TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN
DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DE
RIJKS-UNIVERSITEIT TE UTRECHT, OP GEZAG
VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUS DR. J. BOEKE.
HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER GENEES-
KUNDE. VOLGENS HET BESLUIT VAN DEN
SENAAT DER UNIVERSITEIT TEGEN DE BEDEN-
KINGEN VAN DE FACULTEIT DER RECHTSGE-
LEERDHEID TE VERDEDIGEN OP 6 JULI 1938,
DES NAMIDDAGS TE DRIE UUR

r
f -	•VN- •



tÄr

Eene Regering kan geen vrijheid geven aan hem, die
26, om der Regering naar het leven te dingen, verlangt.quot;

Ter inleiding moge ik er de aandacht op vestigen, dat het
recht van vergadering in dit geschrift hoofdzakelijk beschouwd
wordt uit een oogpunt van gezag. Gedurende meer dan tachtig
jaren leven wij onder een wettelijke regeling, welke goeddeels
op het fundament der vrijheid is opgetrokken. Vandaar, dat het
— naar mijn oordeel — aanbeveling verdiende, de geheele mate-
rie eens uit een anderen gezichtshoek te belichten.
Daartoe heb ik, op advies van mijn hooggeschatten promotor,
een enquete ingesteld onder een vijftiental politieautoriteiten
hier te lande. Behalve tot de Hoofdcommissarissen van Politie
in de groote steden, heb ik mij in het bijzonder gericht tot de
Commissarissen van Politie der gemeenten, die als fabrieks-
centra gelden.

Enkele gemeenten, 'die zeker in de enquete behoorden opge-
nomen te worden, bleven buiten beschouwing, omdat de betref-
fende Commissarissen van Politie, hetzij tegen uiting van hun
opvattingen bezwaren hadden, hetzij wegens drukke ambts-
bezigheden daartoe verhinderd waren.

Nu ik met dit proefschrift mijn academische studiën heb vol-
tooid, gevoel ik behoefte mijn erkentelijkheid uit te drukken
jegens allen, die op eenige wijze hebben bijgedragen tot mijn
wetenschappelijke vorming.

In hooge mate ben ik dank verschuldigd aan U, hooggeachte
promotor De Savornin Lohman, voor de medewerking, welke
ik van U mocht ondervinden bij de samenstelling van dit werk.
Gij hebt mijn aandacht gevestigd op dit onderwerp en mij ge-
adviseerd vooral de practische zijde daarvan naar voren te
brengen. In het bijzonder ben ik U erkentelijk, dat Gij mij
zelfstandig en in volle vrijheid dit geschrift hebt laten
voltooien. Van Uw nuttige adviezen — vooral wat de syste-
matiek dezer verhandeling betreft — heb ik dankbaar gebruik
gemaakt.

Ook jegens U, Hooggeleerde Pompe, gaat mijn dankbaarheid
uit voor de waardevolle wenken, welke ik van U mocht ont-
vangen inzake eenige belangrijke punten van dit werk.
Het is mij ondoenlijk om alle politieautoriteiten, die — nagenoeg

zonder uitzondering — mij van de noodige gegevens hebben
voorzien, met name te noemen. Ik heb waardeering voor de
hulp, welke ik van hen mocht ondervinden.
Voor de groote medewerking, die de Hoofdcommissarissen van
Politie te Amsterdam, 's-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht en
de Commissarissen van Politie te Enschede en Hengelo mij
verleenden, betuig ik mijn welgemeenden dank.
In dankbare herinnering gedenk ik den welwillenden steun van
de Heeren Hamoen, Commissaris van Politie te Utrecht, en
Lettinck, Commissaris van Politie te Zwolle, die mij vele nuttige
adviezen verstrekten en zoo vriendelijk waren het ontwerp-
proefschrift voor het grootste gedeelte door te lezen.
Verder gaat mijn erkentelijkheid uit naar de Vereeniging van
Nederlandsche Gemeenten te 's Gravenhage, die mij op zulk een
onbaatzuchtige wijze van studiemateriaal heeft voorzien.
Tenslotte dank ik mijn Ouders van harte, dat zij mij deze oplei-
ding ten deel lieten vallen.

§ 4. De Afscheiding en vrijheid van vergadering . 5
§ 5. De totstandkoming van art. 9 der Grondwet . . 6

§ 7. Ontwerp Nedermeijer van Rosenthal 1850 . . 11
§ 8. De wet van 22 April 1855 S. 32 tot regeling en
beperking der uitoefening van het regt van Ver-
eeniging en Vergadering........12

§ 1. Beperking van het recht van vergadering ... 27
§ 2. De wet van 1855, haar leemten en toepassing.

§ 2. Optochten en het recht van vergadering ... 84
§ 3. Toespraken op of aan den openbaren weg . . 89

■■ . lt; ■ • *nbsp;. • * • —. ,.nbsp;Vnbsp;VI..-. I .. .J,nbsp;'■ 5 ••nbsp;'-T.-« •nbsp;•- ..»J.•nbsp;*

ffîsv- jy« -SB i^^ïéKj -»b ai gfjîsèegîjr? js^g? j^jtsï t»ü rj ' cgt;' '

Op het voetspoor van de Amerikaansche Bills of Rights en de
Déclaration des droits de Thomme et du citoyen, bevat ook de
eerste Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 een
catalogus van rechten van den mensch.

Overeenkomstig de theoriën van de 17e en 18e eeuwsche natuur-
rechtleeraars, waarin de grondrechten als heilig en onverander-
lijk, kortom als ware menschenrechten worden verdedigd, nemen
zij een plaats in, afgescheiden van den overigen inhoud der
Constitutie.

De grondrechten vormen als 't ware een ommuurd terrein, waar-
binnen de staat met zijn werkingssfeer niet vermag binnen te
dringen. Zij zijn vóórconstitueel; hun strekking is zoowel positief
als absoluut.

Positief, omdat de staat de volstrekte handhaving dezer rechten
moet garandeeren.

Absoluut, omdat er noch in het algemeen noch in een concrete
rechtspositie van kan worden afgeweken.

Het belangrijkste doel van de vestiging van den staat is juist om
deze eeuwige rechten van den mensch te beschermen en te ont-
plooien!

Toen als gevolg van de onbloedige revolutie in de Republiek der
Nederlanden de afgevaardigden in de Statenvergadering van
Holland zich geheel naar Fransch model tot de Representanten
van het Volk van Holland hadden geconstitueerd, vormde het
eerste werk dezer Vertegenwoordiging het opstellen van een
publicatie behelzende „de erkentenis en verklaaring der Rechten
van den Mensch en Burgerquot;, i)

Deze verklaring bevat niet uitdrukkelijk het recht van vergade-
ring, wel echter een artikel met een meer algemeene strekking:

„Dat het ieder dus geoorloofd is zijne gedachten en gevoelens aan anderen
te openbaren, hetzij door de Drukpers, of op eenige andere wijze.quot;

De andere provinciën volgden met soortgelijke verklaringen.
Nadat het, door de nieuw gekozen Nationale Vergadering vast-

31-1-1795. Deze pid)licatie en de volgende staatsregelingen te vinden bij:
Mr. G. W. Bannier, „Grondwetten van Nederlandquot;, Zwolle 1936.

De Fransche Const, van 1793 bevat wel uitdrukkelijk de erkenning van
het vergaderingsrecht: „Le droit de manifester sa pensée et ses opinions,
............ le droit de s'assembler paisiblement....... ne peuvent être interdits.quot;

gestelde ontwerp van constitutie op 8 Augustus 1797 door volks-
stemming was verworpen, volgde na den Unitarischen Staats-
greep van 22 Januari 1798 nog in hetzelfde jaar de afkondiging
der eerste Staa/tsregeling voor het Bataafsche Volk.
In art. 18 der burgerlijke en staatkundige grondregels, welke aan
de eigenlijke constitutie voorafgaan, is het recht van vergadering
geformuleerd. 3)

„Ieder burger heeft het regt om met zijne Medeburgers te vergaderen ter
onderlinge voorlichting, ter opwekking van Vaderlandsliefde, en ter naauwer
verbindtenis aan de Staatsregeling, zonder dat nogthands de Constitueele
Gezelschappen, als zoodanigen, met eikanderen over staatszaken briefwisseling
houden, geschreven aanklagten ontvangen, bij stemming besluiten, of, bij
wijze van corporatie, eenige openbare daad zullen verrigten.quot;

Een recht van vergadering, overeenkomstig deze formuleering,
kan men moeilijk meer een grondrecht noemen in den zin, dien
de vóórrevolutionaire natuurrechtleeraars daaraan hechtten. Van
een onbeperkt heilig recht is geen sprake. De werkingssfeer van
den Staat binnen het van nature afgebakende terrein is te zeer
merkbaar. De woorden van het artikel vormen als 't ware een
contradictie met de plaats, die in de staatsregeling voor haar is
ingeruimd. Men kan het zoo zeggen: overeenkomstig den vorm —
de vóórconstitutioneele plaats — is het recht van vergadering nog
een waar vrijheidsrecht; naar den inhoud echter — de redactie
in de staatsregeling — is deze gedachte op den achtergrond
gedrongen.

De drijfveer is niet ver te zoeken. Zij is gelegen in de groote
ontplooiing en den toenemenden invloed van de z.g.n. clubs, broei-
nesten der revolutionaire beweging. Reeds in het begin der
revolutieperiode begonnen de „leesgezelschappenquot; zich te orga-
niseeren om alles voor de omwenteling in gereedheid te
brengen. 4)

In vele steden en dorpen werden comité's gevormd, die voor het
verzamelen van wapenen moesten zorgdragen. In het najaar van
1794 centraliseerden deze comité's zich door de oprichting van
een „nationaal committéquot; of ,,committé revolutionairquot; te Amster-
dam, dat de leiding in handen nam, en de spil vormde van alle
comité's over het geheele land.

Op deze wijze werd de revolutie tot in de finesses voorbereid.
De clubs werkten met warm enthousiasme: door geschriften en
spreekbeurten werden alle plaatsen, die nog niet gerevolutionaird
waren, tot den opstand geprikkeld. Het clubleven bloeide als
nooit tevoren en vormde de meest directe oorzaak van het uit-
breken der revolutie.

Over de totstandkoming der grondrechten in het algemeen:
W. J. Goslinga „De rechten van den mensch en burgerquot; Diss. V.U. A'dam
1926.

*) Vgl. Jhr. Mr. B. C. de Savomin Lohman „De Bestuursinrichting van
Gewest, Stad en Platteland van Utrecht gedurende de Bataafsche Rep.quot;
Diss. Utrecht 1910 p. 49 v.

treden tot hun oude taak: het bespreken van staatszaken. Zij
deden dit evenwel niet, en trachtten bij de nieuwe regeering als
controleerende corporaties te fungeeren. Soms werd de controle
dwang en trad de club op als ware zij zelf bestuurslichaam.
Hiermee kwam het tot een principiëele wijziging in de werkzaam-
heden der societeiten: van onderlinge beraadslaging kwam het tot
besluiten.

Bleef men aanvankelijk bij het aanbieden van adressen over alge-
meene questies aan het gewestelijk bestuur, spoedig daarna werd
er pressie uitgeoefend, wanneer deze adviezen niet werden opge-
volgd. Dit leidde tot een reactie van de zijde der Representanten
tegen den grooten invloed der clubs.

De Nationale Vergadering trad terstond na haar opening op
tegen de clubs door te besluiten, dat het aanbieden van adressen
(recht van petitie) slechts den burgers individueel, niet aan hun
,,societeiten of corporatiënquot; toe zou komen.

Door deze houding der Nationale Vergadering hadden de clubs
een inzinking door te maken. Eerst toen een scherpere tegen-
stelling tusschen federalisten en unitarissen ontstond, werden er
in het geheim societeiten ,,voor een- en ondeelbaarheidquot; georga-
niseerd. De macht dezer clubs werd grooter, naarmate in de
Nationale Vergadering de kracht der Unitarissen groeide: op-
nieuwe werden adressen gezonden, die op doortastende maat-
regelen aandrongen.

Onder den druk van dit agressieve optreden en vooral ook onder
Franschen invloed — in welk land de clubs eveneens voor onaan-
gename ervaringen zorg droegen — werd in de staatsregeling
van 1798 bovengeciteerde bepaling opgenomen.
De politieke invloed der societeiten werd hiermee grootendeels
geweerd. De oude taak werd hervat: het beraadslagen over
staatszaken zonder verdere consequenties.

Bevatte de staatsregeling van 1798 nog 72 grondbeginselen, in
die van 1801 zijn deze tot 19 geslonken. — De revolutionaire
theoriën zijn geheel op den achtergrond gedrongen, de invloed
van Bonaparte daarentegen is van groote beteekenis.
Het artikel, dat een erkenning van het vergaderingsrecht in-
houdt, is verdwenen. Wel bevatten de algemeene beginselen in
de staatsregeling van 1801 nog een algemeene bepaling in art. 3:

„Een iegelijk kan doen en verrichten alles, wat hem behaagt, maar blijft
wegens alle zijne daden, zoowel als wegens het verspreiden zijner gevoelens
verantwoordelijk volgens de Wet.quot;

Met eenige toegevendheid valt het recht van vergadering hier-
onder te rangschikken; de bepaling vormt slechts een vage her-
innering aan de revolutionaire leer der vrijheidsrechten!
In de latere Constituties 5) — practisch gedicteerd door Napo-
leon — is van bepaalde rechten van den burger zoo goed als

geen sprake meer, laat staan van een opsomming van „menschen-
rechtenquot;. Zoodanige beginselen zouden in flagranten strijd zijn
met het autoritair gerichte bewind van Bonaparte. Zijn er nog
enkele burgerrechten overgeërfd, zelfs een algemeene bepaling,
waaronder het recht van vergadering zou te rangschikken zijn,
is niet meer aanwezig.

Tijdens de inlijving werd hier te lande de Fransche wetgeving
toepasselijk verklaard. In de Constitution de la République Fran-
çaise — van 13 December 1899 — vinden we onder titre VII
een enkel recht, evenwel niet dat van vergadering.
Daarentegen werd in de Code Pénal het houden van geregelde
staatkundige, letterkundige, of andere bijeenkomsten van meer
dan 20 personen zonder verlof der overheid verboden (art. 291.)
Na den val van het Napoleontische régime en de wedergeboorte
van een onafhankelijk Nederland behoorde het vaststellen van
een nieuwe Constitutie tot de eerste werkzaamheden. Daartoe
werd een Commissie onder Voorzitterschap van Van Hogendorp
ingesteld. Tot leiddraad dezer Commissie diende de SCHETS
van den Voorzitter 6), die aansluiting zocht bij de beginselen
der 18e eeuw en een afkeer had van alles, wat ook maar in
geringe mate aan de Revolutie herinnerde. Deze gezindheid vond
haar neerslag in zijn Schets. Voor een catalogus van individueele
rechten werd hierin derhalve geen plaats ingeruimd.
De Commissie ging in dezen niet geheel met haar president
mede. Wel was er een tendenz tot herstel van het oude waar-
neembaar, maar van een geheel overboord werpen van „de
vruchten der revolutiequot; zag men af.

Het was het lid der Commissie, Elout, die, voordat de behande-
ling van Hoofdstuk IV — van de Justitie — eigenlijk begonnen
was, voorstelde om eenige algemeene grondstellingen aan het
begin ervan op te nemen. Hoewel de leden der Commissie er
weinig voor voelden, om in de Grondwet bepalingen op te nemen,
die zweemden naar de staatkundige en burgerlijke grondregels
van vroegere staatsregelingen, begreep men toch de wenschelijk-
heid van Elout's voorstel. Een zestal bepalingen werden vast-
gelegd, geheel van justitieelen aard. Tot verdere pogingen voor
een systeem van grondrechten kwam men niet. Dit is begrij-
pelijk, wanneer men bedenkt, dat de Revolutie op de eerste plaats
een strijd was voor de erkenning van de natuurlijke rechten van
den mensch. Als voornaamste pijler der revolutieleer nu kon de
gedachte der grondrechten geen weerklank vinden in den boezem
der Grondwetscommissie.

Hoofdzakelijk onder invloed der Belgische leden der Staats-
commissie werd in de Grondwet van 1815 het aantal grond-
rechten uitgebreid. Een der Zuidelijke afgevaardigden, de heer

6.) Vgl. Dr. H. T. Colenbrander „Ontstaan der Grondwetquot; Deel I 1814, Den
Haag 1908. Zie ook de bondige verhandeling over de beteekenis van v. Ho-
gendorp in: W. J. M. van Eysinga „De brug tusschen het grondw.recht der
Repubhek der Vereenigde Nederlanden en dat van de Wedergeboortequot;.
A'dam 1936.

H. Tellegen Azn. Overzicht van het totstandkomen der Grondwet van
1814. Diss. Gron. 1912 p. 95 v.

Ledere, diende zelfs een voorstel in om een afzonderlijk hoofd-
stuk, gewijd aan een opsomming der grondrechten aan de eigen-
lijke Constitutie te doen voorafgaan. 8) Zoover wenschte men
echter niet te gaan. Enkele rechten werden ingelascht daar, waar
zij systematisch het beste pasten. Het recht van vergadering werd
niet vermeld; nog te levendig was de herinnering aan den gevaar-
lijken invloed der politieke clubs in de Revolutieperiode!
Is men in 1815 overgegaan tot uitbreiding der grondrechten in
de Contitutie, van een terugkeer naar de beginselen der Revolutie
is geen sprake. Het karakter der rechten is veranderd. Zij wor-
den niet meer beschouwd als eeuwige natuurlijke rechten,
geplaatst vóór de eigenlijke Constitutie, maar staan op één lijn
met de overige in de Grondwet behandelde onderwerpen, zijn
derhalve eveneens voor verandering, ja zelfs opheffing vatbaar.
Trad in de revolutionaire theoriën het individu op den voor-
grond, in de moderne leer is het eerder de staat, die voor het
individu een zeker terrein afbakent, waarop hij zich vrij kan
bewegen. Een vaste grens van dit terrein is niet a priori te
trekken: zij is naar staat en staatsvorm, naar de tijdelijke en
plaatselijke verhoudingen en andere omstandigheden verschillend.

Mag men de redactie van art. 9 der Grondwet en de Memorie
van Toelichting op dit punt gelooven, dan heeft ten onzent vóór
1848 het recht van vergadering facto bestaan. Al behoorde in
die jaren het beleggen van vergaderingen niet zoozeer tot de
orde van den dag, als dit heden ten dage het geval is, toch heeft
een beweging, die wegens haar streven juist in het vergaderings-
leven haar wapen zag, aan den lijve ondervonden, in hoeverre
de vrijheid op dit punt feitelijk niet bestond. Deze beweging
was de z.g.n. Afscheiding, welke in de dertiger jaren is ontstaan
uit de behoefte naar Evangeliewaarheid: „men wilde handhaving
van Gods Woord en der geloofsbelijdenis. Men dacht aan de
prediking van Christus en vond die in vele gemeenten niet.quot; 9)
Dientengevolge kwamen er klachten bij de Synode. Niets werd
er evenwel gedaan om aan deze grieven tegemoet te komen en
de scheiding nam een aanvang. De Synode — zichzelf blijkbaar
onmachtig voelend — riep het wereldlijk gezag te hulp. Zij was
niet tevreden met deze menschen buiten het kerkgenootschap te
sluiten, zij moesten ook daarbuiten worden vervolgd. Het Gou-
vernement greep nu in met beroep op, het bovengenoemde, iquot;)
art. 291 der Code Pénal. Ofschoon dit artikel er slechts toe
diende om de gevaren voor een ernstige stoornis der openbare
orde te voorkomen en sedert de Fransche overheersching in

Mr. G. Groen van Prinsterer: De maatregelen tegen de Afscheiding aan
het staatsrecht getoetst. Leiden 1837.

Pag. 4 van dit geschrift. De Code Pénal heeft hier tot 1886 gegolden, in
welk jaar het huidige Wb. v. Str. is ingevoerd. Daarnaast deed het Gouver-
nement beroep op het woord „bestaandequot; in art. 191 der toenmalige Grond-
wet (1815).

onbruik was geraakt, werd het thans weer in eere hersteld ten-
einde de bijeenkomsten der ,.vromenquot; als ongeoorloofde samen-
scholingen strafbaar te stellen, ondanks het bestaan van het toen-
malige art. 190 der Grondwet, dat volkomene vrijheid van gods-
dienstige begrippen waarborgde. Op hoe een kwistige wijze de
Regeering en ook de rechterlijke macht van deze bepaling heeft
gebruik gemaakt, is reeds meermalen geïllustreerd, n) Het is
dan ook niet verwonderlijk om uit den mond van den predikant
Van Velzen — terechtstaande voor de Rechtbank te Zwolle —
te vernemen, dat de Afgescheidenen, wat de uitoefening van hun
openbare godsdienstoefening betreft, onder Napoleon beter
behandeld zouden zijn!

Krachtig verzet werd ook door Groen van Prinsterer aangetee-
kend tegen de maatregelen der Regeering.

,.Betaamt hetquot; — zoo vraagt hij — „dat in Nederland en onder een vorst
uit een bij uitnemendheid godsdienst- en vrijheidslievend geslacht geen 20
menschen zonder toestemming van het gouvernement een gebed, een lofzang
tot God mogen heffen?quot;

Zoo moge uit deze zinsneden duidelijk worden, dat een vol-
komene vrijheid van beraadslaging — althans op rehgieus terrein
— in de decennia vóór 1848 niet heeft bestaan. Deze vrijheid
ging zoover, als de Regeering doelmatig achtte, onafhankelijk
van de vraag, of een facto bestaand recht op vrijheid 12) elke
beperking daarvan toestond.

De bekende voorstellen der negen mannen toonden geen belang-
stelling voor het recht van vergadering. Onder invloed van
de Februari-Revolutie te Parijs, die haar nasleep had over nage-
noeg geheel Europa — en in het bijzonder onder drang der
gebeurtenissen te Berlijn — werd Koning Willem II — zooals
hijzelf mededeelde — „un homme qui de trés conservatif est
devenu en 24 heures trés liberal.quot; Buiten de Ministers om ont-
bood hij den Voorzitter der Tweede Kamer en deed door middel
van hem de Kamer een uitnoodiging, haar wenschen met betrek-
king tot een wijziging der Grondwet te uiten.
De Ministers, gepasseerd, namen ontslag. Het nieuwe Kabinet
bracht na het verslag der Tweede Kamer met bekwamen
spoed een ontwerp tot stand. Reeds de Staatscommissie voor de
Grondwetsherziening ruimde een plaats in voor het recht van
vergadering, doch hier werd dit recht meer beschouwd als een
uitvloeisel van dat van vereeniging.

Overeenkomstig den liberalen geest van dezen tijd trad de idee
der grondrechten meer op den voorgrond. Deze geest vond haar

bevestiging in het ontwerp der Regeering. Art. 15 bevatte een
erkenning van het recht van vergadering:

„Het recht der ingezetenen tot vereeniging en vergadering wordt erkend,
behoudens een wet de uitoefening regelende in het belang der openbare orde.quot;

Volgens de Memorie van Toelichting werd hier slechts bevestigd
een recht, dat feitelijk reeds bestond. De vervolging der Afge-
scheidenen was men oogenschijnlijk vergeten, doch even later
volgt reeds een volzin, welke sterk aan deze gebeurtenis her-
innert:

regt regele opdat men niet van de eene zijde te vrijgevend zij en van de
andere zijde niet willekeurig (n.b.!) eenige bepalingen van het straf-
recht nu eens in werking brenge, dan eens onuitgevoerd late.quot;

In het Voorloopig Verslag van de Commissie van Rapporteurs
werd gewezen op het verschillend karakter van vereeniging en
vergadering. Twee zulke onderscheiden onderwerpen moesten
niet in één artikel worden samengevoegd. Verder stootte de
Regeering op bezwaren met het begrip „openbare ordequot;:

zouden bestaan tegen al de ongelegenheden en gevaren, die daaruit kunnen
voortvloeien in de enkele, veel te weinig omvattende woorden, dat de uit-
oefening van zoodanig recht in het belang der openbare orde door de wet
zal worden geregeld.quot;

Hierbij werd verwezen naar de Belgische Staatsregeling, die in
art. 19 het recht van vergadering beperkt door de voorwaarde
dat de bijeenkomsten „paisiblement et sans armesquot; moeten plaats
vinden, en vergaderingen in de open lucht ten eenen male aan de
politieverordening onderwerpt, i^)

De Regeering antwoordde hierop, dat het voorschrift, in art. 15
(art. 9 nu) neergelegd, het recht van vergadering aan alle
voorschriften onderwerpt, die de wetgever noodig mocht oor-
deelen om de uitoefening van dit recht voor het behoud der open-
bare orde onschadelijk te maken.

