de provinciale wetgever zich

Bijsterbos, iste druk, blz. 258.

vrij bewegen, de algemeene niet gebieden mag, is onmogelijk.
Stellige onmiskenbare kenmerken, diê voor alle gevallen, het
provinciaal van het rijksbelang onderscheiden, zijn niet te
vindenquot; Toch blijft Thorbecke vasthouden aan het kenne-
lijk onhoudbare materieele huishouding-begrip. ,,Het staat
echter vastquot; zegt hij, ,,dat de provinciale wetgever zich niet
heeft in te laten met onderwerpen van algemeen rijksbelang,
noch de algemeene wetgever met de regeling van het pron-
vinciaal huishoudenquot;, maar voegt hij er triestig aan toe:
,,Het eerste kan worden geboden, gelijk in art. 139 is ge-
schied. Het laatste daarentegen voor te schrijven, hoe juist
in beginsel, ware een ijdel gebod geven. Tegen hetgeeri de
wet eenmaal heeft bepaald, zullen de Staten weinig ver-
mogenquot; Thorbecke handhaaft zijn principe ondanks de
bekenïenis, dat het niet is door te voeren. ,,Men ziet hieruit,
dat alleen feitelijke onmogelijkheid den wetgever heeft be-
wogen een theoretische consequentie te verzwijgenquot; In
strijd met het materieel huishoudbe.^rip is. het verder, dat
art. i42T)epaalt, dat bepalingen van provinciale wrordenin-
gen en reglementen ophouderL te gelden, zoodra het daarin

geregelde onderwerp door een wt of algemeene maatregel
van bestuur wordt geregeld.

De Kamer maakt in haar verslag met geen enkel woord
melding van den juridischen tweestrijd der regeering. Is de
portée van het onderwerp haar ontgaan ? Bij de openbare
behandeling is het alleen Verwey Mejan, die in het laatst
genoemd artikel — het van rechtswege vervallen van een
provinciale regeling — strijd ziet met de vorige artikelen, het
maken van de provinciale verordeningen en reglementen
zonder op rijks-terrein te treden. Hij concludeert eruit, dat
er overal sprake is van ,,uitsluitend een zaak van provinciaal
belangquot; en vraagt of in die sfeer van regeling door de wet of
algemeene maatregel van bestuur sprake kan zijn. Ook hij
blijkt Thorbecke's strijd niet te hebben begrepen. Het ant-

Bijsterbos, 2de druk, biz.nbsp;474.

Bijsterbos, 2de druk, blz.nbsp;474/475.

Jansen, blz. 13.

Bijsterbos, 2de druk, blz.nbsp;476.

woord van den Minister treedt niet meer in bespreking van
de strijdvraag, maar zegt enkel: „Er wordt hier ondersteld,
dat de zaak, aan geen algemeene voorschriften onderworpen,
tot dusver als een provinciaal belang beschouwd werd; zijn
die algemeene voorschriften gegeven, dan is daardoor de
provinciale wetgever uitgesloten, waar de algemeene wetgever
zijn recht doet geldenquot;^). In moderne bewoordingen
onderwerp, dat door de provincie is geregeld, doch vervol-
gens door het rijk aan zich wordt quot;^trokken, maakt Ket
geregelde belang van provinciaal automatisch tot rijksbelang.

De provinciale wet beteekent daarom een belangrijke IS
schrede voorwaarts in de ontwikkeling, omdat duidelijk ge-
bleken is, dat doorvoering van het materieel huishouding-begrip
praktisch onmogelijk is, terwijl Thorbecke niet tot de erken-
ning is gekomen, dat hij dit overboord moest gooien en een
formeel criterium aanvaarden.

9-

De Gemeentewet, 1851.

De ervaring door Thorbecke opgedaan, bij de provinciale wet
— dat het doorvoeren van het materieel huishouding-begrip een
onmogelijkheid is—heeft hem in de Gemeentewet tot dezelfde
consequentie gebracht, dat de gemeentelijke regeling niet
treden mag op het gebied van het rijk of van de provincie.
Zij blijft dan wel gelden, doch dient vernietigd te worden.
Doet het omgekeerde geval zich voor, dat in het onderwerp
van een plaatselijke regeling door een wet, algemeene maat-
regel van bestuur of een provinciale verordening wordt voor-
zien, dan vervalt het gemeenteproduct vanzelf, ,,houdt van
rechtswege op te geldenquot;.

Er mag de aandacht op gevestigd worden, dat Thorbecke
hier verder moest ^an dan bij de provinciale wet. Schreef
hij toenmaals, dat de provinciale wet een andere wet be-
zwaarlijk verbieden kon, op het terrein van de provincie te
komen, bij de Gemeentewet moest hij zelfs de consequentie
aanvaardei^datquot;HFprövÖTd5l?quot;wnbsp;terrem van

Bijsterbos, 2de druk, blz. 476.

de gemeente mocht betreden, al was het rechtens wel moge-
^^ he^te_yer^e'3êrC^ waarvan de indische wet^èvmgTiet
bewijs levert^).

B]j~3ebehandeling van de Gemeentewet komt nog eenmaal
de vraag van de praeëxistente gemeentelijke huishouding ter
sprake. Niemand minder dan Groen van Prinsterer tracht
met een spitsvondige juridische constructie er iets van te
redden. Hij wil n.m.1. het woord ,,verordeningquot; in art. 140
van de Grondwet lezen, alsof daarbij bedoeld zou zijn: ver-
ordeningen, die betrekking hebben op het algemeen plaat-
selijk belang, en dan ook aan vernietiging bloot staan. Daar-
naast neemt hij nog een eigen terrein aan van zuiver plaat-
selijk belang, waarbinnen de gemeente in haar beschikkingen
omtrent bijzonderheden vrij is^).

Thorbecke heeft als Minister van Binnenlandsche Zaken
gemakkelijk spel, door aan te toonen, dat de gemeenten,
zooals ook de provinciën onderdeden van den Staat zijn,
en niet ,,een afzonderlijk bestanddeel van het geheel, waaraan
hij (Groen v. Pr.) een afzonderlijk bestaan wil verzekerenquot; ®).

Verderop zegt Thorbecke het nog duidelijker: ,,De ge-
meente bestaat, en leeft in den Staat door den wil van den
wetgever en de gemeente zal door den wil van den wetgever
sterven. Wanneer de wetgever de gemeente verkiest te ont-
binden, dan wordt zij ontbonden; dat is het voorschrift van
de Grondwet. Maar dat de gemeente zou kunnen zijn, be-
staan, handelen tegen het algemeen belang, dit zou zijn
eenheid met een daaraan vijandig element, dit zou zijn eene
zelfstandigheid niet te dulden in den Staat, zooals wij dien
begrijpen en zooals die ook door de Grondwet begrepen
wordt; in een Staat die geheel verschillend is van zoodanigen
Staat uit vroegere tijden, als wellicht den geachten spreker

1) Art. 51, lid I LRO. art. 64, lid 2 PO, art. 56, lid 2 Reg.O.
Francken, blz. 300/301.
ld. blz. 312.

In een beminnelijke bestrijding van mr. Wintgens, die de stelling poneert, dat de
gemeente in de eerste plaats een zelfstandig geheel, in de tweede plaats een onderdeel
van den staat is, zegt Thorbecke den spreker de hand te willen reiken, mits hij de
volgorde omkeert. (Francken, blz. 47).

Het ontwerp gemeentewet De Kempenaer biedt voor ons onderwerp geen punt
van aanknooping,

voor den geest zweefde, waar de Staat inderdaad is eene
aggregatie, een zamenrijgsel van gemeenten, streken of pro-
vinciën, die elk voor zich in het bezit zijn voor wat men
wel eens pleegt te noemen souvereiniteit, maar die dan ook
nog iets overlaten aan het algemeen bestuur, een zamen-
bindende magt, zoodat, hetgeen niet uitdrukkelijk aan deze
overgelaten is, toekomt aan elk van de deelen afzonderlijk.

Het begrip eener zelfstandigheid, als in die vroegere dagen
bestond, is strijdig met de Grondwet, strijdig met hetgeen
de tegenwoordige tijd eischtquot;

Mén zou na deze uiteenzetting kunnen meenen en hopen,
dat aan de idee van de gemeentelijke eigen — niet aan het
hooger gezag ontleende — zelfstandigheid, een einde zou
gemaakt zijn. Het volgend hoofdstuk over de literatuur geeft
bewijzen te over van het tegendeel.

10.

De Grondwet van 1887.

Voor de provincie beteekent de grondwetsherziening van
1887 op het eerste gezicht een verandering ten gunste van
de autonomie. De functie van de provincie als werktuig in
het hooger gezag — het medebewind — komt niet meer
voorop te staan; zij heeft haar eerste plaats moeten afstaan
aan de autonomie. De verandering in volgorde blijkt echter
maar schijn. De staatscommissie had voorgesteld de auto-
nomie en het medebewind in één' artikel te vereenigen, doch
de regeering splitste de beide functie's en deed ze behuizen
ieder in een apart artikel.

Met geen enkel woord rept de Regeering over de veranderde
volgorde, niemand in de Kamer vraagt ernaar, zoodat mag
worden aangenomen, dat er geen bedoeling achter heeft
gezeten.

Bevestiging vindt dit oordeel in het feit, dat de Regeering
in afwijking van de voorstellen der staatscommissie en tegen
het verzet in de Kamer,_^sthoudt aan het geldend stelsel
om van alle provinciale verordemngen voorafgaande goed-

Francken, blz. 313.

keuring te blijven eisehen^), maar haar gronden zijn weinig
steekhoudend. Misschien leefde in het onderbewustzijn nog
de vrees voort, die destijds tot dit voorschrift aanleiding gaf,
n.m.1. dat de Staten zouden trachten hun vroegere onaf-
hankelijkheid te herwinnen.

Verder verdwijnen in het artikel, dat aan de Staten de
regeling en het bestuur van het provinciaal huishouden wordt
overgelaten de woorden ,,door de wetquot;, waarover vroeger zoo-
veel te doen is geweest, doch die beter gemist kunnen worden.

De betrekkelijke artikelen volgen hieronder:
1848.nbsp;1887.

Art. 130.nbsp;Art. 134 (131).

De Staten worden belast met Aan de Staten wordt de rege-
de uitvoering der wetten en ko- ling en het bestuur van de huis-

ninklijke bevelen, betrekkelijk tot
die takken van algemeen binnen-
landscb bestuur, welke de wet zal
aanwijzen, en zoodanige andere
bovendien, welke de Koning
goedvindt hun op te dragen.

Art. 131.

Aan de Staten wordt de rege-
ling en het bestuur van het pro-
vinciaal huishouden door de wet
overgelaten.

Behoudens de voorschriften in
art. 129 moeten alle zoodanige
reglementen en verordeningen,
als zij voor het provinciaal belang
noodig oordeelen te maken, aan
de goedkeuring van den Koning
worden onderworpen. Zij zorgen,
dat de doorvoer en de uitvoer naar
en invoer uit andere provinciën
geene belemmering ondergaan.

Buys, Ilari 131.

Kranenburg, Nederlandsch Provinciaal

houding der provincie overgela-
ten. Zij maken verordeningen, die
zij voor het provinciaal belang
noodig oordeelen.

Die verordeningen behoeven de
goedkeuring des Konings; deze
kan niet worden geweigerd, dan
bij een met redenen omkleed be-
sluit, den Raad van State ge-
hoord.

Art. 135 (130).

Wanneer de wetten of de alge-
meene maatregelen van bestuur
het vorderen, verleenen de Staten
hunne medewerking tot uitvoe-
ring daarvan.

recht, blz. 43, e.V.

Voor de gemeente beteekent de grondwetswijziging enkel
het opnemen van het zelfbestuur in de (Jrondwet. Het is
niet uit eigen aandrang van de Regeering, maar op verzoek
van de Kamers, dat dit principe, al in de Gemeentewet be-
lichaamd, in de Grondwet werd overgenomen.

Uit het hoofdstuk wetgeving moet worden geconcludeerd,
dat bij alle formuleering en bespreking het wezen der auto-
nomie van provincie en gerneente^anvankelijk gevoeld wordt,
als~iën aan de~Grondwet praeëxistente eigenrechtssfeer, zon-
der na^re^gröndwettelijke omlijning van den inhoud hiervan. [

Bij het vaststellen der provmciale^et^ reeds accuut voor
de oplossing van dit vraagstuk geplaatst, blijkt dan doorvoer-
nng van een materieel huishoudingscriterium, hoezeer ook
begeerd, een onmogelijkh^ te zijn, waarbij de Gemeente-
wet zich moet aansluiten, zoodat thans de omvang van de \
provinciale- en gemeentelijke huishouding geheel afhankelijk
is, van het inzicht van hoogere autoriteiten. Onder meer
wijs^ hierop de koninklijke goedkeuring op provinciale ver-
ordeningen, derzelver vernietiging bij de wet, het vernie-
tigingsrecht^nbsp;'dë~^o-
yinciale bestu^n, van gemeenteverordeningen en besluiten
en mede de voorschriften, dat autonome regelingen van
rechtswege vervallen, wanneer een hooger gezag zich op dit
terrein begeeft.

AFDEELING II.

De literatuur.

i.

De Vries, 1846.
Om twee redenen vangt het literatuur-overzicht aan met het
werk van mr. G. de Vries — De wetgevende magt der Plaatse-
lijke Bestuuren naar art. 153 der Grondwet, Leiden 1846.

Ten eerste uit een chronologisch oogpunt, omdat het da-
teert van 1846 en daarnaast, omdat het stamt van een leerling
van Thorbecke. Naar het voorbericht meldt, heeft Thorbecke
het werk doorgelezen en den auteur zijn opmerkingen mede-
gedeeld, waarmede De Vries bij de samenstelling rekening
heeft gehouden.

Het is dan ook geen wonder, dat wij, evenrnin als bij
Thorbecke, een klaar inzicht over den omvang van het
autonomie-begrip kunnen verwachten, waarvoor, het is al in
het eerste hoofdstuk gezegd, de tijd toen nog niet rijp was.
Het moet gezegd worden, dat De Vries, scherper dan zijn leer-
meester, een poging heeft gedaan om de vraag te ontwarren.

De Vries begint met aan te nemen, dat er een drietal huis-
houdmgen zijn, ieder met hun eigen rechtssfeer, n.m.1. die
van het rijk, van de provincie en van de gemeente. Wanneer
hij zich afvraagt, wat nu specifiek huishoudelijke belangen
van een gemeente zijn, antwoordt hij, dat het belangen zijn,
die ,.uitsluitend een bepaalde gemeente betreffen, die van
andere gemeenten niet raken. Zoodra een belang van het
Rijk of van een provincie of van enkele en bijzondere plaatsen
daarin direct of indirect betrokken zijn, houden de belangen
op enkel huishoudelijk te zijnquot; In wezen beteekent dit
derhalve de aanvaarding van een, van huis uit eigen rechts-
sfeer der lagere corporatie, zonder dat de schrijver aan heeft
gegeven naar welk criterium getoetst moet worden. Hij voelt
dit bezwaar aan, door te • erkennen, dat de grenslijn niet
overal evgi duidelijk is. Dit zou op zichzelf aan zijn opvat-
ting geen afbreuk behoeven te doen. Recht af doodend voor
zijn stelling is echter zijn klacht, dat de Grondwet geen
macht heeft aangewezen om de handelingen ,,van den alge-
meenen provincialen wetgever te keer te gaan, wanneer deze
uit overdrevene zucht tot centralisatie zijne bemoeiing tot de
byzondere belangen der gemeenten mögt uitstrekken. De be-
schikking van den algemeenen wetgever is dus voor den plaatse-
lijken verbindend; immers de provinciale reglementen mogen
niet strij den met de wet; plaatselij ke verordeningen mogen noch
met deze, noch met de provinciale reglementen in strijd zijnquot;

De erkenning van de hiërarchie van de drie huishoudingen
heeft De Vries juist ingezien. Hij heeft echter niet gevoeld,
dat daarmede zijn punt van uitgang was te niet gedaam Zijn
optimistisch geloof ,,Wanneer de algemeene wetgever daarbij

De Vries, blz. 30.
ld. blz. 33-

het beginsel der Grondwet in het oog houdt, zal hij evenmin
zich onttrekken aan de regeling van datgene, wat algemeene
regeling vordert, als zich inlaten met hetgeen uit de aard der
zaak stellig tot de taak der gemeentebesturen behoortquot;^)
redt zijn dualisme niet, toont veeleer de zwakheid ervan aan.

2.

Olivier, 1847.

Het in tijdsorde volgend werk van Olivier — Proeve over
de beperking van den eigendom door het politieregt-1847 —
beteekent voor ons onderwerp een schrede terug. Ook hij
gaat uit van het materieel huishoudingsbegrip. ,,Onze Grond-
wet wijst aan elk dezer magten (Rijk, Provincie en Ge-
meente) haren afzonderlijken werkkring aan. Zoodra nu een
dier magten den kring van eenen der anderen binnendringt,
verliest zij haar gezag. Zij kan in de haar vreemde atmosfeer
niet leven. Zij is onbevoegd op tweederlei grond; vooreerst
omdat zij een werk doet, dat uitdrukkelijk aan eene andere
magt was opgedragen. Wanneer de Grondwet organiseert,
dan zal het toch wel zijn, opdat die organisatie stipt gevolgd
worde. Wat baat het voorschriften te geven, die de taak van
elke magt beschrijven, wanneer iedere magt vrijlijk kan kiezen
of zij hare taak of die van eene andere magt zal afwerkenquot;
Wanneer wij zijn opvatting als een teruggang bij die van
De Vries kenmerken is het, niet, omdat hij strak blijft vast-
houden aan de drie-kringenleer, maar omdat hij geen hiëarchie
ziet in de drie huishoudingen, doch ze coördineert, waardoor
de organisatie in de Staatstaak onherroepelijk vastloopt®).

3-nbsp;1

Keer, 1864.

In het proefschrift van H. Keer — De regten der gemeen-
ten volgens de Grondwet, 1864 — komt de vraag naar het
wezen der autonomie ook ter sprake. Hij begint zich aan te
sluiten bij De Vries en bestrijdt de oplossing van Olivier.

1) De Vries, blz. 37.

Olivier, blz. 20 en 21.

Duymaer van Twist schijnt zich in zijn proefschrift — Over de bevoegdheid der
gemeentebesturen volgens de wet van 29 Juni 18^1, Leiden 1860 — aan te sluiten bij gt; gt;

Olivier, al behandelt hij in zijn uitvoerige beschouwing het kernpunt terloops (blz. 54).

»

Als zoodanig behoefde hem in dit werk niet meer te worden
ingeruimd dan een noot, ware het niet, dat hij ten slotte nog
komt met een eigen idee. Hij maakt n.m.1. een splitsing
tusschen wetgeving en bestuur en beschouwt de wetgevende
taak der gemeente als een delegatie van de algemeene wet-
gevende macht. Het is enkel het feit, dat de gewone wetgever in
de onmogelijkheid verkeert, om in alles te voorzien: ,,omdat
verscheiden zaken van de eigenaardigheid van plaats, zeden
en gebruiken afhankelijk zijn, of een oogenblikkelijke regeling
vereischenquot;. Daarom zijn de plaatselijke besturen gerechtigd
tot aanvulling van de algemeene wetgeving^).

Het besüwr van de huishouding da^nt^en, maakt de
ejgeriljjke werkkring ^r plaatselijke besturen uit: ,,Hier is
elke inmenging verboden. Hier is een eigenaardig plaatselijk
gebied aan te geven en zoodra eenige hoogere magt hier zou
willen regelen, zou deze haar bevoegdheid te buiten gaanquot;

Deze oplossing om de eigen rechtssfeer te redden, is geen ge-
lukkige greep. Of de gemeente heeft een eigen sfeer, maar dan op
bestuur en wetgeving, óf zij heeft een afgeleide macht. Door het
introduceeren van de grenslijn tusschen bestuur en wetgeving,
heeft hij de booze staatsrechtelijke geesten eerst recht op-
geroepen.

4-

Boissevain — Van Oosterwijk — 1864.
In de commentaar op de Gemeentewet van mr. J. H. G.
Boissevain, aangevuld door mr. G. van Oosterwijk, wordt in
het algemeen overzicht de onmogelijkheid van de afbakening
van rijks-, provinciaal- en gemeentebelang toegegeven, al

1) Keer, blz. 96.
ld. blz. 97-

Bij de opvatting van het materieel huishoudingsbegrip sluit zich ook aan H. P.
Hoog, in: — De Wetgevende Magt der Provinciale Staten. Proefschrift Leiden
1856, — „De ondervinding heeft helaas geleerd, dat de regeering te dikwijls de grenzen
der provinciale wetgevende raagt heeft overschreden. Doch de Grondwet is gemaakt
in de veronderstelling, dat zij zal gehandhaafd wordenquot; (blz. 47) en het met instemming
aangehaalde citaat uit Boissevain — De Provinciale Wet. — ,,,,Onze Grondwet,
zegt mr. Boissevain, wijst aan beide magten haar afzonderlijke werkkring aan. Zoodra
nu eene dier magten den kring van den anderen indringt, verliest zij haar gezag. Zij
is daar onbevoegd, vooreerst, omdat zij een werk verrigt dat haar niet was opgedra-
gen, en ten andere, omdat zij zich mengt in eene bevoegdheid, die uitdrukkelijk aan
een andere magt was overgelaten. Wat zou het baten of de Grondwet organiseert
en de taak van elke magt omschrijft, zoo iedere magt vrij bleef te kiezen om, naast
hare taak, ook die van een andere magt aan zich te trekkenquot;quot; (Hoog, blz. 53).

zeggen de schrijvers ook, dat in beginsel vaststaat: ,,zoomin
nu de gemeentewetgever buiten zijn sfeer mag treden, even-
min mag een ander of hooger gezag daarbinnen komenquot;

„De onmogelijkheid echter om het terrein, waarop elk
gezag zich vrijlijk mag bewegen, bepaaldelijk af te bakenen,
heeft de wet doen rusten op de onderstelling, dat de alge-
meene wetgever nimmer in strijd met de Grondwet zich
begeven zal op het gebied van een provinciaal of een ge-
meentewetgever en dat inderdaad de voorschriften in wetten
of Algemeene Maatregelen van inwendig Bestuur gegeven,
onderwerpen van algemeen belang rakenquot;

Aan dezen stroohalm klemmen de schrijvers zich vast om
hun overtuiging van het materieele huishoudingsbegrip te
handhaven.