„Met dit voorschrift kunnen in de wet worden opgenomen de voorwaarden,
door de Kamer aan de hand gedaan, gewijzigd naar den aard en het doel
der bijeenkomsten of vergaderingen......quot;

„De wet moet zelfs de mogelijkheid in het belang der openbare orde over-
laten om onder de noodige waarborgen voor de vrijheid der ingezetenen,
het gegeven recht tijdelijk te schorsen. Dit alles ligt in de woorden „be-
houdens een wet de uitoefening regelende in het belang der openbare
orde.quot; 18)

Het verzoek lag voor de hand, om een redactie te ontwerpen in
overeenstemming met deze interpretatie, door de Regeering
gegeven, temeer omdat men hier te lande gewoon was aan een
letterlijke, strenge opvatting der grondwettelijke voorschriften.
Er volgde dan ook een Nota van Wijziging om het artikel aldus
te redigeeren:

„Het recht der ingezetenen tot vereeniging en vergadering wordt erkend.
De wet regelt de uitoefening van dat recht in het belang der openbare orde.quot;

Veel wijziging bracht deze formuleering nu niet. Het woord
„behoudensquot; is vervallen, om tegemoet te komen aan hen, die zich
met een voorwaardelijke erkenning van het vergaderingsrecht in
de Grondwet niet tevreden konden stellen. De meerderheid
was evenwel met deze nota allerminst ingenomen, zoodat de
Regeering nogmaals genoodzaakt was een wijziging aan te bren-
gen. Zij voldeed hieraan door de woorden „en beperktquot; in te
lasschen.

Dit kon eenige leden nog niet bevredigen. Zoo merkt de heer
Goldstein op, dat er in de Grondwet waarborgen moeten te vin-
den zijn, opdat de vrijheid niet tot losbandigheid oversla! Want
vrijheid is een heerlijk goed, maar zij moet behoorlijk beperkt en
geregeld zijn. „Wanneer wij dus van vrijheid spreken, dan is dat
denkbeeld onafscheidelijk van het denkbeeld van gezag en be-
perking der vrijheid.quot; i^)

Behalve de heer Telling, die tegen een erkenning van het recht
in de Grondwet gekant was, omdat dit schadelijk zou kunnen
zijn voor het staatsbelang, 20) hield ook de heer Nap een tref-
fend betoog. Hij ziet in de uitoefening van het recht van ver-
gadering niets dan een werktuig, waarmede onruststokers de
grondslagen van den staat en de welvaart der maatschappij
heimelijk en in het openbaar hebben ondermijnd. De kunst der
leiders van een vergadering bestond vooral daarin, dat het publiek
een steeds dreigender houding aannam, zonder evenwel de open-
bare orde strafbaar te storen. Het moest blijven bij een werkloos
toezien der politie, totdat eindelijk door de volksmenners een
woelzieke menigte werd bijeengebracht, die ieder oogenblik in
staat zou kunnen zijn de bestaande orde van zaken om te
keeren. 21)

De heer Faber van Riemsdijk daarentegen had geen bezwaren,
omdat de woorden ,,in het belang der openbare ordequot; garan-
deeren, dat het openbaar gezag tusschen beide kan komen, vóór
dat de openbare orde werkelijk gestoord zal zijn — de wetgever
moet dus alle gevaar afwenden, hij moet stoornis der openbare
orde voorkomen. 22)

Tenslotte was het de heer Van Leeuwen, die uitdrukkelijk vor-
derde, dat ten aanzien van vergaderingen in de open lucht
(zonder meer) het plaatselijk bestuur bevoegd blijve daarop toe-
zicht te houden.23)

Nadat de Regeering bij monde van den Minister van Justitie
nog eens stellig verklaard had, dat met deze grondwettelijke
bepaling het recht van vergadering, wanneer de omstandigheden
het vorderen, zoodanig kan worden ingekrompen, dat alle schen-
ding van de maatschappelijke orde onmogelijk wordt, werd het

22)nbsp;Vgl. Mr. J. C. Voorduin, Geschiedenis en beginselen der Grondwet voor
het Koninkrijk der Nederlanden. Utrecht 1848 p. 107 v.

ontwerp, waarin dit artikel was vervat met een meerderheid van
48 tegen 8 stemmen aanvaard.

Ook in de zitting der Eerste en der Dubbele Kamer waren vele
leden van oordeel, dat het artikel te veel gaf. In de Dubbele
Kamer heeft de Regeering nogmaals uitdrukkelijk uiteengezet,
dat de woorden „openbare ordequot; zeer ruim moesten worden
opgevat. Het belang der openbare orde kan leiden tot de meest
ingrijpende maatregelen, mits het geen opheffing worde. Alles,
wat in verband staat met de openbare zedelijkheid, met de be-
stendige rust der maatschappij en met de veiligheid van den staat
ligt begrepen in de woorden „openbare ordequot;.
De Grondwet garandeert het recht van vergadering — behou-
dens wettelijke regeling — aan alle ingezetenen, d.w.z. aan hen,
die hun woonplaats in het rijk hebben en haar gedurende de
voorafgaande achttien maanden in het rijk of zijn koloniën of
bezittingen gehad hebben.

Wat de beteekenis van de redactie van art. 9 aangaat, de staats-
rechtsleeraars zijn vrij eenstemmig van oordeel, dat de bepaling
weinig nut heeft.

,,Wat baat de erkenning van een recht in de Grondwet,
welks uitoefening afhangt van de wet? Art. 10 (Gr. 1848)
zegt: Gij hebt het recht om U te vereenigen en te vergade-
ren, maar of U zult mogen vereenigen en vergaderen, zal
de wet bepalen!quot;, aldus merkt Groen van Prinsterer kern-
achtig op. 24) Of, zooals Mackay nog bondiger zegt: „Het
is een vrijheid met een zwaard van Damocles boven mijn
hoofd.quot; 25)

Ook Buijs 26) acht het begrip „openbare ordequot; zóó onbestemd,
dat de gestelde grens eigenlijk alle beteekenis mist. Vertrouwt
men den wetgever volkomen, dan heeft het artikel geen zin, en
doet men beter het geheele onderwerp in de Grondwet niet aan
te roeren; acht men het omgekeerd noodig hem te binden, dan
moet de band geen elastieke zijn, een band, zoo ruim als de
wetgever dien zelf maken wil. 27)nbsp;rgt;

De juistheid van deze critiek valt niet te loochenen. De Regee-
ring noch de Staten-Generaal durfden zoover te gaan als de
Belgische Constitutie. 28)

In art. 19 dezer Grondwet zien we regel en uitzondermg vast-
gelegd. Men kan deze scherpheid waardeeren, zij kan evenwel
in dringende omstandigheden den wetgever aanleiding geven tot
moeilijkheden. Het recht van vergadering is een vrijheid, die

ï-quot;) Hand. 2e Kamer 1849, p. 461; Groen herhaalt hier een zinsnede van
Thorbecke.

26)nbsp;Mr. 1. T. Buijs, De Grondwet — Toehchtmg en Kritiek 1883. p. 86.
2') Zoo ook Mr. A. F. de Savomin Lohman, Onze Constitutie, 4e uitgave,

28) Art. 19 luidt: „Les Belges ont le droit de s'assembler paisiblement et
sans amies, en se conformant aux lois, qui peuvent régler l'exercice de ce
droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation préalable. Cette disposi-
tion ne s'applique point aux rassemblements en plein air, qui restent entière-
ment soumis aux lois de police.quot;

vooral in tijden van politieke spanning kan leiden tot uitwassen,
welke van deze vrijheid losbandigheid maken. Het is de taak
van den wetgever om in deze omstandigheden beperkend op te
treden. Een te strakke richtlijn in de Grondwet zou dan een
gevaarlijke barricade vormen. Al hebben dan de opname van
art. 9 in de Grondwet en de in verband daarmede gevoerde
discussiën weinig om het lijf, we kunnen verheugd zijn, dat de
ontwerpers een rekbare redactie hebben gekozen en dientenge-
volge den gewonen wetgever in latere jaren niet hebben willen
binden.

Inmiddels heeft de bepaling bereikt, dat uitsluitend de rijkswet-
gever bevoegd is een nadere regeling en beperking te geven;
de lagere wetgever is dus volstrekt incompetent om dit terrein
te betreden.

In verband met artikel 9 Gr. valt de bepaling van art. 189 Gr. te
memoreeren. Dit artikel stelt vast, dat in den staat van oorlog
en beleg onder meer kan worden afgeweken van art. 9. Men
heeft erop gewezen, dat deze vermelding van art. 9 in art. 189
overbodig zou zijn. 29) Deze meening is onjuist. Immers naar
de letter van art. 9 mag de wet het recht van vergadering be-
perken, echter niet tot opheffing ervan overgaan. Met nadruk is
hierop gewezen door den Minister van Justitie tijdens de parle-
mentaire behandeling der bepaling. 3o) Art. 189 nu spreekt van
„afwijkenquot; en maakt derhalve algeheele opheffing van het ver-
gaderingsrecht door de wet mogelijk. Waar dit in strijd is met
de woorden en de bedoeling van art. 9, is de uitdrukkelijke ver-
melding van deze bevoegdheid in het bijzondere geval van art.
189 niet overbodig, ^i)

Een nadere uitwerking van art. 189 vormt de wet van 23 Mei
1899, S. 128. Art. 25 dezer wet bepaalt, dat geen openbare ver-
gaderingen en optochten mogen gehouden worden zonder schrif-
telijke vergunning van het militair gezag.

Tenslotte is nog te vermelden, dat art. 9 niet toepasselijk is op
de materie, welke haar regeling gevonden heeft in het 8e Hoofd-
stuk der Grondwet.

Dat de Regeering zich beijverd heeft om de, in het toenmalige
art. 10 Gr. verlangde, wet zoo spoedig mogelijk tot stand te
brengen, blijke uit het feit, dat reeds in 1849 Minister Donker
Curtius een ontwerp van wet bij de Staten Generaal indiende.
In het kort komt het ontwerp hierop neer:

1.nbsp;Vergaderingen in de open lucht of gewapend zijn verboden,
behoudens verlof van het Gemeente Bestuur, welk bestuur
bepaalde voorschriften kan vaststellen.

2.nbsp;Vergaderingen binnen gebouwen, die openbaar opgeroepen
worden en waarbij ieder wordt toegelaten, kunnen niet plaats

vinden dan na voorafgaande kennisgeving (drie dagen
tevoren) aan het Gemeente Bestuur met opgave van plaats,
tijd en doel dier vergadering. Hef plaatselijk bestuur kan in
het belang der openbare orde zoodanige vergadering schor-
sen. De kennisgeving moet geschieden door twee kiezers in
de gemeente, een bepaling, die ook in buitenlandsche wet-
gevingen te vinden is.
De Regeering wijst in de Memorie van Toelichting op het onder-
scheid tusschen vereeniging en vergadering, de eerste als eeri
organisatie met een blijvend bestaan ter bereiking van een bepaald
doel, een band vormende tusschen de leden, de andere, waarbij
deze eigenschappen ontbreken.

Het ontwerp is geen aangename ontvangst ten deel gevallen.
Het was voor dien tijd te sterk op het beginsel der preventie
gebaseerd. Groen van Prinsterer noemde het in een zijner rede-
voeringen in het parlement een blijk van reactionaire staatkunde
der Regeering. 32) Na vrij langdurige discussiën werd het ont-
werp verworpen met 54 tegen 6 stemmen.

Vrij spoedig hierna werd een nieuw ontwerp bij de Tweede
Kamer der Staten Generaal ingediend.

Het recht der ingezetenen tot vergadering is hun bevoegdheid tot het be-
iéggen en bijwonen van bijeenkomsten ter gemeenschapppelijke
beraadslaging of gemeenschappelijke handeling .

Hieronder vallen niet — aldus de Memorie van Antwoord —
bijeenkomsten van gezellig verkeer of ter bijwoning van openbare

Bevatte het ontwerp 1849 het vereischte van voorafgaand verlof
voor vergaderingen in de open lucht, in het ontwerp 1850 is dit
vervangen door een kennisgeving aan het gemeentebestuur.
Daarnaast lezen we vele bepalingen, die uitgaan van het repres-
sieve systeem, definities van begrippen als samenscholing, oproer,
schorsing van het recht van vergadering in geval van buitenland-
sche oorlogen en inwendige beroerten, etc.

Het ontwerp staat ten achter bij het vorige. Het geeft te veel
definities en is te omvangrijk van inhoud. De tweede afdeeling,
die over het vergaderingsrecht handelt, is zoo rijkelijk gevuld
met bepalingen over samenscholing en oproer, dat het eigenlijke
onderwerp erin verdrinkt!

In het Verslag van de Commissie van Rapporteurs en tijdens
de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer werden talrijke
bezwaren geuit over de structuur van het ontwerp. 34) De heer

34)nbsp;Groen van Prinsterer merkte snedig op, dat het ontwerp erger was dan
de Napoleontische verordeningen en eerder een exceptioneele dan eeti orga-
nieke wet was! (Hand. 1851. pag. 1138»)

Poortman diende nog een reeks amendementen in, die een ge-
heelen ombouw van het ontwerp op het oog hadden. Dit had
slechts tot resultaat, dat er bijkans eindelooze debatten werden
gehouden over de strekking van het recht van amendement.
Intusschen liet Minister Thorbecke zijn collega van Justitie
practisch in den steek: na een drietal redevoeringen over ministe-
rieele homogeniteit verklaarde hij, dat noch hij noch een zijner
ambtgenooten de verantwoordelijkheid op zich kon nemen voor
de bedoelingen van den Minister van Justitie.
Tenslotte werd op voorstel van den heer Van Hóevell besloten
het afdeelingsonderzoek aan te vangen, wat in dezen geen andere
bedoeling had dan het ontwerp in den doofpot te stoppen. Voor
het reces werd het niet meer behandeld, en daar sluiting toen
nog stuiting met zich meebracht, bleef het definitief een ontwerp,
eerloos ten onder gegaan.

§ 8. De Wet van 22 April 1855, S. 32 tot regeling en beperking
der uitoefening van het regt van vereeniging en vergade-
ring.

In verband met de uitvoerige behandeling van het recht van
vergadering in de Tweede Kamer der Staten Generaal, en door
de vele wenschen gedurende deze behandeling met betrekking
tot deze materie uitgesproken, was het voor de Regeering vrij
duidelijk geworden, welke inhoud verlangd werd van een wet,
regelende het recht van vergadering.

Bij Koninklijke Boodschap van 25 September 1854 diende
Minister Donker Curtius zijn tweede ontwerp van wet in.
Voorzoover het vergaderingsrecht betreft, bevatte dit ontwerp de
volgende bepalingen.
Art. 17 (18 nu):

„Vergaderingen tot gemeenschappelijke beraadslaging in de open lucht worden
niet toegelaten dan op bekomene vergunning van het hoofd van het gemeente
bestuur, verleend 5 dagen vóórdat de vergadering wordt gehouden. Deze
vergunning kan door Onzen Commissaris in de Provincie worden inge-
trokken.quot;

De Memorie van Toelichting merkte bij dit artikel op, dat voor
vergaderingen in de open lucht en tot gemeenschappelijke beraad-
slaging preventieve maatregelen noodzakelijk zijn. Immers zeker
is, dat, ook zonder boos opzet, zoodanige vergaderingen tot
wanorde en vooraf niet te berekenen gevolgen kunnen voeren,
daargelaten dat veelal „beraadslagingenquot; binnen gebouwen voor
het doel van hen, die te goeder trouw te werk gaan, wel zoo
geëigend zijn als beraadslagingen in de open lucht.
De mogelijkheid, dat er in de open lucht groote massavergade-
ringen plaats vinden, is voor de Regeering de drijfveer geweest
om preventief toezicht te scheppen.

De bevoegdheid van den Commissaris des Konings is ingevoerd,
omdat het standpunt des Burgemeesters tegenover zijn mede-
burgers niet altijd even onafhankelijk zal zijn, het houden van
een vergadering in de open lucht soms van gewicht kan zijn en
de rust van den staat of zijn onderdeden in gevaar kan brengen.

In verband met een opmerking in het Voorloopig Verslag, werd
het tweede hd aldus gewijzigd:

„Onze Commissaris in de Provincie kan zoodanige vergunning intrekken
of, bij weigering van de vergunning door het hoofd van het gemeente
bestuur, haar van zijnen kant op verzoek van belanghebbenden verleenen.quot;

Bij de mondelinge beraadslagingen over dit artikel, stelde de
heer Van Lennep de vraag, wat bedoeld werd met het begrip
„tot gemeenschappelijke beraadslagingquot;. 35)
De Minister liet in zijn aansluitende rede deze vraag onbeant-
woord. De uitdrukking miste blijkbaar elke essentieele beteekenis.
Een amendement Thorbecke om het woord „openbaarquot; in te
lasschen, werd door de Regeering overgenomen, waarna het
artikel zonder hoofdelijke stemming werd aangenomen.
Art. 18 (19 nu):

„Tot alle vergaderingen in gebouwen, waarbij het publiek wordt toegelaten,
hebben de ambtenaren van algemeene en plaatselijke politie den vrijen toegang.
Weigering van toegang geeft recht aan de ambtenaren van politie, om bijge-
staan door het hoofd van het gemeentebestuur, zich de toegang te ver-
schaffen.quot;

Besloten gezelschappen vallen buiten dit artikel. Het belang der
openbare orde brengt mede, dat het openbaar gezag toeziet, dat
de vergadering overeenkomstig deze wet worde gehouden. Van-
daar de vrije toegang der politie.
Het artikel werd zonder beraadslaging goedgekeurd.
Art. 19 (20 nu) houdt het verbod in, wapenen te dragen in de
vergaderingen in de twee voorgaande artikelen bedoeld, behou-
dens voor militaire officieren en onderofficieren, in uniform
gekleed.

Naar aanleiding van een vraag in het Voorloopig Verslag, tijdens
de openbare behandeling door den heer Godefroi herhaald,
merkte de Minister nog op, dat de bepaling evenmin betrekking
had op de politie, aangezien deze niet komt om deel te nemen
aan de „beraadslagingenquot;. 36)
Ook dit artikel werd zonder meer aanvaard.

Art. 20 (21 nu) verbiedt het houden van bijeenkomsten om zich
in het hanteeren van wapenen te oefenen op plaatsen, in den
regel voor het publiek toegankelijk, of wanneer zij door meer
dan tien personen worden bijgewoond, behoudens vergunning
van het hoofd van het gemeentebestuur. Men diene hier twee
gevallen te onderscheiden: men oefent zich op terrein voor het
publiek in den regel toegankelijk of op privaat terrein.
Het eerste geval behoeft steeds vergunning, het tweede alleen,
wanneer er meer dan tien personen oefenen. Dit laatste kan een
moeilijke controle opleveren voor de politie.
Art. 21 (22 nu):

„Elke vergadering, waarin de openbare orde wordt gestoord, of tegen de
bepalingen dezer wet wordt gehandeld, gaat op de opvordering der politie
terstond uiteen.quot;

Deze bepaling strekt — aldus de Memorie van Toelichting —
om het recht van vergadering voor misbruik te bewaren.
Naar aanleiding van eenige vragen in het Voorloopig Verslag,
antwoordde de Regeering, dat het artikel allereerst de vergade-
ringen van de artikelen 17 tot 20 op het oog heeft.
Bij de interpretatie van het begrip „openbare ordequot; diene men
eenig gezond verstand bij de administratie te veronderstellen. 37)
Uit een vraag van Thorbecke 38) bij de beraadslagingen blijkt
dat het artikel uitsluitend betrekking heeft op de vergaderingen,
bedoeld in art. 18 en 19.

Het geheele ontwerp is in de Tweede Kamer aangenomen met
34 tegen 26 stemmen. Daarna is het spoedig in de Eerste Kamer
aanvaard en op 22 April 1855 tot wet verheven.

Een eenigszins eentoonig overzicht van de ontwikkeling van het
vergaderingsrecht op legislatief terrein was noodig om straks met
meer scherpte de moeilijkheden van de huidige regeling dezer
materie onder oogen te zien.

Een enkele opmerking moge hier worden gemaakt.
Uit het feit, dat het wetsontwerp regelende het recht van ver-
eeniging en vergadering slechts met een meerderheid van acht
stemmen door de Tweede Kamer der Staten Generaal is aan-
genomen, is men geneigd te concludeeren, dat er nog vele
bezwaren verbonden waren aan de in de wet van 1855 neer-
gelegde beginselen.

Ongetwijfeld waren deze aanwezig, doch wanneer men de
Handelingen over de beraadslagingen in het parlement aandach-
tig naleest, blijkt wel duidelijk, dat deze bezwaren hoofdzakelijk
de regeling van het vereenigingsrecht betroffen.
In vergelijking met de buitenlandsche wetgeving dier dagen, valt
de groote liberaliteit der Nederlandsche wet op.

Dit Hoofdstuk wordt besloten met het memoreeren van eenige
stemmen en een enkel ontwerp, welke hebben gepleit voor een
vernieuwde regeling van het recht van vergadering.
De heer Van Nispen tot Sevenaer, lid der Staatscommissie, bij
K.B. van 11 Mei 1883 benoemd om te onderzoeken, welke bepa-
lingen der Grondwet herziening behoefden, stelde in zijn af-
zonderlijk advies voor, art. 9 aldus te redigeeren:

Het recht van vereeniging en vergadering wordt erkend en bij de wet aan
geen beperkingen onderworpen, dan tot verzekering der openbare orde
noodig zijn.

Dat het begrip „openbare ordequot; slechts betrekking zou hebben op on-
geregeldheden, blijkt niet.
38) Hand, 1855, p. 596.

beteekenis heeft en slechts met andere woorden uitdrukt, wat de
huidige redactie inhoudt.

In het Voorloopig Verslag over het 5e Hoofdstuk (Binnenland-
sche Zaken) der begrooting van 1886 wenschten sommige leden
de invoering van bepalingen, die aan de Regeering de bevoegd-
heid zouden verleenen, vergunningen tot optochten, door den
Burgemeester verleend, te vernietigen. Verder drongen zij aan
op een strengere toepassing van de wet van 1855, indien er
opruiende woorden werden gesproken. 39)

De Minister verklaarde in zijn antwoord, dat er momenteel geen
behoefte bestond aan een wetswijziging.

Niettemin verscheen nog datzelfde jaar een ontwerp tot wijziging,
onderteekend door de Ministers Du Tour van Bellinchave en
Heemskerk.

De drijfveer — hoewel niet in de considerans vermeld — was
kennelijk gelegen in het feit, dat in de dagen, die voorafgingen
aan September 1886, eenige woelingen van socialistische zijde
waren voorgevallen.

1.nbsp;De woorden „tot gemeenschappelijke beraadslagingquot; komen
te vervallen.

2.nbsp;De gevorderde vergunning voor vergadering en tot gemeen-
schappelijke beraadslaging in de open lucht is tevens noodig
voor het houden van optochten.

3.nbsp;De Commissaris des Konings in de provincie heeft naast
de huidige bevoegdheden tevens het recht bepaalde voor-
waarden te stellen.

4.nbsp;Ingeval van buitengewone omstandigheden kan de Minister
van Binnenlandsche Zaken het houden van optochten en
vergaderingen voor een bepaalden tijd (drie maanden met
de mogelijkheid van verlenging) verbieden of voorwaarden
daaraan verbinden.40)

5.nbsp;Tot alle openbare vergaderingen, ook in gebouwen of be-
sloten plaatsen en tot alle optochten, ook op besloten plaat-
sen heeft de politie den vrijen toegang.