Weinig daarmede in overeenstemming is de positieve en
juiste uitspraak op blz. 547, dat alles, wat de rijkswetgever q
aan zich heeft getrokken, ,,in denTm der wet als een onder- ƒ
T^^Fiï^an Rijksbelang wordt a^gemerktquot;, en om deze con-
~sïnicfie té~féddeï wordt'danquot;^^nbsp;als beginsel aange-

nomen, de fktie, dat wanneer de rijkswetgever zich iets aan-
trekt, dit doOT wettelijke fictie een rijksbelang wordtquot;). Deze
leer zullen wij meerdere malen ontmoeten.

5-

PiJLS, 1879.

Het proefschrift van rXT^TTH. Pijls — Het Begrip van
Provinciaal en Gemeentebelang — beteekent een belangrijke
schrede in de ontwikkeling van het autonomiebegrip.

Hij gaat in zijn werk eerst de opvatting van den grondwet-
gever en den wetgever, van de toen voornaamste literatuur en
van de praktijk na, om tot de conclusie te komen, dat hij bij
geen der drie groepen bevrediging heeft gevonden. Overal
constateert hij onvastheid van beginselen en als gevolg daar-
van, allerlei variëteiten in toepassing. Zijn eindconclusie is
treffend, al proeft men eruit, dat zij niet voortspruit uit over-
tuiging, maar veeleer uit wanhoop, omdat het niet anders kan.

Boissevain van Oosterwijk, blz. 36.
2) ld. blz. 37.
ld. blz. 549-

„Objectief zijn de onderwerpen niet aan te geven, wier
regeling tot dezen of genen wetgever zou behooren: alleen
kan in ieder gegeven geval subjectief geoordeeld worden, dat
een onderwerp bij een bepaald lichaam behoort, zoodat er
dan ook niets vreemds in gelegen is, dat zoodanig onder-
werp onder verschillende tijdsomstandigheden door verschil-
lende wetgevers wordt geregeldquot;

Met subjectief bedoelt hij dan, de vraag welke macht op
een gegeven oogenblik het beste regelt. ,,0p welke wijze in
een gegeven geval het algemeen welzijn het best zal worden
behartigd, welk lichaam door zijne bepaling het meeste nut
zal stichten, het volkomenst het doel zal doen bereiken. Zie-
daar de politieke questie, die de keuze tusschen de drie wet-
gevers zal moeten bepalenquot;

Tegen de conclusie, in moderner zin uitgedrukt, dat de
doelmatigheid, die door den hi^rchischen opbouw van de drie
huishoudingen in laatste handen berust bij de Kroon en de
wet, het eenige criterium is, valt niets aan te voeren.

Dat een schrijver reeds in 1879 tot deze gevolgtrekking
kwam, is verwonderlijk. Al rust zijn oordeel ook niet op
positief inzicht, ingegeven door de negatieve gedachte, dat
^ ^ een materieel huishoudings-begrip, nu eenmaal niet te hand-
vli/t^'^'^quot;^ haven is, de tijd is nog niet gekomen om een dergelijke idee
V^ ' ^ anders dan negatief te formuleeren.

Pijls, blz. 172.

Bij mr. C. de Jonge — Eenige beschouwingen omtrent plaatselijke wetgeving in
verband met voorziening bij een algemeene wet — (Bijdrage tot de kennis van het
Staats-Provinciaal en Gemeentebestuur in Nederland, 1862) wordt allereerst geconsta-
teerd, dat er ,,geen stellige voorschriften te geven zijn ten aanzien van hetgeen als
huishoudelijk belang der gemeente moet worden beschouwdquot; (blz. 39). Daarna komt
hij ertoe, een onderwerp dat door een gemeente is geregeld en naderhand door rijk of
provincie aan zich wordt getrokken, een fictie te noemen. Ph. W. van Heusde —
De autonomie der gemeente in Nederland — Proefschrift Utrecht 1871 — komt tot
de negatieve conclusie, dat het zoeken naar een grenslijn vruchteloos werk is. Het
eenige positieve schuilt in zijn erkenning, dat, wanneer de rijkswetgever een materie
regelt, die ,,op zich zelf tot de bevoegdheid der gemeenten behoortquot; (blz. 114) ,,deze
van plaatselijk belang rijksbelang wordt. De woorden ,,op zich zelfquot; behooren tot een
bepaalde rechtssfeer, wijzen erop, dat ook bij hem het materieele criterium voorzit en
dat alleen de onmogelijkheid van grensbepaling hem tot zijn conclusie voert. Tot
staving van ons oordeel kan ook verwezen worden naar blz. 122, waar hij
de vraag, of een gemeenteverordening aanvullend mag optreden, afhankelijk
stelt van het criterium of het onderwerp „uit den aard der zaak tot de bevoegdheid der
plaatselijke besturen behoort, ofwel hun uitdrukkelijk is opgedragen.quot;

2) Pijls, Blz. 174.

6.

Buys^_I884.

Buys is ook voor ons onderwerp van groot belang, ondanks
een dualisme in zijn beschouwingen.

Na een uitvoerige bespreking van de literatuur, komt hij
tot de conclusie, dat vrijwel allen de leer huldigen, ,,dat de
aard van het onderwerp de vraag beslist, of het recht van
regeling aan Rijk, provincie of gemeente toebehoortquot;, alzoo
het materieele huishoudingsbegrip

In een noot — typeerend alleen in een noot — wijst hij
op de uitzonderlijke positie, die Pijls inneemt. Buys voegt er
wel aan toe ,,in dit geschrift wordt dezelfde leer als ik in deze
bladzijden uiteenzet, in den breede verdedigd en met tal van
voorbeelden toegeUchtquot; maar hij is toch veel minder stellig.

Een veel sterker sprekend voorbeeld, dat hij zich ook niet
vrijmaakt van de gedachte eener te eerbiedigen praeëxistente
rechtssfeer, levert het volgend betoog, waar hij constateert,
dat voor 1848 de plaatselijke besturen de vrije beschikking
hadden over hunne huishoudelijke belangen overeenkomstig
den inhoud hunner reglementen, zoodat deze dus de bronnen
waren, waaruit de vrijheid voortvloeide, terwijl thans die
vrijheid in de Grondwet zelve gelegen is. Wel is nu ook aan
den wetgever opgedragen de bevoegdheid van de gemeente-
besturen te regelen ,,maar aan die bepaling verbindt ons
artikel het gebod, om bij deze regeling aan de zelfstandigheid
van het huishoudelijk bestuur niet te kort te doen. Deze
zelfstandigheid, voorbestaande aan de wet, moet door haar
e'ênvoudig geëerbiedigd wordenquot;quot;^

^ Eenzelfde conclusie trekt hij uk het woord ,,overlatenquot;,
dat'onbetwistbaar doelt op iets, dat voorbestaat aan de wet,
„welke verplicht zal zijn om het te eerbiedigenquot;

Hetzelfde blijkt weer, waar hij verderop den algemeenen
wetgever voor schrij ft, dat hij aan provinciën en gemeenten,, haar
natuurlijk aandeel in de wetgevende machtquot; moet overlaten

1)nbsp;Buys, II, blz. 185.

2)nbsp;ld. blz. 184.
ld. blz. 177.
ld. blz. 81.

5) ld. blz. 190.

Negatief blijkt zijn vasthouden aan de oude leer ook
hieruit, dat Buys zegt, dat Thorbecke, hoe sterk deze ook
vroeger heeft aangedrongen op een afbakgnmg van de hüis-
houdingen, als provinciale wetgever de gelegenheid om dit
te doeiTongebruikt heeft laten voorbijgaan^).
quot;~Jrlet is blijkbaar Buys ontgaan, dat Thorbecke in de pro-
vinciale wet, zooals wij hierboven hebben aangetoond, heeft
gecapituleerd.

Om praktische redenen komt Buys dan tot de cc^nclusie,
dat men de drie machten heeft ingesteld, alleen omdat men
meende ,,op die wijze de veelsoortige behoeften van de bonte
menschenmaatschappij doelmatig te kunnen bevredigenquot;
en heel scherp ook in formuleering is zijn conclusie: ,,om
redenen van doelmatigheid ingesteld, moeten ook redenen
van doelmatigheid beslissen over de gfëiTzèn van dëquot; wet-
gevende macht aan Rijk, provincie en gernêente toekomen-
dequot; Hij voelt daarbij terecht, dat deze redenen van staatsr
beleid niet voor alle tijden en onder alle omstandigheden
dezelfde kunnen zijn. Wie ,,op een gegeven oogenblik tot
het vervullen van die taak de meeste geschiktheid mag
bezittenquot; is beslissend criterium

Van ganscher harte is het doelmatigheidscriterium door
Buys niet aanvaard, omdat het zijn oorsprong niet vond in
een juridisch beginsel, maar omdat de praktische toepassing
hem ertoe dwong, zooals zij Thorbecke bij de provinciale
wet ook het roer deed omgooien. Maar door de erkenning
van het doelmatigheidscriterium, beteëkent zijn werk ten slotte
een bevrijding van zijn hier en daar opduikend dualisme.,

7-

Borrias, 1898.

Het academisch proefschrift van Ch. G. D. Borrias —
Over de Beperking van de wetgevende Bevoegdheid der
plaatselijke Besturen door de Wetgeving van Rijk en Pro-

Buys, 11, blz. 179.
ld. blz. 189.
ld. blz. 189.
*) ld. blz. 191.

vincie, Utrecht, 1898 — levert een kenmerkend bewijs van
het hinken op twee gedachten, eenerzij ds de taaiheid der
ongerepte drie-kringenleer, anderzijds aanvoelen van moder-
ner opvattingen.

Wanneer hij de vraag bespreekt, wat de beteekenis is
van de als bloemlezing vermelde onderwerpen van gemeente-
lijke zorg in art. 135 Gemeentewet merkt hij terecht op,
dat^ regeling dier onderwerpen door den hoogeren wetgever
hierdoor geenszins is uitgesloten, zooals tal van wetten aan-
toonen en voegt daaraan de opmerking toe: ,,Regeling der
huishoudelijke belangen is niets dan regeling der inwendige
aangelegenheden, en hiertoe behooren die onderwerpen zon-
der twijfel ook, zoowel in de huishouding van den Staat,
als in die der provincie, als in die der gemeentequot;^). Maar
een bladzijde verder zoekt ook hij weer naar de grensbepaling
van de huishoudingen, waar de Grondwet zich „ongetwijfeld
drie verschillende huishoudingen, die ieder hare eigene gren-
zen hebbenquot; voorstelt.

Aan het slot van de bespreking der literatuur over de
grensbepaling komt hij tot een treffende conclusie.

„Twee van de drie huishoudingenquot;, zegt Borrias, „zijn
echter niets dan producten van den staatswil en dus vanzelf
daaraan ondergeschiktquot;^). De'huishqud^en staan niet naast
elkaar, „maar onder elkaar, en werken niet ieder voor zich
zelf, maar samen tot een gemeenschappelijk doel, het staats-

doër.

Het is niets dan een verdeeling van arbeid, zich niet
latende beperken tot bepaalde onderwerpen, maar die locale
grenzen heeft, welke zich de eene over de andere uitstrekken,
terv/ijl het doel van alle drie evenzeer is samenwerkingquot; ®).

Dat in 1898 een schrijver al kon wijzen op het feit, dat er
maar een gemeenschappelijk d^l was, dat arbeidsverdeeling
noopt tot distributie van dei^ stof, maar dat het einddoel is
samenwerking, wijst op de voortschrijding naar het juiste
inzicht. De formuleering is minder scherp dan vroeger bij

Borrias, blz., ii.

2) ld. blz. 129.

ä) ld, blz. 129.

Pijls en later bij Labbeiton, maar ondanks de slip op blz. 12,
het zoeken naar de afbakening der grenzen, is het vraagstuk
helder doorzien.

8:

Oppenheim, 1902.

Voor het werk van Oppenheim — Het Nederlandsch
Gemeenterecht — geldt wel in het bijzonder het woord van
Valckenier Kips ,,Autonomie schijnt door sommigen niet
te kunnen worden uitgesproken zonder begeleiding van har-
pen en cymbalenquot;

Oppenheim toont zich een aanhanger van de drie-kringen-
leer, van een eigen recht der gemeente. Dat blijkt al dadelijk,
waar hij De Vries bijvalt, als deze het beginsel van de Grond-
wet aldus omschrijft: ,,de gemeente souverein zoo dikwijls
belangen ter sprake zijn, die niet haar betreffen als gronddeel
van de Staat of -van de provincie, maar die uit hare eigene
aard, uit haar zelfstandig bestaan voortvloeienquot;

Vooral de woorden de gemeente ,,souvereinquot; ea uit ,,haar
eigene aardquot; vragen de aandacht. Verderop, heeft hij het
over de drie onderscheidene huishoxidingen, die de Grond-
wet kent,,naast en boven elkanderquot;, wier grenzen soms ineen
kunnen loopen, maar die ieder specifieke belangen hebben
,,welke niet door een andere huishouding behooren te worden
geannexeerd. Dergelijke annexatie mag eene machtsuitoefe-
ning zijn, waartegenover de provincie als het Rijk het ver-
grijp pleegt, de gemeente, als Rijk en provincie aan hun
begeerigheid den teugel vieren, weerloos staat en lam, recht
is zij nooit!quot;®).

Hier dus rondweg de erkenning van een eigen rechts-
sfeer.

Oppenheim onderschrijft de erkenning van Thorbecke, dat
er stellige kenmerken om voor alle gevallen het provinciaal- van
het rijksbelang te onderscheiden, niet te vinden zijn, maar
hij sluit zich toch aan bij diens conclusie, dat de wetgever

1) Kips, blz. 2.

Oppenheim I, blz. 63.
ld. blz. 66.

nimmer in strijd met de Grondwet de regeling van provin-
ciaal huishoudelijke zaken aan zich trekken zaP).

Een kwade noot in de eigensfeer-gedachte is het, ook voor
Oppenheim onloochenbare feit, dat in laatste instantie de
hoogere huishouding het gebied van de lagere bepaalt en

kan verkleinen.

De erkenning van dit feit „zoodat tenslotte de grens van
het huishoudelijk belang der gemeente wordt bepaald door
en afhankelijk is van de grenslijn, die de hoogere machten
traceeren voor hare huishoudingenquot; stemt den hoogleeraar
dan oprecht ontmoedigend Men behoeft daar maar voor
na te lezen zijn fulmineeren tegen de Woningwet, waarvan
de groote sociale beteekenis voor hem wegvalt, vergeleken
bij een deuk in zijn eigen stelsel. „Die Menschen wissen so
selten, dass ihre grösste Leiden aus ihrerj^ falschen Theoriën IH
folgenquot;

9-

Labberton, 1906.

Het is een Japansche gewoonte in hun uitgave van wet-
boeken, de Grondwet met een gouden rand te versieren.
Wij, minder decoratieve westerlingen, beperken ons ertoe
bij Engelbert en Fruin de Grondwet voorop te drukken, m
uitgave echter niets verschillend van welk ander wettelijk
product in de collectie ook.

Getrouw aan deze vaderlandsche zeden, krijgt de paragraaf
over mr. J. H. Labberton — De Gemeente als rechtsorgaan

1) Oppenheim I, blz. 321.
ld. blz. 64.

Martin Berardt Der Richter, blz. 13.nbsp;■ , • v

Het jaartal van Oppenheim is van de tweede druk, waar het autonomiebegnp uit-
voeriger is neergelegd. Citaten zijn uit Oppenheim-v. d. Pot (5de druknbsp;^
tegen geen bezwaar bestaat, omdat de grond-ideeën van Oppenheim dezelfde zijn
gebleven Bij mr. L. E. Lentink - mr. H. J. Romein - Schets van het Nederlandsch
Staatsbestuur en dat der overzeesche bezittingen 1904 - is het standpunt nog wei-
felend. Nadat Lentink gezegd heeft, dat de grenzen der huishouding niet zijn aan te
wijzen, poneert hij de stelling, dat de verschillende wetgevers „zich bij hunne werk-
zaimhkd die grenzen zelf moeten stellen, in beginse zullen zij zich wederkeeng
moeten onthouden van te treden op elkanders gebiedquot; (blz. 562). Toch geeft hij toe,
dat de rijkswetgever het laatste woord spreekt en doet een beroep op diens „eerlijke
overtuigingquot;.

in haar verhouding tot den Staat — proefschrift Groningen
— in dit boek geen gouden omlijsting, al zoude zij het in
der daad verdiend hebben.

Reeds dadelijk stelt Labberton voorop, dat er een punt
is, waaruit zonder voorafgaand onderzoek ons het gevoel
bekruipt, dat er iets niet in den haak is. Het feit toch van een
gepretendeerd eigen onafhankelijk terrein der lagere cor-
poratie's is, ,.zoozeer in strijd met de moderne idee van den
eenheidsstaatquot;,'dat het zeker wel geschikt is om tot nadenken
te stemmen^).

Hiermede is dezelfde gedachte uitgedrukt, die Jellinek nog
kernachtiger heeft geformuleerd ten aanzien van het recht
der lagere rechtsgemeenschappen, „Alle Herrschaftsrechten,
die sie ausüben, sind vom Staate abgeleitetquot;

Verder merkt Labberton op, dat de omstandigheid, dat
de grondwetgever van de gedachte eener eigen werkkring
schijnt uit te gaan, alleen een reden is ,,om bij de interpre-
tatie van die mogelijke bedoeling de noodige rekening te
houden, nog niet om de eigen werkkring als een vaststaand
feit en als een voor de juridische redeneering bruikbaar
begrip te beschouwenquot;

Wanneer hij het begrip gemeentehuishouding onder de
loupe neemt, constateert hij — en dat is het algemeene oor-
deel — dat zoowel een wettelijke algemeene omschrijving
van het begrip, als een wettelijke enumeratie van maatschap-
goelijke belangen gemist wordt

Daarna stelt hij zich~dequot;vraag of misschien ,,de aard der

Labberton, blz. 4.

Prof. Georg Jellinek. Gesetz und Verordnung, s. 339. Verg. ook Jellinek.
Allgemeine Staatslehre, 3. Auflage, s. 644. ,,Alles Imperium, dass der Gemeinde
zusteht, ist abgeleitet, auch die ihnen zu eigenem Rechte verliehenen Herrschafts-
rechtenquot;. Mr. H. D. van Werkum — Provinciaal- en regentschapsrecht, 1934 —
maakt naar aanleiding van het eerste citaat van Jellinek — ook door Westra — Ned.
Ind. provinciaal recht — met instemming aangehaald — in verband met zijn oordeel,
dat de lagere gemeenschappen geen oorspronkelijk recht bezitten, de opmerking,
dat dit volkomen inhaerent is aan de leer der staatssouvereiniteit. Deze uitspraak is
in zooverre onjuist, dat het al of niet aannemen van een afgeleide sfeer der lagere
corporatie's in geen enkel opzicht prejudiciëert op de vraag, waar de oorsprong van
het recht in laatste instantie te zoeken is. Zij kan evenzeer een uitvloeisel zijn van de
theorie der goddelijke souvereiniteit, als van de rechtssouvereiniteit.

') Labberton, blz. 5.

ld. blz. 8.

te behartigen belangen ons een middel aan de hand kan doen,
om de afgesloten „huishoudingenquot; te construeerenquot; i). Ook
deze kwestie acht hij beslist in den zin, dat een dergelijk
criterium niet is ^ te wijzen. Trouwens, hij voegt er aan
fóê, dat het aanwijzen van een bepaald criterium op alge-
meene gronden onmogelijk is ,,als zijnde in strijd met de
roeping van het rechtquot;

„Als het juist is, dat in iederen rechtsregel de steUing wordt
afgebakend, die eenig belang zal mogen innemen tegenover
daarmede strijdige andere belangen, en dat die stelling wordt
bepaald door de waarde, die dit belang heeft voor de gemeen-
schap, m.a.w. door de verhouding, waarin het zich bevindt
tot het gemeenschapsdoel; wanneer men dus mag aannemen,
dat het recht de steeds wisselende, steeds veranderende in-
dividueele en maatschappelijke belangen behoort te brengen
en te houden in de met het oog op het gemeenschapsdoel
zoo doelmatig mogelijke verhouding, dan mag het als een
eerste eisch worden aangemerkt, dat het recht tegenover die
steeds veranderende en wisselende stof een zoo groot moge-
lijke vlugheid en lenigheid van beweging trachte te be-
waren. Dit nu geschiedt niet, wanneer eens en vooral uitge-
maakt wordt, dat een bepaald belang al of niet door de ge- .
meente te behartigen zal zijn, omdat volstrekt niet voorlate
zeggen is, of de voortgaande ontwikkel^ later niet algemene
rëgëleïrzarêischenquot;

quot; Zijn conclusie is, dat waar dus vaststaat, dat het begrip
huishouding „noch krachtens de wet, noch uit de^ard der
betrokken j^el^gen de beteekenis kan hebben vaiTeen voor
quot;aFgéineentelijke wetgeving bij uitsluiting aangewezen ter-
rein, daar moet men concludeeren, dat de gemeente is een
plaatselijk rechtsorgaan met rechtens onbepaalde competen-
tie.quot; Alleen waar de Grondwet uitdrukkelijk bepaalde op-
quot;Hrachten aan den wetgever deed, staat vast, dat zij onbevoegd
is . . . De vraag, of op haar wetgevende bevoegdheid door

1)nbsp;Labberton, blz. 8.

2)nbsp;ld. blz. 9.

ä) Id. blz. 9-

den algemeenen wetgever inbreuk gemaakt is, is nimmer te
herleiden tot de vraag, of de wetgever met een bepaalde
norm in strijd is gekomenquot;

Labberton doet hierbij een beroep op Buys en Pijls. Vol-
ledig vereenigt hij zich met de conclusie van eerstgenoemden
,,dat de doelmatigheid van algemeene of locale regeling_het
beslissend moment isquot;, hetwelk dus neerkomt ,,of iets, ge-
geven een bepaald ontwikkelingsstadium der maatschappij,
op een bepaald oogenblik bij den algemeenen wetgever of
bij de gemeente behoortquot;

Ons positieve recht is in dien zelfden zin gevestigd, want
de vraag of ,,locaal gedifferentieerd recht, doelmatig is_voor
een gegeven onderwerpquot;, wordt in laatste instantie nimmer
Boor de quot;gemeente zelf beantwoord '^). Het is de algemeene
wetgever, die ,,door zelf zich iets ter regeling aan te trekken
(of zich, als grondwetgever, voor te behouden) daardoor
implicite verklaart, dat locale differentiatie hier onnoodig en
dus de gemeente onbevoegd is. Ter beoordeeling der oppor-
tuniteit zijner bemoeiing is boven den wetgever geen orgaan
aanwezig, daar hij het hoogste rechtsorgaan isquot; Bij de
gemeente daarentegen is wel een orgaan aanwezig, dat „a
posteriori de doelmatigheid harer bemoeiing als zoodanig
beoordeeltquot; Art. 150 der gemeentewet draagt den Koning
op gemeentelijke verordeningen te vernietigen, wanneer er
iets geiegeld is, dat ,,naar zijn oordeel door locaal recht niet
doelmatig te regelen isquot;

Tegen dit sluitende betoog is naar onze meening geen
enkele tegenwerping te maken. Versterkt worden wij nog in
dit gevoel door het feit, dat Labberton wel overal scherp-
zinnig geheeten wordt, doch men zich aan een serieuze be-
strijding niet gewaagd heeft. Eerst in onze dagen daagt de
erkenning van zijn inzicht, waarvoor alleen moge verwezen
worden naar de aanteekeningen van v. d. Pot. (Laatste druk
van Oppenheim's gemeenterecht).

Labberton blz. lo.

2) ld. blz. II.
ld. blz. II.

«) ld. blz. 12.

IO.

LEVY, 1909.

In een hoogst merkwaardig artikel in de Tijdspiegel 1909,
schrijft mr. J. A. Levy over gemeente-autonomie, waarin hij
van leer trekt tegen de voorstanders van een eigen onaantast-
baar recht der gemeente. In een geestige boutade hekelt hij
het bazuingeschal, dat zich verheft, zoodra deze rechtsfiguur,
voor hem een rondwarend spookgestalte op staatkundig ge-
bied, verschijnt. Het sterkst is Levy in zijn negatieve critiek.
Hij citeert de verzuchting van Buys, dat de Grondwet geen
antwoord geeft op de afbakening der juiste grenzen der drie
gemeenschappen en dit overlaat aan wetenschap en practijk.
,,Ik zou meenenquot;, zegt Levy, ,,dat de wetenschap met zulk
een onnoozel vraagstuk al heel spoedig gereed kan zijn.
Rechten van de gemeente zijn er niet, er zijn alleen rechten
van het Rijk. Dat dit de gemeente in de huishoudelijke he-
reddering niet bemoeilijke, is een voorschrift van verstandig
beleid. Doet het dit wel, het schendt niet een recht, maar
beschaamt een zedelijke verwachting, neergelegd in het zoo-
even afgeschreven grondwettelijke voorschriftquot;

Duister daarentegen is Levy weer, wanneer hij het doel-
matigheids-criterium van Buys bestrijdt, dat hij toch impli-
cite heeft aanvaard, blijkens het zooeven aangehaald citaat.
Bijzonder fel keert hij zich tegen Oppenheim, die inderdaad
zijn tegenvoeter is. Op de tirade van Oppenheim, dat art. 144
der Grondwet de regeling en het bestuur van de huishouding
der gemeente aan den gemeenteraad overgeeft, merkt Levy
nuchter op, dat de Grondwet spreekt van ,,overgelatenquot;.
,,Overlaten is de handeling van een macht, die, harer eigene
hoogheid zicE bewust, hooghartig en goedgunstig, een con-
cessie doet, die zij laten^jii. Zóó doet de Staat. Overgeven
is de erkenning van een recht, dat, van nature aanwezig,
door den hoogere moet worden ingewilligd. Zóó waant
Oppenheimquot;

Men moge terecht critiek uitoefenen over de toon van het

Tijdspiegel 1909, blz. 21.
ld. blz. 26 e.V.

artikel en het veelvuldig citeeren van buitenlandsche litera-
tuur, dit neemt niet weg, dat er een frissche gedachte uit
spreekt, die niet nagelaten heeft in dien tijd van autonomie-
romantiek haar werking uit te oefenen.

11.

Struycken, 1912.

In een studie over ,,de Gemeenten en haar gebiedquot;, komt
Struycken terloops op het vraagstuk der autonomie. Hij uit
ook al weer de vrees, dat de alom aan den dag tredende cen-
tralisatie meer en meer de plaatselijke zelfstandigheid be-
dreigt. Hij is zich natuurlijk wel bewust, al wordt dat niet
met zooveel woorden uitgesproken, dat het terrein der
lagere huishouding bepaald wordt door de hoogere, in laatste
instantie het Rijk; maar van harte is ook bij hem die conclusie
niet. Een citaat ,,de komende Grondwetsherziening zorge
evenwel ervoor, dat de wetgever niet een sluipweg van het
z.g. zelfbestuur hoeft te betreden, als hij voor een bepaald
onderwerp de autonomie wil handhaven, doch haar meer
toezicht of dwangmiddelen wil aanleggen, dan de Grondwet
thans toelaatquot;, kenschetst zijn visie over öns onderwerpt).

12.

Van Poelje, 1914.

In het proefschrift van mr. G. A. van Poelje — Het heden-
daagsch Gemeenterecht — komt ons vraagstuk slechts in-
cidenteel ter sprake. De beteekenis van dit proefschrift zit
in het wijzen op het feit, dat de leer der Verfesungswand-
lung tegenover de leer der Verfassungsänderung ook op het
gebied van het gemeenterecht heeft gewerkt. Van belang
voor ons is de passage, dat de onderscheiding tusschen de
gemeente in het genot van autonomie en de gemeente als
orgaan van zelfbestuur staat of valt met „de aanvaarding of
verwerping van een eigen, niet aan het staatsgezag ontleend
oorspronkelijk recht der gemeente. Wie het laatste doet, ziet
tusschen autonomie en zelfbestuur in wezen geen verschil:

Struycken, blz. 4.

de zelfstandigheid der gemeente is voor hem geen absoluut
begrip, geen rechtsbegrip ook, over de schending waarvan
bij een rechter geklaagd zou kunnen worden, redenen van
doelmatigheid zijn het, die beslissen, of aan de gemeente een
meer of minder ruim veld ter bearbeiding zal worden over-
gelatenquot; 1).

Nog veel scherper dan in zijn proefschrift heeft Van
Poelje, — later in 1921 — De Nederlandsche Gemeente —
Dl. I — al op de eerste bladzijde het staatsgezag rechtens
als bron van het gezag der gemeente aangewezen. ,,Als onder-
deelen van den staat ontkenen de plaatselijke gemeenschap-
pen rechtens aan het staatsgezag haar organisatie en bevoegd-
heden, ook, waar die overeenstemmen met hetgeen van ouds-
her feitelijk heeft bestaanquot; 2). En iets verderop ,,Daar de
gemeenten rechtens alle bevoegdheden aan den staat ont-
kenen, geldt dit ook voor hetgeen zij tot vervulling van haar
roeping als organisatie van bijeenwonenden hebben te
doenquot;

Wij zouden ons inzicht bezwaarlijk beter en scherper ge-
formuleerd kunnen zien dan in deze uiteenzetting. De daar-
uit voortvloeiende en door Van Poelje besproken conse-
quentie, dat de wettelijke tegenstelling tusschen autonomie
en zelfbestuur als qualitatief^rschiT niet hestaat, komt in
het volgend hoofdstuk nader ter sprake!

13-

Valckenier Kips.

Van der Grinten, 1923.

In twee praeadviezen over de vraag, of er wijziging ge-
bracht moet worden in de autonomie der gemeente, door
Prof. Dr. J. H. Valckenier Kips en mr. Dr. J. A. M. van der
Grinten, zijn twee schrijvers aan het woord, die in visie
sterk verschillen

1)nbsp;van Poelje, blz. iii.

2)nbsp;ld. blz. 17.

5) ld. blz. 18.nbsp;^ ^

Vereeniging tot het bevorderen van de beoefening der wetenschap onder de
Katholieken in Nederland.

Beiden zien in, dat er geen rechtskundige begrenzing van
de gemeenteUjke sfeer te vinden is, maar de eerste heeft
voor de plaatseüjke autonomie heel wat minder over, dan de
tweede schrijver.

Valckenier Kips is getroffen door het feit, dat men over de
autonomie sprekend altijd een lyrische toon aanslaat. Zoowel
de opvattingen van Thorbecke, Oppenheim, Buys en Struycken
noemt hij ,,meer zwaar van beeldspraak te zijn, dan dwingend
van redeneering, ze lijken meer loflied dan betoogquot;

Hij kan zich veel beter vereenigen met het oordeel van De
Savornin Lohman, dat de bevoegdheid van de gemeente-
besturen zelfs wat ver gaat en het beter zou zijn ,,dat de
wet een algemeene regel voorschreef en de verordening zich
daaraan moest aansluiten, zoodat deze, evenals de algemeene
maatregel van bestuur, steunde op een wetquot;

Zonder nu nog in beoordeeling van dit standpunt te willen
treden, wil het ons toch voorkomen, dat deze oplossing
technisch minder gewenscht is, waar de wet te weinig soepel
is, om in de wisselende behoeften te voorzien en dat daarvoor
beter de algemeene maatregel van bestuur zou passen. Een
stelsel, dat door de practijk meer en meer wordt gehuldigd®).

Valckenier Kips sluit zich ten slotte aan bij Buys, als hij
schrijft, dat een grensomschrijving niet te geven is en dat het
doelmatigheidscriterium moet beslissen *).

Van der Grinten ziet duidelijk in, ten eerste ,,dat et Ja
rechtens door geen rem belemmerde algemeene wetgever
eene tot dusver bestaande bevoegdheid voor de lagere wet-
gevende organen vermag op te heffen, door het onderwerp
zelf ter hand te nemenquot;, ten tweede, ..dat slechts het besfaan
van een concrete regeling besli^ over de vraag tot welke
quot;huishrmding een onderwerp behoortquot;, ten derde, ,,dat een-
zelfde onderwerp binnen de competentiegrens kan vallen
van meer dan een huishoudingquot;

Praeadvies, blz. 2, e.v.

2) ld. blz. 3.

Zie hieromtrent de conclusie in het proefschrift van mr. v. d. Pot: Wet of Alge-
meene Maatregel van Bestuur.

Praeadvies, blz. 17.

5) ld. blz. 52.

Hieruit volgt dus, dat er geen rechtens af te bakenen sfeer
bestaat (i), en dat de huishouding zuiver formeel is (2 en 3).

Toch ontbreekt bij hem niet een gevoel van deernis voor
de verloren gegane eigen autonome sfeer. Daaruit is te ver-
klaren, dat hij in zijn critiek op Labberton slechts een afkeu-
ring over heeft voor diens formuleering, dat de gemeente het
rechtsorgaan is voor de plaatselijke verschillen in het recht.
Over Labberton's scherp geformuleerde oordeel van het doel-
matigheidscriterium spreekt Van der Grinten met geen woord.

Bij Levy's voorstelling, alsof de autonomie een spook-
gestalte zou zijn, vervalt Van der Grinten in een ontboe-
zeming van hetgeen de gemeenten uit eigen kracht tot stand
hebben gebracht^). Ook uit de vrees voor de bemoeizucht
van het centraal gezag, voor de ,,departementale Wille zur
Machtquot; spreekt zijn liefde voor de oude theoriën, al erkent
hij ook ietwat spijtig, dat de praktijk toeneming van het zelf-
bestuur in tal van nieuwe vormen gaat vertoonen.

14.

Van der Pot, 1928.

Bij de bewerking van den 5 den druk van het Nederlandsch
Gemeenterecht door Oppenheim, heeft Van der Pot het oor-
spronkelijk karakter in het werk willen behouden, door van
zijn eigen inzicht slechts te getuigen, in onder aan de blad-
zijden gevoegde noten.

Voor ons onderwerp in het bijzonder, wijkt zijn gevoelen
sterk af van dat van Oppenheim. Zoo, waar hij diens bewe-
ring bestrijdt, dat het ingrijpen van rijkswege, waartegen,
naar Oppenheim toegeeft, de gemeente weerloos is en dit
beschouwt als strijdig met het recht. Van der Pot sluit zich
ten deze geheel aan bij Labberton, dat niet naar een recht —
maar naar een doelmatigheidscriterium het hoogste gezag
de quot;grenzen der gemeente bepaalt

Ook bij de passage, waar Oppenheim met de figuur van
de Woningwet verlegen zit en haar eenvoudig als verkrach-

Praeadvies, blz. 56.

Oppenheim, blz. 66 en 67 noot.

ting van de autonomie betitelt, komt Van der Pot — zich
wederom aansluitend bij Labberton — tot de conclusie, dat
men hier met een tusschenvorm tusschen autonomie en zelf-
bestuur te doen heeft t).

15-

Bool, 1930.

Bij mr. J. Bool — De Gemeentewet — zijn wij volledig
op het modern terrein. Na een kort hoofdstukje, waarin wordt
aangetoond, dat de opvatting der gescheidene huishoudingen,
ontoereikend is, wordt als juist standpunt gekenmerkt, het
doelmatigheidscriterium met een beroep op Buys. ,,De on-
middellijke consequentie van deze zienswijzequot;, zegt Bool,
,,is, dat waar de gemeenten a priori er geen recht op hebben,
dat bepaalde onderwerpen niet door Rijk of provincie wor-
den geannexeerd, zoodanige annexatie dan_ook geen inbreuk
kan zijn op de grondwettelijke bevoegdheid'der genante
en dus geen onrecht. De vraag toch, welkecorporatie een
zaak doelmatig kan regelen, is geen vraag van recht, doch
een vraag van staatsmar^Deleidquot;

Consequent is ook zijn conclusie, dat van ,,de oogg^chijn-
lijk scherpe onderscheiding tusschen autonomie en zêlf-
bpstu^^nbsp;is overgebleven. Ze is geble-

ken een theoretische te zijn, die praktisch geen stand kan
houden, toen de overheidszorg zich meer en meer uitbreidde
en steeds ingewikkelder werdquot;

Beiden zijn uitingen van één geckchte, de decentralisatie-
gedachte. Al hadden wij liever gezien, daTlBooThadgezegd,
^at erheen qualitatief verschil was.

16.

Kranenburg, 1933.

Het standpunt van Prof. mr. R. Kranenburg — Het
Nederlandsch Staatsrecht — is moeilijk te bepalen, maar toch
wel in dien zin weer te geven, dat hij de kamp om de prae-

}) Oppenheim, blz. 72 en 73 noot.

Bool, blz. i6.
=gt;) ld. blz. 27.

existente rechtssfeer als opgegeven moet beschouwen, al doet
hij dit ongaarne. De lof voor Thorbecke, De Vries en Olivier,
die zooals wij vroeger al gezegd hebben, vooï hun tijd be-
zwaarlijk een ander oordeel konden hebben, is typeerend.
Zelfs wanneer Kranenburg tenslotte Oppenheim moet toe-
geven, dat praktisch de vraag, wat tot een huishouding be-
hoort, door de hoogste instantie moet worden bepaald,ver-
bindt' Kranenburg er toch weer aan de conclusie, dat de wet-
gever wel een afzonderlijk gebied als huishouding voor Rijk,
provincie en gemeente heeft gedacht, zoodat het feit, dat de
hoogere corporatiën tenslotte de grenzen aangeven, door hem
onbevredigend wordt genoemd.

In het bijzonder typeerend is het verzet tegen Labberton

en Levy.

Voor den eersten heeft Kranenburg niets anders over dan
lof voor scherpzinnigheid en blaam voor de ontkenning van
het juridisch bestaan van de gemeentelijke autonomie. Lab-
berton heeft er slechts mee willen zeggen, dat de grenzen
van het gemeentebestaan niet op rechts-, maar op doel-
matigheidsgrond berusten en dat deze conclusie toch ook uit
de wetgeving zelf is te trekken.

Ook het phantoom van Levy acht Kranenburg niet juist,
waarbij Kranenburg toch vergeet te vermelden, dat Levy
het spookverschijnsel alleen heeft opgeroepen t.o.v. degenen,
die zoo verheerlijkend over het eigen onaantastbaar recht der

gemeente spreken.

Dezelfde opvatting spreekt uit Kranenburg's bestrijding
van Van der Pott, die in een noot wordt afgewerkt.

Het is bij Kranenburg tenslotte een berusten in het feit,
dat het niet anders kan en dat de belangensferen door den
algemeenen wetgever worden bepaald, zoodat de lagere een
negatieve begrenzing hebben, voor de inperking waarvan

Kranenburg immer vrees koestert^).

* *

*

De conclusie uit het hoofdstuk der literatuur trekkende,
blijkt de gedachte aan een eigen oorspronkelijk recht der

1) In dezelfden zin Kranenburg, Het Nederlandsch provinciaal Recht 1931-

gemeente nog lang den boventoon houden. De meest conser-
vatieve voorstander Olivier aanvaardt drie gesloten huis-
houdingen aan elkaar gecoördineerd, een stelsel, dat zelfs
met het positieve recht in tegenspraak is. De Vries is de
eerste, die de gesubordineerde plaats der huishoudingen
erkent en dan — met velen na hem — een materieel criterium
zoekt voor de grensafbakening.

Pij Is ontdekt al, dat dit een zoeken naar de steen der wijzen
is en dat niet naar recht/ maar naar doelmatigheid de af-
quot;V bakening plaats heeft. HiJ moet — ook weer op dien weg
door latere auteurs gevolgd — erkennen, dat de materie,
aanvankelijk door gemeente of provincie geregeld, door het
Rijk aan zich getrokken kan worden.

Bij Labberton treft de positieve uitspraak, dat geen recht-
maar doelmatigheidscriterium, de overheid bij de toebedee-
ling van de stof leidt.

De moderne auteurs — Van Poelje, Bool en Van der Pot —
erkennen de drie-kringenleer alleen als formeel begrip en
trekken daaruit de conclusie, dat de materieele tegenstelling
tusschen autonomie en zelfbestuur daarmede vervalt. Het
zijn beide — alleen quantitatief verschillende — uitingm van
de decentralisatiegedachte.

In het volgend hoofdstuk over de praktijk — die veel
eerder moderne banen betreedt — komt dit vraagstuk uit-
voerig ter sprake.

AFDEELING III.

De praktijk.

In een zijner staatsrechtelijke studiën, ,,Administratie of
rechterquot; wijst Struycken erop, dat bij het vraagstuk van de
administratieve rechtspraak vrijwel alle aandacht gewijd is
aan de dogmatisch-juridische gedachte, daaraan ten grondslag
liggende, doch verzuimd is te letten op wat de groei van de
staatsrechtelijke praktijk al gebracht heeft.

Huart, erop wijzend, dat de leer, als zouden er van nature

Onder praktijk rekenen wij in de eerste plaats de uitwerking van de beginselen
van Grondwet, provinciale- en Gemeentewet bij latere wetten en verordeningen.

onderwerpen zijn, die tot de huishouding van Rijk, provincie
of gemeente behooren, onhoudbaar is, voegt eraan toe
,,ondanks het trouwens gedurend kleiner wordend verzet van
theoretische zijde, heeft in de practijk steeds de opvatting
geheerscht, dat het niet het geval isquot;

Inderdaad bevestigt zelfs, kort na het in werking treden van
de Gemeentewet, de praktijk, dat er belangen zijn, die nu
eens tot deze, dan weer tot een andere huishouding gerekend
worden.

Een enkel voorbeeld moge dit toelichten. De Minister van ^ T ^
Binnenlandsche Zaken verklaart in 1853, dat het nemen van Wsy-id'l/i -jSy^
maatregelen tegen de hondsdolheid, een gemeentebelang is
en dientengevolge trekken de Staten van Zeeland hun ver-
ordening tot wering daarvan in. In 1866 wordt weer een
andere koers gevolgd en wijst de Minister met instemming
op het nuttige van een provinciale regeling door de provincie
Drente genomen inzake diezelfde materie, omdat gebleken
is, dat ,,door het nemen van maatregelen tegen hondsdolheid
aan de gemeentebesturen over te laten, de wering van dit
kwaad niet voldoende verzekerd isquot;

In 1875 wordt de zaak tot een rijksbelang gemaakt, door-
dat die stof bij de wet geregeld wordt.

Dat wij het hier bij een enkel geval laten, hetgeen wij in
den vervolge ook zullen doen, ligt in de lijn van onze be-
doeling, om enkel de karaktertypen in de ontwikkeling van de
praktijk te geven.

Naast het inzicht, dat de doelmatigheid eischt, dat een
onderwerp nu eens beter door de eene, dan weer door een
andere huishouding geregeld moet worden, staat het inzicht,
dat een belang tot de huishouding van meer dan een cor-
poratie kan behooren. ,,De doelmatigheid^an vorderen, dat
bijvoorbeeld de gemeei^en het ri]F15rquot;samenwerking~de
regehng van een bepaaldé~s^ ter hand nemenquot;

Naar de onderscheiding van Labberton, die in verdere

F. J. A. Huart. De ontwikkeling der gemeentelijke autonomie in Nederland
sedert omstreeks 1910, blz. 422.

2) Pijls, blz. 86 e.v.