6.nbsp;Verruiming van het begrip „openbaarquot;; hieronder worden
begrepen vergaderingen, waartoe het publiek, hetzij met,
hetzij zonder betaling van entrée of op andere voorwaarden
toegang heeft, of waarbij verslaggevers voor de pers toe-
gelaten zijn.

Hiermede wordt implicite aangeduid, dat dit geval onder het begrip
„openbare ordequot; is begrepen.

7.nbsp;Het dragen van wapenen bij optochten is verboden, behou-
dens vrijstelling.

8.nbsp;Het begrip „openbare ordequot; wordt verruimd; daartegen
wordt gezondigd, wanneer tegen de bepalingen dezer wet
wordt gehandeld, of waarbij de gestelde voorwaarden niet
worden in acht genomen, of waarin, zij het ook zijdelings,
voorwaardelijk of in algemeene termen, wordt opgeruid tot
een strafbaar feit of tot ongehoorzaamheid aan de wetten.

De Memorie van Toelichting wijst erop, dat er in de wet van
1855 verschillende leemten bestaan, die in het belang der open-
bare orde, rust en veiligheid behooren te worden weggenomen.
Dezelfde motieven, die geleid hebben tot voorafgaand verlof
voor vergaderingen met beraadslaging in de open lucht, gelden
ook voor die, waarin voordrachten door een enkel persoon worden
gehouden.

Optochten kunnen niet minder dan vergaderingen tot handelingen
en toestanden leiden, strijdig met de openbare rust. orde en veilig-
heid. De ratio van de voorwaarde van vergunning is voor op-
tochten dezelfde als voor vergaderingen. De rechtsgelijkheid over
het gansche grondgebied van den staat vordert, dat de beslissing
in dezen niet aan iederen gemeenteraad wordt overgelaten.
Het ontwerp is niet in behandeling gekomen. Hiervan heeft de
Regeering gebruik gemaakt, door eenige wijzigingen aan te
brengen in die bepalingen, welke zonder twijfel talrijke bezwaren
zouden hebben opgeleverd.

1.nbsp;De bevoegdheid van den Minister van Binnenlandsche Za-
ken (vgl. no. 4), welke tot een te groote centralisatie aan-
leiding zou kunnen geven, en de zorg en verantwoordelijkheid
van het plaatselijk bestuur zou verminderen, is vervallen.

2.nbsp;De verruiming van het begrip „openbare ordequot; (vgl. no. 8)
is verdwenen, als meer behoorend tot het terrein van het
Wetboek van Strafrecht.

Het onderzoek in de Afdeelingen heeft tengevolge van de ont-
binding der Kamers in Maart 1886 niet plaats gehad.
Op de waarde van sommige beginselen in dit ontwerp zal in den
loop van dit geschrift worden teruggekomen.

In de Déclaration des droits van 1789 werd in navolging van
de Amerikaansche Bills of Rights een serie grondrechten opge-
nomen. 1 )

De Constitutie van 1791 bouwde op deze beginselen voort en
bevatte uitdrukkelijk het recht van vergadering: „La constitution

citoyens de s'assembler paisiblement et sans armes, en satisfaisant
aux lois de police...quot; (tit. I § 2). 2)

Gedurende de Revolutie werden een reeks voorschriften uitge-
vaardigd, die betrekking hadden op het recht van vergadering.
Practisch bestond dit recht alleen voor de „clubsquot; der meer
radicale partijen.

De Constitutie van 1795 en de wet van 3 Fructidor III grepen
nog verder in de vrijheid van vereeniging en vergadering in.
Alle clubs werden ontbonden.

De Constitutie van het jaar VIII (1799) noch die van 1814 en
1830 hielden eenige bepaling in met betrekking tot het recht
van vergadering.

De Code Pénal van 1810 bevatte in art. 291 echter een bepaling,
welke voorschreef, dat „aucune association de plus de vingt
personnes, dont le but sera de se réunir tous les jours ou à
certains jours marqués pour s'occuper d'objets religieux, politi-
ques, littéraires ou autres, ne pourra se former qu'avec l'autorisa-
tion du gouvernement et sous les conditions qu'il plaira à l'autorité
publique d'imposer à la sociétéquot;.

Deze bepaling heeft ook ten onzent gegolden en is — zooals in
Hoofdstuk I is uiteengezet — toegepast om de actie der Afge-
scheidenen aan banden te leggen.

In de eerste decennia der 19e eeuw was van vergaderingsvrijheid
slechts theoretisch sprake; in feite was de uitoefening van dit
recht geheel onderworpen aan de arbitraire goedkeuring van het
gouvernement. 3)

s'assembler paisiblement et sans armes ....quot;. (art. 8). Ondanks
deze plechtige verklaring werd in de wet van 19 Juni 1849 aan
de overheid uitdrukkelijk toegestaan de clubs en andere openbare
bijeenkomsten te verbieden, die een gevaar opleverden voor de

1)nbsp;Art. 11: ........tout citoyen peut donc parler librement, sauf à répondre

2)nbsp;Zoo ook de Décl. des droits van 1793 (art. 7) en de Const, van 1793
(art. 122).

=•) Vgl. Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel — V, Paris 1925,
pag. 343.

Zie ook Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public,
Paris 1927.

veiligheid van den staat. In latere jaren volgden nog eenige wetten
en decreten, die het vergaderingsrecht verder beperkten.
Eerst in de tweede helft van de Regeering van Napoleon III
komt er onder den druk van de publieke opinie een liberale
hervorming.

In de wet van 6 Juni 1868 werden de beperkingen voor besloten
vergaderingen opgeheven, die voor openbare bijeenkomsten ver-
minderd. Voor het houden van een openbare vergadering was
vereischt de voorafgaande kennisgeving aan den prefect, getee-
kend door zeven personen. Een grootere beperking gold evenwel
bijeenkomsten met een religieus en politiek karakter. Deze be-
hoefden voorafgaand verlof. Bovendien was het den prefect toe-
gestaan elke bijeenkomst te verdagen, die de openbare orde ver-
stoorde of gevaarlijk was voor de algemeene veiligheid. De
Minister van Binnenlandsche Zaken kon tot verbod overgaan.
Deze wet van 1868 werd vervangen door die van 30 Juni 1881,
welke thans nog van kracht is. Art. 1 dezer wet bepaalt: „Les
réunions publiques sont libres. Elles peuvent avoir lieu sans auto-
risation préalablequot;. Dit is het algemeene beginsel. Het onder-
scheid tusschen religieuse of politieke en andere vergaderingen
is verdwenen.

Gehandhaafd bleef echter het vereischte van een, door twee
personen geteekende, kennisgeving aan de overheid, inhoudend
dag, uur en plaats, waarop de vergadering zal plaats vinden.
Intusschen is ook deze voorwaarde opgeheven bij een wet van
28 Maart 1907.

Elke vergadering behoeft een commissie, die te waken heeft
voor handhaving der openbare orde, rust en zedelijkheid. De
politie is bevoegd de vergadering bij te wonen en haar te ont-
binden op aansporing der commissie en wanneer zich ongeregeld-
heden voordoen.

Reeds in de Constitutie van 25 Februari 1831 is het recht van
vergadering erkend. 4)

Zooals reeds werd opgemerkt ^), is hier regel en uitzondering
vastgelegd, zoodat de gewone wetgever een vast criterium heeft,
waaraan hij zich moet houden. Een stelsel van preventie is volgens
de Belgische Grondwet niet geoorloofd, behoudens voor ver-
gaderingen in de open lucht.

De burgers, die in gesloten gebouwen vreedzaam en ongewapend
vergaderen, moeten zich gedragen naar de wetten, die de uit-
oefening van dit recht regelen, namelijk naar de wet van 16—24
Augustus 1790 en art. 94 der gemeentewet, krachtens welke de

*) Art. 19: „Les Belges ont le droit de s'assembler paisiblement et sans armes,
en se conformant aux lois, qui peuvent régler l'exercice de ce droit, sans
néanmoins le soumettre à une autorisation préalable. Cette disposition ne
s'applique point aux rassemblements en plein air, qui restent entièrement
soumis aux lois de police.
5) Zie pag. 9.

gemeentelijke overheid gerechtigd is de noodige maatregelen te
nemen ter voorkoming en beteugeling van wanorde.

De vergaderingen in de open lucht, op straten of pleinen, als-
mede die van niet-vreedzame en gewapende burgers in een be-
sloten gebouw, zijn onderworpen aan de politiewetten en ge-
meentelijke reglementen van politie, 6)

Het Engelsche Staatsrecht kent geen grondwet in de beteekenis,
die daaraan op het vasteland wordt toegekend. Evenmin bestaat
er een algemeene wet, welke het recht van vergadering regelt.
Van een uitdrukkelijke erkenning van dit recht is dus geen
sprake. Dit wil echter niet zeggen, dat hiervoor geen vaste normen
zouden zijn. )

Er bestaat in Engeland vrijheid van vergadering, doch zij, die
aan een vergadering deelnemen, nemen het risico op zich een
ongeoorloofde inbreuk te maken op de wet. Zij kunnen bv. buren-
gerucht maken of lasterlijke woorden uiten. Vinden dergelijke
handelingen plaats gedurende een vergadering, dan wordt deze
een onwettige, indien daardoor ordeverstoring wordt gevreesd.
In dit verband moge worden opgemerkt, dat er geen recht bestaat
om op den openbaren weg een vergadering te houden — in alle
gevallen, waarin eenige verkeersstremming of andere last wordt
veroorzaakt. Van een onwettige bijeenkomst is eveneens sprake,
wanneer deze vreedzame burgers de vrees inboezemt, dat een
ordeverstoring dreigt.

Zij, die aan een zoodanige vergadering deelnemen, maken zich
schuldig aan een misdrijf. Om deze onwettigheid te constateeren,
is het noodig, dat de bijeenkomst ook inderdaad wordt gehouden.
De politie heeft dus niet de bevoegdheid —- behoudens de regeling
neergelegd in de „Emergency Powers Act 1920 8) — te bevelen,
dat een aangekondigde vergadering geen doorgang zal hebben.
Eerst, wanneer tijdens de vergadering ordeverstoring plaats vindt,
is ontbinding mogelijk, ook al was het doel der bijeenkomst
wettig. 9)

Niettemin zijn er beslissingen, die het in bepaalde omstandig-
heden — hoofdzakelijk, wanneer een onwettige vergadering is

®) Karei Brants, „De Staatsinrichting van Belgiëquot;, 2e druk, Brussel, etc.
1931. Pag. 252.

Vgl. Paul Mousset, Les Meetings, Paris 1931 en Handwörterbuch der
Staatswissenschaften, 4e Auflage, 8e Band, Jena 1928, p. 546 e.v.

Krachtens deze Act kunnen in dringende omstandigheden bepaalde maat-
regelen worden genomen door de uitvoerende macht. Deze omstandigheden
doen zich voor, wanneer er een actie wordt ondernomen, welke ten doel
heeft om de gemeenschap of een aanzienlijk deel daarvan te berooven van
het hoogstnoodzakelijke, door de voorziening en distributie van voedsel,
water, brandstof of licht, etc. te belemmeren. Deze toestand wordt afgekondigd
bij proclamatie, welke slechts gedurende een maand van kracht kan zijn,
behoudens verlenging door een nieuwe proclamatie. Zij moet terstond aan
het Parlement worden medegedeeld.

9) Vgl. E. C. S. Wade and G. Godfrey Phillips, „Constitutional Lawquot;
I^ndon, New York, Toronto, 1933, pag. 306, e.v.

belegd — een plicht achten van den magistraat om te voorkomen,
dat de orde wordt verstoord. Op feitelijke stoornis behoeft dan
niet gewacht te worden.

Zoo wordt een vergadering onwettig, wanneer drie of meer
personen bijeenkomen ter vervulling van een gemeenschappelijk
plan, waardoor vrees ontstaat voor verstoring der openbare orde.
De bijeenkomst zelf is voldoende: het plan behoeft niet nood-
zakelijk ten uitvoer worden gebracht, mits het maar voldoende
duidelijk is, dat er een redelijke vrees bestaat voor stoornis der
openbare orde.

Volgens de „common lawquot; is verder een vergadering voorna-
melijk onwettig,

b.nbsp;wanneer zij beoogt de verschillende bevolkingsklassen tegen
elkander op te zetten, of een complot te beramen.

Er zijn twee andere vergrijpen, die in nauw verband staan met
onwettige vergaderingen. Indien de deelnemers van een onwettige
bijeenkomst stappen nemen teneinde hun plannen te verwezen-
lijken, ontstaat een „routquot;. Zoo, wanneer een menigte stakers
een optocht gaat vormen, met de bedoeling hun werkplaatsen
te belegeren. Zoodra dit onwettig voornemen in feite wordt ten
uitvoer gebracht, heeft men te doen met een „riotquot;, een misdrijf,
waarop gevangenisstraf staat.

Het Italiaansche Staatsrecht met zijn autoritair en antiïndividua-
listisch karakter kan geen rechten van den individu dulden, lo)
De Staat kent in zijn ontplooiing geen grenzen — hij vormt de
norm van moraal en recht, is primair, al het lagere aan zich
onderwerpend.

„Wij zijn de eersten geweest om tegenover het demoliberale individualisme
voorop te stellen, dat de enkele slechts bestaat in het staatsverband en
ondergeschikt aan de noodwendigheden van den staat en dat, al naarmate
de beschaving steeds meer ingewikkelde vormen aanneemt de vrijheid van
den enkele hoe langer hoe meer ineenschrompelt.quot; i^)

Voorzoover de enkeling nog rechten heeft, zijn deze te beschou-
wen als een concessie van den staat.

Het recht van vergadering heeft een zuiver politiek karakter en
wordt erkend, voorzoover dit vreedzaam en ongewapend wordt
uitgeoefend binnen de perken, door de wet gesteld.
De nieuwe wet op de openbare veiligheid van 6 November 1926

Mr. A. Anema, Grondslag en karakter van de Italiaansch fascistische Staats-
leer, Kampen 1934.

Mr. W. A. M. van der Kallen, Rechtsstaat of machtsstaat, Hilversum 1934.
quot;) Mussolini, Rede 1929.

(Gazzetta Ufficiale van 8 Nov. 1926, no. 257.) bevat in titel II.
art. 17 e.v. de voorwaarden, waaraan het houden en bijwonen
van vergaderingen is gebonden. 12)

Voor het houden eener openbare vergadering moet drie dagen
tevoren advies worden gevraagd bij de „al questorequot;. Deze kan
de vergadering verbieden wanneer het gevaar bestaat, dat het
fascistisch régime wordt becritiseerd of op eenige andere wijze
het staatsbelang wordt geschaad.

Onder openbare vergadering wordt tevens begrepen ellce bijeen-
komst, die door de plaats, waar zij gehouden wordt, wegens het
aantal personen, of door de strekking en het onderwerp der
bijeenkomst als openbaar kan worden beschouwd, ook al zijn de
uitnoodigingen in forma privata opgesteld. 13)
Voor het beleggen van besloten vergaderingen moet dus de
noodige voorzichtigheid betracht worden ten aanzien van de uit
te noodigen personen. De vergaderingen kunnen ontbonden
worden, om redenen van openbare orde en wegens uitingen, die
nadeelig zijn voor de waardigheid van het gezag.
Soortgelijke bepalingen zijn van kracht voor processies en op-
tochten.nbsp;.
Deze regeling is geheel in overeenstemming met de door fascis-
tische Staatsrechtleeraars ontwikkelde theorieën.

Vrijheid van beweging kan dus aan iederen individu en aan iedere groep
van individuen worden toegestaan, onder voorwaarde, dat zij alleen gebmilct
wordt in het belang der maatschappij als geheel en binnen de grenzen, door
den staat gesteld, aangezien de vrijheid, evenals ieder ander recht, een
concessie van den staat is.quot;

De vrijheid in al haar uitingsvormen vormt slechts een onder-
deel van de alles beheerschende staatsgedachte — zij wordt
dienstbaar gemaakt aan het belang van den staat of aan de

De wet van 1926 werd vervangen door die van 18 Juni lyjl
(G.U. 26 Juni 1931, Supplement.). Titel II onderging slechts
geringe wijzigingen van redactioneelen aard en ten aanzien der
bedreigde strafmaten.

De Reichsverfassung van 1849 bevatte de grondwettelijke erken-
ning van het recht van vergadering. Ieder werd de bevoegdheid
qeqeven zonder voorafgaand verlof vreedzaam en ongewapend
te vergaderen. Alleen bijeenkomsten in de open lucht konden
verboden worden bij dreigend gevaar voor de openbare orde en
rust. 15)nbsp;_

13)nbsp;Vgl Prof. P. Chimienti, Droit constitutionnel italien. Traduit par James

14)nbsp;Alfredo Rocco, La dottrina politica del fascisme 1925, vertaald door
Mr Dr W M Westerman: De staatstheorie van het fascismequot;.

In de Constituties der afzonderlijke staten werd deze vrijheid
echter veelal min of meer vergaande beperkingen aangelegd. 16)
Zoo lezen we bv. in de Pruisische Constitutie van 31 Januari
1850, dat vergaderingen in de open lucht slechts met vooraf-
gaand verlof mogen plaats hebben, (art. 29.)
Daarnaast werden in de verschillende bondsstaten gewone wetten
uitgevaardigd, die het vergaderingsrecht nader regelden en be-
perkten. 17)

Wijziging bracht de Rijkswet van 19 April 1908. Deze regelt
zoowel het Vereenigings- als Vergaderingsrecht.
De wet onderscheidt tusschen openbare en besloten vergade-
ringen. Onder de eerste worden die bijeenkomsten verstaan,
waartoe een, naar het aantal, onbepaalde meerderheid van per-
sonen toegang heeft, onverschillig, of er entree wordt geheven.
Deze openbare vergaderingen worden bijzondere beperkingen
aangelegd:

1.nbsp;Openbare vergaderingen in de open lucht mogen niet ge-
houden worden dan na voorafgaand verlof van de politie.
Dit verlof mag slechts geweigerd worden, wanneer gevaar
voor de publieke orde te vreezen is. i»)

2.nbsp;Openbare vergaderingen mogen niet worden bijgewoond
door gewapende personen, behoudens de politie.

3.nbsp;Tot elke openbare vergadering moeten twee ambtenaren van
politie worden toegelaten.

c.nbsp;Wanneer voorstellen besproken worden, die een aan-
sporing of opwekking inhouden tot misdaad.

Vgl. Friedenthal, Das öffentliche vereins- und Versammlungsrecht in
Deutschland, Berlin, 1907.

1.nbsp;Voor openbare vergaderingen, die publieke aangelegenheden betreffen, is
voorafgaande kennisgeving aan de plaatselijke politieautoriteit vereischt.

2.nbsp;Voor vergaderingen in de open lucht is voorafgaand schriftelijk verlof
van de plaatselijke overheid noodig.

Idem in Beijeren (26-2-'50), Saksen (22-ll-'50), waar o.a. werd bepaald,
dat vergaderingen kunnen verboden worden bij dreigend gevaar voor de
openbare orde, rust en veiligheid, Brunswijk (4-7-'53), waar vrouwen en
scholieren niet mogen worden toegelaten in vergaderingen in gebouwen, waar
publieke aangelegenheden verhandeld worden! Vgl. Friedenthal, I.e. p. 59.

In de afzonderlijke staten kan van deze bepaling worden afgeweken.
Dit is bv. geschied in Beieren, Baden en Hessen, waar het preventief verlof
vervangen is door een voorafgaande kennisgeving aan de politie.

6. De bepalingen met betrekking tot vergaderingen in de open
lucht gelden eveneens voor optochten op pleinen en straten.

Na de November-revolutie in 1918 zijn verschillende bepalingen
dezer wet niet meer toegepast. De artikelen 123 en 124 van de
Grondwet van 1919 garandeeren opnieuw het recht van vereeni-
ging en vergadering.nbsp;j . .
In bijzondere rechtsposities werd de vrijheid van vergadering be-
perkt, voorzoover dit door het karakter en de waardigheid van
de betreffende functie werd vereischt. Een wet van 23 Maart
1921 verbood aan militairen politieke vergaderingen bij te wonen.

De idee der grondrechten is met de Nationaal-Socialistische
staatsopvatting onvereenigbaar. In de totale staatsgedachte is de
tegenstelling tusschen staat en volk verdwenen — een vrijheids-
sfeer van den enkeling, beveiligd tegen elke machtsuitoefening
van den staat, wordt niet erkend. Derhalve zijn er geen bepa-
lingen meer ter verzekering van deze „liberale vrijheid van het
individuquot;.

An die Stelle der Grundrechte ist im National-Socialistischen Staat die
Pflicht des Staates getreten, entsprechend dem Grundsatz des Rechtsstaates,
das Recht der Gemeinschaft gegen den Rechtsbrecher zu sichern und damit
das Recht des einzelnen zu wahren.quot; i»)

De gemeenschap is primair, de enkeling wordt geacht in de volks-
gemeenschap op te gaan. Het recht van de gemeenschap is het
recht van den enkeling, als deel van die gemeenschap!
Bij verordening van 28 Februari 1933 (Reichsgesetzbl. 1933,
Deel I, p. 83.) werden de artikelen der Duitsche Constitutie van
1919, die een erkenning der grondrechten inhielden, buiten wer-
king gesteld, zoodat beperkingen dezer vrijheidsrechten ook bui-
ten de reeds wettelijk gestelde grenzen, mogelijk werden. )
Voorzoover de vrijheid van vergadering thans nog bestaat heelt
zij alleen betrekking op - aan het Nationaal-Socmhstisch
réqime — welgevallige bijeenkomsten. Een besluit van 4 Februari
1933 (RG BI. I, S. 35.) bepaalt, dat openbare politieke verga-
deringen, als ook vergaderingen in de open lucht en optochten
slechts mogen gehouden worden na voorafgaande kennisgeving.
Zij worden verboden, wanneer er een onmiddellijk gevaar bestaat
voor de openbare veiligheid. Op grond van deze bepaling zal
elke vergadering, welke niet harmonieert met de Nationaal-
Socialistische opvattingen, verboden worden. Daarnaast heeft de
Minister van Binnenlandsche Zaken de bevoegdheid bijeenkom-
sten in de open lucht en optochten te weren. Dit verbod kan

19)nbsp;Dr. Hans Frank. Nationalsoz. Handbuch für Recht und Gesetzgebimg,
München, 1935, p. 335.

20)nbsp;Vgl. Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Band 22—JS,
TübingL, 1935, p. 265 en Dr. Werner Hoche, Die Gesetzgebung des Kabi-
netts Hitkr, Berlin, 1933.

voor het geheele Rijk of enkele gedeelten, algemeen of met be-
trekking tot bepaalde partijen en vereenigingen worden uitge-
vaardigd.

Tenslotte bevat het besluit nog een opsomming van gevallen,
waarin een vergadering ontbonden kan worden:

In Rusland bestond tot 1905 Vereenigings- noch Vergaderings-
vrijheid. Het bijwonen van welke vergadering ook, tot de beleg-
ging waarvan de overheid niet uitdrukkelijk toestemming had
gegeven, was strafbaar.

Een uitzondering op dit strenge beginsel werd gemaakt voor
bijeenkomsten van wetenschappelijk of litterairen aard. 21)
In deze toestand werd verandering gebracht door de Ukaze 22)
van 1905, die aan de Russische staatsburgers de vrijheid van
vergadering verzekerde, behoudens een nadere regeling door de
wet. Deze regeling vond haar uitdrukking in de provisioneele
wet van 20 Februari 1906.

Deze wet eischte, dat van het beleggen eener vergadering drie
dagen tevoren kennis moest worden gegeven aan de overheid.
De politie kon een vergadering verbieden, wanneer haar doel in
strijd was met de openbare zedelijkheid of gevaarlijk was voor
de openbare orde en rust. Om dezelfde redenen kon elke ver-
gadering ontbonden worden.