Bool, blz. 71.

details treedt, welke voor ons geen belang hebben, kan die
samenwerking gecoördineerd of gesubordineerd zijn. In het
eerste geval is de gemeente de vrijheid al of niet te regelen
gelaten, in het tweede geval is haar de vrijheid ontnomen
om te beoordeelen óf geregeld zal worden, dan wel hóe
geregeld zal worden, of zijn beide gevallen haar onttrokken^).

Hiermede betreden wij het vraagstuk van de aanvullingy-
bevoegdheid der lagere organen. De wet laat ons in den
steek, want zoowel de_Erovmciale- als de gemeentewetgever
hebbenhetvraagstu^^nbsp;gezien; eerst later

heeft de wetgever eTrë^ing mee gehouden en wel in 1895
bij de Keurenwet, waar onderscheid gemaakt is tusschen
onderwerpeirëiTpunten, waarHj aanvulling vanJhet ger_ste
^ mogeTijklsTdÓA vande. door het hooggr gezag geregelde,
punten niet.

/ DiTstéTsel heeft tot model gediend bij de decentralisatie-
\ wetgeving in Indië van 1903 en 1925.

Men mag overigens Bool gelijk geven, dat ook deze oplos-
sing niet afdoende is en dat het moeilijk zal zijn te bepalen
in welke punten een hoogere regeling voorziet, evenals uit
te maken, wat het onderwerp der regeling is^).

Over de vraag óf en wanneer aanvulling b.v. door de
gemeentewetgever mogelijk is, heeft Oppenheim de theorie
opgesteld, dat het motief beslissendquot; is. De daartegen ge-
opperde bezwaren van üool achten wij juist. Het zal vaak
een heksenwerk zijn, om het motief van een wettelijke rege-
ling, voldoende zeker te bepalen®).

Het door Oppenheim aangehaalde voorbeeld van de Trek-
hondenwet, is dan ook een van de weinige voorbeelden, waar
het wel mogelijk is. Moet men daarbij nog nagaan, wat door
Regeeringen Kamers bij de geschiedenis van het totstandkomen
van een wet is gezegd, dan verdwaalt men in een warnet
van inzichten en zal het oordeel tenslotte — met instemming
zij het Bool nagezegd — zuiver jubjectief zijn. Bovendien

1)nbsp;Bool, blz. 71.

2)nbsp;ld. blz. 80.
In dezelfden zin Roskott, blz. 27.

brengt het vinden van het motief lang niet altijd uitkomst
op de vraag; waar het om gaat is „welk gedeelte van het in
de wet geregeld onderwerp heeft de wet verklaard te zijn
van algemeen rijksbelang ? — en het motief is daarvoor maar '
al te vaak niet beshssendquot; t).

Ook wanneer men de jurisprudentie van de Kroon nagaat,
kan men tot geen andere beslissing komen, dan die van
Bool ,,dat het geven van een antwoord op dergelijke vragen,
volkomen willekeurig is, waar iedere maatstaf ontbreekt, is het
inzicht van de Kroon in elk voorkomend geval beslissend''

Hoe weinig houvast de heerschende praktijk heeft, blijkt
uit de voorbeelden, die Bool aanhaalt (blz. 75 e.v.).

Wel staat vast, dat zoowel de Kroon als de H. R. de
aanvullingsbevoé^gEeidrvan de gemeente erkend hebben®).

quot;Mag men derhalve in het algemeen aannemen, dat de
bevoegdheid van de gemeente ,,af hangt van hetgeen de doel-
matigheid van het oogenblik meebrengtquot; (het standpunt van
Labberton en Bool) dan is het ook wederom de doelmatig-
heid, die beslist of er locale differentiatie en derhalve ge-
meentelijke aanvulling noodig is, dan wel of die doelmatig-
heid gebiedt, dat er uniformiteit zij voor het rijk, zoodat de
gemeente niet aanvullend mag regelen. Deze vraag wordt jjl
beslist door den wetgever in de eerste plaats en verder door
dêlCroon krachtens het vernietigingsrecht.

Heeft er een regeling bij de wet plaats, dan heeft de
gemeente aanvullende bevoegdheid, doch staat het de Kroon
vrij te beoordeelen, of de bemoejenj£_van de gemeente wel ^^
doelmatig is en daarnaast of de aanvullende regeling doel-
matig is.

quot;TïT sommige gevallen — zij zijn betrekkelijk zeldzaam —
heeft de wet bepaald, dat aanvulling door de gemeente in het
algemeen (b.v. Hondsdolheidwet 1875) of op bepaalde pun-
ten (b.v. Hinderwet 1875) toegestaan is; het gevolg daarvan
is, dat de Kroon dan niet meer in het algemeeiTöf voor die
de doelmatigheid van de bemoêiïng te be-

1)nbsp;Bool, blz. 79.

2)nbsp;ld. blz. 76.

3)nbsp;Zie de arresten, aangehaald bij Bool m de noot op blz. 73.

oordeelen heeft, doch zijn recht de eventueele aanvullende
regeling op doelmgighg^s^onden te'béoordgëlèn blijft'on-
gerept.

De wetgever, die de aanvullingsbevoegdheid geheel of
partieel toestond, heeft zich lang niet altijd de consequentie,
door ons geteekend, gerealiseerd, want zij motiveert her-
haaldelijk haar uitdrukkelijke toestemming tot aanvulling, als
een toekenning van het recht aan de gemeente, om aan te
vullen, terwijl wij van het standpunt uitgaan, dat de gemeente
zonder meer tot aanvullend regelen bevoegd is. Wanneer
gemeente of provincie van hun aanvullingsbevoegdheid ge-
bruik maken, is het geregelde belang derhalve zoowel een
rijks-, provinciaal- als gemeentebelang.

De volgende rechtsfiguur in de ontwikkeling, is de goed-
keuring op gemeentelijke verordeningen. Het voorspel da-
teert van 1875 van de Hinderwet, waarbij minister Heems-
kerck in zijn ontwerp voor bepaalde gemeentelijke regeling
een goedkeuring van Gedeputeerde Staten had voorgesteld.
Het verzet in de Kamer bij monde van Kappeyne, die dit
stelsel in flagranten strijd acht met de zelfstandigheid van
den raad als wetgever, doet de minister afzien van zijn
plan. Bijval vindt het standpunt der Kamer bij Oppenheim,
die het eveneens van ongrondwettigheid beschuldigt^).

Ten onrechte, want, zooals Labberton opmerkt, het onder-
werp is in zooverre van plaatselijk belang, dat de raad
,,vrijlijk te beslissen heeft, of daaromtrent regelen gesteld
zullen worden, als ook bevoegd is om de zijns inziens noodige
regelingen voorloopig te ontwerpen. Het is echter in zoo-
verre van algemeen rijksbelang, dat het doelmatig geacht
kan worden, dat deze regels zonder meer rechtskracht er-
langenquot;

De lagere wetgever blijft vrij te regelen, zoodat van in-
grijpen door den hoogeren wetgever in de gemeentelijke
huishouding geen sprake is.

Een andere klacht, die later telkens weer gehoord wordt,

Oppenheim, I, blz. 69.
Labberton, blz. 59.

is, dat het uniforme karakter der administratie verloren gaat
en er een chaos ontstaat. Deze bewering gaat echter niet op,
want, zooals Labberton terecht schrijft, zij miskent de eischen
van de zich ontwikkelende en steeds ingewikkelder wordende
taak van een staat.

Bij dit vraagstuk komt voor het eerst de kwestie ter sprake,
of door het opnemen van een goedkeuring, men_npg wel te
maken heeft met autonomie, _of dat het wellicht een vorm
vüïr¥elfbestuur is, een kwestie, die zich in nog sterker mate
doef gevoelen bij de hieronder te bespreken rechtsfiguur: de,
aan de gemeente opgelegde, verplichting tot regelen.

In de eerste afdeeling, waar wij de ontwikkeling van de
wetgeving hebben nagegaan, zagen wij, dat bij de uitwerking
in de organieke wetgeving, de onhoudbaarheid van een eigen,
onafhankelijk recht der gemeente, van het doorvoeren van
het materieele huishoudingsbegrip, is gebleken. Ook in het
volgend hoofdstuk van de literatuur kwamen wij tot dezelfde
conclusie. De gesloten drie-kringenleer blijkt ook daar on-
houdbaar en met de aanvaarding van het doelmatigheids-
criterium komt de erkenning van het formeel huishoudings-
begrip.

Hoe geleidelijk dit proces zich voltrokken heeft, hebben wij
aangetoond door eerst den strijd te teekenen over de bepaling
van de grenzen van de verschillende huishoudingen, waarbij
tenslotte wetgever en Kroon het laatste woord spreken door
hanteering van het uiteindelijk aanvaarde doelmatigheids-
criterium.

Met het aannemen van het formeel karakter van de huis-
houding eener corporatie, komen wij vanzelf de begrippen
autonomie en zelfbestuur niet meer in het licht van de
scherpe tegenstelling tegen, zooals de wet hen destijds heeft
gezien.

Wanneer Van Vollenhoven zijn afkeuring erover uit-
spreekt, dat men deze antithese ook in het Indische staats-
recht heeft ingevoerd in 1925, voegt hij er terecht aan toe,
dat het een dwaasheid is, om die tegenstelling over te nemen
,,in den ongerepten staat en met de rosige kinderwangen, die

ze had in '48 en zich ontveinzen, dat in de 80 verloopen jaren
haar scherpte is zoekgeraakt, haar vel, dat van een oud
besje geworden isquot;^).

Het volgende hoofdtype, de door het rijk opgelegde ver-
plichting aan de gemeente om bepaalde punten te rege^len,
is door Labberton in tegenstelling met de vorige rechts-
figuren als gesubordineerde samenwerking aangeduid. De
eerste categorie quali ficeert hij als wet en verordening naast
elkaar op één gebied, de tweede als de wet heerschend over
het gemeentelijk initiatief. Zoo scherp, als hij de grenzen stelt,
zijn zij in de praktijk wel niet, want het een vloeit geleidelijk
uit het andere voort. Het motief is echter in alle gevallen
hetzelfde.

De voortschrijdende ontwikkeling dwingt tot het ter hand
nemen van belangrijke sociale maatregelen, die men of onder
scherpe controle aan het initiatief der gemeente overlaat, of zelfs,
wanneer men het belang door het gemeentelijk initiatief niet vol-
doende verzorgd acht, in een verplichting tot regelen omzet.

Het pudste voorbeeld is de Begrafeniswet 1869, die wij
hier echter niet als voorbeeld zullen uitwerken, omdat men
zich destijds geen helder beeld vormde van de constructie
Voldoende is hierbij te verwijzen naar Labberton en in het
bijzonder naar een, aldaar geciteerde, ministerieele missive
van 1870, waarin de minister het opleggen van een bijzondere
verplichting als niet bedoeld aangeeft. Een merkwaardige
wetsinterpretatie !

Het klassieke geval is echter de Woinngwet 1901, al doen
zich daarbij ook enkele meer gecompliceerde variaties voor,
n.m.1. hoogere goedkeuring en speciale waarborgen tegen
verzuim van medewerking. Bij deze wet wordt de kwestie
autonomie of zelfbestuur accuut.

Voor Oppenheim, die conservatief vasthoudt aan het Ent-
weder-Oder en beide begrippen als qualitatief verschillend
beschouwt is het een onoplosbaar probleem. Hoe fel zijn
afkeer voor deze rechtsfiguur is, blijkt wel het beste hieruit.

Staatsrecht Over-zee, blz. 146. In gelijke zin Kranenburg.

Hoewel het uit zich zelf al voldoende blijkt, mag er wel op gewezen worden, dat
de volgorde niet zuiver chronologisch is.

dat hij het groote sociale belang van de woningverbetering
geringer acht, dan de aanranding van zijn principe. ,,A1 het
voortreffelijke in de Woningwetquot;, zegt hij, „treedt voor mij
op den achtergrond, vergeleken bij het kwaad door zoo
grove minachting der gemeentelijke autonomie , als haar eer-
ste paragraaf (Woningwet) te aanschouwen geeft, is ge-
stichtquot;^). Wel stelt Oppenheim zich de vraag of wij in dit
geval misschien te maken hebben met medebewind (zelf-
bestuur). „Mooi zelfbestuurquot; roept hij uit, „dit „gemass-
regelt wordenquot; door anderenquot; alsof per slot van rekening
zelfbestuur ooit iets anders kan zijn, dan juist dwang van boven.

Maar ook rondom de leer van het zelfbestuur klinken, zij
het ook in mindere mate dan bij de autonomie, „cymbalen
en harpenquot;.

Dit is het geval, wanneer men zegt, dat de medewerking
aan de uitvoering van regelen van hoogere corporatiën niet
als werktuigen van hooger gezag — de juiste uitdrukking
door Thorbecke gebruikt — heeft gedacht, maar als uit-
voering middelijk door het vollr-2elf.

Oppenheim, Buys en Kranenburg hebben die leerstelling
verkondigd, bij Sybenga wordt het zelfs pure lyriek, wanneer
hij het heeft over het hooger beginsel, de uitvoering van de
voorschriften van het hooger gezag te leggen in handen van
de plaatselijke vertegenwoordigers van het volk. En in 1930
klinkt hetzelfde geluid uit den mond van Marchant. Zijn
mede-Kamedid De Wilde had een veel reëeler kijk op de
zaak, door te zeggen: „het al of niet gekozen zijn door de
burgerij kan het zelfbestuur meer of minder aantrekkelijk
maken, maar het is niet het kenmerk, waar het op aankomtquot;
Labberton en Bool komen tot dezelfde conclusie.

De H. R. heeft naar aanleiding van een arrest betreffende
de Womngwet, als zijn meening te kennen gegeven, dat daar-
bij geen vraag van, de aan de gemeente toekomende autonomie,
maar van een uitvoering eener rijkswet sprake is.

Oppenheim, I, blz. 69.

2) ld. blz. 71-nbsp;, ^nbsp;, ,

') D. Kooiman. Parlementaire geschiedenis. Herzienmg Gemeentewet 1931, blz.
288. Ook geciteerd bij Beel, blz. 79.

De H. R. is sindsdien aan dit stelsel — er een vorm van
medebewind^ in te zien — trouw gebleven.

Urondwet en wet kennen alleen de beide categoriën auto-
nomie en medebewind (zelfbestuur), die zij zich als quali-
tatief verschillend hebben gedacht, t) Den wetgever kan geen
verwijt gemaakt worden, dat hij toenmaals alles in het keurs-
lijf van twee categoriën passend heeft geacht; het was toch
niet meer dan de neerslag van de denkbeelden, die vóór '48
golden. Waar, zooals gezegd, de wetgever de beide begrip-
pen als van nature verschillend heeft gedacht, heeft hij
ook een verschillende sanctie op het niet na komen ervan
voorgeschfe^rT Jbiet TieefF dus praktisch belang tot welke
categorie men de moderne vormen rekent. Daarnaast is er
een tweede prakt^he consequentie: n.m.1. het vraagstuk van
de aansprakelii kheid, staatsrechtelij ke verantwoordelii khei^
aan den raad of aan een hoogere opdrachtgever. En ten
derde quot;s^Ien ook hier de finantiën een rol, welke corporatie
de geldelijk^ verantwoordelii kheid te dragen heeft. In de slot-
beschouwingen van ons wert,7amp;aen wij op deze kwesties,
die hier terloops worden aangehaald, nog terug.

Er is evenwel nog een andere mogelijkheid, waarop Van
Vollenhoven heeft gewezen. Wanneer wij de idee frisch
noemen, is het, omdat hij gevoeld heeft dat het ontwikkelende
staatsleven niet meer te dwingen was in het keurslijf van
oude wettelijke categoriën. De vreugde over zijn vondst
blijkt al dadelijk uit de titel: ,,Sprongen in de ontwikkeling
van het gewoonterechtquot; en het karakteriseeren van dezen
nieuwen vorm als een juridische teunis-bloem. Wij blijven
liever bij het oude adagium, natura non facit saltus en zien
er een geleidelijke groei in, als noodwendige consequentie
van de toenemende overheidstaak en de, uit doelmatigheid
van organisatie geboren, differentiatie.

Oppenheim moge deze constructie van zijn leerling een
schrale troost noemen, schraal is de oplossing zeker niet, zij
getuigt juist van het groene leven. Niet, dat wij ons daarom

Verder zullen wij de selfgovernments-functie met de term „medebewindquot;
aanduiden.

kunnen vereenigen met de wijze, waarop Van Vollenhoven
de constructie voordraagt; want zijn motiveermg, dat naast
autonomie en medebewind een derde vorm is ontstaan ,,vol-
gens welke provincie of gemeente noch gelaten zijn in haar
eigen kring van vrijheid, noch gebracht in den vreemden
kring van gebondenheid, maar gedwongen om binnen haar
eigen kring van vrijheid bepaalde onderwegen ter hand te
nemenquot; suggereert, zooals Van der Grinten terecht op-
merkt, de gedachte alsof autonomie een a priori vaststaande
vrijheidssfeer beteekent. Van der Grinten zelf rekent haar
tot een vorm van medebewind^), alstusschenvorm is zij, om
maar enkele moderne auteurs te noemen, door Van der Pot,
Kranenburg en Bool aangenomen.

De voortschrijdende praktijk van het leven heeft, door het
veel sterker ingrijpen op sociaal gebied, in de nieuwere wet-
geving de door ons geschetste lijn voortgezet. Allerlei variëtei-
ten van rechtsfiguren en combinatie's daarvan zijn in latere
wetten te vinden en het aantal tusschenfiguren is daarmede
grooter geworden®). Dit proces zal zich in de toekomst blij-
ven voortzetten, door telkens rijker nuanceering van vormen
te geven.

Ten Brink heeft een poging gedaan om de verschillende
nuances met eigen termen aan te duiden. Medebestuur —
wanneer het handelend orgaan, als afhankelijk van zijn last-
gever in staatsrechtelijke zin uitsluitend aan dien lastgever
verantwoording van zijn daden verschuldigd is. Zelfbestuur
— wanneer het centraal gezag het zelfbestuur overdraagt en
geheel voor het lagere orgaan terug treedt, waardoor dit een
eigen verantwoordelijkheid krijgt. Beperkte autonomie —
wanneer het onderwerpen betreft, die ,,van naturequot; tot de
gemeentelijke huishouding behooren, doch deze de wetgever
in Nederland, na het verkenen van de onbeperkte autonomie

1) Mr. C. van Vollenhoven. „Sprongen in de ontwikkeling van het gewoonterechtquot;
in Verslagen en mededeelingen der Koninklijke Academie van Wetenschappen, 4de
reeks, iide deel (1912), blz. 223.

Van der Grinten, blz. 59.

B.v. de Vleeschho^erwet 1929, Warenwet 1919, Motor- en Rijwielwet 1905, U
Pandhuiswet 1916, O^iiCoFpwet 1^6, Ambtenarenwet i^.

en in Indië bij het verkenen van de autonomie, die wel daar-
door inperkte, zooals bij de Woningwet i).

Behalve, dat het classificeeren weer de fout herbergt, dat
het staatsleven weer in categoriën — zij het ook op ruimer
schaal, dan de wet deed — vastlegt, is de opvatting om
onderwerpen, die van nature tot deze of gene kring behoo-
ren, een overwonnen standpunt. u.

Zooals in Indk allang gebruikelijk, burgert zich in Neder-
land het gebruik in van ministerieek aanschrijvingen, om
gemeentelijke voorschriften te wijzigen in de, door de regee-
ring, aangegeven vorm. Een typisch voorbeeld hiervan levert
een aanschrijving van den Minister van Binnenlandsche Zaken
aan de Provinciale Besturen om met verwijzing naar art. 126
der geuójz^de ambtênarenffiet. 1929,^ in_de quot;ri^l^enten van
ïïë gemeSïteambtenaren bepalingen op te nemen in verband
met het dragen^ainnsi^ uitsteken van vlaggen, ont-
slag wegens re\^tionaire gezindheid, enz. Pasklaar worden
die voorschriften geformuleerd en aan de gemeenten toege-
zonden.

Bestaat daartegen staatsrechtelijk bezwaar?

Rechtstreeks dwingen kan de Regeering niet, doch zij bezit
een middel door zelf de materie voor te schrijven als ver-
plichtend voor de gemeenten. Zoo zijn deze circulaires een
middel om langs minnelijken weg gedaan te krijgen, wat langs
een anderen weg toch te bereiken is en dan in een vorm zou
geschieden, die voor de gemeente de idee vrijheid nog meer
zou breken.

De praktijk heeft in den groei van haar rechtsvormen,
waarvan wij enkel de hoofdtypen hebben gememoreerd, veel
sneller dan wetgeving en theorie deden tot dezelfde con-
clusie gevoerd, als in de beide vorige afdeelingen: toe-
bedeehng van de stof door hoogerhand uit doelmatigheids-
oogpunt en oplossing van de, van nature als tegenstelling
gevoelde, begrippen autonomie en medebewind als in
wezen niet verschillende uitingen van eenzelfde decentrali-
satiegedachte.

Locale Belangen, Mededeeling no. 92.

HOOFDSTUK H.

De Nederlandsch-Indische gemeente.nbsp;__

INLEIDING.

In de inleiding voor het eerste hoofdstuk wezen wij met
een enkel woord op het belang van de vergelijking van de
moederlandsche- met de Indische gemeente. Wij gaven toen
al het karakteristieke verschil aan, de een met een verleden, de
ander een geheel nieuwe schepping. De noodwendigheid om
met een schoone lei te beginnen heeft den goeden kant gehad,
dat men zich over het begrip autonomie moest bezinnen,
omdat de nieuw op te richten rechtsgemeenschappen van
huis uit niets meebrachten. Er viel niets te ,,latenquot; of ,,over
te latenquot;, want zooals Idenburg het destijds in de Kamer
in verband met de provinciale autonomie opmerkte, ,,er be-
staat op het oogenblik geen provinciaal huishouden, er kan
dus niets aan worden overgelaten. Het huishouden moet V
worden gemaaktquot;.

Er kwam een tweede factor bij, dat men te maken had
met een proeve en men dus behoedzaam te werk ging in het
toekennen van bevoegdheden, om later te zien, hoe zich alles
zou ontwikkelen. Vandaar de eenige mogelijkheid om een
aantal onderwerpen van de algemeene landstaak ter verzor-
ging aan die gemeenschappen toe te vertrouwen en hun een
uitkeering uit de algemeene landsmiddelen te verstrekken,
naast het recht tot het heffen van eigen middelen. Het heeft
dus een heel ander aanzien dan in het moederland.

De noodzakelijkheid om in Indië van boven af nieuwe
rechtsgemeenschappen in te stellen, waarbij het moederland,
maar in zeer verwijderde mate (en helaas nog te veel), als

model gebruikt kon worden, maakt het probleem van de
Indische gemeente uit een rechtsvergelijkend oogpunt zoo
belangrijk en verhelderend.nbsp;—

Het woord gemeente past in het Indische staatsrecht voor
niet minder dan drie soorten lagere gemeenschappen.
/nbsp;Vooreerst, de van oudsher dateerende, inlandsche gemeente,

^ thans vastgelegd in art. 128 van de Staatsregeling, waarbij
haar op het voetspoor van de hollandsche gemeente regeling
en bestuur van de huishouding is gelaten. Deze gemeenschap
levert door haar uitgesproken adatrechtelijk karakter een der-
gelijk afwijkend en specifiek oostersch beeld, dat zij voor
vergelijking met de_ moederlandsche gemeente niet in aan-
merking komt.nbsp;-
De beide andere vormen van gemeenten, de thans alleen
I in de b^engewesten voorkomende gemeenteraden en de
quot; op Java en Madoera (met uitzondering van de Vorstenlanden)
^ voorkomende stadsgemeente, komen beide voor ons onderzoek

in aanmerking.

Toen in 1903, na tal van pogingen om de topzwaar ge-
worden centrale regeeringstaak te verlichten, de beslissing
viel, daartoe nieuwe rechtsgemeenschappen in het leven te
roepen, werd het toenmalige Regeeringsreglement aangevuld
met een drietal artikelen: 68a, b en c, waarbij de mogelijk-
heid werd geopend om gewesten en deelen van gewesten
van eigen geldmiddelen te voorzien en hen eenige onder-
werpen van algemeene gouvernementszorg, met name ge-
noemd, ter verzorging toe te vertrouwen.

De als gevolg daarvan, onder de collectieve naam „locale
radenquot; ingestelde gewestelijke-, plaatselijke- en gemeente-
raden, werden in den loop der jaren in Indië ingevoerd en
wel in dier voege, dat gewestelijke raden alleen op Java,
plaatselijke raden alleen lïTae buitengewestenquot; en gemeente-
rade^over geheel Indië werden iijgesteld!

Te beginnen met 1925 verdwenen de gewestelijke raden,
door de instelling van de provinciën op Java, terwijl de
gemeenteraden op Java werden omgezet in stadsgemeent^
raden, die hoewel juridisch beter uitgerust en onder provin-

daal toezicht gesteld, in wezen niets anders zijn, dan de
vroegere gemeenteraden. Zoozeer blijkt dit het geval te zijn,
dat de instellingsordonnanties van de stadsgemeente, wat de
haar toevertrouwde, concrete onderwerpen betreft, verwijzen
naar de instellingsordonnanties van de gemeenteraden.

Wij zullen thans, evenals bij het vorige hoofdstuk, de wet-
geving literatuur en praktijk, in afzonderlijke afdeelingen
behandelen.

AFDEELING 1.

De wetgeving.

Toen na lange jaren van wikken en wegen, op welke wijze
beter deelneming aan de staatstaak, ook door niet-ambtenaren,
zou kunnen worden gewaarborgd, waartoe men nu weer eens
uitbreiding van den Raad van Indië, dan weer instelling van
een Kolonialen Raad voor oogen had is men tenslotte naar
Britsch-Indisch model met diverse ,,radenquot; aangekomen. De,
voor ons onderwerp alleen van beteekenis zijnde, gemeente-
raden worden in het R.R. met plaatselijke raden als deelen van
gewesten aangeduid.

Het betrekkelijke art. 68a vangt al aan met een voorbehoud
,,naarmate de omstandigheden het toelatenquot; (geheel ter be-
oordeeling der Regeering derhalve) worden voor gedeelten
van gewesten geldmiddelen de algemeene landslkas af^-
^derd, om als eigen geldmiddelen van het betrokken gebied
te strekken, ter voorziening, in de bijzondere behoeften v^
het gebied. Het komt dus hierop neer, dat er een bepaald
aantal onderwerpen, die voorheen tot de algemeene gouver-
nementstaak behoorden, in beheer worden gegeven en dat
voor de verzorging daarvan gelden en naar het tweede lid doet
gelooven, evenveel gelden als er vroeger beschikbaar waren,
aan die nieuwe instelling zouden worden uitgekeerd. De
decentralisatie-praktijk schijnt deze finantieele illusie wel
grondig verstoord te hebben. Het bestuur van die geldmidde-

1) Zie hierover L. Margadant.

len en de regeling van de uitgaven worden, zooals art. 124,
lid 2 I.S. zegt, zooveel mogelijk overgelaten aan een voor
dat gebiedsdeel in te stellen raad Als finantieele veiligheids-
klep, voegt het derde lid er nog aan toe, dat de nieuwe
rechtsgemeenschappen leeningen mogen aangaan onder voor-
afgaande goedkeuring bij ordonnantie.

Gaat men nu na, welke bevoegdheden aan die raden wor-
11 den toegekend, dan is het eenige positieve recht aan de wet
// li ontleend en ook in artikel 125 l.S. vooropgesteldT dat zij
quot;hun belangen bij den Gouverneur-Generaal mogen voorstaan.

Hun verdere bevoegdheid, hun .taak — met welke beide
woorden in voorzichtige termen, zooals uit de geschiedenis
van het tot standkomen der wet blijkt, bedoeld is hun auto-
nomie en rnedebewind — hun inrichting enz. zullen nader
bij ordonnantie worden geregeld^). Die ordonnantie, zegt
de wet, kan aan de raden tevens de bevoegdheid geven ver-
ordeningen te maken omtrent belastingen, heerendiensten
en omtrent onderwerpen, die door de gewestelijke bestuurs-
ambtenaren, krachtens art. 72 R.R. (art. 129 I.S.) geregeld
werden.

Zijn de grondslagen in de wet uiterst behoedzaam neer-
gelegd, de uitwerking is royaler geweest. Er waren eenige
onderwerpen, die bij een algemeene maatregel van bestuur
— het z.g. Decentralisatiebesluit 1904 — moesten geregeld
worden, omdat zij afwijkmg vormden van andere algemeene
maatregelen van bestuur. Het Decentralisatiebesluit heeft
zich echter daartoe geenszins beperkt, maar een vrij uitvoerig
stel van hoofdbeginselen aangegeven, die weer nader uit-
gewerkt zijn in de L.R.Q. van het volgend jaar.

Zoodoende is er tusschen die beide_wetgevende produc-
ten, waarvan het eerste in KiaëHiin3quot;eïniet tweede in Indië
is~vêrvaardigd, op meerdere punten gebrek aan overeen-
stemming.

1) Het woord taak is, door amendement van Van Karnebeek, na bevoegdheid in de
wet gebracht, om uitdrukkelijk te constateeren, dat locale raden primo zorg voor eigen
huishouding hebben en secundo medewerking verleenen aan de volvoering van de
taak van hoogere rechtsgemeenschappen. Handelingen T.K. 1902—1903, blz. 1198/
1199. Woesthofï, blz. 12.

Art. 12 D.B., waarin de raden bevoegd worden verklaard,
om' voor het gebied, waarvoor zij zijn ingesteld, verorde-
ningen vast te stellen, betreffende onderwerpen, die de be-
langen van het gebied raken, wekt den schijn alsof een
ruime bevoegdheid is toegekend. De draagwijdte van deze
bepaling is echter heel wat minder ruim, dan het artikel
doet gelooven, omdat zij bezien moet worden in het licht van de
instellingsordonnanties, die een reeks onderwerpen met zoo-
vilg3róó7den ter verzorging hebben opgedragen, weTkë op-
in wezen niet veel beteekenT Het overgroote ge-
diiltTvan de te verzorgen belangeiTis nog steeds gebleven
bij het binnenlandsch bestuur. De sanctiebepalingen zijn
voor autonomie als medebewind dezelfde.

Het daarop betrekking hebbend art.16 lid i, bepalende,
dat de Gouverneur-Generaal bevoegd is bij orclonnantie de
noodige vöó^ning te treffen, wanneer een raad nalaat, wat
hij naar TiéTóordeel van den G.G., behoorde te doen, is
in de lit'êratuur heftig aangevallen.

Woesthoff is over dit voorschrift weinig te spreken en
gewaagt zelfs van het exorbitante art. i6 D.B.^).

Ook voor de aanvullende bevoegdheid door de gemeente-
raden is gezorgd, waar art. irP^STsinds 1908 spreekt van
verbod van regeling omtrent punten, die voorzien zijn bij
algemeene verordeningen, dus aanvulling van het onder-
werp buiten die punten openlaat.nbsp;• J zi r v
TïïTónHërwerp is nader uitgewerkt in de L.R.O. en wel in flUwZ« 1;

...nbsp;---------------I ^

art. 51, dat een lagere raad niet in regeling van punten mag
treden, die reeds door een hoogeren raad zijn voorzien. Het
D.B. spreekt alleen over algemeene verordeningen, doch be-
doelt inderdaad hetzelfde^).

Wij hebben hier wederom een geval waarop reeds gedoeld
werd, dat het D.B. en L.R.O. wel hetzelfde willen, doch het
geheel anders uitdrukken. „Blijkbaar doet zich hier het
vreemde verschijnsel voor, dat de koninklijke wetgever en
die van de ordonnantie een analoog onderwerp te regelen

1)nbsp;Woesthofï, blz. 8i.

2)nbsp;Zie hierover in gelijke zin Woesthoff, blz. 120.

hebbende, geen overleg met elkander gepleegd hebbenquot; t).

Bij de uitwerking is het echter niet alleen gebleven, er is
zelfs een ander stelsel aanvaard.nbsp;_

Krachtens art. 51 mogen de verordeningen van de gemeente-
raden geen bepalingen inhouden omtrent punten, waarom-
trent is voorzien door een raad, wiens ressort het hunne
omvat.

Hier dus de hiëarchie van huishoudingen, in casu de er-
kenning van de gedecentraliseerde gewesten als een hoogere
huishouding. Volkomen daarmede in overeenstemming is het
derde lid van art. 51, dat de bepaljiigenjvaiv^eixjbgeign^d
van rechtswege vervallen, wanneer in het door hen gereilde
onderwerp door een hoogeren raad wordt voorzien.nbsp;_

Zoover is het stelsel volmaakt kloppend, maar de verrassing
komt in het eerste lid van art. 51, waar bepaald is, dat ver-
ordeningen van raden niet mogen treden m de_ regeling van
de huishoudelijke belangen van binnen hun resoort gelegen \ S
ressorten van raden. Doen zij dit wel, dan blijven zij gelden
tot zij vernietigd worden^). Het is merkwaardig te moeten
constateeren, dat er geen les getrokken is uit de moeilijkheid,
waarvoor Thorbecke zich in 1851 gesteld zag, dat door-
/ voeren van het stelsel, dat de wetten niet mochten komen
op het terrein van provinciaal huishouden, niet mogelijk bleek.
In de Gemeentewet aanvaardde Thorbecke de consequentie,
door vernietiging voor te schrijven voor een posterieure lagere
regeling, wanneer zij op het hoogere terrein mocht komen
en aan den anderen kant een anterieure regeling van rechts-
wege te laten vallen, wanneer het hooger gezag dezelfde
materie regelde.

Van Vollenhoven, die voor de decentralisatie van 1903
groote bewondering koestert, noemt het voorschrift van de
L.R.0, dat de hoogere gemeenschap niet mag treden in de
huishouding van een lagere, een oorspronkelijke gedachte.
Hij voegt er ironisch aan toe, dat oorspronkelijkheid in het

1)nbsp;Woesthoff, blz. 245.

2)nbsp;De beteekenis van het voorschrift, dat de rechter van het toetsingsrecht is uit-

vermeld.

indische staatsrecht te schaarsch is, dan dat zij niet op waar-
deering aanspraak zou hebben^).

Wanneer wij schrijven ironisch, dan doelen wij erop, dat
hij erkent, dat die beide gedachtestelsels niet te rijmen zijn^).

In ieder geval is het een feit, dat men daarmede de
/hiërarchie van den gewestelijken raad over de gemeente den
^ nekslag heeft toegebracht. Of was dit wellicht de bedoeling ?
Aanwijzingen daarvoor levert in de eerste plaats het feit,
dat het R.R. de decentralisatie van gewesten op den voor-
grond stelt en daarna eerst over deelen van gewesten spreekt,
doch de praktijk is anders uitgevallen en heeft het ook
zuiverder aangevoeld. Want men heeft eerst gemeenten
ingesteld (in 1905 en 1906) en daarna pas is men met
decentralisatie van gewesten begonnen, blijkbaar omdat men
voelde, dat de eerste meer levensvatbaar zouden zijn dan de
tweede, wat de praktijk ook ten voilé bewezen heeft®).
Westra heeft, zoekend naar de reden, waarom de Regeering
de ondergeschiktheid in de praktijk liet varen, eveneens
gewezen op de bedoeling, de gemeenten meer kans op
ontwikkeling te geven en daaibij een rondschrijven geciteerd
van den eersten gouvernements-secretaris in 1912 (bijblad
7586) waaruit blijkt, dat het regeeringsstandpunt inderdaad
dit schijnt te beoogen, dat: ,,in twijfelachtige gevallenquot;, aldus^
het rondschrijven, „(is) een beslissing ten gunste van den^
gewestelijken wetgever in overeenstemming is met de be-
doelingen van den decentralisatiewetgever, die de zelfstan-
digheid van den gemeentelijken wetgever op eigen terrein
met bijzondere waarborgen heeft omringdquot;

Het moge dan wel waar zijn, dat de gemeente meer kans
van slagen had, het neemt niet weg, dat het voor den ge-
westelijken raad, die daarboven geplaatst is en o.a. het goed-
keuringsrecht over de gemeentebegrootingen hanteert, een
onhoudbare positie was geworden.

1)nbsp;Staatsrecht Overzee, blz. 49.

2)nbsp;In 1925 heeft Westra — Nederlandsch-Indisch provinciaal recht, blz. 69 — al op
de onhoudbaarheid van het stelsel gewezen.

ä) Zie Westra i ste drukN.I. staatsregeling 1927 blz. 82. Schrieke, Ontstaan en groei der
stads- enlandsgemeenteninN.I. (38), acht de ondergeschiktheid „in strijd met de feitenquot;.

Westra, N,I. staatsregeling, blz. 189.

Wanneer wij de decentralisatiewetgeving van 1903 voor
ons onderwerp samenvatten, dan zien wij, dat de gemeenten
met uitkeering van landsgelden en eigen belasting, een reeks
onderwerpen, die met name opgesomd zijn in de instellings-
ordonnanties, te verzorgen heeft gekregen.

Over het medebewind wordt in de uitvoeringsvoorschrif-
\ ten, het D.B. en de §.R.0. niet verder gesproken, al kent de
praktijk ook gevallen, waarin haar een speciale opdracht tot
medewerking aan de uitvoering van het hoogere gezag is
gegeven.

Van afzonderlijke sanctie, het is hierboven reeds gezegd,
voor bevoegdheid en taak (autonomie en medebewind) is
nog geen sprake.

# #
*

Na een ongeveer twintigjarige praktijk is gebleken, dat de
scheppingen van 1903 herziening noodig hadden^).nbsp;_

De gewestelijke raden hadden, wat van te voren al voor-
speld kon worden, geen innerlijke kracht. Als grondslag toch
(L had gediend het gewest, zuiver ambtsknng, zoodat er van
(I \ een territoriale band geen sprake kon zijn. Een anderequot;be-
langenband bestond evenmin. Trouwens hun positie was al

1) Men mag aan van Vollenhoven (Staatsrecht Overzee, blz. 38) gaarne toegeven,
dat de decentralisatiewet van 1903 altoos zijn roem zal blijven behouden, het vraag-
stuk eener rijkere ordening van het Indische staatswezen aan de orde te hebben gesteld
met de daad, maar dat zij ook gestreefd zou hebben „naar een decentralisatie, die
waarlijk zelfstandigmaking zou kunnen beteekenenquot; valt, gezien haar povere juridische
uitrusting, die de ontwikkeling moest remmen, te betwijfelen.

Het spotwoord van Stokvis, dat de raden van 1903 slechts zouden zijn „een met
plaatselijke autoriteit opgesmukt stukje rijksdomeinquot; bevat veel waarheid. Geciteerd
bij Westra, De N.I. staatsregeling, blz. 185.

De weinige ingenomenheid, die Haga voor de decentralisatiewetgeving van 1903
toont, berust op zijn inzicht, dat de inheemsche bevolking er weinig aan gehad heeft,
vandaar ook zijn citeering van Van Vollenhoven, dat het westersche enclaves zijn in
het Oosten. (Indonesische- en Indische democratie).

Inderdaad moet worden toegegeven, dat de inheemsche bevolking, gedurende
eeuwen gewend zich tot het B.B. te wenden, de gemeenten, die toch goeddeels ingesteld
zijn om inlandsche medezeggenschap te waarborgen, altijd als iets vreemds heeft
gevoeld. Een prachtige illustratie levert het verhaal bij Schrieke — De Indische poli-
tiek, blz. 79 —, dat bij de communistische putsch te Batavia in November 1926 ,,toen
volgens het program van actie, aan het eind van een welbestede avond, waarin tal
van regeeringspersonen zouden zijn omgebracht, een geslaagde bestorming van het
gemeentehuis ter verdelging van de daar- gehuisveste plaag, het werk zou kronen en,
voegt de schrijver er terecht aan toe, ,,er zit ironie in dien aanslag op de gemeente,
die ook haar inheemsche ingezetenen zooveel objectief goeds brachtquot;.

door de praktijk ondergraven, waar aan hun hiërarchieke
hooger stelling getornd was. Zij werden opgeheven en in plaats
daarvan provinciën ingesteld, waarbij men het gemeenschap-
pelijk belang vond in het criterium van de drie bevolkings-
groepen op Java: Soendaneezen, Javanen en Madoereezen.
Om etiquette redenen bleven de Vorstenlanden buiten pro-
vinciaal verband.

De gemeenten in de buitengewesten bleven in hun staats-
rechtelijke positie van 1903, die op Java en Madoera echter
kregen een nieuwe juridische uitrusting en werden omge-
doopt in stadsgemeenten.

Het is te betreuren^dati^n daarbij het beeld der neder-
land'^äche gemene m de glönTvan den tijd van 'ihorbêcke
overnamn^^^aSThet ergste is, dat men die principeszöo
uitvoerig innbsp;neerlegde, waardoorquot;^ lagere wegeer

bij de uitwerHng gebonden was.

Het eerste ontwerp sloot zich geheel aan bij het moederland
en sprak zelfs van „overlaten van de regeling en het bestuur
van het huishoudenquot;. Waar die term voor Nederland al
dubieus is, omdat zij voedsel geeft aan de opvatting van een
oorspronkelijk eigen recht op huishouding, een praeëxistente
rechtssfeer, was die term voor Indië, waar het huishouden
nog gemaakt moest worden, heel weinig op haar plaats t).

Zij is dan in het tweede ontwerp ook vervangen door een
juistere uitdrukking: dat de raden worden ingesteld „tot
regeling en bestuur van de eigen huishoudingquot;.

Ook het medebewind krijgt in de wet de hollandsche for-
muleering en zoowaar worden de sancties bij grove ver-
waarloozing van de autonomie en bij weigeren van mede-
werking aan de uitvoering van hoogere verordeningen klak-
keloos overgenomen. J

Zoover is het met de imitatie gegaan, dat bij de regeling
van het vernietigingsrecht uit art. 140 G.W. de term (besei-
ten) in de I.S. is overgenomen, hetgeen naar aller oordeel
quot;öïyuist is, omdat er ook verordeningen onder het vernietigings-
recht vallen en naa? veler oordeel ook beslissingen in ge-

Westra, N.I. provinciaal recht, blz. 63.

schil.' Deze fout van de Grondwet is in de Gemeentewet in
185Tontdekt en sindsdien inde literatuur unaniem afgekeurd.
Ruim 70 jaar later werd zij door Regeering en Kamer besten-
digd.

De uitwerking in de S.G.0; van 1926 levert vele punten
van overeenkomst met de nederlandsche Gemeentewet. Zoo
vinden wij ook dezelfde formule: Aan den raad behoort de
regeling en het bestuur van de huishouding der stadsge-
meente. (Gelukkig werd het hollandsche voorbeeld niet over- y, i
genomen den raad aan het hoofd van de gemeente te plaatsen). ) ^
- In art. 74 wordt bepaald, dat de raad de verordeningen vast-
steU^_dieJ^Jn het belang van de stagemeen te joodig
oord^lt, een formule, die wel ^lijkluidend is aan de~nëder-
landsche, maar van veel beperkter strekking. Immers al de
te verzorgen belangen zijn n!erquot;zoovele woorden opgesomd
in de instillings- en ande^re ordonnantiën.nbsp;_

Het stelsel vaïi de Indische Staatsregeling is, dat de niet
aan de gemeente overgedragen onderwerpen (of aan de pro-
vincie) automatisch blijven bij de algemeene landstaak.

De verdere bepaling van de huishouding in art. 75 is in
overeenstemming met de geldende leer, dat in stadsgemeente-
verordeningen geen bepalingen mogen worden opgenomen
omtrent punten ,,waaromtrent voorzien is bij algemeene- ;
of provinciale verordeningenquot;, terwijl de bepalingen van de
raad van rechtswege ophouden te gelden, wanneer in het
onderwerp dier bepaling wordt voorzien door een algemeene
of provinciale verordening (art. 75 S.G.O.).