De Revolutie van 1917 bracht in Rusland de dictatuur van het
proletariaat, waarvan het doel is de overwinning der bourgeoisie
en de vestiging van een communistische organisatie der mensch-
heid, waarin vrijheid, gelijkheid en broederschap de funda-
menten zullen zijn. Daartoe is noodzakelijk een volkomene ver-
nietiging van de vrijheid van de vijanden der revolutie.
Voorzoover men nog van grondrechten onder het Sowj et-regiem
kan spreken, zijn deze slechts gewaarborgd aan de arbeiders.
De Grondwet van 10 Juni 1918 garandeert de vrijheid van ver-
gadering dan ook alleen aan de arbeidersklasse. Uitgaande van
de belangen dezer klasse, worden door de Grondwet aan de
individuen en afzonderlijke groepen de rechten ontnomen, waar-

van zij gebruik zouden maken in strijd met de belangen van de
socialistische revolutie.

De Constitutie van 1923 bevatte geen deel, dat gewijd was aan
de grondrechten, omdat zij zich met de verhouding van den enke-
ling tot den staat niet wenschte bezig te houden. Zoo zijn de
grondrechten slechts te vinden in de Constituties der afzonderlijke

Hrtontwem nieuwe Constitutie, dat door Stalin op 11 Juni 1936
aan het presidium van het Centraal Uitvoerend Comité der Unie
van Socialistische Sowjet-Republieken werd voorgelegd en op
25 November 1936 tot definitieve aanvaarding het Congres werd
aangeboden, heeft de vijandelijke houding tegenover de burger-
lijke democratiën opgegeven en zich meer aangesloten bij de
Westersche beginselen.

De beteekenis hiervan is om den strijd tegen het fascisme, waar-
toe de socialistische en democratische krachten van vele landen
worden gemobiliseerd, een breedere basis te geven.
Immers deze strijd kan dan eerst krachtig gevoerd worden, wan-
neer den aartsvijand van dit fascisme — het bolschewisme --
niet meer verweten kan worden, dat het zelf een dictatuur is. 23)
De hiertoe gewenschte democratiseering is voor alles merkbaar
in het gedeelte, dat handelt over de grondrechten. In tegenstel-
ling tot die van 1923 is de nieuwe Constitutie veel straffer: de
grondwetten der afzonderlijke republieken moeten geheel in over-
eenstemming met de beginselen van de Constitutie der U.S.S.R.
worden opgebouwd!

Overeenkomstig de belangen van de werkers en ter verster-
king der socialistische orde, wordt den staatsburgers der
U.S.S.R., gewaarborgd:

In art. 126 worden andere politieke organisaties dan de commu-
nistische partij verboden.nbsp;,nbsp;,nbsp;i
Ter verzekering der genoemde rechten staan den werkers en hun

23)nbsp;Vgl. Karl Branias in: Zeitschrift für öffentliches Recht, 1936, Band XVI,
pag. 609.

24)nbsp;De Grondwet is te vinden bij: Jan Romein, Een historisch moment,
Amsterdam 1936, p. 15 e.v.

organisaties de drukkerijen, de papiervoorraden, de openbare
gebouwen, de straten, de verkeersmiddelen, etc. ten dienste, die
voor de uitoefening dezer rechten noodzakelijk zijn.
Het kan niet democratischer!

Toch hebben de grondrechten hier een geheel ander karakter:
de individualistische strekking is verdwenen, een collectivistische
is ervoor in de plaats getreden.

Feitelijk is in den Sowjet Staat de partijdictatuur doorgevoerd,
waarom ook binnen de arbeidersklasse opvattingen, welke afwij-
ken van die der Moskovitische oligarchen, niet mogen worden
uitgesproken. Derhalve zal ook de constitutioneele copie der
Westersche democratiën en de formeele garantie van een reeks
vrijheidsrechten slechts een vermomming blijken te zijn ....

HET RECHT VAN VERGADERING IN DE PRACTIJK;
DE WET VAN 1855, HAAR LEEMTEN EN
TOEPASSING.

Zooals wij in Hoofdstuk I hebben gezien, ligt zoowel in de re-
dactie van art. 9 Gr. als ook in de bedoeling van den Grondwet-
qever opgesloten de mogelijkheid tot beperking van de uitoefe-
ning van het recht van vergadering, mits deze beperking worde
opgelegd door een Rijkswet in het belang der openbare orde.
Allereerst dient de vraag gesteld te worden, of dit constitutioneel
beginsel geldt alleen ten aanzien van de algemeene verhouding
overheid—onderdaan, of ook ten aanzien van bijzondere relaties,
zooals die van overheid tegenover ambtenaar en militair en bij

De quaestie heeft zich o.a. voorgedaan bij art. 17 van het Regle-
ment op de Krijgstucht (K.B. 31 Juli 1922, S. 476.). In dit artikel
wordt aan den militair, uit hoofde van zijn, uit het wezen van
de krijgsmacht en de beginselen van de krijgstucht voortvloeien-
de. bijzondere positie, onder meer verboden zich aan te sluiten
bij' of steun te verkenen aan groepen of vereenigingen van per-
sonen, welker doel of handelingen in strijd zijn met het wezen
van de krijgsmacht of het behoud van de krijgstucht, etc., deel
te nemen aan optochten, betoogingen en vergaderingen, indien
de commandeerende officier zulks in belang van de krijgstucht
heeft verboden.

Ontkennend wordt deze vraag beantwoord door Mr. f. j. A.
Huart2) met de verdediging, dat slechts de wet het recht van
vereeniging en vergadering mag beperken en dan nog maar alleen
in het belang der openbare orde. Evenals iedere burger leven
de militairen en ambtenaren onder het gemeene recht n.l. de wet

Dequot; i Opvatting is bestreden door P. J. Stigter. 3) Volgens dezen
schrijver berust het genoemde art. 17 R.K. op art. 2i° der wet
op de krijgstucht 4) Dit artikel is de wetsbepaling, die naast
de wet van 1855 het vergaderingsrecht voor de militairen nader
beperkt in het belang der openbare orde.nbsp;, ^^ „

1)nbsp;In eerstgenoemden zin: Jhr. Mr. A. F. de Savomn Lohman, Onze Con-
stitutie, Utrecht, 1907, p. 336 en Mr. J. T. Buys, De Grondwet, toelichting
en kritiek, Deel I, p. 61 e.v.

Dit artikel luidt: Krijgstuchtelijke vergrijpen zijn: „alle niet in eenige
strafwet omschreven feiten, strijdig met eenig dienstbevel of voorschnft, of
onbestaanbaar met de militaire tucht of orde.quot;

onXrfivfquot;^ in deze materie slechts te vinden, wanneer men
onderzoekt, welke beteekenis aan de grondrechten in het alqe-
meen moet worden toegekend.nbsp;^

Zooals reeds werd opgemerkt, is het karakter der grondrechten
m den loop der jaren gewijzigd.

„Zij regelen den algemeenen rechtstoestandquot; of — met betrek-
kmg tot ons onderwerp - art. 9 der Grondwet is een algemeene
regel, geldend voor de ingezetenen in het algemeen. 7) Op dezen
algemeen geldenden regel kan nu volgens art. 9 der Grondwet

Uuidehjker: wil men de uitoefening van het recht van verqade-
rmg voor alle ingezetenen — dus niet voor een bepaalde qroep —
beperkingen aanleggen, dan is een wet vereischt. Geheel anders
wordt het evenwel, wanneer men te doen heeft — niet met een
algemeene rechtspositie - doch met bijzondere verhoudingen, als
die, welke door elke dienstrelatie als ook door het militaire' Ver-
oand in het leven worden geroepen.

Ten aanzien van een gewone contractueele verhouding komt dit
het duidelijkst naar voren, omdat hier geheel vrijwillig wordt
gehandeld Immers een beperking van in de Grondwet verzekerde
vrijheden kan als uitdrukkelijke voorwaarde bij de in dienst
treding worden gesteld en aanvaard. Het kan niet de bedoelinq
der Grondwet zijn om te treden in de bijzondere belangen; zh

De burger blijft constitutioneel geheel vrij in hoeverre hij qebruik
wil maken van de grondwettelijk gegarandeerde vrijheden,
len aanzien van den ambtenaar op eenige wijze in dienst van
den staat moet voorop staan, dat het uit den aard zijner functie
voortvloeit om zich te gedragen overeenkomstig het belanq en

vanzelfsprekend gesteld worden. De ambtenaar is er voor den
staat en niet omgekeerd. »)

and- en zeemacht verboden is aangesloten te zijn bij of op eeniqe andere
wijze steun te verkenen aan groepen of vereenigin^n vL personef on
s^lt;^iaal-democratischen grondslag. Hand. 2e K. 1933, p 1956 ^vnbsp;^

is, zich te laten leiden door hetgeen de waardigheid van zijn
functie eischt. »)

Beperking der grondwettelijke vrijheid kan evenwel door het
hierarchisch gezag op grond der dienstverhouding ook achteraf
worden opgelegd. Men denke hier speciaal aan het verbod voor
militairen om bv. bepaalde vergaderingen bij te wonen. Hier is
sprake van een door de overheid eenzijdig gecreëerde dienstver-
houding. Ondanks dezen dwang, heeft men te doen met een
bijzondere rechtspositie. En juist op grond van deze bijzondere
verhouding is een beperking in de uitoefening der grondrechten
geoorloofd, voorzoover deze gevorderd wordt door het belang
der weermacht en ter handhaving eener goede krijgstucht, lo)
Dit standpunt ligt in de lijn van de regeling dezer materie in de
Grondwet.

„Het militaire gezag worden slechts zeer weinig beperkingen aangelegd,
zoodat het vrijwel geheel wordt bepaald door het inzicht van den hoogsten
militairen gezagsdrager, den Koning, omtrent hetgeen voor een behoorlijke
dienstvervulling wordt vereischt.quot; ^i)

Handelingen tegen de krijgstucht kunnen den militairen niet
worden toegestaan individueel, nog minder in vereeniging met
anderen.

Overigens blijve men ook in theoretische beschouwingen reëel,
door de verschillende belangen tegen elkander af te wegen.
Gelukkig staat men hier te lande vrij algemeen op het practische
standpunt, dat een krachtige handhaving van de militaire tucht
eeri!:, grootere behoefte en van meer belang is dan een verbod
voor militairen om bepaalde extremistische vergaderingen bij te
wonen, waar het gezag op min of meer grove wijze wordt onder-
mijnd.

Buitenlandsche wetgevingen gaan van hetzelfde beginsel uit. De
Duitsche Rijksweer was het — reeds vóór het Hitler-bewind —
verboden tot politieke vereenigingen toe te treden of politieke
vergaderingen bij te wonen. 12)

Aldus is ook de opvatting, welke voortdurend de houding der
Regeering ten opzichte van deze vraag heeft bepaald. Men ver-
gelijke deze uitspraak:

„Maar het spreekt van zelf, dat, wanneer die deelneming door ambtenaren
en militairen deze personen ertoe brengt om handelingen te verrichten, die
onvereenigbaar zijn met den eerbied aan het gezag, waaraan zij onderge-
schikt zijn, dat dan de Regeering dergelijke uitingen niet zou dulden en
verplicht zou zijn daartegen in te gaan.quot; i®)

9) Vgl. Wilhelm Otter, Die sozialen Bestimmungen in den Grundrechten und
Grundpflichten der Deutschen, Diss. 1928, p. 164 e.v.

1quot;) Idem: Dr. J. R. Stellinga, Het recht tot vereeniging en vergadering,
A. R. Staatkunde 1936, p. 145, wijlen Prof. van der Grinten in W. v. h. R.
no. 11152. Anders: Prof. Mr. R. Kranenburg, Het Nederlandsche Staatsrecht,
Deel II, 4e Druk, Haarlem 1933, p. 391 e.v.
Struijcken, I.e. p. 168.

12)nbsp;Vgl. Wilhelm Otter, I.e., p. 173 en Die Grundrechte und Grundpflichten
der Reichsverfassung, Zweiter Band, Berlin, 1930, p. 141.

13)nbsp;Min. de Meester, Hand. 2e K., 1905—1906, p. 54. Verg. ook Min.
Rambonnet, Hand. 2e K., 1913—1914, p. 1381, en Min. Deckers, Hand. 2e
K. 1933, p. 1958.

§ 2. De Wet van 1855, haar leemten en toepassing. ~ Voor-
stellen tot wijziging. —

Wanneer men een verhandeling schrijft over het recht van ver-
gadering, behoort de vraag gesteld te worden, wat onder een
vergadenng moet worden verstaan. Nu is het dikwijls zeer moei-
lijk om van een bepaald begrip een scherp omlijnde definitie
te geven afgezien van de bezwaren, die elke definieering op-
levert. Als uitgangspunt kan worden vastgesteld, dat een ver-
gadering een bijeenkomst is, waar wordt gesproken. Wanneer
ik nu onder een vergadering zou willen verstaan een verzame-
ling van personen op een bepaalde plaats bijeengekomen tot het
aanhooren van of deelnemen aan een bespreking of debat dan
wel tot het beluisteren eener redevoering, dan stel ik mij in geenen
deele voor, dat hiermede een voor alle gevallen geldend criterium
IS gegeven. Al dadelijk kan men opmerken, dat het gezamenlijk
vormen van een spreekkoor of het aanhooren eener gramofoon-
of radiouitzending somtijds ook een vergadering kan opleveren
zonder dat deze gevallen onder de genoemde definitie vallen'
Vandaar, dat het geen aanbeveling verdient een definitie in de
wet op te nemen, al heeft het zijn nut eenige beginselen in de
Memorie van Toelichting neer te leggen. Negatief kunnen we
vaststellen, dat niet elke bijeenkomst een vergadering in qram-
maticalen en wettelijken zin vormt.

In overeenstemming hiermede zijn de woorden van Minister
Donker Curtius in zijn Memorie van Toehchting op het Ont-
werp 1849:

„door vergaderingen toch in art 10 (art. 9 nu) Gr. en dus ook hier is nimmer
verstaan de verzameling van eenige individuen, hetzij op eene markt, hetzij
op vericoopingen of van eenige nieuwsgierigen, maar de opzettelijke samen-
kom^t van personen om over een of meer onderwerpen in overleg te

Uit deze woorden blijkt tevens, dat men zich het houden eener
vergadering niet los kon denken van overleg, van beraadslaging
De z.g.n. meetingen stonden nog geheel op den achtergrond.

„Byeenkomsten van gezellig verkeer of ter bijwoning van openbare verma-
kelijkheden kunnen met onder het begrip van ver£adering worden opge-
vat ...... maar, wanneer men het begrip vergadering wankelend laat, kan

Hieruit valt te concludeeren, dat publieke vermakelijkheden niet
te beschouwen zijn als vergaderingen in den zin der wet, zoodat
de politie om toegang te eischen tot zoodanige samenkomsten
geen beroep kan doen op de wet van 1855. 14) Zij zal zich dezen
toegang eerst kunnen verschaffen krachtens een plaatselijke ver-

ordening of krachtens opdracht van den Burgemeester, die vol-
gens art. 221 Gem. Wet belast is met de politie over de openbare
vermakelijkheden. Het houden van openbare vermakelijkheden is
in den regel bij gemeentelijke verordening verboden, behoudens
ontheffing door den Burgemeester.

Wanneer er dus een vergadering wordt gehouden, die gepaard
gaat met openbare vermakelijkheden — waartoe het publiek met
of zonder betaling van entree toegang heeft — zal een vooraf-
gaande toestemming van den Burgemeester noodig zijn. is)
Tenslotte valt nog te memoreeren een oud arrest van den Hoogen
Raad uit het jaar 1871. i6) In de gemeente Hontenisse be-
stond een verordening, die voorschreef, dat de herbergen slechts
tot een bepaald uur mochten geopend zijn. Toen nu bij over-
treding dezer verordening proces-verbaal werd opgemaakt en de
zaak voor den Hoogen Raad in rechten diende, trad Mr. van
Eek als verdediger der beklaagden op en voerde als middel van
cassatie aan, dat de verordening in strijd was met art. 9 der
Grondwet. Volgens den verdediger moest de term „vergaderingquot;
ruim worden opgevat. Daaronder zou ook vallen het bezoeken
van een tapperij of societeit.

De HjR. stelde in zijn genoemd arrest vast, dat de betreffende
verordening niet was gemaakt om het in art. 9 Gr. gewaarborgde
recht van vergadering te beperken, — hetgeen overigens met
het bezoeken eener tapperij niets gemeen heeft — maar uitslui-
tend strekt in het belang der openbare orde, tot handhaving waar-
van de gemeentebesturen bevoegd zijn verordeningen te maken.

„Daarin ligt geenszins eene beperking van art. 10 (nu 9) Gr., vermits de
uitoefening van dat recht (van vergadering) overal elders dan in tapperijen
volkomen vrij wordt gelaten.quot; i')

Dit is duidelijk. Men bezoekt een tapperij in het algemeen niet
om te vergaderen, doch om zich daar op eenige wijze te ver-
maken. Gemeentebesturen zijn dus bevoegd om krachtens art. 168
Gem. Wet bepalingen vast te stellen omtrent het sluitingsuur
van openbare inrichtingen als tapperijen, etc.

Daar de wet slechts betrekking heeft op openbare vergaderingen,
zijn de besloten vergaderingen dientengevolge verboden terrein
voor de politie, althans volgens de bepalingen van deze wet.
Op grond van andere wetten zal de politie zich echter dikwijls
ook tot deze vergaderingen rechtens toegang kunnen verschaffen
en in de practijk wordt daarvan soms gebruik gemaakt, teneinde

1«) Vgl. Arrest H.R. 29 funi 1936, W. 1936, no. 1017. Hierin werd besUst,
dat een vergadering, waarin een spreekbeurt wordt vervuld en ter opluistering'
tevens muziek wordt gemaakt, niet valt onder het begrip „openbare verma-
kelijkheidquot;.

1') Aldus ook Buijs, I.e. p. 86. Anders: Mr. A. Maas Geesteranus in Bij-
dragen tot de kennis van Staats-, prov.-, en gem. best. in Nederland, 17e deel,
nieuwe serie 4e deel, Utrecht, 1872, p. 367 e.v.

na te gaan, of er inderdaad van een besloten vergadering sprake
is. In het algemeen is de politie tactvol genoeg om besloten ver-
gaderingen vrij te laten, doch wanneer het noodig is, zal zij op
grond van de Drankwet en de Vuurwapenwet deze vergade-
ringen soms kunnen bereiken.

De wet van 1855 is gebaseerd op de onderscheiding tusschen
vergaderingen in de open lucht en gebouwen. De vergaderingen
in de open lucht onderscheidt men — althans volgens de gang-
bare opvatting — in die met en zonder debat. Het systeem —
steunend deels op den inhoud der wet. deels op een overgeleverde
interpretatie — is nu als volgt:

a.nbsp;Openbare vergaderingen in gebouwen worden geheel vrij
gelaten, althans preventieve voorwaarden worden hier niet
gesteld,

b.nbsp;Openbare vergaderingen in de open lucht zonder debat zijn
evenmin aan preventieve voorschriften gebonden.

c.nbsp;Openbare vergaderingen in de open lucht met debat be-
hoeven voorafgaand verlof van den Burgemeester.

Deze laatste onderscheiding tusschen open lucht vergaderingen
met en zonder debat steunt niet op de woorden der wet. Immers
deze spreekt nergens van debat. Hoe is men nu tot deze onder-
scheiding gekomen? Art. 18 handelt over open lucht vergade-
ringen „tot gemeenschappelijke beraadslagingquot;.
Vat men dezen term letterlijk op. dan zou men dezelfde conclusie
moeten trekken, als de Kantonrechter van Beesterzwaag in een
beslissing van 6 Juni '96. i»)

Als een vergadering, bedoeld in art. 18 der wet van 1855 moet
worden beschouwd de vergadering, waarin wel is waar niet het
woord werd gevoerd en gegeven, maar toch een bepaald persoon
als leider optrad, doordat hij telkens het woord tot de omstanders
richtte, waarop deze dan onder elkaar en met hem beraadslaagden
en waarbij de evenbedoelde leiding wel binnenshuis stond, maar
diegenen, tot welke hij sprak en die onder elkaar en met hem
beraadslaagden op een voor ieder toegankelijk terrein in de open
lucht stonden.

Blijkens een opmerking van de Regeering bij de behandeling van
het 4e Hoofdstuk der Begrooting voor 1893 echter beteekent deze

Utrecht 1893 en Dagblad „Het Vaderlandquot; no. 30, Se^.t. 1892. Anders: Gem.
6tem, no. 2144; hoewel de redactie toegeeft — in 1892 let wel' — dat er
dT.-onderscheiding te handhaven. Vgl. ook Alg. Ned.
Pohtie Weekbl. 1916 no. 14 en 25 en verder W. v. h. R.. no. 6196.

le. De term „tot gemeenschappelijke beraadslagingquot; heeft gram-
maticaal een geheel anderen zin dan de uitdrukking ,,met debatquot;.
Beraadslaging wijst op een — in onderlinge harmonie — be-
spreken van bepaalde onderwerpen teneinde gemeenschappelijk
een al of niet vooropgesteld doel te bereiken. Debat duidt op een
op grond van principiëele meeningsverschillen plaats vindende
woordenstrijd. Het doel zal hier meestal niet zijn om op harmo-
nische wijze een oplossing te vinden, doch veeleer is er sprake
van een wedijver, een duel om de toehoorders mee te voeren.
Zoo zal men in de aankondiging eener vergadering nimmer lezen:
„gelegenheid tot gemeenschappelijke beraadslagingquot;, omdat deze
term een geheel anderen klank en beteekenis heeft.
2e. Historisch is de interpretatie onjuist. Noch in de buitenland-
sche wetgeving rondom 1850 — waaruit de ontwerpers onzer
wet zeker hebben geput — noch tijdens de parlementaire behan-
deling van art. 9 der Grondwet en de wet van 1855, valt de
onderscheiding tusschen vergaderingen met en zonder debat te
ontdekken. Als eenige onderscheiding duikt overal op die tus-
schen vergaderingen in de open lucht en die in gebouwen.
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer der Staten Generaal
van art. 18 der wet van 1855 vroeg de heer van Lennep, wat
met de uitdrukking „tot gemeenschappelijke beraadslagingquot; werd
bedoeld, ^o) De Minister liet deze vraag onbeantwoord; de term
miste klaarblijkelijk iedere essentieele beteekenis. Bij de behan-
deling van art. 20 werd door het Kamerlid Godefroi gevraagd,
of ook de politie zijn „zijdgeweerquot; moest afleggen, wanneer deze
als ambtenaar in functie een vergadering bijwoont. De Minister
antwoordde hierop, dat het hem voorkwam, dat de politie niet
komt „om deel te nemen aan de beraadslagingen.quot; Denkt de
Minister hier alleen aan vergaderingen met beraadslagingen,
d.w.z. met debat? Dit is ondenkbaar, want art. 20 heeft betrek-
king op elke openbare vergadering, dus ook op die, welke worden
genoemd in art. 19 — openbare vergaderingen in gebouwen —
waar in het geheel geen sprake is van gemeenschappelijke beraad-
slagingen of debat. 21)

Hieruit mag worden opgemaakt, dat de Minister den term ,,be-
raadslagingquot; niet synoniem beschouwt met „debatquot;, doch veeleer
met het begrip „vergaderingquot;. 22)

3e. Ik heb reeds gewezen op de moeilijkheid bij art. 20. Dit artikel
verbiedt het dragen van wapenen in de vergaderingen, in de twee
voorgaande artikelen bedoeld. Volgens de gangbare interpretatie
behandelen deze twee artikelen de openlucht vergaderingen met
debat, en de openbare vergaderingen in gebouwen. Consequentie:

22)nbsp;Vgl. ook de woorden van Min. Donker Curtius, vermeld op p. 30 hier,
de Memorie van Toelichting op het Ontwerp 1854 der huidige wet (zie p. 12)
waar ook over: „beraadslagingenquot; binnen gebouwen wordt gesproken als
eenige tegenstelling tot beraadslaging in de open lucht en verder het Voorl.
Verslag en de openbare behandeling van het ontwerp.

de wet verbiedt nreï het dragen van wapenen in openlucht ver-
gaderingen zonder debatl Dit is ondenkb^r. EenzS moeijk-
heid doet zich voor bij art. 22, waarin wordt bepaald, dat dke
vergadering, waarin de openbare orde wordt gestoord etc od

handeling van dit artikel werd door Thorbecke de vraag gesteld
of de woorden elke vergaderingquot; betrekking hebben op de ver-

bevestigend. Hier stoot men weer op dezelfde consequentie, dat
openlucht vergaderingen zonder gemeenschappelijke beraadsï-
gmg, d^.z. zonder debat (volgens gangbare opvatting) vallen

omdat het de geest der wet is scherpere voorschriften te stellen
voor open lucht vergaderingen als zoodanig.nbsp;niemLS

tijdens de totstandkoming der wet aan deze onhoudbarrconse-
quentie hebben gedacht? Men heeft er niet aan kunnen deXn
omdat de onderscheiding tusschen vergaderingen met en zondek
debat met is bedoeld! Men vergelijke daarvoor deze woorden

Het is duidelyk _ en dit blijkt uit de redevoeringen gehouden
bij de behandeling van art. 9 Gr. tevens - dat de wetqever
Rechts een onderscheiding heeft gemaakt tusschen vergaSgen

tooraflquot;quot;quot;^ fquot; gebouwen. Voor de eerste soort Jerd
voorafgaand ver of ingevoerd, omdat hier een massale opkomst
aanlei^ng zou kunijen geven voor een stoornis der openbTre

en zonder debat, en was in het midden der vorige eeuw slechts
mogehjk bij openbcht vergaderingen, omdat groote vergaderoe!
bouwen - die heden ten dage de centra vormen van het verqL
deringsleven — toen nog onbekend waren.nbsp;^

De conclusie moet luiden, dat de uitdrukking vergaderingen tot
gemeenschappelyke beraadslagingquot; een pleonasm? is. M?rheef

Voor deze oplossing pleit in sterke mate art. 16 van het ontwerp
Nedermeijer van Rosenthal (1850), waarin voor het eersT de

Het staat wel vast, dat de ontwerpers der huidige wet den term
uit dit artikel zonder meer hebben overgenomen en elke bSzonde^
beteekenis ervan moet worden ontkend. Beraadslaging werd dus
beschouwd als een bestanddeel van het begrip vergadering

Voor elke openbare vergadering in de open lucht zal dienten-
gevolge toestemming van den Burgemeester noodig zijn. 26)

3.nbsp;Heeft de onderscheiding tusschen verga-
deringen met en zonder debat zin?