Er is nog een opmerking te maken naar aanleiding van het
zooeven genoemde art. 75, lid i S.G.O., het verbod van op-
nemen van bepalingen omtrent punten, voorzien bij alge-
meene- of provinciale verordeningen, n.m.1. de toevoeging
,,tenzij daartoe bij die verordening vrijheid is gegeven''.

Die slotwoorden komen niet voor in de, waarschijnlijk
als model gediend hebbende, Keurenwet van 1895. Zij doen
denken aan art. 143 van het ontwerp wijziging-gemeentewet
der commissie Oppenheim, zooals het verslag van de com-
missie tot technische herziening der S.G.0. opmerkt, waar

die woorden wel op haar plaats waren, omdat men aan het
omgekeerde stelsel uiting wilde geven, n.m.1. uiteluiting als
regel van aanvullingsbevoegdheid, weshalve de laatstgenoem-
de co^^cWe dan ook terecht voorstelt die woorden weg te
laten 1) Zij voegt er echter aan toe, dat de bron van het
artikel zeer waarschijnlijk art. 12, lid i D.B. is geweest,
zooals het oorspronkelijk was vastgesteld. De bedoeling was
toen echter een geheel andere, zooals uit de toelichtmg blijkt,
n m 1 om te kennen te geven, dat de centrale wetgever een
aantal regelmgen als zijnde van locaal belang ter besten-
diging, wijziging of intrekking zal overlaten aan den localen
wetgever en voegt het verslag eraan toe: „een zoodanig voor-
schrift is naast art. 125, lid 3 I-S. volkomen overbodig )._

Er rest ons tenslotte op een punt de aandacht te vestigen,
op art 77, dat bij ordonnantie ten aanzien van raadsbesluiten
^^.r^nt Lp..ldeondemerpen kan worden voorgëschrph,
dat zij met iiTl^^i^g treden, dan na goedkeuring, hetzij
vairdiiTGSIiverneur-Generaal, hetzij quot;^n het college vSi
CT^^nteégilTD^n de S.G.Ü^l^zoovele woorden gë-
^^SÜ^^dTj^llen, waarbij preventief togAW^^
ven kunfteirdüs-te allen tijde wurdetTuitgêbfêid:
-DilSiHarting van de zijde der Regeering bijquot; de wijziging
van het R.R. ten opzichte van de decentralisatie en bij de
behandeling van de provincie- en gemeenteordonnantie,
toonen een typisch onvast beeld. Minister De Graaff betoogt
herhaaldelijk, dat het voorstel van de herzieningscommissie
1918 de regeling van de huishouding van het gouvernement
is overgelaten aan de Statenquot; precies van denzelfden inhoud is
als de indische provinciale autonomie»). Trouwens wij heb-
ben het al vermeld, de aanvankelijke redactie sprak ook van
overiatenquot; en eerst later komt de formule, dat de raad
wordt ingesteld „tot regeling en bestuur van de huishouding
en in aansluiting daarop zegt de toelichtmg: aan de provin-

1) Verslag van de commissie tot technische herziening der S.G.O,, blz. 57-

sj De c?mmLie bedoelde met gouvernement het-lfde ab provincie^

Ook in Indië is, evenals in Nederland, de provmcie het eerst m behandelmg ge

nomen.

ciale raad „zullen de regeling en het bestuur van de geweste-
lijke huishouding zijn toevertrouwdquot;.

Verder is wel merkwaardig, dat nu eens voor de provincie
het medebewind voorop wordt gesteld en de autonomie in
de tweede plaats komt, dan weer juist andersom, hetgeen
het volksraadslid Stokvis — volgens ons ten onrechte —
meende te moeten verklaren uit het feit, dat men in
Nederland liefst de autonomie vooropstelde, omdat men
toen voor nederlandsche ooren sprak t).

Inderdaad doet zich bij de behandeling van de uitwerkings-
ordonnanties in Indië, met name dan bij het ontwerp P.O.
deze nieuwigheid voor, dat over het karakter van autonomie
en medebewind een positieve uitspraak wordt gedaan. De
M. V. T. van de P.O. noemt het verschil tusschen beide
functies ,,voor de praktijk van weinig invloed, meer van
academisch belangquot;, een uitspraak die later nogeens herhaald
wordt en zelfs door den regeeringscommissaris voor de be-
stuurshervorming nog eens onderstreept wordt, door te zeg-
gen ,,tusschen autonomie en medebestuur is geen materieel,
doch alleen een formeel verschilquot;

De Regeering geeft toe, dat er een verschil is, en wel
dat bij autonomie in geval van niet-goedkeuring of vernie-
tiging van een Beslissing (met deze algemeene term is ver-
ordening, besluit en beslissing in geschil bedoeld), de lagere
gemeenschap bij uitsluiting de bevoegdheid heeft om in de
ontstane leemte te voorzien, bij medebewind kan de hoogere
macht zich stellen in de plaats dér lagere?quot;

Eenige jaren later bij de behandeling van de instellings-
ordonnanties van de provincie, waarin dus de concrete
onderwerpen met name worden opgesomd, zegt de Regeering
uitdrukkelijk, dat de vraag of wij met autonomie of mede-
bewind te maken hebben, haar feitelijke beantwoording
vindt in de wijze, waarop het onderwerp aan de provincie
wordt overgelaten, dan wel opgedragen. Zij voegt eraan toe,
dat de autonomie en het medebewind wisselen ,,in dien zin,

Handelingen Volksraad, 2de gewone zitting 1923, blz. 608. Brückel, blz. 48.

2) ld. blz. 720/721. Brückel, blz. 53.

dat wat thans in autonomie wordt overgedragen m den loop
van den tijd wellicht moet worden omgezet in medebewind,
terwijl de gang van zaken ook het tegengestelde wenschelijk

kan makenquot;nbsp;. , ,

Nu is het een feit en een fout, dat in de ordonnantie,

waarbij concrete bevoegdheden aan de provincie worden
overgedragen , de wijze van formuleeren zoo slecht in acht
is genomen, dat het een puzzle is voor de provinciale autori-
teiten en de literatuur (Van Beusekom, Roskott en Van Wer-
kum) zich er telkens het hoofd over breekt of men in een
concreet geval te maken heeft met autonomie of met mede-
bewind.

AFDEELING II.

DE LITERATtTOR.

De indische literatuur loopt over een dergelijk kort tijd-
vak dat bespreking in chronologische volgorde, zooals bij^de
nederlandsche literatuur, geen zin heeft. Verder z.aliBit den
aard der zaak ook hier weer over het wezen van autonomie
en medebewind worden gesproken, zoodat het den schijn
wekt, alsof er in herhaling wordt vervallen. Dit is echter met
meer' dan schijn, omdat er drie stroomingen zijn waar te

nemen:

jste, zij, die het bestaan van gemeentelijke autonomie voor

Indië ontkennen,nbsp;, , ,nbsp;i. i

2de~zijr3ie haar wel erkennen, doch haar van geheel
andren a'ard, dan de moederlandsche, als een^tonornie
^generis opvatten, terwijl er tenslotte een derde richting
'fetäär^ie de autonomie van de nederlandsche en indische
gemeerlte in wezen identiek achten, zij het in gradatie ver-
schillend.nbsp;.

Een vertegenwoordiger van de eerste nchting.is Van Voi-
lenhoven. Naar oud-juristen gebruik, zegt, hij, ziet autonomie
op „overgelaten regeermacht of eigen-meesterschap (bestuur,

1) Handelingen Volksraad, iste gewone zitting 1925, stuk 56, par. 2, blz. 2. Bröckel
blz. Sl-

politie, rechtspraak, regeling) in zake van eigen huishouding
en dus het bestaan van de huishouding eener eigen rechts-
gemeenschap veronderstellendequot;

Volkomen consequent is dan ook zijn uitspraak, dat de
decentraUsatiewet van 1903 nergens eigen meesterschap
(autonomie) van haar gedecentraliseerde lichamen waarborgt,,
terwijl de wet van 1922, „dit jegens haar zelfstandige pro-
vincie's en zelfstandige provinciedeelen slechts doet in
schijnquot;

Hij vindt derhalve het verschil in sanctie ook volkomen
ongemotiveerd. „Het merg der Hollandsche tegenstellingen
— autonomie alleen aantastbaar krachtens uitdrukkelijke
machtiging der Grondwet; selfgovernmentsbevoegdheid on-
derworpen aan het welnemen der hoogere gemeenschap —
is zoowel aan de wet van 1922 als aan de ordonnantie's, die
haar uitwerken, vreemd; wat baat is dan te wachten van een
principieele grenslijn tusschen het een en het anderquot;

Het tweede inzicht — de indische autonomie is van ander
geaardheid dan de moederlandsche — vinden wij bij Woest-
hoff, wiens boek in 1915 verschenen en derhalve alleen de
indische gemeenten onder vigueur van de decentralisatie-
wetgeving 1903 behandelt.

„Zooals de decentraUsatiewet luidtquot;, zegt de schrijver,
„levert zij een onoverkomelijk bezwaar om de indische decen-
tralisatie gelijk te willen stellen aan de moederlandsche,
provinciale of gemeentelijkequot;, omdat een voorschrift, dat de
regeling en het bestuur wordt overgelaten, gemist wordt

Verderop haalt hij een uitspraak van den Minister aan, die
„over een autonoom ressortquot; spreekt en haast zich daarbij
neer te schrijven, datjiet woord autonoom, wat de indische
raden betreft, zeker niet gemeend is het alomvattend karak-
ter, dat de Grondwet aan de gemeenten toekentnbsp;_
Bij deze zienswijze, ook ten aanzien van de decentralisatie

Staatsrecht Overzee, blz. 43.
2) ld. blz. 49.

ld. blz. 146.

Woesthoff, blz. II.
5) ld. blz. 28.

van 1925, sluit zich een modern schrijver aan. In een werk
over provinciaal- en regentschapsrecht, verkondigt Van Wer-
kum de stelling, dat de indische autonomie een historisch ,
gegroeid begrip is, dat echter geenszins op een lijn staat '
met die van moederland. Hij heeft een open 'oog voor de
moeilijkheden, waarvoor de indische wetgever geplaatst was
en verdedigt dan ook de door de Regeering aangenomen op-
lossing, om de onderwerpen, die deel uitmaken van de auto-
nome bemoeienis, op te sommen. Zoo zegt hij o.a., dat het
van een eerlijk beleid van de Regeering getuigt, om niet
naar het revolutionaire voorbeeld der herzieningscommissie,
al dadelijk volledig autonomie toe te kennen, maar zich te
baseeren op de realiteit van de historie. „Wie den inhoud
van het begrip ,,Indische provinciale autonomiequot; wil leeren
verstaan, hij ga niet te leer in het moederland om met ver-
ontwaardiging vonnis te vellen over aard en toepassing van
dit begrip, doch prijze veeleer de wijsheid des wetgevers, die
met sterk uiteenloopende toestanden en verhoudingen heeft
rekening gehouden, ter voorkoming van chaos en mislukking
der decentralisatiequot;

Ook sluit hij zich volkomen aan bij de regeeringsverklaring,
dat het verschil tusschen de begrippen autonomie en mede-
bestuur meer van academisch dan praktisch belang is. Van
Werkum erkent trouwens ook, dat van die onderscheiding in
de praktijk van het nederlandsch staatsrecht weinig is over-
gebleven en sluit zich, wat het moederlandsche autonomie-
begrip betreft, aan bij Bool, dat het juridisch mogelijk is de
gemeentelijke bevoegdheid tot nul terug te brengen, maar
dat het redenen van doelmatigheid zijn, die den omvang
bepalen, zoowel van de autonomie als van het medebewind,
als uiting van één gedachte, de decentralisatiegedachte. De
tusschenvormen ziet Van Werkum als een schakeering van
medebewind.

Het is dan ook verrassend om bij hem te lezen, dat wie het
begrip „indische autonomiequot; met het moederlandsche denk-
beeld van autonomie verwart, op den bodem staat van het

1) Van Werkum, blz. 13.

natuurrecht en een rechtsidee daarmee huldigt, geldig voor

alle tijden en alle volken, met miskenning van den historischen

groei van het recht en de sfeer, waarin het geworteld is^).

Hoe deze uitspraak te rijmen is met zijn oordeel, dat het
verstandig was, niet dadelijk volledig autonomie toe te ken-
nen in Indië, is ons niet duidelijk, want daarin ligt toch
opgesloten, dat de moederlandsche autonomie in quantiteit
verschik van de indische en niet in qualiteit^). Voor Neder-
land moest men nog op historische gronden de reeds bestaan-
de gemeentelijke huishoudingen handhaven en inperken, m
Indië moest zij stuksgewijze worden toegekend om later uit
te groeien. Verschil in wezen kunnen wij derhalve niet zien,
maar een beroep op het natuurrecht lijkt ons onbegrijpelijk,
juist, waar wij niet een rechtsidee, geldig voor alle tijden en
volken aannemen, doch den historischen groei volledig er-
kennen.nbsp;,111
De vraag, hoe Van Kempen staat t.o.v. het nederlandsche,

in vergelijking met het indische autonomie-vraagstuk, is met

zoo eenvoudig op te lossen.

Wanneer hij in een zestal punten opsomt, wat de auto-
nomie van de stadsgemeente nu wel beteekent, zegt hij:

iste, dat autonomie heel wat anders is dan souvereiniteit,
welk laatste een attribuut van den staat is; maar nimmer
van zijn onderdeden, gemeenten, provindes, enz., welke
slechts van den staat afgeleide rechten kunnen hebben en
derhalve nimmer nevengeordend aan den staat kunnen ge-
dacht worden;

2de, dat derhalve „de staat of het centraal gezag het laat-
ste woord heeft, wat betreft de bepaling op negatieve- of
positieve wijze van de grenzen van de autonomie ;

3de, dat „dit trouwens volkomen overeenstemt met de
strekking der decentralisatie, welke niet meer is dan een
middel tot bereiking van een doelmatige verzorging van
plaatselijke belangen, zoodat de decentralisatie niet om haar
zelfs wil is ingevoerdquot;;

1)nbsp;Van Werkum, blz. 13-

2)nbsp;ld. blz. 13 en 10.

4de, ,,dat immers de plaatselijke burgerij mede behoort
tot de staatsonderdanen en dus het leven en werken dier
burgerij den staat niet onverschillig kan wezenquot;;

5de, dat ,,de Indische stadsgemeente, zulks in tegenstelling
tot de Nederlandsche gemeente, die als product der historie
zelfs vóór den Nederlandschen eenheidsstaat bestond, — zich
niet kan beroepen op een eigen oorspronkelijke huishouding,
maar haar huishouding nog moest worden gemaakt, door
het zich terugtrekken van de centrale regelende- en besturende
macht, van te voren door deze bewerkte gebieden.quot;

6de, dat „vooral door de snelle ontwikkeling der techniek,
die op verwonderlijke wijze tijd en afstanden heeft weten te
overwinnen door de intensiveering van het verkeer, tal van
onderwerpen, welke aanvankelijk van zuiver locaal belang
waren, een nationale- en later zelfs een internationale betee-
kenis hebben gekregen, zoodat zij niet langer specifiek tot
de huishouding van bepaalde gemeenten behooren.quot;

Wanneer men deze zes punten overziet, dan treft het, dat,
blijkens de formuleering met uitzondering van no. 5, de
andere evenzeer voor het moederland als voor Indië gelden.

De tegenstelling, die hij in punt 5 maakt tusschen de
indische stadsgemeente en de nederlandsche gemeente is
niet gelukkig geformuleerd, door te zeggen, dat de indische
gemeente zich niet kan beroepen op een eigen oorspronkelijke
huishouding^).

De woorden suggereeren het bestaan van een praeëxistente
rechtssfeer van de nederlandsche gemeente, maar er zijn
plaatsen te over in het boek, waaruit blijkt, dat de schrijver
het toch niet zoo bedoeld heeft; hij heeft blijkbaar alleen
willen zeggen, dat die gemeente al een eigen huishouding
had, zoodat die haar kon worden overgelaten.

Dat blijkt ook nog hieruit, dat hij tot de conclusie komt,
dat tusschen autonomie en medebewind, en hierbij heeft hij
evenzeer het oog op de moederlandsche gemeente, geen
principieel, doch slechts gradueel verschil bestaat. ,,Want,
kan het medebestuur worden gedefiniëerd als de uitvoering

1) Van Kempen, blz. 84/85.

'van een bijzondere opdracht van het centraal gezag, de auto-
nomie berust op een in algemeene termen vervatte opdracht
van dat gezag.quot; (Regelt uw eigeiThuishouding!)
' Hij ziet het kenmerk tusschen autonomie en medebewind
hierin, dat het eerste het recht is van „het zelfstandig staats-
deel om zich uit eigen aandrift de regels en perken te stellen,
die het noodig acht voor de behartiging van de belangen op
zijn gebied, waardoor de regelingen zich kunnen aanpassen
aan de plaatselijke behoeften en waardoor deze behoeften
ook beter tot haar recht komen, dan wanneer de centrale
wetgever algemeene regelingen moet stellen.quot;^).

En medebewind: „medewerking aan de uitvoering van
hoogere regelingen, waarbij ruimte is gelaten aan locale in-
2;ichtenquot;®).

Ook hier geeft de definitie van autonomie en v.n.1. dan
de passage uit de eigen aandrift „zich perken te stellenquot;
weer alle reden om bij den schrijver te onderstellen het
aannemen van een eigen oorspronkelijk recht der gemeente.
Wel erkent Van Kempen, dat de beoordeeling van den
omvang van het huishouden in laatste instantie berust bij
het centraal gezag, doch voegt hij er aan toe, dat al is de
inhoud van het recht onzeker, het bestaan ervan niet te
ontkennen valt. Hierin ligt iets tweeslachtigs, maar recht-
vaardigt o.i. niet de conclusie als zou Van Kempen de
autonomie van de nederlandsche gemeente als iets van an-
deren aard dan die van de indische gevoeld hebben.

Gelijkheid in wezen van autonomie in Nederland en Indië i), \
zij het öok met gradueele verschillen, vinden wij bij De K^
Angelino. Hij erkent voor de lagere gemeenschappen van
1903 en 1922 wel degelijk eigen meesterschap en mede-

1) Van Kempen, blz. 85.

äkl^oskoMmerkende, dat er voor locale ressorten provincies, regentschap-
pen en stadsgemeenten tusschen autonomie en medebewind geen wezenlijk wrschil
testaat, geeft als een der remedies daartegen, geen onderscheid te maken in de wet-
geving tusschen beide functies. Hij wil dan de bepaling omtrent medebewind in de

TÄiefS-nbsp;der rechtsbedeeling m Ned. Indië^ blz. 73 e-

- spreek t.a.v. de rechtsgemeenschappen in 1903 en 1922 als autonomie-bezittend.
Over de verhouding tot de moederlandsche autonomie laat hij zich met uit.

bewind, al voegt hij er aan toe, dat het eerste „aanvankelijk
niet zoo onaantastbaar kan worden gewaarborgdquot; als in
Nederland 1). Hij schijnt verschil in gradatie, niet in aard

aanwezig te achten.

In het proefschrift van Van Beusekom, is het begrip
autonomie en medebewind aan de hand van de nederland- c^-
sche rechtsontwikkeling kort en zeer juist geteekend. Hij
komt tot de conclusie, dat van een eigen aan het positieve
recht ontleende praeëxistente sfeer, niet te denken valt en
dat alleen redenen van doelmatigheid binnen de staat, pro-
vincie en gemeente bestaan. Tevens, zegt Van Beusekom,
wordt nu: „de obsedeerende werking van het woord „over-
latenquot; tot normale proporties teruggebracht, immers, het
afzonderlijke gebied, dat door den rijkswetgever als huishou-
ding der provincie zal moeten worden overgelaten, wordt
door de eerste zelf bepaald. Hij laat onderwerpen deel uit-
maken van de provinciale huishouding, voor zooveel en voor

zoolang hij het zelf goeddunkt^).quot;

Als gevolg daarvan voelt Van Beusekom ook het vraagstuk
van autonomie en medebewind niet als een verschil van
qualiteit, maar van quantiteit en is hij van oordeel, dat er
tusschen de nederlandsche- en de indische autonomie geen
verschil van wezenlijken aard is®). Het is zoo juist geformu-
leerd, dat wij hier het citaat in zijn geheel overnemen.

„Het gaat dus vooreerst, in vergelijking met wat er in
Holland na 1814 gebeurde, andersom. Daar een voort-
durend pogen, tot beperking der oude souvereine macht
der Staten, in Indië een streven de provinciale autonomie
juist te versterken. Het verschil met de Hollandsche
autonomie is dus niet van wezenlijken aard. Ook hier is
het wederom geen qualiteitsverschil, doch een van quan-
titeit. Het gaat om een questie van beginsel. Wat is de

Kleinties (blz. 29) heeft er alleen bezwaar tegen, dat van ruime overdracht van
bevoegdheden op het gebied van autonomie en medebewind tot nu toe geen sprake
is geweest, doch hij erkent implicite beide functies.

De Kat Angelino, II, blz. 404 e.v.

2) Van Beusekom, blz. 100. Voor de gemeente geldt hetzelfde.

s') Van Beusekom spreekt over de provincie, voor de gemeente is dit eveneens het

geval.

zoogenaamde Hollandsche autonomie eener rechtsge-
meenschap au fond anders, dan het recht om bepaalde
belangen voor haar gebied door regeling en bestuur te
verzorgen? En is dit met de Indische autonomie dan
niet het geval ? Slechts de wijze, waarop in den aller-
eersten aanvang de omvang der eigen huishouding be-
paald zal worden is verschillend. Doch daarmede ver-
andert de autonomie toch niet van karakter?quot;^).