Nu ik heb getracht aan te toonen, dat de wet van 1855 de onder-
scheiding tusschen vergaderingen met en zonder debat niet kent,
moge de vraag gesteld worden, of het gewenscht is een derge-
lijke onderscheiding in de wet vast te leggen en op grond daar-
van voor beide figuren een afzonderlijke regeling te treffen.
Principieel bestaat er inderdaad een verschil tusschen beide
soorten bijeenkomsten. Bij een vergadering zonder debat weet
men immers, wie de spreker is en kent men in het algemeen diens
mentaliteit. Heeft er debat plaats, dan weet men tevoren niet,
welke sprekers het woord zullen voeren en hoe groot hun over-
redingskracht is, hetgeen van veel belang is met het oog op het
ter vergadering aannemen van geopperde voorstellen. Ook wordt
het door een debat moeilijker tevoren te beoordeelen, of de ver-
gadering aanleiding zal geven tot ordeverstoringen. Een debat
heeft dikwijls ten gevolge, in het bijzonder, wanneer de debaters
met ten top gedreven vuur en hartstocht hun stellingen verkon-
digen, dat de gemoederen der vergaderden tot sterke opwinding
worden gebracht en dientengevolge een spanning ontstaat, die
door de minste aanleiding tot excessen leidt en een dreigend ge-
vaar vormt voor de openbare orde.

Inderdaad is er dus een onderscheid tusschen beide soorten
van vergaderingen, ofschoon in de grootere plaatsen dit onder-
scheid vervaagt en daar de meeste aandacht moet besteed worden
aan — vooral de uiterst links en rechts georiënteerde — bijeen-
komsten, waarin sprekers optreden, die het woord voeren over
de feiten van den dag, onverschillig, of er al dan niet debatten
gehouden worden.

Als uitgangspunt kan men echter de onderscheiding handhaven.
Een strengere regeling voor debat-vergaderingen zou derhalve
gemotiveerd zijn. Alleen, wanneer de eventueele bepalingen —
gelijkelijk regelende beide vormen van vergaderingen — een zoo-
danig wapen zouden beteekenen in handen der overheid, dat
ook ten aanzien van de debat-vergaderingen voldoende inmenging
wordt verkregen, zou differentiatie achterwege kunnen blijven.

De vraag is nu, of het houden van vergaderingen — in het bij-
zonder dan de openbare, ook die, waarin geen debatten worden
gehouden — aan strengere voorschriften moeten gebonden wor-
den dan de wet van 1855 thans geeft. In het algemeen beant-
woordt men deze vraag in politiekringen bevestigend.

2®) Vgl. Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht, p. 462: „Voor vergade-
ringen in de open lucht is daarom verlof noodig......quot;

Het vergaderingsleven heeft zich steeds sterker ontwikkeld en
vormt een der machtigste steunpilaren van elke organisatie en in
het bijzonder wel van de politieke organisatie. De vereenigings-
vergadering — in de vorige eeuw nog primair — behoeft in haar
normalen rustigen vorm geen speciale aandacht, doch het zijn de
massavergaderingen met een rij van bekende orators en de ge-
weldige meetingen in de open lucht, die thans op den voorgrond
treden. Door deze ontwikkeling leveren niet slechts de debat-
vergaderingen, maar in even sterke mate de meetingen, vooral
van politieke partijen dikwijls een groot gevaar op voor de open-
bare orde en rust. Duidelijk is dit naar voren gekomen tijdens de
oorlogsjaren — toen evenwel het militaire gezag een krachtige
rem kon aanzetten — en dit verschijnsel heeft zich intensiever
herhaald in de politieke hoogtijjaren, welke thans achter ons
hggen. De wet op het recht van vereeniging en vergadering gaf
geen gelegenheid om radicaal in te grijpen. De politieke actie
voerde den boventoon. Sommige menschen raakten hun even-
wicht kwijt, de sprekers kenden dikwijls geen fatsoensgrenzen
üe besloten vergaderingen werden misbruikt om de politie
toegang te weigeren.

Ik heb de gelegenheid gehad om van eenige politieautoriteiten
in de groote steden van ons land de ervaringen te vernemen.
Men denke zich in dagen van onrust in een revolutionnaire ver-
gadering, die gehouden wordt in één onzer groote steden. Eenige
duizenden bezoekers uit de volksbuurten stroomen bijeen om de
ophitsende philippica's van politieke agitators te beluisteren.
Voordat de vergadering een aanvang neemt, voelt men reeds de
deining, de spanning in de zaal. Het is als een kruitvat, waarin
de kleinste vonk een hevige uitbarsting kan veroorzaken. Om
zich met slechts enkele manschappen in zoon zaal te begeven,
is voor de politie inderdaad niet aanlokkelijk en soms risquant.
In abnormale omstandigheden — in dagen van ontevredenheid
en relletjes — lokt men conflicten met de politie soms uit: men
wordt agressief! Het is gemakkelijk in te denken, hoe buiten-
gewoon moeilijk het is om dergelijke vergaderingen in orde en
rust te laten verloopen, wanneer de sprekers op het podium met
hartstochtelijke overredingskracht de massa meevoeren en de ge-
moederen in opstand brengen. De zaal deint van de strijdliederen
en het zou geen verwondering behoeven te baren, indien de
politiebeambten zich bij de uitoefening van hun taak dikwijls
moederziel alleen zouden gevoelen.

Ook na afloop op straat is het kunst- en vliegwerk voor de politie
om de menigte in toom te houden. Het aanschouwen van een
aantal politieke tegenstanders, die door de uitbarstingen hunner
leiders tot enthousiasme zijn vervoerd, maakt op een groote
categorie van menschen dikwijls een provoceerenden indruk. Het
is dan ook wel voorgekomen, dat tegen den afloop van een poli-
tieke vergadering honderden tegenstanders zich tot een gemeen-
schappelijke protest-manifestatie verzamelden in de naaste om-
geving van het vergadergebouw.

Veel tact en voorzichtig beleid is hier noodig om de menigte te
verspreiden en de orde te handhaven. Al deze verschijnselen
treden niet alleen op in de groote steden, doch eveneens — hoe-
wel minder sterk — in de grootere provincieplaatsen. Overal
doet zich de felle strijd voor om het publiek te bereiken en overal
vindt men menschen, die belust zijn op relletjes en politieke
agitatie. Hiermee is duidelijk, dat het gevaar niet alleen schuilt
in de debatvergaderingen, doch even sterk in de massa-bijeen-
komsten.

Ik herhaal, het hoogtepunt is voorbij, maar dit is geen motief
om de zaak te laten zooals zij is. De overheid moet den noodigen
steun vinden om het gezag te handhaven en het Nederlandsche
volk orde en rust te waarborgen. Herhalingen van wat ons volk
op vergaderingsgebied heeft ondervonden mogen niet getolereerd
worden. De mogelijkheid moet worden gegeven om het vergade-
ringsleven aan banden te leggen, zoodra dit vereischt wordt voor
een krachtige handhaving van de openbare orde en rust. Het
groote probleem is nu op welke wijze dit het doelmatigst kan
geschieden.

5. Moet het onderscheid tusschen vergade-
ringen in de open lucht en die in ge-
bouwen worden gehandhaafd?

De toestand is heden ten dage nog aldus, dat in het algemeen
de openlucht vergaderingen een massaler karakter dragen dan
die in gebouwen. Inderdaad bestaan er tegenwoordig vergader-
lokalen, die bijna een even groote afmeting hebben als de ter-
reinen, waarop open lucht bijeenkomsten worden gehouden. Dit
zijn echter uitzonderingen, die zich enkel in de groote steden
voordoen — men denke aan de Apollohal, het R.A.I.-gebouw te
Amsterdam, de Dierentuin te 's-Gravenhage, etc. Vandaar dat
er in enkele groote steden een tendenz bestaat om alle verga-
deringen over één kam te scheren en aan gelijke voorschriften
te binden. Normaliter bestaat er nog verschil in karakter tusschen
beide vormen van vergaderingen en het laat zich niet aanzien,
dat dit onderscheid in de naaste toekomst zal worden opgeheven.
Nog steeds zijn hier de woorden in de Memorie van Toelichting
op het Ontwerp 1854 van pas:

„Indien zoodanige vergaderingen in de open lucht al of niet met
bijoogmerken worden verlangd teneinde onrust en opgewondenheid in tijden
van spanning te veroorzaken, zeker is het, dat ook zonder boos opzet, zoo-
danige vergaderingen tot wanorde en vooraf niet te berekenen gevolgen
kunnen voeren, daargelaten dat veelal „beraadslagingenquot; binnen
gebouwen voor het doel van hen, die te goeder trouw te werk gaan, wel
zoo geëigend is als „beraadslagingquot; in de open lucht.quot;

De open lucht vergaderingen nemen in het algemeen nog een
aparte plaats in. Dientengevolge moeten deze vergaderingen aan
bijzondere voorschriften onderhevig zijn. Het in art. 18 der wet
van 1855 neergelegde beginsel kan dus gehandhaafd worden,
voorzoover de voorwaarde betreft, waaraan het houden eener

openlucht vergadering is gebonden. De term „tot gemeenschap-
pelijke beraadslagingquot; moet verdwijnen om elke ongewenschte
interpretatie te voorkomen. Het ontwerp 1886 gaf dezelfde ver-
betering aan. 27) Uit de bijlage blijkt, dat nagenoeg alle geraad-
pleegde politieautoriteiten deze opvatting deelen.

Het is een leemte in de verouderde wet van 1855, dat den verga-
deringen in gebouwen geen enkele beperking wordt aangelegd.
Art. 19 geeft de politie vrijen toegang tot zoodanige vergade-
ringen; eenig preventief voorschrift wordt niet gegeven.
Ook al weet de plaatselijke politie met groote waarschijnlijkheid,
dat een bepaalde vergadering zal leiden tot een ernstige orde-
verstoring, het is haar niet gerechtigd om in te grijpen. De politie
zal eerst handelend mogen optreden, wanneer de menigte bij
honderden, ja bij duizenden is bijeengekomen en het tumult los-
breekt. Dit vormt een groot bezwaar, omdat elk repressief op-
treden haar nadeelen heeft.

In de practijk tracht men in deze leemte te voorzien door middel
van plaatsehjke verordeningen, wier draagwijdte meestal weinig
nut heeft. De gemeenteverordening van Zwolle kent bv. het vol-
gende artikel:

„De eigenaar of pachter van een gebouw, waarin een bijeenkomst of ver-
gadenng zal worden gehouden, waartoe aan het publiek al of niet tegen
betaling toegang wordt verleend, is verplicht minstens 24 uur vóór het
houden der bijeenkomst of vergadering daarvan schriftelijk kennis te geven
aan den Burgemeester, onder opgave van den aard dier bijeenkomst of ver-
gadering.quot;

Ook in andere gemeenten zien we soortgelijke bepalingen. Op
grond van deze bepalingen zal de politie échter nimmer preven-
tief kunnen ingrijpen. Verder ging een artikel in de politie-ver-
ordening van Venlo, opgenomen krachtens een besluit van 19
December 1906:

Art. 68. „Voor het doen houden of toelaten van een lezing is voorafgaande
vergunning van den Burgemeester noodig.quot;

Deze bepaling is ongrondwettig. De locale wetgever is incompe-
tent om een nadere regeling te geven voor de uitoefening van het
recht van vergadering.

Vanzelfsprekend kan de plaatselijke wetgever wel indirect in het
vergaderingsleven ingrijpen door bij plaatselijke verordening een
sluitingsuur voor vergunnings- en verlofslocaliteiten vast te
stellen; heeft een vergadering in een dergelijke localiteit plaats,
dan hebben de deelnemers zich aan dit tijdstip te houden, be-
houdens afwijkend verlof van den Burgemeester. Hier gaat het
echter om andere belangen dan de vrijheid van vergadering. 28)
De wet van 1855 schiet te kort tegenover de ontwikkeling, die

het vergaderingsleven in den loop der jaren heeft genomen. De
verhoudingen in het staatsrechtelijk leven gaan mank aan een
onjuist afwegen van verschillende belangen.
Is het niet frappant, dat een muziekuitvoering van „Excelsiorquot;
op het marktplein te Dalfsen — waarbij aanwezig een honderd-
tal aandachtige en op volledige rust gestelde toehoorders — niet
mag worden gehouden zonder voorafgaand verlof van den Bur-
gemeester, terwijl een openbare extremistische vergadering, waar
honderden, soms duizenden op sensatie beluste individuen de
wereld trachten te hervormen, althans van ons vaderland een
heilstaat willen scheppen, aan geen enkele beperkende bepaling
is onderworpen? Dit is een constructie, waarin alle logica zoek is:
verschijnselen, die slechts een gering of in 't geheel geen gevaar
opleveren voor de rechtsorde, worden aan voorwaarden gekop-
peld, die, waaraan een groot risico is verbonden, worden vrij-
gelaten.

Het huidige stelsel is niet te verdedigen. Zij, die de nadeelen
aan den lijve hebben ondervonden, zijn het hierover unaniem
eens. De rechtsorde eischt en de politie heeft recht op een wet,
welke een krachtig ingrijpen in het belang der openbare orde
en veiligheid mogelijk maakt.

Zij, die gemeend hebben misbruik te kunnen maken van de grond-
wettelijk gewaarborgde vrijheden, maken het stelsel van vrijheids-
rechten tot een probleem. Een beperking van de uitoefening van
het vergaderingsrecht zal slechts gericht zijn tot hen, die dit
recht gebruiken op een wijze, welke dwars indruischt tegen ka-
rakter en bedoeling van het grondrecht. De bona-fide vergade-
ringen moeten worden ontzien.

Men kan langs verschillende wegen tot dit doel geraken,
le. In het algemeen leveren de politiek-georiënteerde vergade-
ringen het grootste gevaar op voor de openbare orde en rust.
In verband hiermede zou men een formuleering kunnen kiezen,
die deze soort bijeenkomsten verbiedt behoudens vergunning van
den Burgemeester. Het bezwaar tegen een zoodanige formu-
leering is wel het feit, dat er groote onzekerheid bestaat over de
vraag, of en wanneer een voorgenomen vergadering zulk een
karakter heeft. Het zal geen eenvoudige taak zijn om een redactie
te vinden, die zoo gedegen is, dat elke ontduiking onmogelijk
wordt. Zou men de nadere interpretatie van het begrip ,.politiekquot;
aan het oordeel van den rechter overlaten, dan zou de moeilijk-
heid slechts verschoven zijn. Niet denkbeeldig is de mogelijkheid
van beslissingen welke in strijd zouden zijn met de bedoeling van
den wetgever.

Worden — in navolging van de redactie in art. 435 a Wb. v. Sr.
— openbare vergaderingen in gebouwen verboden, welke belegd
worden om uiting te geven aan een bepaald staatkundig streven
(behoudens vergunning van den Burgemeester), dan stuit men
op hetzelfde bezwaar. Ook deze redactie geeft den rechter reeds
„handen vol werkquot;.

De openbare vergaderingen in tijden van staking en relletjes
missen dikwijls het politieke karakter en zouden buiten de draag-

2e. Evenmin voldoet een formuleering in dezen geest, dat ver-
gaderingen van zoodanigen aard en omvang, dat daardoor een
gevaar bestaat voor de openbare orde en veiligheid, worden ver-
boden, behoudens verlof van den Burgemeester.
Zij, die een vergadering beleggen, welke een zoodanig gevaar
kan opleveren, zullen deze mogelijkheid nimmer beamen. Er zal
immers naar worden gestreefd, om de strekking en beteekenis
van zulk een vergadering te verkleinen en de werkelijke be-
doeling schuil te houden. Een vast criterium, waaronder alle ver-
gaderingen, als hier bedoeld, zijn te rangschikken, kan niet
worden vastgesteld.

3e. Beperkende voorschriften zouden kunnen gesteld worden
voor vergaderingen, waarvan het aantal bezoekers een bepaald
getal te boven gaat. Op deze wijze worden de kleinere bijeen-
komsten, die normaliter in rust verloopen, uitgesloten. Ook dit
beginsel leidt tot moeilijkheden.

Een algemeene regel kan hier niet worden gegeven: in Am-
sterdam en andere groote steden zal een vergadering met 1000
ä 2000 bezoeker in het algemeen geen bezwaar vormen; in de
kleinere provincieplaatsen daarentegen zou dit aantal als cri-
terium te groot zijn. Men zou dus plaatselijk moeten tewerk gaan
en door middel van een schaal voor de verschillende gemeenten
van bepaalde grootte een afzonderlijken maatstaf moeten vast-
stellen, of de nadere uitwerking geheel aan den Burgemeester
moeten overlaten.

Het bezwaar is, dat tevoren niet kan worden bepaald, hoeveel
bezoekers een aangekondigde vergadering zullen bijwonen en
dientengevolge ook niet, of de vergadering aan de beperkende
voorschriften is gebonden. Blijkt tijdens de vergadering het
wettelijk criterium te zijn overtreden — practisch een ondoenlijke
controle voor de politie — dan zou een ontruiming waarschijnlijk
een grooter gevaar opleveren voor de openbare orde dan het
tolereeren der bijeenkomst.

4. Bepaalde voorschriften kunnen worden vastgesteld voor open-
bare vergaderingen in localiteiten, die een bepaalde afmeting te
boven gaan.

Ook hier zal een schaal ingevoerd moeten worden der verschil-
lende gemeenten in verhouding tot het aantal inwoners, of de
Burgemeester met de nadere uitwerking in zijn gemeente belast
moeten worden.

Verschillende bezwaren, genoemd onder 3e zijn thans onder-
vangen. Welke zaal zal worden gehuurd is geheel afhankelijk
van den te verwachten toeloop. In den regel weet men dit vrij
goed te schatten.

De twee laatste voorstellen beoogen slechts de groote vergade-
ringen aan banden te leggen, door deze afhankelijk te stellen
van een voorafgaand verlof van den Burgemeester. Als alge-
meen beginsel is dit juist, omdat de groote vergaderingen, waar
allen één lijn trekken — in een ongunstig geval dus ook tegen

het gezag — het gevaarhjkst zijn. Wanneer het recht van ver-
gadering echter toch opnieuw wordt opgebouwd, is het niet over-
bodig om ook aandacht te besteden aan de openbare vergade-
ringen van kleineren omvang. In beginsel kunnen deze worden
vrij gelaten, doch men kan zich gevallen indenken, waar beper-
kende voorschriften zeker op hun plaats zijn. 29)
De ongeremde aantasting van het gezag, elke inbreuk op de
rechtsorde moet door krachtiger middelen worden geweerd dan
door het opmaken van een proces-verbaal, dat slechts repres-
sieve beteekenis heeft. Art. 9 der Grondwet geeft de mogelijkheid
om door middel van modernere wettelijke bepalingen de excessen
in het vergaderingsleven te bestrijden. Het begrip ,,openbare
ordequot; behoeft niet zoo eng geïnterpreteerd te worden, dat het
alleen de materieele orde omvat. Naast de materieele orde dient
tevens de rechtsorde te worden gehandhaafd. 30) En dat hiermee
de instandhouding onzer huidige staatsinstellingen en een be-
vordering der publieke veiligheid direct samenhangt, kan zonder
meer worden aanvaard. Zoo zal de mogelijkheid, dat de Burge-
meester geen vergunning verleent voor een openbare vergade-
ring, op hen, die er een behagen in scheppen de bestaande rechts-
orde op grove wijze aan te tasten en de toehoorders tegen de
overheid op te hitsen, een sterke preventieve werking kunnen
uitoefenen.

De boven behandelde oplossingen voldoen niet in alle op-
zichten. De theoretische uitwerking en de practische toepassing
stuiten op moeilijkheden.

Een deels mondeling, deels schriftelijk ingestelde enquete met
betrekking tot het onderhavige vraagpunt, heeft mij met de ver-
schillende zienswijzen der politieautoriteiten in den lande op de
hoogte gebracht. Door eenige soepelheid te betrachten, heb ik
gemeend deze opvattingen in de volgende punten te kunnen sa-
menvatten.

a.nbsp;Verbod van alle vergaderingen met dispensatiebevoegdheid
van den Burgemeester hetzij bij algemeene kennisgeving,
hetzij in concreto.

b.nbsp;Voorafgaand verlof voor alle openbare vergaderingen, zoo-
wel in gebouwen, als in de open lucht.

grootte der vergaderzaal.
Haarlem: In de wet behooren de gevallen te worden op-
gesomd, waarin de vergunning mag worden ge-
weigerd (bij vergaderingen in gebouwen).

c.nbsp;Voorafgaand verlof voor vergaderingen in de open lucht
en voor politiek-georiënteerde vergaderingen in gebouwen,
al of niet gepaard met kennisgeving van andere openbare
vergaderingen.

29)nbsp;Ik herinner aan de vergaderingen van de N.S.N.A.P. in April j.1. te
Utrecht en Amsterdam.

30)nbsp;In denzelfden zin: W. v. h. R., no. 5899 en Mr. Dr. E. W. Catz in „De
Telegraafquot;, 20 April 1938 Avondblad.

d. Voorafgaand verlof voor openbare vergaderingen in de
gSouwä''nbsp;van openbare vergaderingen in

^ Verlof voor openbare vergaderingen in de open lucht.
Het eerste voorstel is het verstrekkendst en heeft voor hen die
een krachtig gezag voorstaan, een aantrekkelijken inhoud. Der-
halve zal ik dit punt pogen nader te ontleden om de juiste strek-
king ervan duidelijk te maken.