Bij Westra bestaat van den aanvang af het inzicht, dat er
geen wezenlijk verschil is tusschen de nederlandsche- en de
indische autonomie, maar dat het alleen een kwestie is van
fqrmuleering, in Nederland berustend op het feit, dat de
gemeente al vooraf bestonden, haar dus iets kon worden
overgelaten, in Indië een andere wijze van toevertrouwen
nl. per enumeratie, omdat men te maken had met een nieuw
te scheppen rechtsgemeenschap.nbsp;—

Reeds in 1922 wordt door hem als gevolg van de ontken-
ning van een praeëxistente rechtssfeer der lagere corporaties
en de toekenning van de stof om redenen van doelmatigheid,
erkend, dat er tusschen autonomie en medebewind geen
qualitatief doch een verschil in quantiteit bestaat 2).

Het aannemen op voetspoor van Van Vollenhoven van
een tusschenvorm, zooals de Woningwet die te zien gaf, die
onder geen van de beide begrippen autonomie en mede-
bewind te brengen was, vinden wij reeds in zijn artikel over
„De wettelijke grondslagen der Indische provinciequot;

Uitvoeriger zijn deze theoriën uitgewerkt in het daarop
verschijnend boek van het volgend jaar: Nederlandsch-
Indisch provinciaal Recht, en wel in de inleiding van de wer-
king der provincie, waarin ook nog eens gewezen wordt op
het feit, dat bij een moderne staat het niet te verdragen zou
zijn met het souvereiniteitsbegrip naar binnen, met zijn eigen
macht in huis, dat er staatsdeelen zouden kunnen bestaan
met bevoegdheden, waarvoor het hooger gezag halt zou moe-
ten maken. Hij acht het recht van de lagere rechtsgemeen-

Van Beusekom, blz. io6.

2)nbsp;Locale belangen 1922, blz. 327 e.V.

3)nbsp;Koloniaal Tijdschrift 1924, blz. 75 e.v.

schappen in den modernen staat een afgeleid- en niet een

oorspronkelijk recht.nbsp;, u • jnbsp;u;;

Het verschil tusschen autonomie en medebewind, ziet hij

met Van Poelje in de wijze, waarm opdracht door het hooger
gezag geschiedt „in algemeene termen (autonomie) bij bij-
zondere opdracht (medebestuur)quot;^). Een verschil m vorm

van overdracht derhalve.nbsp;.

Voor Nederland is dit criterium, waar autonomie bij alge-
meene formule is toegekend - regelmg en bestuur van de
huishoudmg wordt overgelaten - „scherper dan voor Indie,
waar voor de autonomie een enumeratiesysteemisgevolgd ). .

Tot de literatuur mogen wij ook rekenen het Ontwerp
van de commissie tot herziening van de staatsinrichting van
Nederlandsch-Indië, onder leiding van Carpentier Alting en
de Proeve van de staatsregelmg van Nederlandsch-indie
door Oppenheim, Van Vollenhoven, e.a.

Beide ontwerpen, het eene van een staatscommissie, het
andere van een vrijwillige commissie, staan sterk onder den
invloed van den tijd. Het beëindigen van den wereldoorlog
en de doorgestane ellende hadden allerwege de hoop doen
postvatten, dat er een betere tijd zou aanbreken en dat het,
naar het woord van Wilson, zoover gekomen zou zijn, dat

the world safe for democracyquot; zou zijn geworden.
quot; Radicaal is het breken met het verleden en een scherpe
kritiek valt op de decentralisatiewetgeving van 1903, waarin
vooral gewraakt wordt „dat het verkenen aan ingezetenen
van staatkundige rechten en hun deelneming aari de over-
heidstaak, afhankelijk zijn gesteld van de afzondering van
een deel der algemeene geldmiddelen.quot;nbsp;j , , u

Vandaar dan ook het overnemen van het nederlandsch
voorbeeld in art. 114: de regeling van de huishoudmg van
het gouvernement (hiermede is de tegenwoordige provmcie
bedoeld) „is overgelaten aan de Staten. Zij stellen de ver-
ordeningen vast, die zij in het huishoudelijk belang van het
gouvernement noodig oordeelen.quot;

1)nbsp;Westra, blz. 6i.

2)nbsp;ld. blz. 61.

De Proeve is nog veel militanter, door neer te schrijven
in art. 127 ,,aan den Provincialen Raad wordt het bestuur en
de regeling van het huishouden der provincie overgelaten.
De omvang dezer huishouding kan niet worden aangegeven
door opsomming van onderwerpen.quot;

Wij kunnen ons ten dezen geheel aansluiten bij wat Van
Beusekom schrijft ,,Dit woord ,,overlatenquot;, hetwelk van 1814
af tot heden in de Grondwet is meegesleept en daar thans,
zooals gezegd, eigenlijk geen zin meer heeft, omdat het mede
een onaantastbare, aan de wet voorbestaande zelfstandigheid
der huishouding suggereert, wat een fictie bleek te zijn, dit
woord ,,overlatenquot; wordt ten aanzien van een nog te creëeren
rechtsgemeenschap gebruikt, ofschoon het een reeds be-
staande huishouding veronderstelt. En bovendien tracht het
in flagrante tegenspraak met den eveneens in het ontwerp-
artikel voorkomende term ,,onder de bepalingen bij die alge-
meene verordening te stellenquot; onaantastbaarheid te ,,waar-
borgenquot;

Logemann aanvaardt zoowel voor de corporaties van 1903
als van 1925 het bestaan van autonomie, zij het ook dat bij
eerstgenoemde categorie een zekere gezagsvrijheid niet is
gewaarborgd. Hij neemt als criterium van het verschil van
autonomie en medebewind aan de tegenstelling tusschen
vrije é^gedwongen taak der lagere corporaties. Het onder-
scheidJbetreft dus slechts ,,het punt van de vrijheid dan wel
gebondenheid t.a.v. de vraag óf en hóe de betrokken gemeen-
schap zeker concreet belang zal verzorgen.quot;

De onderscheiding scheidt ,,niet de onderwerpen van over-
heidszorgen naar hun aard in twee groepen, het zijn begrip-
pen, die op de gezagsverhouding betrekking hebben, waarin
zekere taak door een lagere corporatie wordt vervuld.quot;

Voor de finantieele verhouding tusschen land, provincie,
gemeente, regentschap, en andere locale ressorten acht hij
de onderscheiding van geen belang

Van Beusekom, blz. 104.

Rapport van de commissie voor de finantieele verhouding tusschen het land,
provincie's, gemeenten, regentschappen en andere locale ressorten. Bijlage i.

Brückel waarschuwt ertegen, dat men uit officieele bewe-
ringen zou kunnen opmaken als zou de nederlandsch pro-
vinciale- en indisch provinciale autonomie overeenkomstige
begrippen zijn^).

Het verschil tusschen beide stelsels ziet hij hierin, dat de
Grondwet de autonomie voor Nederland waarborgt, terwijl
de Staatsregeling dat voor Indië niet doet, welk verschil zijn
uitdrukking vindt in de redactie der betreffende artikelen.
„De regeling en het bestuur wordt overgelatenquot; (Nederland)
en „de raad wordt ingesteld tot regeling en bestuurquot;
(Indië).

Tot slot vermelden wij Ten Brink, die voor Indië de
autonomie der stadsgemeente erkent, doch zich over haar
karakter t.o.v. die der nederlandsche gemeente niet uitlaat
en dus niet in ons drieledig stelsel kan worden ingepast. Hij
heeft zich echter uitvoerig uitgelaten over de verhouding
van autonomie en medebewind^). Naar aanleiding van de
theoretische uiteenzetting der Regeering, dat het verschil
tusschen autonomie en medebewind^ rnger een kwestie van
academisch- dan van praktis^ belang is, merkt Ten Brink
opTdiTdiröï^ist is, omdaFde wet er praktischr^evolgen
aan verbmdt. Zij heeft enkel willen zeggen, dat er in wezen
tusschen beide begrippen geen ander onderscheid bestaat
dan in gradatie, in quantiteit.

Ook vindt hij, dat het regeeringsstandpunt, de wijze van
toebedeeling als criterium, op een hellend vlak voert, waar-
bij hem kan worden toegegeven, dat de wijze van toebe-
deelen dan ook duidelijk moet worden aangeduid, zooals
o.a. bij de instellingsordonnantie van de provincie West-
Java niet is geschied^®).

Zijn betoog tast echter het regeeringsstandpunt niet aan,
wanneer de opdracht wel in duidelijke bewoordingen is
gevat.

') Brückel, blz. 42 Voor de stadsgemeente geldt hetzelfde.

2) Over het door hem aanvaarde onderscheid tusschen medebestuur en zelfbestuur,
zie blz. 56 van dit werk.

ä) Locale belangen, praeadvies mr. Jan ten Brink over Verdere overdracht van
bevoegdheden op de gemeentelijke bestuursorganen. Mededeeling no. 92.

AFDEELING III.

De praktijk.

Voor Indië volgen wij dezelfde methode als bij de bespre-
king van de moederlandsche gemeente, door slechts hoofd-
typen van ontwikkeling aan te geven. Een moeilijkheid levert
hierbij ongetwijfeld het feit, dat de Indische praktijk niet in
de literatuur verwerkt of in verzamelingen opgenomen is,
terwijl het bezwaarlijk is om hier te lande over de verspreide
gegevens te beschikken.

Verder vertoont de indische praktijk een ander beeld dan
de nederlandsche. Waar de toebedeeling van bevoegdheden
in Indië, zoowel in autonomie als in medebewind, punts-
gewijze is geschied, zijn er veel minder wrijfvlakken tusschen
die beide begrippen, nog daargelaten het feit, dat de Indische
praktijk aanvangt in een jaar, toen de moederlandsche prak-
tijk al een groote ontwikkeling achter den rug had, waarmede
men daar zijn voordeel kon doen. Verder zij nogmaals in her-
innering gebracht, dat het staatkundig leven der stadsge-
meente zich op veel kleiner terrein afspeelt dan in de neder-
landsche gemeente. Het over^oote dee]_va£^de binnen de
gemeente t^ verzorgen belangen, berust nog steeds ^ ^t
bjnnenlandsch b^tuur.

Een voorbeeld van een onderwerp van gemeentelijk belang,
dat later tot een provinciaal belang wordt gemaakt, levert
de verordening tot regeling van het oplaten_yan vliegers in
de provincie West-Java van 15 Sept. 1928. De gemeente-
verordeningen hadden zich bepaald tot een verbod om bij
het oplaten van vliegers in de nabijheid van bovengrondsche
electrische leidingen, gebruik te maken van draad van be-
paald contact veroorzakende samenstelling. De provincie
achtte de veiligheid daarmede onvoldoend verzekerd en vaar-
digde een absoluut verbod uit om vliegers op te laten in de
nabijheid van bovengrondsche electrische leidingen, waar-
door de gemeentelijke regelingen kwamen te vervallen.

Het probleem van aanvullingsbevoegdheid van een lagere
gemeenschap bestaat voor Indië niet, waar zij uitdrukkelijk

in de Indische wetgeving verzekerd is, door het opnemen van
bepalingen in den trant van de Keurenwet 1895 (Art. 12
D.B., art. 75 S.G.).

Ook vinden wij in de indische praktijk voorbeelden,
waarin de in het algemeen toegekende aanvullende bevoegd-
heid van de gemeente, aan ^den wordt gelegd-

De Hinderordonnantie — S. 1926, 226 — bepaalt uitdruk-
kelijk, welke aanvullende verordèüingen de stadsgemeente
mag vaststellen. Daarmede is de bevoegdheid van den Gouver-
neur-Generaal om de doelmatigheid van de aanvulling in
het algemeen te beoordeelen, hem ontnomen en blijft nog
over de beoordeeling van de doelmatigheid van de eventueel
gemaakte regeling.

De vraag, die in Nederland de gemoederen in beweging
heeft gebracht, n.m.1. de bij de speciale wet geëischte_goed-
keuring van gemeenteverordei^gen, bestaat voo^iodië-aiet.
Di~5XïXn5é\^t een uitdrukkelijk voorschrift (3x^7), dat
een ordonnantie goedkeuring kan voorschrijven voor een
gemeentelijke regeüng, waarvan he^ motorreglement S. 1927
—253 een voorbeeld levert.

Het vraagstuk van de verplichte regeling — de figuur van
de Woningwet—heeft onder de vigueur van de decentralisatie-
wetgeving, geen beteekenis. Art. 16 D.B. toch schrijft voor,
dat de Gouverneur-Generaal bevoegd is, wanneer gemeente-
lijke overheden nalaten, wat zij naar zijn inzicht hadden be-
hooren te doen, zelf de noodige voorzieningen te treffen.
Daarenboven bestaat in Indië de praktijk om bij rondschrij-
vm van den eersten gouvernementssecretaris, de aandacht
der gemeenten te vestigen op de wenschelijkheid, bepaalde
regelingen te maken, waaraan gereedelijk gevolg worHt ge-
geven.nbsp;/j ^ . / \ I
Zoo bevat bijblad 6465 een circulaire van den eersten gou- Ua/ ' ^ .. ^
vernementssecretaris, waarin ijamens den Gouverneur-Gene-
raal aan de gemeenteraden een reeks beginselen wordt
rondgezonden, die zij bij het maken van verordeningen be-
treffende rooilijnen in acht behooren te nemen.

De staatkun3ige ontwikkeling heeft ook in Indië ertoe

geleid om in het landsbelang afwijking te vorderen van de
voorschriften der stadsgemeente-ordonnantie. Zoo bepaalt
een ordonnantie (S. 1933, 135)- dat stadsgemeente^^mbte-
naren van déloyalegezindt^ddoor den Gouverneur-Generaal
Einnen~w5Hérrontslagen7wanneer de raad hetjiiet_doet.
quot;T)nk IpTrâanTienjsgii^^nbsp;wij

iets dprgphjks feén ordonnaïatie_\gjj_nbsp;49 S verklaart

^rTGóu^neur-Generaal bévoêgdTom bezoldigingsregelin-
gen van de stadsgemeente, in overeenstemming te brengen
met de voor landsdienaren geldende regelingen. De raad
krijgt dan een „uitnoodigingquot; een bestaande regeling te wij-
zigen, aan te vullen, in te trekken of een nieuwe te maken
en wanneer hij dan niet binnen een bepaalden tijd hieraan
voldoet, treedt in plaats van den raad, het college van Gede-
puteerden op en desnoods de Gouverneur-Generaal.

Dat de ontwikkeling rechtsfiguren te zien geeft, waarvan
de staatsrechtelijke constructie niet onder een der bestaande
categoriën te brengen is, levert het door Roskott geciteerde
voorbeeld, waarbij de Regeering met voorbijgaan van_dekgere
corporaties diens ambtemrm bevelen ,^ett. lnquot;Hri926, 568
^ÖHTnlmX in verbandlïïet de landb^Woorlichting voor-
geschreven, dat de provinciale landbóuwambtenaren, plannen
hebben uit te voeren, te maken door den directeur van Land-
bouw, Nijverheid en Handel

1) Roskott, blz. 67.

HOOFDSTUK III.

Slotbeschouwingen .

De methode van ons onderzoek naar den aard der autono-
mie van de moederlandsche gemeente en de indische stads-
gemeente is een historische geweest, voor de eerste aanvan-
gend met 1814, voor de laatste met 1903.

Er is in de inleiding reeds gezegd, waarom als aanvangspunt
niet het geboortejaar der Nederlandsche gemeente werd ge-
kozen, maar haar wederopleven bij de restauratie van 1814;
voor Indië beteekent het jaar 1903 — of liever gezegd 1905,
toen als eerste gemeente Batavia werd ingesteld — tevens het

begin van haar bestaan.

Langs drie wegen heeft het historisch onderzoek plaats
gehad — de gang der wetgeving, de ontwikkeling in de
staatsrechtliteratuur en de weg der praktijk — die allen tot
hetzelfde resuhaat voeren, zij het ook met verschil in tempo.

In den aanvang zweeft een eigen oorspronkelijk recht der
gemeente voor den geest, een recht, waarop hoogere organen
wel eenigen controleerenden invloed uitoefenen, maar waar-
van de aantasting als onrecht wordt gevoeld. Wij zeggen:
voor den geest zweeft, want een klare voorstelling bestaat in
het begin nog niet, omdat de tijd er nog niet rijp voor was.
De drie-kringenleer (Rijk, provincie en gemeente met een
eigen voor den ander niet te betreden sfeer) wordt bij Olivier
voorgesteld als een trias gecoördineerde huishoudmgen, ter-
wijl De Vries de hiërarchie der huishoudingen erkent. Het
ontwerpen van de provinciale wet in 1851 maakt Thorbecke
duidelijk, dat doorvoering van het stelsel van onaantastbare,
van nature aan de provincie toebehoorende belangen, in de
praktijk onmogelijk is. Het aannemen van het vemietigmgs-
recht, wanneer een lagere corporatie op het terrein van een

hoogere komt en het vervallen van rechtswege, wanneer een
hoogere huishouding iets regelt, wat de lagere van te voren
al geregeld heeft, beteekent het bankroet van het stelsel.

De zucht tot het vaststellen van vaste grenzen tusschen de
drie huishoudingen blijft nog lang in de literatuur heerschen,
tot tenslotte de erkenning baan breekt, dat het hooger huis-
houden de grenzen traceert van een lager huishouden, waarbij
men zich sust met de hoop, dat de hoogere wetgever het
eigen-recht der lagere corporaties, dat de Grondwet hun
eerbiedigt, niet zal aantasten.

Bij Pijls in 1879 breekt het inzicht door, dat het feit, dat
de hoogere huishoudingen het gebied van de lagere kunnen
inperken, om redenen van doelmatigheid geschiedt, zoodat

een beroep op rechtsaantasting niet opgaat.nbsp;_

Eerst bij Labberton is van het dualistisch stelsel, eener-
zijds vasthouden aan de idee van een, van nature^^prae-
ëxistent huishouden en anderzijds de erkenning van de prak-
tische onmogelijkheid van doorvoering,~gëën sprake me^er;
quot;het zijn doelmatigheidsgronden,quot;quot;waarop het w^ïi door
wetgever en Kroon over de verschillende huishoudingen ver-
deeld wordt. Een eigen-recht is in strijd met de moderne idee
van eenheidsstaat, is in strijd ook met de algemeene functie
van het recht: in de differentiatie der rechtsstof zoo lenig
mogelijk te voorzien.

Eerst later trekt men de conclusie uit deze leer, dat daar-
mede de tegenstelling, die men zich heeft gedacht, als
materieel verschil tusschen autonomie en medebewind, komt
te vervallen (Westra, Van Poelje, Van der Pot, Bool).nbsp;_

Dat er ook nog moderne stemmen opgaan, die de princi-
pieele verwerping van het verschil ontkennen, bewijst Beel,
die zich aansluit bij Komijn.

Beel geeft toe ,,dat het huidige terrein van eigen-meester-
schap onzer gemeenten mede onderwerpen van overheids-
zorg omvat, in aard niet te onderscheiden van die, welke zij
bij wijze van zelfbestuur behartigen.quot; Maar, zegt hij, het
eigen-meesterschap ,,strekt zich allereerst uit over de ,,eigenquot;
sfeer dezer lage corporatieën, m.a.w. over die bevoegdheden,

waardoor deze gemeenschappen zijn, wat zij zijn; t.w. rechts-
personen naar het publieke rechtquot; Alleen door te tornen
aan de, in de Grondwet neergelegde „erkenning van het
zelfbestaan der rechtsgemeenschappen binnen het staats-
verband — naar Thorbecke'slwoord — het oude gemeene
recht van wettige corporatie's aan de plaatselijke burgerij
verzekerd,quot; zoo, meent Beel, kan er van een principieele
verwerping van het verschil tusschen autonomie en mede-
bewind sprake zijn.

Inderdaad hebben wij getornd aan deze opvatting, die steunt
op het gevoel van een aan de wet voorbestaande, eigen huis-
houding der gemeente. De opvatting van Beel is wel een
bewijs, hoe taai deze laatstgenoemde voorstelling is blijven
voortleven.

Accuut wordt de strijd, wanneer bij de uitbreiding en ver-
zorging van sociale belangen, nieuwe rechtsfiguren in het
leven worden geroepen, voortgekomen, niet uit theoretische
overwegingen, maar als gevolg van een zoo doelmatig moge-
lijke verzorging van de te behartigen belangen, uit de prak-
tijk van het staatsleven derhalve. Drie standpunten zijn daar-
bij te onderkennen, óf men weet met deze rechtsfiguren
heelemaal geen weg, en acht ze ongrondwettig (Oppenheim),
óf men wringt ze onder medebewind, omdat de wet nu eenmaal
twee categoriën kent (H. R. en Van der Grinten), óf men
neemt een tusschenvorm aan (Westra, Van Vollenhoven,

Kranenburg, Van der Pot).

Er ligt onmiskenbaar waarheid in de uitspraak van bool,
dat het aannemen van een derden vorm gebruikt wordt, om
de antithese in materieelen zin van autonomie en mede-
bewind staande te houden^). Van Vollenhoven levert daar-
voor het beste bewijs, waar hij eigen-meesterschap en mede-
bewind als van nature verschillende begrippen ziet. Noodig
is dit niet, want ook, wanneer men het verschil met qualitatiet
maar quantitatief ziet, waarbij dan bij autonomie een grooter
marge van vrijheid wordt gelaten, dan bij medebewind, kan

1)nbsp;Beel, blz. 132.

2)nbsp;Bool, blz. 27.

men nog verschillende schakeeringen aannemen van meerdere
of mindere gebondenheid. De ontwikkeling van het rechts-
leven zal het, zooals nu al gebleken is, niet bij één tusschen-
vorm laten, maar ongetwijfeld in de toekomst nog meerdere
schakeeringen te zien geven.