Ook besloten vergaderingen vallen onder het verbod; bij een
eventueel verbod van alleen openbare vergaderingen zouden
kwaadwilligen dit gemakkelijk weten te ontduiken door een be-
sloten vergadering uit te schrijven, die practisch hetzelfde aantal
deelnemers zou bevatten, als een openbare. Vooral van extre-
mistische groepen valt dit te vreezen: men zou bijv. een verga-
dering kunnen beleggen alleen toegankelijk voor leden van aller-
lei mantelorganisaties van de betrokken extremistische groep Op
deze wijze zou een besloten vergadering steeds spoedig de dui-
zend deelnemers overschrijden.

Evenzoo laat het zich denken, dat een vereeniging of partij voor
haar leden een marsch naar Den Haag organiseert. Het behoeft
geen verwondering, wanneer 25000 a 50000 leden aan een der-
gelijken oproep gehoor geven. De overheid dient in deze gevallen
de noodige bevoegdheid te hebben.

De vergunning, welke voor het houden eener vergadering ver-
eischt zou zijn, zou verleend kunnen worden door den Burge-
meester in dezen geest, dat — tenzij door den Burgemeester Lt
tegendeel wordt bepaald — die vergunning wordt geacht ver-
kregen te zijn in de gevallen, door den Burgemeester bij alge-
meene kennisgeving vermeld, mits de bij die kennisgeving ge-
stelde voorwaarden in acht worden genomen. De Burgemeester
kan dan bijv. bij algemeene kennisgeving bepalen, dat geen ver-
gunning vereischt wordt voor vergaderingen in localiteiten welke
een bepaalde oppervlakte niet te boven gaan.
Een en ander zou aangevuld kunnen worden met de bepalinq
dat geen vergunning van den Burgemeester is vereischt indien
voor de vergadering een bewijs van toestemming is afgegeven
door den (Hoofd)-Commissaris van Politie. 3i)
De Burgemeester wentelt dan het werk af op de politie De
politie zal m twijfel-gevallen de toestemming weigeren en de
bijzondere vergunning van den Burgemeester blijft noodig. De
Burgemeester houdt dus de leiding in handen, maar het dage-
lijksche werk komt voor rekening van de politie. Dit neemt niet
veei tijd m beslag; de toestemming wordt door de politie ingevuld
op een gedrukt formulier. Bij de uitvoering van verschillende
plaatselijke verordeningen wordt reeds een soortgelijke gedraas-
Jijn gevolgd.nbsp;^ ^ a a-'

het minste gevaar voor de rustige vergaderingen. Deze zullen
evenals thans geheel vrij zijn en bij algemeene kennisgeving
worden uitgezonderd. Het lijkt ook beter om dit locaal te kunnen
regelen.

De toestemming van den Burgemeester, welke voor het houden
van een vergadering vereischt zou zijn — behoudens die, welke
door de algemeene kennisgeving zijn uitgezonderd — zou onder
controle staan van den Commissaris der Koningin, die verant-
woordelijk is voor de openbare orde in zijn gewest.
Deze controle zou ook in handen gelegd kunnen worden van den
Minister van Binnenlandsche Zaken, opdat in het geheele Rijk
eenzelfde gedragslijn worde gevolgd. Immers verschillende massa
bijeenkomsten dragen een landelijk karakter en kunnen van in-
vloed zijn niet alleen op de openbare orde in een bepaalde ge-
meente, of provincie, doch op die in het geheele Rijk. Op deze
wijze zou de Minister bij een tijdelijke verscherping der politieke
verhoudingen over het geheele Rijk een „Godsvredequot; kunnen
afkondigen, zonder onmiddellijk tot den staat van beleg behoeven
over te gaan. Een bepaalde korte termijn — waarbinnen de Mi-
nister van Binnenlandsche Zaken zijn beslissing moet nemen —
is noodig, daar een lang uitblijven der definitieve uitspraak na-
deelig zou zijn voor belanghebbenden.

De in deze bladzijden verdedigde opvatting is daarom zoo aan-
trekkelijk, omdat zij een nadere interpretatie van het begrip
„openbaarquot; overbodig maakt. Wanneer men slechts de openbare
vergaderingen aan bepaalde voorschriften wil koppelen, dan
brengt dit met zich mede, om een juiste — alles omvattende —
omschrijving van het begrip „openbaarquot; te geven. Dit stuit op
bezwaren, welke ik hierna denk te behandelen (7). Het onder-
vangen van deze moeilijkheid maakt deze oplossing eenvoudig.
Met recht kan evenwel worden betwijfeld, of deze formuleering
door een eenvoudige wetswijziging kan worden verwezenlijkt.
Het radicale systeem om alle vergaderingen te verbieden acht ik
in strijd met den geest en letter van art. 9 der Grondwet. Dit
artikel wil het recht van vergadering regelen en beperken bij de
wet. Een algeheel verbod — als uitgangspunt — valt met deze
redactie wel moeilijk te rijmen. Tijdens de mondelinge behande-
ling van het grondwetsartikel in de Dubbele Kamer der Staten
Generaal, verklaarde de toenmalige Minister van Justitie, dat het
belang der openbare orde kan leiden „tot de meest ingrijpende
maatregelen, mits het geen opheffing worde.quot; De mogelijkheid
van een algeheel verbod komt slecht naar voren op het terrein
van het noodrecht. In den staat van beleg is het mogelijk het
houden van openbare bijeenkomsten te verbieden, behoudens
schriftelijke vergunning van het militair gezag.
Een verbod van alle vergaderingen — als algemeen beginsel —
is in strijd met de Grondwet.

Het is verklaarbaar, dat deze opvatting in het algemeen weinig
instemming geniet. Nergens heeft men die moeilijkheden van het
vergaderingsleven ondervonden als in enkele groote steden. Dit
is bgrijpelijk, omdat de intensiteit van dit maatschappelijk ver-

De hier verdedigde oplossing is dus niet geschikt om te dienen
ais uniforme regeling voor het geheele Rijk.

Voorzoover de andere op pag. 41 en 42 geopperde voorstellen
met elders zijn besproken of geen nadere toelichting behoeven
worden daaraan nog enkele opmerkingen gewijd.
Het tweede voorstel bepleit een voorafgaand verlof voor alle
openbare vergaderingen. Ten aanzien van openbare verqade-
rmgen in de open lucht wordt in het algemeen een voorafgaand
verlof noodig geacht; sommigen wenschen dit ook uit te breiden
voor besloten vergaderingen in de open lucht.
Een uniforme regeling, waardoor tevens de openbare vergade-
ringen in gebouwen aan voorafgaand verlof worden gekoppeld
stuit echter in verschillende kringen op bezwaren. Niet overal
m den lande wordt het noodig gevonden om deze vergaderingen
m die mate te beperken. Vandaar, dat ik de stipulatie van deze
regelmg in de wet niet kan aanbevelen. Er zijn zooveel open-
bare vergaderingen in gebouwen, waarvan men a priori weet
dat zij m alle rust zullen verloopen. Waarom deze dan aan voor-
schriften te binden? Er dienen wettelijke bepalingen te komen
die een zoo groot mogelijke instemming in den lande genieten.
Zoohjden ookde andere op pag. 41 en 42 genoemde oplossingen
aan hetzelfde gebrek. Hier moge een voorafgaande kennisgeving
van openbare vergaderingen voldoende zijn, elders wordt dit
stelsel weer te zwak bevonden, terwijl weer elders een kennis-
geving zelfs in het geheel niet wordt verlangd.
De eisch van voorafgaand verlof voor openbare vergaderingen
alleen ingeval van „buitengewone omstandighedenquot; door enkelen
voorgestaan — moet gepaard gaan met een zoo goed mogelijke
^schrijving van de woorden „buitengewone omstandighedenquot;
Deze omschrijving valt practisch niet te geven. Om de inter-
^etatie aan den rechter over te laten, is ook niet zonder bezwaar
Het ontstaan van relletjes en stakingen zou zeker een buiten-
gewone omstandigheid vormen, doch of dit ook het geval is met
een verkiezingsperiode zou waarschijnlijk door den rechter
worden betwijfeld. Men zou dus een enuntiatieve opsomming in
de wet moeten vastleggen en overigens op de „welgezindheidquot;
van de jurisprudentie moeten vertrouwen.

We kunnen vaststellen, dat er veel verschil van meening bestaat
over de vraag, hoever een eventueele nieuwe regeling van het
vergaderrecht moet gaan.

Dat er iets moet gebeuren, daarover is men het nagenoeg eens.
1 och geven deze uiteenloopende opvattingen een belangrijke —
wel ts waar negatieve — oplossing: één algemeen geldende rij
van voorschriften — toepasselijk voor het geheele Rijk — is
ongewenscht, omdat de behoeften der verschillende gemeenten
te sterk mteenloopen. Men zal dus een oplossing moeten vinden
die rekening houdt met zuiver locale factoren.

1.nbsp;Voor het houden eener openbare vergadering is schriftelijke
kennisgeving aan den Burgemeester vereischt.

2.nbsp;Deze kennisgeving moet inhouden tijdstip, plaats, onder-
werp en doel der vergadering, benevens de naam der ver-
eeniging of organisatie resp. de namen der personen, waar-
door zij wordt belegd.

De kennisgeving moet minstens acht dagen vóór den datum,
waarop de vergadering is belegd, worden ingediend.

3.nbsp;De Burgemeester is bevoegd — al of niet bij algemeene
kennisgeving — het houden van openbare vergaderingen
in het belang der openbare orde te verbieden of daaraan
bepaalde voorwaarden te verbinden.

4.nbsp;Hij is gerechtigd van het verbod geheel of gedeeltelijk ont-
heffing te verleenen, al of niet bij algemeene kennisgeving.

Dit ontwerp heb ik eenige politieautoriteiten ter beoordeeling toe-
gezonden, waarop ik de volgende opmerkingen ontving.
Een Hoofdcommissaris van Politie schrijft mij naar aanleiding
van dit voorstel:

„In de eerste plaats bespreekt U de wenschelijkheid eener voorafgaande
schriftelijke kennisgeving van elke openbare vergadering, te richten aan den
Burgemeester.quot;

Hiermede kan ik mij vereenigen. De kennisgeving zou mijns inziens ook nog
moeten inhouden een opgave van de namen der sprekers, die een bepaald
onderwerp zullen behandelen.

Den Burgemeester, aan wien slechts kennisgeving behoeft te geschieden,
zonder meer de bevoegdheid te verleenen een vergadering in het belang der
openbare orde te verbieden, of aan het houden ervan bepaalde voorwaarden
te verbinden, komt mij niet juist voor; wil men dit, dan ware een verbods-
bepaling met mogelijkheid van vergunning de oplossing. Of dit mogelijk
zou zijn zonder wijziging der Grondwet, is een andere quaestie. Hierbij zal
ik mij dan nog niet verdiepen in de vraag, of een dergelijke bepaling, naast
die van art. 220 Gem. wet noodzakelijk is.

Ik meen echter, dat ten dezen opzichte art. 22 der huidige wet (van 1855)
de politie voldoenden steun bij haar optreden biedt.quot;

Ik teeken hierbij aan, dat een verbodsbepaling met mogelijkheid
van vergunning inderdaad — zooals hiervoor is besproken —
een eenvoudige oplossing is, die echter moeilijk te rijmen is met
art. 9 Gr., en bovendien niet algemeen wordt gewenscht. Daar
de behoeften te veel verschillen, moet een systeem worden ge-
kozen, dat de detailleerende uitwerking overlaat aan de afzon-
derlijke gemeenten. Aangezien het bezwaarlijk is de geheele
materie aan den lageren wetgever — i.e. den Gemeente-Raad
vrij te laten — moet men komen tot een voorstel, als in „ontwerp
/quot; uiteengezet.

Art. 220 Gem. wet heeft een algemeene strekking en kan slechts
dienst doen in noodgevallen overeenkomstig den aard van het
noodrecht.

Art. 22 Wet 1855 heeft slechts repressieve kracht. Het artikel
is eerst toepasselijk, wanneer de openbare orde gestoord wordt,
dat wil zeggen, — althans in de practijk — wanneer zich „onge-
regeldhedenquot; voordoen. Er is juist een vrij algemeen verlangen
naar de mogelijkheid van preventief ingrijpen.
Van een anderen Hoofdcommissaris van Politie kreeg ik het
volgende bescheid.

„In het algemeen kan ik mij vereenigen met de door U ontwikkelde gedach-
tengang ten aanzien van de verbods- en vergunningsregeling. Als principes
voor een zoodanige regeling zou ik de navolgende punten willen noemen:

1.nbsp;De eisch dient gesteld te worden, dat van alle openbare vergaderingen
''quot;..quot;a®. -?®®'nbsp;gebouwen, hetzij in de open lucht tijdig tevoren
schriftelijk wordt kennis gegeven aan den Burgemeester.

2.nbsp;Deze kennisgeving dient te vermelden de naam der vereeniging of de
namen der personen, die de vergadering beleggen, het tijdstip, de plaats
het onderwerp en het doel der bijeenkomst.

3.nbsp;Deze kennisgeving is niet vereischt voor het houden van godsdien-
stige bijeenkomsten.

4.nbsp;Voor het houden van een openbare vergadering in de open lucht blijve
ten allen tijde toestemming vereischt.

5.nbsp;De Burgemeester is bevoegd hetzij voor een bepaald geval, hetzij col-
ectief, resp. door middel van een schriftelijk besluit en door een openbare
kenmsgeving, het houden van openbare vergaderingen of meetings te
verbieden of daaraan voorwaarden te verbinden.

6.nbsp;Van het collectief verbod, bedoeld in het vorige lid, kan de Burge-
meester geheele of gedeeltelijke ontheffing verleenen.quot;

Ook de Commissarissen van Politie van eenige provinciesteden,
die mij een onderhoud toestonden, vereenigden zich met de be-
ginselen van het ontwerp I. Van deze zijde werd ook de op-
merking gemaakt, dat het aanbeveling verdient om in elk geval
voorafgaand verlof voor openlucht vergaderingen in de wet te
stipuleeren, althans wanneer deze vergaderingen openbaar zijn.
Er moet rekening gehouden worden met de mogelijkheid, dat
Burgemeesters vrijheidslievender zijn, dan het gezag en de open-
bare orde eischt.

Het zal niet voldoende zijn, dat dit verlof alleen betrekking heeft
op openbare open lucht vergaderingen. Men kan zich indenken,
dat een of andere vereeniging een besloten landdag in Den Haag
belegt, waar alle leden toegang hebben. Het behoeft geen ver-
wondering, wanneer 40000 a 50000 leden een dergelijke bijeen-
komst bijwonen. De overheid moet zulke monster-meetings in de
hand hebben, ook al zijn zij „beslotenquot;.

Zoodra deze massa-meetingen „in de vlaktequot; plaats vinden, be-
hoeven geen bijzondere maatregelen genomen te worden. Hier
treedt de drang tot manifestatie niet zoo sterk op den voorgrond,
dat er gevaar bestaat voor de openbare orde en veiligheid.
Er is mij gewezen op het nut om ook voor besloten vergaderingen
in gebouwen voorafgaande kennisgeving te vorderen. Men denke
hier aan Besloten vergaderingen van extremistische groepen. Het
is noodig, dat de politie hiermee op de hoogte is. Er kunnen daar
besluiten worden genomen, welke een gevaar vormen voor de

openbare orde, zoodat het gewenscht is, dat de politie in de om-
geving van het vergadergebouw surveilleert.
Van andere zijde wordt een door de wet gevorderde kennis-
geving van vergaderingen daarentegen geheel overbodig geacht.
In enkele gemeenten is dit doel reeds bereikt door een plaatse-
lijke verordening of door de brandweervoorwaarden.
Een politieautoriteit schrijft mij:

,,Als een vergadering inderdaad de orde zou kunnen bedreigen, dan moet
het een groote zijn en dan is de pohtie er van zelf wel op andere wijze
achter gekomen, dat zij zal worden gehouden. De verplichting tot kennis-
geving kan gemist worden en bezorgt alleen maar last aan het publiek. Er
moet dan toch ook van de politie verwacht kunnen worden, dat zij op de
hoogte is (zonder directe kennisgeving) met wat er staat te gebeuren.quot;
„Als het tot kennnisgeving zou komen, is een termijn van 8 dagen echter
te lang. Een voorbeeld. Voor een spoedwijziging van een rechtspositiever-
ordening moet op korten termijn georganiseerd overleg worden uitgeschreven
met de groote personeelbonden. De groote bonden schrijven met spoed, b.v.
tegen denzelfden avond, vergaderingen uit. Nu kan men zeggen, dat zijn
ledenvergaderingen en het compromis (cf. p. 45) betreft alleen openbare
vergaderingen. Maar het kan toch evenzoo voorkomen, dat het gewenscht
is om op korten termijn een openbare vergadering uit te schrijven, b.v. het
zendtijdenbesluit komt af en men houdt plotseling den zelfden dag of den
volgenden dag protest-vergaderingen. Een staking breekt uit en 's avonds
worden openbare vergaderingen gehouden. Dat behoeft toch niet onmogelijk
gemaakt te worden als de openbare orde niet bedreigd wordt.quot;

Hiermee dient dus rekening gehouden te worden. De termijn
tusschen kennisgeving en vergadering mag niet te lang zijn. Een
korte termijn — b.v. van drie a vijf dagen — vormt geen bezwaar,
omdat het normaliter niet zoo dringend noodzakelijk is om nog
denzelfden of den volgenden avond een vergadering te beleggen.
Dit geldt in elk geval voor openbare vergaderingen.
Tenslotte is mij medegedeeld, dat het gewenscht is in de wet
vast te leggen, dat geen vergadering — waarvoor vergunning
vereischt is — mag worden aangekondigd, voordat die ver-
gunning is verleend. Onder ..aankondigenquot; moet dan ook vallen
het verspreiden van pamfletten, waarop bekendheid aan het voor-
nemen wordt gegeven. 32)
Hiervoor is veel te zeggen.

Het is thans ook dikwijls gebruikelijk, dat een vermakelijkheids-
avond in het plaatselijk blad wordt aangekondigd ..behoudens
verlof van den Edelachtbaren Heer Burgemeesterquot;. Dit kan on-
aangenaam zijn én voor den Burgemeester én voor het publiek.
Vandaar, dat het aanbeveling verdient de vergunning — indien
deze vereischt is — zoo vroeg mogehjk aan te vragen en zoo
spoedig mogelijk op dit verzoek te beslissen.
Met het meerendeel dezer opmerkingen heb ik gepoogd rekening
te houden. Het slotontwerp moge dan aldus luiden:

32) Is dit niet het geval, maar valt hieronder alleen het bestuurshd, dat een
advertentie laat plaatsen of een pamflet laat drukken en verspreiden, dan
moet daarnaast nog een verbodsbepaling voor het verspreidingsdelict worden
gemaakt. Vgl. de artt. 137d. 147a, 429bis Wb. v. Str.

1.nbsp;Het aankondigen en beleggen van openbare vergaderingen
in de open lucht is verboden, behoudens vergunning van den
Burgemeester, verleend uiterlijk binnen vier dagen, nadat zij
is aangevraagd.

Aan het verleenen der vergunning kunnen bepaalde voor-
waarden worden verbonden.

2.nbsp;Voor het houden van openbare vergaderingen in gebouwen
is schriltelijke kennisgeving aan den Burgemeester vereischt.
Deze kennisgeving moet inhouden tijdstip, plaats, onderwerp
en doel der vergadering, benevens de namen der sprekers
en die der vereeniging o[ organisatie resp. die der personen,
waardoor de vergadering wordt belegd.

De kennisgeving moet minstens drie ä vijf dagen vóór den
datum, waarop de vergadering is belegd, worden ingediend.

3.nbsp;De Burgemeester is bevoegd in het belang der openbare
orde het aankondigen en beleggen van openbare vergade-
ringen in gebouwen te verbieden o[ daaraan voorwaarden
te verbinden, hetzij collectief bij algemeene kennisgeving,
hetzij voor een bepaald geval door een schriftelijk besluit.

4.nbsp;Ingeval van een collectief verbod bedoeld in 3, is de Burge-
meester gerechtigd van dit verbod geheele of gedeeltelijke
ontheffing te verleenen, al of niet bij algemeene kennis-
geving.

In de wet kan worden bepaald, op welke wijze de algemeene
kennisgeving moet plaats vinden. In groote gemeenten kan dit
in het Gemeenteblad geschieden, in de kleinere gemeenten op
het gemeentelijk aanplakbord.

In alle gevallen zal een beroep op den Commissaris der Koningin
—overeenkomstig het ontwerp 1886 — of op den Minister van
Binnenlandsche Zaken mogelijk zijn.
Ter toelichting diene het volgende:

De schriftelijke mededeeling — genoemd in 2 — is alleen ver-
eischt voor openbare vergaderingen in gebouwen, omdat die in
de open lucht reeds aan een voorafgaande vergunning zijn ge-
bonden.

De termijn van kennisgeving moet zoodanig zijn, dat bij een
eventueel verbod voor belanghebbenden beroep op een hoogere
instantie mogelijk blijft

In dit systeem is de voornaamste rol toebedeeld aan den Burge-
meester. Overeenkomstig de op pag. 42 uiteengezette beginselen
kan het dagelijksch werk echter aan de politie worden gegeven.
Ook in de toekomst zal de Burgemeester voorloopig de ver-
antwoordelijke autoriteit blijven. Een en ander zal echter groo-
tendeels afhangen van de ontwikkeling van de politie-organisatie
hier te lande. Bij het eventueele instellen van een Algemeene
Rijkspolitie zal ongetwijfeld een functionaris van die organisatie
(b.v. een Directeur van Politie) een rol in deze materie te ver-

vullen krijgen. Vooralsnog zijn dienaangaande echter geen voor-
spellingen te doen.

Ik moge er nogmaals uitdrukkelijk de aandacht op vestigen, dat
de hier gegeven regeling niet van toepassing is op bijeenkomsten
van zuiver godsdienstigen aard.

De hier geopperde beginselen geven het vergaderingsleven geheel
in handen van den localen gezagsdrager. Hij kan handelen, zoo-
als de plaatselijke en tijdelijke toestanden het eischen. Elke ge-
meente heeft haar eigen behoeften, geheel in verband met fac-
toren, die de Burgemeester het best zal kunnen beoordeelen. Ik
denk aan aard en gezindheid der bevolking, grootte der ge-
meente, dagen van spanning en onrust. Met al deze omstandig-
heden zal de Burgemeester rekening moeten houden. In beginsel
zal hij de vrijheid op dit punt evenwel eerst mogen beperken,
indien de openbare orde en rust dit eischt.

De redactie is zoo gekozen, dat de Burgemeester alle middelen
kan te baat nemen. Ter toelichting het volgende voorbeeld.
Krachtens punt 3 is het bv. mogelijk, dat de Burgemeester bij
algemeene kennisgeving het aankondigen en beleggen van open-
bare vergaderingen in localiteiten, die een bepaalde oppervlakte
teboven gaan, verbiedt. Krachtens punt 4 zal hij dan in dezelfde
algemeene kennisgeving ontheffing kunnen verleenen voor be-
paalde groepen van openbare vergaderingen (in localiteiten
boven de bepaalde oppervlakte), die a priori waarborgen, dat
de openbare orde niet zal worden verstoord. Krachtens punt 4
zal hij tevens voor elk concreet geval dispensatie kunnen ver-
leenen, voorzoover het betreft vergaderingen, die onder het col-
lectief verbod in de algemeene kennisgeving zijn begrepen en niet
onder de algemeene ontheffing vallen.

Verder kan de Burgemeester krachtens punt 3 ook een bepaalde
openbare vergadering verbieden, al heeft zij plaats in een loca-
liteit, die beneden de gestelde oppervlakte blijft en de vergade-
ring dus niet is begrepen onder het collectief verbod in de alge-
meene kennisgeving.

Tevens zal hij een vergadering kunnen verbieden, welke onder
de algemeene ontheffing, geplaatst in de algemeene kennisgeving,
valt. De Burgemeester zal zelfs — indien dit noodig blijkt — bij
algemeene kennisgeving het houden van alle openbare verga-
deringen in gebouwen kunnen verbieden, behoudens zijn verlof.
Op deze wijze zal de Burgemeester geheel overeenkomstig het
belang der openbare orde kunnen handelen. Van alle beslissingen
blijve beroep op den Commissaris der Koningin of eventueel op
een andere instantie mogelijk. Dit eischt het belang der be-
trokkenen.

Dit stelsel is niet in strijd met art. 9 der Grondwet. Hier is geen
sprake van een algeheel verbod van vergaderingen als uitgangs-
punt. Als algemeene regel geldt, dat de vergaderingen zijn toe-
gelaten, behoudens die in de open lucht. De, in deze blad-
zijden neergeschreven, bevoegdheden van den Burgemeester
vormen derhalve een grondwettelijke beperking van de uitoefe-
ning van het vergaderrecht in het belang der openbare orde.

Een zestal vooraanstaande politieautoriteiten, die kennis namen
van het slot-ontwerp, vereenigden zich unaniem met de daarin
neergelegde beginselen.

Naast de moeilijkheid een geschikte regeling te vinden voor
openbare vergaderingen in gebouwen, vormt deze vraag een
tweede probleem in deze materie.

Legt men aan een politieambtenaar de vraag voor: ,,welke moei-
lijkheden hebt U ondervonden in verband met de huidige rege-
ling van het recht van vergadering?quot;, dan duikt telkens weer de
quaestie op, waar de grens ligt tusschen openbare en besloten
vergaderingen.

Dit vraagpunt is daarom van zoo'n groot belang, omdat de wet
van 1855 slechts betrekking heeft op openbare vergaderingen,
zoodat den besloten vergaderingen geen enkele beperking wordt
aangelegd en de politie er — althans volgens deze wet — geen
toegang heeft. Het behoeft geen betoog, dat dit herhaaldelijk
leidt tot wetsontduiking: vergaderingen, die practisch geen ver-
schil vertoonen met openbare bijeenkomsten, worden als „be-
slotenquot; gehouden. Dit heeft immers het voordeel dat men onge-
remd kan spreken, zonder het gevaar te loopen, dat de politie
ingrijpt op grond van verschillende bepalingen van het Wetboek
van Strafrecht. En deze gang van zaken wordt helaas door dc
jurisprudentie van den Hoogen Raad gestimuleerd. Ook wanneer
verschillende feiten, die in het openbaar strafbaar zijn, tevens in
besloten kring strafbaar werden gesteld, zou dit geen effect
hebben, zoolang de politie een besloten vergadering niet mag
bijwonen. En dit laatste zal men toch moeilijk in de wet kunnen
vaststellen.

„De politie heeft in het algemeen geenerlei bevoegdheid om zich te over-
tuigen of een vergadering — die zich als besloten voordoet — ook werkelijk
besloten is!quot;

„Er is dus een absoluut gemis aan controle op besloten vergaderingen, waar-
bij het gezag afgebroken kan worden, zonder dat daartegen opgetreden kan
worden, vooral ernstig in dezen tijd van toegespitste — politiek verschillen-
de — inzichten.quot;

Ziehier een greep uit de uitspraken van verschillende politie-
autoriteiten. Zooals vermeld — zal de politie zich echter soms
toegang kunnen verschaffen op grond van andere wetten, bv. de
Drankwet, de Vuurwapenwet, etc. Meer dan eens worden ver-
gaderingen gehouden in lokalen of inrichtingen, waar gelegen-
heid is drank te gebruiken. De Drankwet geeft aan de politie
het recht dergelijke lokalen binnen te treden, dus ook tijdens het
houden eener vergadering, onverschillig, of deze besloten is. Het
aanwenden van deze middelen teneinde de besloten vergadering
als zoodanig aan controle te onderwerpen, moet echter als een
„achterdeurtjequot;, als een gebrek aan beter worden beschouwd.
Bovendien zijn er nog vele gevallen, waarin de politie deze wetten
niet achter zich heeft staan. Controle is dan bij voorbaat onmo-

gelijk en de bepalingen van het Wetboek van Strafrecht nooden
den politieambtenaar tot voorzichtigheid.

Daar nu de op bladz. 48 geschetste beginselen slechts betrekking
hebben op openbare vergaderingen, is het noodzakelijk een onder-
scheid aan te geven tusschen de openbare en besloten vergade-
ringen.

Het is thans zoo, dat onder openbare vergaderingen worden
verstaan die, waartoe het publiek al o[ niet tegen betaling van
entree toegang heeft.
Onder besloten vergaderingen vallen:

1.nbsp;Vergaderingen, waartoe de leden en donateurs der ver-
eeniging, die de vergadering belegt, toegang hebben.

2.nbsp;Vergaderingen, welke voortvloeien uit zuiver openbare, door
het oprichten van een geïmproviseerde vereeniging. Hangt
samen met 1.

3.nbsp;Vergaderingen, waartoe introducés onder bepaalde — ruim
gestelde — voorwaarden worden toegelaten. Aantal doet
niet ter zake.

1.nbsp;Vergaderingen, waartoe de leden en donateurs eener ver-
eeniging toegang hebben. Dit zijn vergaderingen, die aan de orde
van den dag zijn en in het algemeen geen gevaar opleveren voor
de openbare rust. Het zijn de echte besloten vergaderingen. Deze
kunnen soms een massaal karakter dragen, doordat men een
vergadering uitschrijft voor leden van een serie vereenigingen.
Wanneer dit politieke vereenigingen zijn, kan het op deze ver-
gaderingen wel eens roerig toegaan. In beginsel moeten deze
worden vrij gelaten. Eerst, wanneer zij de vorm van monster-
bijeenkomsten aannemen, zal de overheid in staat moeten zijn in
te grijpen, zoodra de openbare orde zulks eischt. De mogelijk-
heid van eenige ,,wanordequot; is hiertoe evenwel niet voldoende.
De handhaving van gezag en openbare orde moet op het spel
staan.

2.nbsp;Vergaderingen, welke voortvloeien uit openbare door het op-
richten eener geïmproviseerde vereeniging. Dit „systeemquot; wordt
niet zelden toegepast. Men gaat als volgt tewerk.

Er wordt een openbare vergadering aangekondigd. De betref-
fende vergadering vangt aan 's avonds om 8 uur en ook de politie
is aanwezig. Zoowel de spreker als de toehoorders zijn allerminst
gesteld op deze eer, omdat men niet vrij is in zijn gedragingen.
Er is een oplossing: de spreker kondigt tegen 9 uur aan: „Wij
gaan over in besloten vergadering; ieder, die zich opgeeft als lid
van de nieuwe vereeniging „Vrijheidquot; kan blijven. Litmaatschaps-
kosten tien cent!quot; Het opmaken van enkele „statutenquot; doet de
rest. Meestal bestaat de vereeniging echter reeds. Tijdens de
openbare vergadering wordt dan bekend gemaakt, dat men in
besloten vergadering overgaat en ieder kan blijven, die zich

staande de vergadering opgeeft als lid van de betrokken ver-
eeniging, die de vergadering belegde. Door deze handelswijze
ontstaat een ledenvergadering van een vereeniging. Wegens het
besloten karakter wordt de politie uitgenoodigd te verdwijnen.
Men kan zich indenken, wat dit beteekent voor het prestige der
politie. Hier is sprake van een zuiver openbare vergadering, die
plotseling door de mazen der wet kruipt en in een „beslotenquot;
vergadering wordt omgetooverd! Het is echter zeer de vraag,
of de politie niet teveel waarde hecht aan deze metamorphose
door af te marcheeren. ^'^ellicht doet zij er verstandig aan
in elk geval eerst de zaal te ontruimen teneinde elke ontduiking
te voorkomen.

In het buitenland zijn er ten aanzien van deze quaestie eenige
beslissingen gevallen, die de openbaarheid van de hier bedoelde
vergaderingen handhaven. 33)

Zoo was bv. bij de vereeniging „Freie Volksbühnequot; het verkrij-
gen van het lidmaatschap buitengewoon eenvoudig. Het aspirant-
lid behoefde slechts 60 Pfennig te betalen, zonder dat het bezit
van bepaalde eigenschappen of een inwijding in de Statuten en
doeleinden der vereeniging werd verlangd.
Evenzoo werd de beslotenheid niet aangenomen ten aanzien van
een andere tooneelvereeniging, waarvan ieder boven de 16 jaar
tegen betaling van 15 Pf. onder overhandiging van een genum-
merd exemplaar der Statuten het hdmaatschap verwierf. De
innerlijke band welke tusschen vereenigingsleden bestaat, moet
worden ontkend, wanneer het verwerven of verliezen van het
lidmaatschap aan bijzonder geringe voorwaarden is gebonden,
of wanneer het doel uitsluitend van oeconomischen of politieken
aard is, zonder dat het aanknoopen van persoonlijke betrekkingen
mogelijk is.

Naar analogie van deze beslissingen zal de politie dikwijls in
staat zijn het besloten karakter eener vergadering te ontkennen.
Het ware gewenscht, dat de jurisprudentie hier te lande klaar-
heid bracht over deze vraag. Anders zal het noodig zijn, dat de
wet een verdere toepassing van „het grapjequot; onmogelijk maakt.
3. Vergaderingen, waar introducé's worden toegelaten. Door de
jurisprudentie van den Hoogen Raad worden ten aanzien van
deze vergaderingen slechts geheel onvoldoende grenzen gesteld.

doet niet ter zake. Het heeft geenerlei invloed op het besloten
karakter der vergadering.

Op deze wijze maakt men het uitnoodigen van eenige eeregasten
in de besloten vergadering eener vereeniging tot een caricatuur.
Elke rechtvaardige maatstaf is zoek en wetsontduiking wordt in
de hand gewerkt.

Hierin stelt de H.R. vast, dat een vergadering openbaar is,
wanneer aan ieder, die het verlangt, een introductiebiljet

Vermeld bij A. Dieckhoff, Die geschlossene Gesellschaft im deutschen
Verwahungsrecht, Hamburg, 1926, S. 36.

wordt gegeven. Dit zal in elk geval het uitgangspunt moeten
zijn. De verdere uitwerking wordt in dit arrest niet gegeven,
wat overigens ook niet de taak van den rechter is, die in
concreto heeft te beslissen.

De vergadering moest aangemerkt worden een openbare te
zijn, aangezien kaarten voor deze vergadering gemakkelijk
te verkrijgen waren, ook voor niet-leden en aangezien aan
den ingang der vergaderzaal in het geheel geen controle
werd uitgeoefend of de houders van kaarten lid waren of niet.
Op deze logische beginselen moet worden voortgebouwd.
De basis moet zijn: besloten vergadering alleen voor leden;
zij, die als niet-leden worden uitgenoodigd, verkeeren in een
uitzonderingspositie. Wordt er gegeneraliseerd door honder-
den menschen uit te noodigen, dan is een besloten vorm
niet meer te aanvaarden.

Het betrof hier de vraag, of het op grond van art. 435a Sr.
strafbaar is, een uniform te dragen in een vergadering, waar
introducé's worden toegelaten, wanneer overigens de ver-
gadering voldoet aan de eischen, door dit artikel gesteld.
Deze vraag was tevoren door de Rechtbank te Almelo ont-
kennend beantwoord, van welke beslissing de Officier van
Justitie cassatie aanteekende.
Als middel van cassatie was aangevoerd:

,,Het toelaten van een zoo groot aantal personen op z.g.n.
uitnoodigingskaarten — ongeveer 500! — waarbij de leden,
die deze afgaven, uiteraard een onderling zeer uiteenloo-
pende opvatting omtrent de aj of niet geschiktheid van de
te introduceeren personen zullen hebben gehad en ten aan-
zien van welk groot aantal introducé's het bestuur onmogelijk
kan hebben nagegaan, of deze aan de gestelde eischen van
sympathie voor de N.S.B, beantwoordden, stempelde deze
bijeenkomst tot een openbare, ook al wordt aangenomen,
dat deze openbaarheid een beperkt karakter droeg. Immers
het weren van ongewenschte elementen komt bij overigens
openbare vergaderingen veelvuldig voor en het bestuur had
in casu zich de vrijheid kunnen voorbehouden bv. om per-
sonen, die toegang wenschten, zonder opgave van redenen
te weigeren. Wat het nu deed, was een andere wijze van
schifting en had ten doel het aantrekken van publiek, waar-
van het geen moeilijkheden en zelfs sympathie voor het staat-
kundig streven der vereeniging meende te mogen verwach-
ten.quot;

..Met betrekking tot de vraag, of hier in het openbaar een
uniform is gedragen, is de Rechtbank er terecht van uit
gegaan, dat de omstandigheid, dat ongeveer 500 genoodiq-
den tegen betaling van f 0.20 entree per persoon ter vet
gadermg aanwezig waren, op zichzelf aan die vergadering
nog niet het karakter van openbaarheid behoefde te geven
doch dat zulks nader aan de omstandigheden van het qevaj
moest worden getoetst.

Hetgeen de Rechtbank aanvoert en betoogt, dat i.c niet
van een openbare vergadering sprake was — de spreker had
tevoren te kennen gegeven, dat hij op een besloten vergade-
rmg wilde spreken: de genoodigden waren vooraf door het
knngbestuur beoordeeld; op den bewusten avond zijn aan
het pbouw geen kaarten aangevraagd of uitgereikt — kan
die beslissing dragen.quot;

Het is begrijpelijk, dat zij, die op onbeperkte wijze hun opvat-
tingen aan de vergadering wenschen bekend te maken, een pro-
baat middel hebben gevonden om de politie uit de vergaderinq
te weren. Deze jurisprudentie heeft geleid tot het verschijnsel
dat vele vergadmngen. die in wezen openbaar zijn. besloten wor-
den gehouden. De argumenten, die de Rechtbank ter staving van
haar oordeel heeft gebruikt en die door den Hoogen Raad werden
herhaald en aangevuld, zijn overigens weinig overtuigend.

le. „De omstandigheid, dat er 500 genoodigden waren, behoeft
op zich zelf nog niet aan de vergadering het karakter van
openbaarheid te geven.

De H.R. gaat hier blijkbaar van de gedachte uit. dat in beginsel
elke vergadering als besloten moet worden beschouwd. Open-
baarheid kan eerst worden aangenomen, indien er een reeks van
krachtige argumenten voor worden aangevoerd.
Dit uitgangspunt acht ik ten eenenmale onjuist.
1 wee gedachten behooren voorop te staan:

a.nbsp;Besloten is een vergadering normaliter, wanneer zij alleen
door leden en donateurs wordt bijgewoond.

b.nbsp;pjn er tevens niet-leden aanwezig, dan moet de openbaar-
fteKf worden vermoed. In uitzonderingsgevallen kan dan
slechts het besloten karakter worden aanvaard.

Gaat men van deze beginselen uit. dan zal een leden-vergaderinq
met een tien è twintig eeregasten haar besloten karakter niet ver-

vergadering, welke door 75
nnlnbr.nbsp;mtrodiicés wordt bijgewoond zonder twijfel

openbaar zijn! De wanverhouding tusschen het aantal leden en
genoodigden geeft reeds voldoende bewijs.

2e. De spreker had tevoren te kennen gegeven, dat hij op een
besloten vergadering wilde spreken.quot;

Dit is een schijnargument. Alleen het feit, dat de spreker dit te
kennen heeft gegeven, leidt nog niet tot het bewijs, dat de ver-
gadering ook inderdaad besloten was. Er wordt hier te veel
waarde gehecht aan het oordeel van den betreffenden spreker.
Overigens is het wel wat te optimistisch om maar bij voorbaat
te aanvaarden, dat de „sprekerquot; weet, wat een besloten verga-
dering is, een vraag die een struikelblok vormt op het pad der
juristen! Dit argument is een petitio principii.

Dit klinkt wel zeer onwaarschijnlijk! Hoe is het mogelijk, dat
een bestuur 500 personen beoordeelt? Zijn al deze menschen het
kringbestuur bekend? In werkelijkheid wordt als volgt gehandeld:
Den leden van een kring wordt een aantal kaarten ter hand
gesteld met het verzoek om zooveel mogelijk te ,,vcrkoopenquot; aan
vrienden en bekenden. Bij den verkoop der kaarten geldt norma-
liter als eenige voorwaarde, dat de uitgenoodigden niet vijandig
staan tegenover de betrokken vereeniging. In feite vindt er dus
geen beoordeeling door het bestuur plaats. En het criterium, dat
de leden bij den verkoop der kaarten stellen, is geen argument
om de vergadering als een beslotene te beschouwen. Een derge-
lijke razzia onder vrienden en bekenden wil in den grond der
zaak niets anders zeggen dan dat de vergadering voor ieder
toegankelijk is. Ook uit openbare vergaderingen worden dikwijls
personen geweerd, die wegens een uitgesproken antipathie
slechts een gevaar vormen voor het ordelijk verloop der ver-
gadering. Het feit, dat niet ieder zonder meer wordt toegelaten,
stempelt de vergadering geenszins tot een beslotene.

aangevraagd of uitgereikt.quot;
Ten aanzien van openbare vergaderingen geldt dikwijls het-
zelfde. Als dit een argument zou zijn om de vergadering als
besloten te beschouwen, zou het wel eenvoudig zijn om zich
aan de bepalingen der wet te onttrekken. De terminologie is
overigens wat ongelukkig. Meermalen heeft de verkoop van
kaarten voor openbare vergaderingen ook niet plaats op den
bewusten avond aan het gebouw.

„Kaarten verkrijgbaar aan de bekende
adressen etc.
Zijn dc kaarten niet uitverkocht, dan bestaat de mogelijkheid,
dat er 's avonds aan het gebouw nog verkoop plaats heeft.
Noch elk argument afzonderlijk noch het geheel der argumenten
heeft overtuigende kracht. Het arrest heeft ertoe bijgedragen om
de grens tusschen openbare en besloten vergaderingen nog meer
te vervagen en te verschuiven ten gunste van de laatste categorie.
Zoolang deze grenslijn niet scherper wordt getrokken, heeft het
weinig zin om tot wetswijziging over te gaan, aangezien de be-

standpunt hebben wij steeds ingenomen. Vanzelf spreken H
zal de pohtie de rusüge vergaderingen ongemoSaten o°k
al zijn ze openbaar. De vereeniging van Esperantisten kan
^t ons betreft - rustig vergaderen! Da^r komen we
Waar vrees bestaat voor beleediging en aantastina van £
gezag voor verstoring der orde.'daL treedode polilTe bt

Nu is het dikwijls gebruikelijk op een besloten vergadering eener
vereeniging eenige „gastenquot; uit te noodigen. Deze uitnoodiging,
gaat gewoonlijk uit van het bestuur der betrokken vereeniging,
soms van enkele leden of van den spreker. De aanleiding is
normaliter gelegen in de bijzondere verdiensten van den gast,
hetzij in het algemeen, hetzij speciaal tegenover de vereeniging!
Er is dus een iusta causa hospitii. Niemand zal deswege het be-
sloten karakter dezer vergadering in twijfel trekken. De politie
zal geen drang gevoelen om deze bijeenkomst bij te wonen.
In dit geval is de gast individueel uitgekozen; de verantwoorde-
lijkheid voor zijn aanwezigheid draagt degeen, door wien hij is
uitgenoodigd.

Van geheel anderen aard is het toelaten van introducé's — zoo-
als dit tegenwoordig op den voorgrond treedt. 36) Hier kan niet
meer gesproken worden van „gastquot;. Van een individueele uit-
noodiging is geen sprake, zoodra aan de keuze der geïntrodu-
ceerden geen enkele serieuze specifieke overweging ten grondslag
ligt en een ieder, die aan een zeer algemeen gehouden qualiteit
voldoet, zonder bijzondere controle en vormelijkheid wordt toe-
gelaten]

Ter toelichting vermeld ik eenige beslissingen aangehaald in het
genoemde werk van Dieckhoff. 37)

Een individueele uitnoodiging en dus ook het besloten karakter
der vergadering moet worden ontkend:

b.nbsp;Wanneer geheele bevolkingsklassen, standen, etc. worden
uitgenoodigd; bv. arbeiders en soldaten, sociaal-democrati-
sche vrouwen en meisjes, huisbezitters.

d.nbsp;Wanneer in een advertentie staat vermeld ,,gasten welkomquot;^
„toegang slechts tegen kaartenquot;, enz.

e.nbsp;Wanneer de uitnoodiging wordt overgelaten aan personen,
die niet in staat zijn dit op behoorlijke wijze te verrichten,
bv. leden, die zonder verdere richtsnoer ,,zooveel kaarten
kunnen afgeven als zij willenquot; of wanneer zij worden ver-
zocht zooveel mogelijk introducé's mede te nemen.

f.nbsp;In geval van een wanverhouding tusschen het aantal leden
en dat der uitgenoodigden. (Athleten Club: 25 : 180.) 38)

Deze beslissingen der Duitsehe rechtspraak — van vóór „de Nat.
Soc. Revolutiequot; — berusten op logische overwegingen en pogen
een zuivere grens te trekken tusschen openbare en besloten ver-
gaderingen, teneinde elke ontduiking der wettelijke bepalingen
te voorkomen.

3«) Cf. Mr. J. W Noteboom in A. R. Staatkunde 1928 en Het rechtskundig
Advies aan het Hoofdbestuur van de Nederl. Ver. voor Fabrieksarbeiders
door Mr. Mendels.

Indien gepoogd wordt opzettelijk — onder vermijding van uit-
gesproken kenmerken der openbaarheid of onder voorspieqelinq
van bepaalde kenmerken voor de beslotenheid - een bijeenkomst
ais besloten voor te wenden, die dezelfde of soortgelijke feitelijke
gevolgen met zich zou hebben gebracht, indien zij als openbaa?
was gehouden, - alles alleen om de voordeden van een Lloten
wordï 39 )nbsp;wetsontduiking aangenomen

Het is te betreuren, dat het op grond van de jongste jurispruden-
tie van den Hoogen Raad welhaast noodig is geworden om Je
hier oritwilckelde beginselen in de wet vast te leggen. Het is zoo
moeilijk om een - voor alle gevallen geldende - maatstaf te
beslissingen in concrete gevallen zou de
rechterlijke macht de uitoefening van het vergaderrecht eenvou-
diger in goede banen kunnen leiden.

a.nbsp;het introducé-stelsel — zooals zich dit met behulp van de
jurisprudentie heeft ontwikkeld - binnen engere grenzen
terug te brengen?

b.nbsp;het middel om in een besloten vergadering over te qaan —
hetwelk geschiedt door het oprichten van een ge^provi-
seerde vereeniging — op te heffen?

Blijkens een ingestelde enquete (zie bijlage), heeft de opvatting
om geen intro(^ces m een besloten vergadering toe te laten
veel aanhang. Daarnaast zijn er anderen, die — doch dan met
beperking — introducés willen toelaten.
Slechts een enkele wil de huidige toestand handhaven
le. Het toelaten van introducés in een besloten vergaderinq
geeft haar een openbaar karakter. Deze oplossing is het een-
voudigst. Ontduiking zal niet gemakkelijk zijn en de controle
der politie is practisch uitvoerbaar.