Waar de Grondwetgever aanvankelijk het onderscheid tus-
schen autonomie en medebewind, uitsluitend qi^litatief heeft
gevoeld, is het ook niet te verwonderen, dat zij belangrijke
verschillen in rechtsgevolgen verbond aan de onderscheiding
(Verschil in sanctje, in staatsrechtelijke- en in finantieele
verantwoordelijkheid)■ Het verschil in sanctie: ingrj,jpengt;lt; bij
autonomie, eerst in geval van grove verwaarloo^g, bij spe-
ciaie wet öf Ofdunnantie; vera5f^^rdelij kheid aan denTK^d
quot;ELj^^tonomie, aan den opdrachtgever bij medebewind;
f inantieele verantwoordelijkheid voor medebewind aan den op-
drachtgever, alsmede aansprakelijkheid voor geldelijke gevol-
gen daaruit voortvloeiend.

Ook op dit laatste gebied is kentering te zien. Beel voor
Nederland, Logemann voor Indië, b.v. bepleiten, ook voor
medebewind verantwoording aan den Raad. Ook voor de
geldelijke gevolgen van het medebewind gaan stemmen op,
die niet onverdeeld de kosten willen laten komen, uitsluitend
ten laste van den opdrachtgever t).

Weinig verheugend is het, dat in 1887 — nadat bij het
vaststellen der provinciale wet in 1850 gebleken was, dat
doorvoering van een materieel huishoudingscriterium onmo-
gelijk was en tot de autonomie van provincie en gemeente
slechts datgene behoort, wat het hoogere gezag goed vindt
haar te laten — de grondwetgever zich niet gerealiseerd
heeft, dat daarmede tevens van qualitatief verschil tusschen
autonomie en medebewind, eigenlijk geen sprake meer kan
zijn. De verschillen in rechtsgevolgen, verbonden aan de
onderscheiding mogen passen in het door Thorbecke voor-
gestane — maar eigenlijk reeds door hemzelf prijs gegeven

Beel, blz. 97 e.v.

Logemann — Opmerkingen over het ontwerp S.G.O., Locale belangen. Februari

r,of, hl7 CCn.

1926, blz. 550.
Ten Brink: Locale belangen, Mededeeling no. 92.

—nbsp;stelsel, in 1887 is daar geen plaats meer voor, temeer waar
inmiddels parlementaire controle op de handelingen van de
Kroon tot vast stelsel is gegroeid.

Bij de behandeling in de Kamer werd in 1887 echter
reeds door minister Heemskerk betoogd, dat ,,beide deze
rechten eenzelfde karakter dragenquot; 1), waaruit — al moge
in den Grondwetstekst verschil in sanctie aangenomen zijn

—nbsp;toen reeds een symptoom van moderner visie blijkt.

Momenteel hinkt de Grondwet op een dualistische ge-
dachte, waar zij eenerzijds de Kroon als orgaan aanwijst om
met doelmatigheidsmaatstaf de bevoegdheidssfeer der ge-
meente te bepalen en anderzijds sancties opneemt, gebaseerd
op vermeende qualitatieve verschillen tusschen autonomie
en medebewind.

Waar wij qualitatief verschil tusschen autonomie en
medebewind verwerpen, wil het ons voorkomen, dat een
verschil in sanctie gebaseerd op utiliteitsgronden, de prak-
tijk voor moeilijkheden zal stellen. In dit verband wijzen
wij erop, dat art. 144^ Grondwet in de praktijk weinig toe-
passing vond en dan nog in gevallen, waar met evenveel
recht gesproken zou kunnen worden van verwaarloozing
van medebewind.

Art. 144^ Grondwet is dan ook in wezen een doode letter,
waar verschil in sanctie niet is vol te houden.

Het is dan ook te verwachten, dat de administratieve prak-
tijk er toe zal overgaan, autonomie op te vatten als plicht
van de lagere corporaties om mede te werken tot een doel-
matige vervulling van de staatstaak, waarvan o.m. de con-
sequentie zal zijn, dat wanneer een gemeente een onderwerp
regelende, welke regeling door de Kroon vernietigd wordt
wegens strijd met het algemeen belang, — i.e. wegens ondoel-
matigheid van den inhoud met erkenning van de doelmatigheid
van de regeling op dit punt, — verplicht ral_zijn een
doelmatiger regeling tot stand te brengen, m.a.w. dat^^
Kroon_ bevoegd is ook in t£ grijpen in gevaj^van autongniie-
verwóarlopzing. quot;nbsp;quot; ^nbsp;ƒ

1) Buys, III, blz. 252.

n

Men leze derhalve in art. 144' Grondwetnbsp;de

Gemeentewet een plicht tot regelen.
'Immers hetTffiiïïWhet materieel huishoudmgsbegrip
impliceert de erkenning van enkel quantitatief onderscheid
tusschen autonomie en medebewind.nbsp;_

Van moderner inzicht geeft de indische wetgever reeds in
1903 blijk, daar hij er niet over dacht om verschil m sanctie
aan te nemen; die van 1922 copiëerde het hollandsche stel-
sel Verzet daartegen is bij meerdere schrijvers gerezen, om-
dat zij op het standpunt stonden, dat óf in Indië de autonomie
maar schijn was, óf dat er een eigen, van Nederland verschil-
lend autonomiebegrip zou bestaan.

Wanneer men op ons standpunt staat en aanneemt, dat
het verschil in Nederland en Indië gradueel is en dat de
tijd misschien wel komt, dat door besnoeiing van de auto-
nomie in Nederland - het is toch een algemeen gevoelen,
dat het medebewind ten opzichte van de autonomie terrein
^int — en meerdere toekenning van bevoegdheden aari de
Indische gemeente, het Indische terrein uitbreidt — ook in
die richting gaat de ontwikkeling^) — dan zal materieel de

inhoud ongeveer dezelfde worden.nbsp;.

Geeft de aanvaarding van het formeel huishoudingsbegrip
en van het enkel quantitatief verschil tusschen autonomie
en medebewind, zoomede ook de praktijk, dat het autonoorn
gebied wordt ingekrompen ten faveure van het medebewind,

reden tot bezorgdheid ?

Geenszins. Veel meer is er reden tot optimisme. Wie van
een recht op autonomie gewaagt, als van eigen oorsprong,
zal telkens te voorschijn komen met klachten over rechts-
krenking en juist in deze dagen, waar in het bijzonder de
moederlandsche gemeente telkens met deze legende als een
kersversche leuze komt aandragen, brengt het gevoel van
aantasting van recht, het gevoel mee van tegenstelling tus-
schen gemeente en Rijk, als ware het een klassenstrijd. Het
besef, dat doelmatigheid de doorslaande factor is, zal moeten
leiden tot het zich meer bewust worden van samenwerking

1) Ten Brink, Locale belangen, Mededeeling no. 92.

van Rijk, provincie en gemeente, omdat het toch m wezen
dezelfde taak is, die behartigd moet worden en om praktische
redenen door het hoogste gezag aan verschillende hmshou-
dingen worden toevertrouwd. Men zal zij^n klachten over
vermeende, te groote bemoeienis van het Rijk moeten Mee-
in rlpn vorm. dat^ b'i^ld belang^mderdaa^ter
aSor de lagere corporSOsn^denii^^ dat met
biwijzennbsp;te vaak in de Kamers en

gemeenteraden vernomen - als „Strijd met de Grondwet
kan alleen verbittering wekken en is in wezen onjuist

Trouwens ook het veld winnen van het medebewind
tov. de autonomie is een natuurlijk gevolg van de ontwik-^
keling. De vei^gingx^belangrij sociale belangen, die
vroeger w.fl^T^^Tl^^r^tS^d^den behartigd, vergt unifor-
miteit, dwingt niet afhankelijk te zijn van de willekeur in

lïiédèwerking van de gemeenten.

Hoevele maatregelen stuiten niet af op den eigen wil van
de gemeente, waarvan hier enkele typeerende voorbeelden

mogen volgen.

Een recent voorbeeld levert de luchtbescherming, waarvan
het groote belang toch met afhankelijk gesteld kan worden
van het meer of minder nationale voelen van de diverse

gemeenteraden.nbsp;• i i

Koesterde de Regeering in 1927 nog deze illusie, de prak-
tijk leerde haar alras, dat het aan medewerking der gemeenten
haperde en zij de zaak zelf ter hand moest nemen, waarvoor
zij terécht een sterke centralisatie koos: IgidingvandgnMmis-
ter van Biimei^ndsche ^en, uitvoerin^doordeg^^

opjmstéïTvanj^emeeïrten;nbsp;, r u u

--WSi^i^^iF^^^ recente vergadering, waar de imtbe^-
wing ter sprake komt, de wenschelijkheid wordt uitgesproken,
olïTdoor een algemeen streekplan aan dit euvel een einde te
maken, zegt een der burgemeesters typeerend: „Helaas — het
is voor mij, die altijd voor de gemeentelijke autonomie heett
gestreden onaangenaam dit te moeten erkennen - zijn de
stedenbouwkundige belangen met altijd veilig bij_ de gemeen-
ten Daarvoor is recht begrip te veel afwezig, zijn de opvat-

tingen vaak te beperkt en is de goede wil meer dan eens
absentquot; t).

En wanneer wij dit feit met illustraties wilden aantoonen,
zou een als bijlage geproduceerde foto van de diverse ambts-
tenues, waarin de gemeenten hun politiedienaren hebben
gestoken, boekdeelen spreken.

Op een geheel ander terrein overgaand, zou een reproductie
van de bevolkingskaarten, die de verschillende gemeenten
er op na houden, uiteenloopend in vorm, kleur en indeeling,
een treffend voorbeeld geven van slechte en dure organisatie.

Daar komt nog bij, dat de Verfassungswandlung — die
haar oorzaak vond in de uitbreiding van het verkeer — zijn
invloed doet gelden. Was Thorbecke al genoodzaakt de
afzonderlijke huishoudingen — de uiteenloopende plaatse-
lijke reglementen — te sloopen en alles bij de wet te regelen
en gaf hij daarmede al een concessie aan het meer een worden
in het Rijk, hij verdedigde toch de autonomie bovenal
op grond van de plaatselijke verscheidenheid Hoeveel meer
spreekt than^__de_eenl^^

^75^Kéérsmidde^en^P3ëï^lêrré^^ ookT'dirvë^heidenheid
is komente vérvallen.

Voor Indië zullen de voorbeelden van eigen wil der ge-
meenten veel minder talrijk zijn, omdat het terrein van de
gemeenten beperkter is. doch ook daar doet zich het ver-
schijnsel voor, dat het werk der gemeenten zoo ongeloofelijk
veel kosten met zich meebrengt, hetwelk een hooggeplaatst
B.B.ambtenaar de klacht ontlokte, dat al mochten de ge-
meenten het werk, vroeger door het binnenlandsch bestuur
gedaan, tien maal beter doen, het toch zeker honderd maal
duurder werd gedaan.

Men zal hiertegen dadelijk als bezwaar gevoelen, dat meer-

1)nbsp;Verslag van de vergadering van 8 November 1935, betreffende de Lintbebouwing.
(Vergadering belegd door A.N.W.B., de K.N.A.C., enz.).

2)nbsp;„Zelfstandigheid, het vermogen om zich naar eigen regel te gedragen, moet naar
het inzien des Gouvernements, rusten op bijzonderheid van aard of behoeften, die
bijzondere regels vorderen. Verder dan die bijzonderheid het meebrengt, mag de
zelfstandigheid niet gaan, of zij ware zonder grond. Voorzooveel onze Gemeenten
gelijke aard en gelijke behoeften hebben, behoort die gelijkheid tegen plaatselijke
eigenzin te worden gehandhaafdquot;. Francken, blz. 5.

der ingrijpen van het Rijk, door onbekendheid met wat nog
aan plaatseüjke verscheidenheid is overgebleven, dit zou doen
verloren gaan, maar ook hier is een oplossing te vinden in
het zoo weinig gebruikte en toch zoo bruikbare vertoogrecht
der gemeente.

Onder vertoogrecht verstaan wij hier, wat in de wandelmg
petitierecht wordt genoemd. Ten Brink heeft in een studie:
Opstellen over Staats- en Gemeenterecht, aangetoond, dat
het petitierecht van publiekrechtelijke corporaties van geheel
anderen oorsprong is, dan het individueele petitierecht. Het
laatstgenoemde is een uitvloeisel van de Fransche revolutie
en als zoodanig in de Grondwet opgenomen. Het spreekt
nu ook vanzelf, dat Van Hogendorp het in zijn Schets eruit
Uet en de Grondwet van 1848 het evenmin kent, doch het in
1815 onder Belgischen invloed weer wordt opgenomen.

Het recht van de corporaties hun belangen voor te dragen,
is in de Schets van Van Hogendorp al te vinden en is
daar ook niet geformuleerd als een petitierecht, maar als een
zelfstandig recht om de belangen van provincie en inge-
zetenen bij Vorst en volksvertegenwoordiging voor te staan.
Vandaar ook, dat de beperkingen en de vormvereischten van
het individueel petitierecht daar niet bestaan. Er is dus
alle reden voor dit recht sui generis met een eigen naamj;e
betitelen. Wat ligt nu meer voor de hand, dat de gemeente,
het Rijk of de provincie telkens attendeeren op datgene, wat
zij wenscht geregeld te zien en hoe zij dat wil. Het Rijk kan
dan op grond van deze gegevens van de betrokkenen uit-
maken oThet doelmatig is aan de verlangens van de gemeente-
besturen tegemoet te komen. Ook op deze wijze kan er
gezorgd worden voor een betere samenwerking tusschen het
centrale Rijk en zijn locale deelen.

GERAADPLEEGDE LITERATUUR.
Rrakpl D Decentralisatie 2e druk. Bandoeng 1912.

bSi L T M Zelfbestuur of Afhankelijke Decentralisatie. Diss. Nijmegen 193S.
Beusekom,' J.'van. De Indische Provincie. Diss. Utrecht 1933-
Rniqqevain T H G. De Provinciale wet 1850.

Boisserain, j'. H. G. en G. van Oosterwijk. De Gemeentewet 1864.

Bool J. „fnbsp;de wetgevende Bevoegdheid der plaat-

Be^tu?en door dt Äeving van Rijk en Provincie. Diss. Utrecht 1898.
Rrinf ten Prae-advies uitgebracht voor het 22ste Decentralisatiecongres, over:
VeJdequot; ovLdracht van bevoegdheden op de gemeentelijke bestuursorganen.

Locale Belangen. Mededeeling 92.
__Opstellen over Staats- en gemeenterecht 1931.

Brückel, A J. W. Indische Bestuursh.»rvorming. De tekst der Wet. Diss. Leiden
Buvs'Tt De Grondwet, Dl. II, III. Toelichting en critkk Arnhern 1881/88

ColenbrLer H. T. Het ontstaan der Grondwet. Bronnenverzameling, Dl. I, 1814,

der gemeentebesturen volgens de wet

van 29 Junij 1851. Diss. Leiden i860.

SÏr^A M%?rdrrj'R VaT^^^^^^^^^nbsp;Moet er wijziging gebracht

quot;^quot;CdL tn d^^'a—ie 2 de Gemeenten.

het bevorderen van de beoefening der wetenschap onder Katholieken in iNeae

1847/48 Uiteeve Belmfante, I, 11 en ill.
HandeSn van de Tweede Kamer der Staten-Generaai 1902/03.
H^delinien van de Tweede Kamer der Staten-Generaai ,854.
Handelingen van de Volksraad 2de gewone zittingnbsp;,nbsp;y^^.^ht 1871.

Heusde Ph W van.nbsp;De autonomie der gemeente in Nederland. Uiss uirecnbsp;/

uitgave onder toezicht van Mr. Thorbecke 1855.nbsp;g ,

H P Dc Wetscvende Magt der Provinciale Staten. Di^s. Leiden 1950.
nZn F J A De ontwMeling der gemeentelijke autonomie in Nederland sedert

JanseTrU^me7v?nX~nbsp;^ Nederlandsch-Indië sinds 1926.

JellinS^GeolroX und Verordnung Algemeine Staatslehre, 3de druk. Berlin

-L^oti eÄnbsp;Ä

Katnbsp;Nederlandsch-

KemSnat IM^' Ontwerp-gemeentewet met memorie van toelichting.

Kleintjes, Ph. Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië. Dl. I, 6de druk 1932.

D Kooi^;n,'^Patkmen?a?re Geschiedenis. Herziening Gemeentewet 1931.
Kranenburg, R. Het Nederlandsch Provinciaal recht, 1931-

Het Nederlandsch Staatsrecht, 1933.
Labbertön, J. H. De Gemeente als rechtsorgaan in haar verhouding tot den btaat.

Lentm^'u reTn.'J° Romeyn. Schets van het Nederlandsch Staatsbestuur en

dat'der overzeesche bezittingen. 6de uitgave 1904-
Lew T A Gemeenteautonomie. Tijdspiegel 1909.

OliviYrTu^ C.'d: Proeve over de beperkingen van den eigendom door het politie-

Oostrr^ijk, G^ van en J. H. G. Boissevain. De Gerneentewet 1864.
Speläm, J. Het Nederlandsch Gemeenterecht, bewerkt door Mr. Dr. C. W.

van der Pot Bzn. ^de druk. Haarlem 1928.nbsp;u .j- „

OverzLht van de werkLamheden van de commissie voor de «----l^ef LocaTe
tusschen het land, provincies, gemeenten en andere locale ressorten. Locale

Poel? g'Anbsp;^HedSch Gemeenterecht. Diss. Leiden 1914.

ii^T^ W^lanïr':^'^nbsp;- Nederlandsch

Pro'eveTnäe s^aÏsreÏÏÏvÓ'o'r Nederlandsch-Indië, door J. Oppenh.m c.s. 1922^
P^k J A M H Het begrip van provinciaal en gemeentebelang naar het Nederlandsch

RomSr^fe^L^E'^Lttinf'schets van het Nederlandsch Staatsbestuur en dat

der'overzeesche bezittingen. 6de uitgave 1904.
Roskott B. F. De lagere Nederlandsch-Indische rechtsgemeenschappen en haar

verhouding tot de centrale gemeenschap. Diss. Leiden 1931.

Savom n Lohman, Jhr. Mr. A. F. de. Onze Constitutie (3e uitgave) Utrecht 1920.
sSe, J. J. Ontstaan en groei der stads- en landsgemeenten in Nederlandsch-

Indië, 1918.

--De Indische politiek, 1929.nbsp;. , a u

Struycken, A. A. H. De Gemeenten en haar gebied. Arnhem 1925.

TteAecké, J. R. Aanteekening op de Grondwet, .ste uitgave .839. 2de uitgave

ValcSiÏ Kips, J. H. en J. A. M. van der Grinten. Moet er wijziging gebracht
worTen in de autonom^ der Gemeente. Praeadvies voor de vereeniging tot be-
orderen van de beoefening der wetenschap onder Katholieken in Nederland, 923.
Versbs van de Commissie ingesteld bij gouvernementsbesluit van 31 Maart 1927,
no 91? nopens de haar opgedragen technische herziening van de f adsgemeent-
ordonnantie en van de provincie en regentschapsordonnanties. Landsdrukkerij

Verslag^ van de commissie tot herziening van de staatsinrichting van Nederlandsch-

Verslïvin'l'Vergadering van 8 November 1935, betreffende de Lintbebouwing.
Vollenhoven C van. Staatsrecht Overzee. Leiden 1934.

Vo^oven^ Unbsp;^^ „„t^Meling van het gewoonterechtquot; in verslageri en mede-

deelingen der Koninklijke Academie van Wetenschappen. 4de reeks. D • '912-
Vries, Azn G. der. De wetgevende magt der plaatselijke besturen naar artikel 153

der Grondwet. 2de druk 1846.
Werkum, H. D. van. Provinciaal en Regentschapsrecht, 1934- , ,
- Westra H. Nederlandsch-Indisch provinciaal recht, 1925. 2de druk 1924.
__De Nederlandsch-Indische Staatsregeling, iste druk, 1927-

• __ Autonomie en zelfbestuur. Locale Belangen 1922.

i __ De wettelijke grondslagen der Indische provincie. Kol. lijds. 1924-

Woesthoff, P. F. De Indische Decentralisatie-wetgeving igiS-

■- •■■r

'y-.'tr-nbsp;-i-^l -.lt;1 '.....

.nbsp;'nbsp;i , ■ .nbsp;M''-'

....... - ■- ■ï:-. . ' . - .

' 'nbsp;■■ -w' !■■ /.iv^V'nbsp;If .;

,

.i.nbsp;^ v tï Oi^rH.nbsp;-nbsp;. . ^

STELLINGEN

Terecht heeft de nederlandsche Regeering het verzoek
van den Volksraad afgewezen, om art. 69 I. S. aan te vullen
in dier voege, dat daardoor boven alle twijfel komt te staan,
dat de indische Regeering (buiten het geval van lid 2)
mondeling heeft te antwoorden, wanneer de Volksraad daartoe
den wensch te kennen geeft.

II

De door Boeke (Dorp en Desa, blz. 73) aangegeven drie
oplossingen voor hervorming van de desa, zijn geen van alle
aanvaardbaar.

III

Onder afkeurenswaardige adatrechtelijke regels (Cassutto,
Adatrecht van Nededandsch-Indië, 1936 blz. 9) had niet
onvermeld mogen blijven, het geval dat de I. S. in art. 131
lid 2 b noemt, dat afwijking der codificatie van adatrecht
mogelijk is, wanneer de bij de inheemsche bevolking ge-
bleken maatschappelijke behoeften zulks vorderen.

IV

De indische praktijk, dat bij de benoeming van wethouders
der stadsgemeente rekening gehouden wordt met de drie
bevolkingsgroepen is in strijd met het wezen der stadsge-
meenteordonnantie .

V

De praktijk der zelf bestuurders om gemeenteverordenin-
gen toepasselijk te verklaren op de landschapsonderhoorigen,
is onjuist.

Het is wenschelijk, dat de Raad van Nederlandsch-Indië
van het, hem bij de indische Staatsregeling gegeven, recht
van initiatief gebruik maakt.

VII

De chineesche geldschieter levert voor de inheemsche
bevolking minder gevaar op dan de inlandsche.

mé.

( ,

IJ'
f / '■

.'fvnrt.nbsp;•

mp'ätil!

■c . V.

.mâm''-'

1 gt;

. ■

M