..De bovengenoemde b e g i n s e I e n 40) 2i]n
toepasselijk, zoo dra anderen dan leden
en donateurs der Vereeniging, die de
vergadering belegt, in die vergaderinq
worden toegelaten. Als leden en dona-
teurs dienen te worden aangemerkt zij
die m het bezit zijn van e e n - t e n m i n s t e
IJi dagen voor het houden van de verqa-
^^^ring afgegeven en gedagteekende —

leden- of donateurskaart op naam, onder-
teekend door een bestuurslid der veree-
niging en het lid (den donateur) zelf.quot;

Met deze bepaling is niet alleen het introducé-stelsel aan banden
gelegd, doch tevens het middel om door het oprichten van een
geïmproviseerde vereeniging in besloten vergadering over te gaan.
Immers de nieuwe „ledenquot; der vereeniging kunnen dan niet
een — vóór 14 dagen gedagtcekende — ledenkaart toonen. 4i)
Theoretisch zijn er aan deze oplossing bezwaren verbonden. De
bona-fide vergadering, waar eenige gasten worden geïntrodu-
ceerd is volgens de letter der tekst ook een openbare vergade-
ring. Theoretisch zouden deze ,,openbarequot; vergaderingen der-
halve krachtens de op blz. 48 neergelegde beginselen onder de
beperkende voorschriften der algemeene kennisgeving van den
Burgemeester kunnen vallen. In de practijk zullen evenwel deze
vergaderingen geen beperkingen worden aangelegd. En men be-
hoeft inderdaad niet te verwachten, dat de politie aanwezig zal
zijn op een vergadering van de Nederlandsche Juristen Vereeni-
ging, de Vrijmetselaarsloge of de Zangvereeniging „Concordiaquot;!
Dit zijn dientengevolge zuiver theoretische bezwaren.
Zoo merkt ook een Hoofdcommissaris van Politie in verband met
deze oplossing op:

„Gaarne erken ik, dat met een hierbedoelde definitie niet aan alle moeilijk-
heden het hoofd geboden zal zijn, doch op de hier geschetste wijze zou
althans eenigermate verbetering zijn verkregen. Aan den hand van even-
tueele jurisprudentie, die ongetwijfeld spoedig zou volgen, zouden nadere
wijzigingen ten allen tijde aangebracht kunnen worden.quot;

Ten aanzien van de, in deze oplossing gestelde, termijn van 14
dagen gelden soortgelijke bezwaren. Krachtens deze termijn zou
bv. ook een vergadering van aandeelhouders eener N.V. tot een
,,openbarequot; worden gestempeld, zoodra er eenige „ledenquot; aan-
wezig zij, die eerst sinds enkele dagen in het bezit van een aan-
deel zijn.

b. Vandaar, dat van andere zijde werd geadviseerd om in de
wet ,,elke oprichtersvergaderingquot; (d.w.z. elke vergadering, waar-
in een nieuwe vereeniging wordt opgericht) tot een openbare ver-
gadering te verklaren en dan de onder a geopperde termijn van
14 dagen te laten vallen. Hiermee zou ook het middel, om door
het oprichten van een geïmproviseerde vereeniging in besloten
vergadering over te gaan, zijn ondervangen. Daarmee is echter
niet gekeerd het geval dat tijdens de openbare vergadering de
deelnemers zich als lid opgeven der betrokken vereeniging, of
dat voor een vergadering geen entree-bewijs, doch een bewijs
van lidmaatschap wordt verkocht. De jurisprudentie zou hier dan
reguleerend moeten optreden door dergelijke vergaderingen, on-
danks de verkoop van „bewijzen van lidmaatschapquot;, als openbaar
te qualificeeren. Anders is het onder a uiteengezette beginsel
noodzakelijk.

2e. Anderen wenschen introducé's in een besloten vergadering
toe te laten, doch niet onbeperkt. Voorop moet worden gesteld
dat er geen openbaarheid mag worden gegeven aan de mogelijk-
neid tot mtroductie.

a.nbsp;Een beginsel om een of twee introducé's per lid toe te laten
heeft bezwaren, omdat men dan toch steeds naar een ander lid
kan toegaan en dus toch in de vergadering komt. terwijl het
mitiatief tot de introductie niet van dat andere lid uitgaat. Deze
methode kan nimmer een beperking brengen aan het aantal in-
troduce s. Bovendien behoort een goede controle tot de onmoge-
hjkheden. Hoe moet de politie in een vergadering van 2000 men-
schen nagaan of er werkelijk ..slechtsquot; twee introducé's per lid
aanwezig zijn?nbsp;^

b.nbsp;Een ander voorstel is om het besloten karakter eener ver-
gadermg eerst op te heffen, zoodra meer dan 25 % der deel-
nemers uit introducé's bestaan. Inderdaad valt door een dergelijk
percentage het accent nog op een meerderheid van leden. Wan-
verhoudmgen - zooals 100 leden tegen 500 introducé's in een
besloten vergadering — behooren dan tot het verleden. De prac-
tische uivoering van dit beginsel stuit echter weer op moeilijk-
heden Ook hier zal de controle een struikelblok blijken te zim
tenzy de politie bij den ingang iedereen controleert en naar zijn
..pas vraagt om een overzicht te krijgen van de verhouding tus-
schen het aantal leden en introducé's...

schrijft met tevoren kunnen vaststellen, hoeveel leden de ver-
pdering zullen bijwonen, en derhalve evenmin kunnen weten
hoeveel niet-leden kunnen worden uitgenoodigd. Immers dé
bedrlge?nbsp;maximum 25 % van het totaal aanwezigen

In elk geval behooren bij het toelaten van een beperkt aantal
introducé s bepaalde eischen gesteld te worden. Ik noem:

2.nbsp;De introductiekaarten mogen niet aan het vergadergebouw
worden verkocht.nbsp;^

3.nbsp;De kaarten moeten de namen bevatten van het introducee-
rend hd en den geïntroduceerde. Wellicht ware het beter
om alleen het bestuur der vereeniging de bevoegdheid tot
mtroductie te geven. Ontduiking ware evenwel eenvou-
dig. 42)

4.nbsp;Wanverhouding tusschen het aantal leden en introducé's
maakt de vergadering openbaar.

RnnH^f'J'Hquot; der Weele. Besloten of openbaar? in Maandblad van den
Snbsp;Nederland. Mei 1930. In Rotterdam

word — bli^ens dit artikel — tevens als eisch gesteld, dat de introductte
kosteloos IS Om ontduiking te voorkomen, moeten leden en donateurs kSen
aantoonen, dat zi, reeds twee maanden lid of donateur zijn.

Als grondbeginsel zou het toelaten van introducé's in besloten
vergaderingen kunnen worden gehandhaafd, mits logische be-
perkingen door de rechtspraak worden aangelegd. Daar de
politiek-georiënteerde vergaderingen met introducé's echter het
grootste gevaar kunnen opleveren, zou in de wet bepaald moeten
worden, dat, zoodra een besloten vergadering wordt belegd ten-
einde uiting te geven aan een bepaald staatkundig
streven, deze haar besloten karakter verliest, wanneer er
introducé's worden toegelaten.

Ook aan de waarde van dit beginsel moet worden getwijfeld.
Kan van een eenvoudig politieman worden gevergd, dat hij vast-
stelt, of er sprake is van een vergadering als hier bedoeld? Uit
de jurisprudentie is wel gebleken, dat het den deskundigen rechter
reeds veel hoofdbrekens kost om den term ,,een bepaald staatkun-
dig streven quot; juist te interpreteeren, hoe kan dan een politie-
beambte, die de vergadering bijwoont, door practische toepassing
aan dit begrip klaarheid schenken? Deze term lijdt aan eenzelfden
euvel als het begrip „pohtiekquot;: vaagheid en rekbaarheid vieren
hoogtij! Ook de jurisprudentie zal hier geen alles-omvattende
definitie kunnen geven; het zal telkens weer neerkomen op —
wellicht contradictoire — beslissingen in concreto, welke van een
krachtig preventieve werking ontbloot zijn. Bovendien ziet dit be-
ginsel over het hoofd, dat er soms vergaderingen worden belegd,
die even gevaarlijk zijn als de „politiek georiënteerdequot;. Men
denke slechts aan vergaderingen van stakende groepen en der-
gelijke.

Laten we nogmaals deze voorstellen de revue passeeren, dan
komt vast te staan, dat overal min of meer ernstige bezwaren
opduiken.

De besloten vergaderingen met introducé's zijn in het algemeen
eerst dan een gevaar voor de openbare orde, wanneer zij de
gedaante aannemen van monsterb ij eenkomsten. En
dit geldt even sterk voor de zuivere besloten vergaderingen van
enkel leden. Als uitgangspunt blijve nu een beperkt toelaten van
introducé's in besloten vergaderingen geoorloofd. Het ware ge-
wenscht, dat de jurisprudentie hier reguleerend optrad en door
beslissingen in concreto logische grenzen trok voor het thans
vigeerende introductie-stelsel. Het voorbeeld der Duitsche recht-
spraak en een mogelijke onderscheiding tusschen werkelijke gas-
ten en bijeengetrommelde introducé's zou als uitgangspunt kun-
nen dienen.

Ik moge hier nog wijzen op een artikel uit de verordening op de
heffing van een vermakelijkhedenbelasting in de gemeente
Borculo.

„Onder tooneelvertooningen en andere vermakelijkheden
worden voor de toepassing van deze verordening verstaan
alle vertooningen in tooneel-, bioscoop- en andere soort-
gelijke inrichtingen, alle spelen.......en in het algemeen

alle tooneelvertooningen en andere vermakelijkheden, welke
gegeven worden in localen of op plaatsen voor het publiek
of een deel van het publiek toegankelijk......quot;

^^^^ verordening ooT'vt^
staan de zoodanige, welke gegeven worden in societeiten^f

J^oeten oordeelen, wanneer men te doen
heelt met massa-bijeenkomsten. Deze behoudor, hiir,nbsp;r

ovjheid behoort hier zeggingskracht te hebben. Dit kandoor het
volgende beginsel verwezenlijkt worden:nbsp;^

Daarnaast blijft het noodzakelijk vast te stellen, dat, wanneer
een openbare vergadering — zonder volledige ontruiming der
geheele localiteit — door een besloten vergadering wordt gevolgd
(het oprichten eener geïmproviseerde vereeniging), de politie ook
toegang heeft tot deze „beslotenquot; vergadering.
Persoonlijk acht ik een dergelijke bepaling overbodig, omdat de
enkele mededeeling van het bestuur of van den spreker het ka-
rakter der vergadering niet wijzigt. 45 )

Dergelijke maatregelen dienen slechts om de politie uit de ver-
gadering te verwijderen en vormen derhalve een zuivere wets-
ontduiking, waarvan de waarde door de politie mag worden ge-
loochend. Het is gewenscht, dat de rechtspraak deze opvatting
wettigt.

Welke beperkende voorschriften ook worden aanvaard, het is in
elk geval aanbevelingswaardig, dat de bij de wet genoemde op-
sporingsambtenaren ten allen tijde het vergaderlocaal kunnen
betreden om te controleeren, of er inderdaad een besloten ver-
gadering plaats vindt, die geheel aan de wettelijke vereischten
voldoet. Zonder deze bevoegdheid der politie zouden de voor-
schriften weinig nut hebben wegens gemis aan controle. 46)
Tenslotte bestaat er in politiekringen hier en daar behoefte aan
een bepaling, welke ook de besloten vergaderingen in ernstige
omstandigheden onder de macht van den Burgemeester stelt.
Daartoe zou dan een artikel van den volgenden aard kunnen
dienen.

„De Burgemeester is bevoegd het houden van een besloten
vergadering te verbieden of daaraan bepaalde voorwaarden
te verbinden, wanneer er ernstige vrees bestaat, dat daarin
of daardoor de orde zal worden verstoord.quot;

Van ieder besluit van den Burgemeester blijve beroep op den
Commissaris der Koningin of den Minister v. Binnenlandsche
Zaken mogelijk. Wanneer echter de groote besloten vergade-
ringen onder dezelfde bepalingen vallen als de openbare, zal de
invoering van dit beginsel minder urgent zijn.

Krachtens art. 19 der wet van 1855 heeft de algemeene en
plaatselijke politie vrijen toegang tot alle vergaderingen in ge-
bouwen, waarbij het publiek wordt toegelaten.
Deze bepaling vertoont eenige leemten.

Zoo ook J. C. van der Weele I.e.
48) Art. 143 Sr. levert thans bezwaar op voor een richtige controle der
poliüe.

le. De tekst spreekt alleen over openbare vergaderingen in ge-
euwen. De open lucht vergaderingen worden niet genoemd,
lijdens de totstandkoming der wet heeft men het blijkbaar van-
zelfsprekend geacht, dat de politie ook in de open lucht ver-
gadermgen recht van toegang heeft. Het is gewenscht deze leemte
aan te vullen, zoodat de politie expressis verbis de bevoegdheid
heeft deze soort vergaderingen bij te wonen.
Wanneer he begrip „openbaarquot; binnen engere grenzen wordt
teruggebracht en de tegenstelling tusschen openbare en besloten
vergaderingen verscherpt wordt is het — zooals reeds werd
opgemerkt — noodzakelijk de politie bevoegdheid te geven om
te controleeren, of de besloten vergaderingen aan de wettelijke
eischen voldoen, m.a.w. of ze inderdaad besloten zijn. Zonder
deze controleerende macht zou een inkrimping van het terrein
der besloten vergaderingen weinig nut hebben. De politie moet
dus ook tot de besloten vergaderingen toegang hebben, doch
alleen ter controle. Blijkt na deze controle, dat de verqaderinq
werkelijk een besloten karakter heeft, dan zal de politie zich
moeten verwijderen. Want juist de afwezigheid der politie vormt
gSen?nbsp;quot; ^^ quot;^^t, aan besloten vergaderingen toe-

2e. In het grijze verleden heeft zich een strijd afgespeeld over
de vraag, welke politie belast is met de handhaving van de wet
van 1855. De opsporingsambtenaren zijn niet uitdrukkelijk aan-
gewezen in deze wet. Nu is dit in het algemeen ook niet nood-
zakelijk. 1 en overvloede zou in de wet kunnen worden bepaald
dat de opsporingsambtenaren, genoemd in art. 141 Sv. en dé
Kijks- en Gemeente politie belast zijn met de handhaving der wet.

3e. Een verouderde bepaling in de wet van 1855 vormt art. 19II
Bij weigering van toegang kunnen de ambtenaren van politie zich
toegang verschaffen, bijgestaan door het hoofd van het Gemeen-
te-bestuur, den Burgemeester.

Vrijwel unaniem is men van oordeel (zie bijlage), dat deze be-
paling moet worden geschrapt. In de groote gemeenten zijn de
vergaderingen aan de orde van den dag, soms zelfs verschillende
op eenzelfde tijdstip. Telkens bestaat dus de mogelijkheid, dat
de pohtie toegang geweigerd wordt. Moet de politie dan lijdelijk
tc^zien en den Burgemeester beleefd verzoeken om even naar
„Concordia te komen, aangezien „we er niet binnen kunnenquot;?
In de practijk wordt deze weg niet gevolgd. De politie bedankt
voor een dergelijke aantasting van haar prestige en treedt binnen
wanneer zij zich daartoe gerechtigd acht. Het gezag behoort ge-
handhaafd te worden tegen elk optreden van hen, die een wets-
bepaling slechts gebruiken om de politie te tarten en aan bespot-
ting bloot te stellen. En dit wordt niet bereikt met een proces-
verbaal op grond van art. 184 Sr.

De politie treedt hier handelend op onder risico van een vervol-
ging op grond van art. 143 Sr., dat strafbaar stelt hem, die door
geweld of bedreiging met geweld een geoorloofde vergaderino
verhindert.nbsp;quot;

In elk geval behoort de wet hier een modernere regeling te geven.
Blijkens de enquete zijn er enkelen, die in plaats van den bij-
stand des Burgemeesters die van een Hulpofficier van Justitie
wenschen. Deze verbetering heeft niet veel waarde.
Art. 154 Sv. geeft aan, wie Hulpofficier van Justitie zijn.
In de kleinere gemeenten is het alleen de Burgemeester en komt
dus de regeling op hetzelfde neer. In grootere gemeenten zal de
(Hoofd)-Commissaris van Politie de aangewezen persoon zijn.
In beide gevallen zullen deze autoriteiten — bij weigering van
toegang — eerst gewaarschuwd moeten worden, waarmee intus-
schen het prestige van het gezag weer is geschaad. Vandaar,
dat de politie eenvoudig het recht moet worden toegekend zich
bij weigering met den sterken arm dien toegang te verschaffen.
Dit is de logische consequentie van een bepaling, welke de politie
toegang verleent tot een openbare vergadering. Staat dit recht
uitdrukkelijk in de wet opgeteekend, dan behoort de politie tevens
de bevoegdheid gegeven te worden om dit recht te verwezen-
lijken. Anders heeft het weinig nut.

Zoo kan ik als slotsom de woorden van een Hoofdcommissaris
van Politie aanhalen:

„De — bij de wet te noemen -— opsporingsambtenaren hebben ten allen
tijde toegang tot alle openbare vergaderingen, zoomede tot alle localiteiten en
aanhorigheden van localiteiten, benevens tot alle overige plaatsen, waar
redelijkerwijze vermoed kan worden, dat overtreding dezer wet plaats vindt.
Wordt hun de toegang geweigerd, dan verschaffen zij zich dien desnoods
met inroeping van den sterken arm. Is de localiteit tevens een woning of
alleen door een woning toegankelijk, dan treden zij tegen den wil van den
bewoner niet binnen dan op bijzonder schriftelijken last van den Burge-
meester, den Commissaris van Politie of den Kantonrechter, hetzij in tegen-
woordigheid van een dezer autoriteiten. Van dit binnentreden wordt door
hen binnen 2 X 24 uur proces-verbaal opgemaakt, dat aan hem, wiens
woning is binnengetreden, in afschrift wordt medegedeeld.quot;

4e. Hoewel in art. 19 (2e lid) uitdrukkelijk staat vermeld, dat de
politie vrijen toegang heeft tot alle openbare vergaderingen in
gebouwen, wordt wel eens betwijfeld, of dit beteekent „zonder
entree of andere voorwaardenquot;. Deze beteekenis moet — dunkt
mij — wel aan de woorden worden toegekend.
Het is evenwel beter de redactie aldus te wijzigen:
,,De politie heeft toegang zonder overigens aan de voorwaarden
tot toelating te voldoen.quot;

Hier en daar is het echter dikwijls gewoonte om juist wel aan
de voorwaarden van toelating te voldoen. Indien er dus entree
wordt geheven, betaalt ook de politie entree. Dit geschiedt om
utiliteits-redenen. Indien de politie kosteloos binnenging, zou het
eenvoudig zijn voor de leiding der vergadering om, door een
vergelijking van het aantal aanwezigen en de totaalsom der
entree-gelden, vast te stellen, hoeveel politieambtenaren in de
zaal aanwezig zijn.

Deze handelswijze heeft alleen nut in de groote gemeenten. In
de kleinere plaatsen zijn de politie-beambten reeds spoedig „be-
kendenquot;!

poJitie dikwijls met mogelijk zijn, zoodra haar de weg naar voren
wordt afgesneden door de — in verband met de ontstane wan-
^de — naar de uitgangen vliedende menschen.
Uaarom worden de rechercheurs over de zaal verdeeld. Is er
sprake van een openbare vergadering, die gevaar kan opleveren
voor de openbare orde, dan wordt er zeer nauwgezet tewerk
gegaan. In dergelijke gevallen worden tevoren op een platte-
grond van de vergaderzaal de plaatsen der rechercheurs systema-
tisch uitgekozen, zóó, dat onderling contact mogelijk is. Dit is
de aangewezen methode: de politie kan onmiddellijk overal aan-
wezig zijn.

Soms zijn er nog enkele agenten in uniform achter in de zaal
ƒ oor den goeden gang van zakenquot;; in andere plaatsen vertoeven
deze alleen in de directe omgeving van het vergadergebouw
u ^unbsp;''' openbare vergadering is vooreerst de

^ndhavmg der wetten. Er zijn verschillende bepalingen in het
Wetboek van Strafrecht, die somtijds worden overtreden
Ik noem art. 96 handelend over het misdrijf van samenspanning,
de artikelen 131-134, welke betrekking hebben op beleediginq
van leden van het Vorstelijk Huis, van Hoofden of Vertegen-
woordigers van bevriende staten, op opruiing, enz., art. H4 het
vemekken van wanorde of gedruisch. Indien er dus slechts en-
kele oproerkraaiers zijn in een vergadering, kan de politie dit
artikel tebaat nemen en behoeft zij niet onmiddellijk over te qaan
tot ontbinding der bijeenkomst.nbsp;^

Daarnaast wijs ik nog op art. 266 — beleediginq — 435a —
uniformverbod 140 - vergadering van verboden vereeni-
gingen —, 143 — verhinderen eener geoorloofde openbare ver-
gadering.

Zooals reeds vermeld kan de politie op grond van art. 184 Sr
mgrijpen, wanneer aan haar vordering om in een vergaderinq te
worden toegelaten, niet wordt voldaan.

Ondanks al deze bepalingen, zullen er toch vergaderingen kunnen
worden gehouden, die in het algemeen een zeer afkeurenswaardiq
karakter dragen, zonder dat nochtans de politie vermag in te
grijpen. Ik herinner aan de vergaderingen van de N.S.N A P
welke in April |1. te Amsterdam en Utrecht werden gehouden.'
Naar de etter der wet waren deze bijeenkomsten niet strafbaar.
En ook al zou het Wetboek van Strafrecht zoodanig worden uit-
gebreid, dat een ingrijpen der politie mogelijk werd, dan zou dit
— naar mijn oordeel — nog niet voldoende zijn voor zulk een
„iandsverraderlijkquot; optreden. Hier moet de mogelijkheid worden
geschapen, dat de Burgemeester een dergelijke vergaderinq voor-
at verbiedt, of de noodige vergunning weigert.

De volgende opmerkingen worden gemaakt, hoewel zij, strikt genomen
tereffen^quot;'quot;quot;nbsp;onderwerp en meer het pol^S

Verder zijn er de bepalingen van de Drankwet, de Vuurwapen-
wet, der plaatselijke verordeningen, etc., met wier handhaving de
politie hier in het bijzonder is belast.

Tenslotte is het de wet van 1855 zelf, welke zij heeft uit te voeren.
Terloops worde gewezen op art. 20 dier wet, dat het dragen van
wapenen verbiedt in de vergaderingen, bedoeld in de twee voor-
afgaande artikelen. Dit verbod is niet toepasselijk op militaire
officieren en onderofficieren, in uniform gekleed.
Het is een lapsus, dat niet ook de politie — tijdens de uitoefe-
ning van haar functie — van dit verbod is vrij gesteld. De Minis-
ter heeft tijdens de behandeling van dit artikel echter opgemerkt,
dat de bepaling evenmin betrekking had op de ambtenaren van
pohtie, aangezien deze niet komen om „deel te nemen aan

Het is gewenscht dit uitdrukkelijk in de wet te stipuleeren.
De wet geeft geen omschrijving van wat hier onder „wapenenquot;
moet worden verstaan. Hieruit wordt wel afgeleid, dat de strek-
king verder gaat dan de Wapenwet. 49) De politie kan derhalve
naar eigen bevinding te werk gaan.

Van verschillende zijden is de wensch uitgesproken om nadere
voorzieningen te treffen ten aanzien van het fouilleeren van be-
zoekers van vergaderingen. Het fouilleeren immers kan thans
slechts plaats vinden ten opzichte van aangehouden verdachten,
welke verdachten, ook wanneer geen wapens op hen worden
bevonden, voor een Hulp-Officier van Justitie moeten worden
geleid. 5o)

Dit is nu in vele gevallen onpractisch. Een aanvullende bepaling
zou daarom nuttig zijn met de strekking, dat ook de staande ge-
houden bezoekers eener vergadering — indien er een redelijk
vermoeden bestaat, dat wapens worden gedragen — aan de
kleeding mogen worden onderzocht. Dit beginsel zou alleen van
kracht moeten zijn voor openbare vergaderingen en voor die,
waar gebruik wordt gemaakt van technische middelen ter ver-
sterking van de menschelijke stem.

De ervaring heeft geleerd, dat het herhaaldelijk voorkomt, dat
de deelnemers aan een vergadering wapens bij zich hebben; de
spreker van den avond is er wel eens op betrapt! Dergelijke
gevaarlijke allures moeten krachtig worden geweerd. Zulk een
manier van vergaderen heeft de Grondwet zeker niet willen
waarborgen!

„Elke vergadering, waarin de openbare orde wordt gestoord
of tegen de bepalingen dezer wet wordt gehandeld, gaat op
de opvordering der politie terstond uiteen.quot;

Cf. P. Kramer in Alg. Ned. Politie Weekblad 1916, Nos 12—15
SD) Cf. art. 56 en 95 Wb. v. Sv.
quot;) Cf. art. 34 en, 94 Wb. v. Sv.

Vooropgesteld moet worden, dat de politie eerst tot ontruiming
mag overgaan, zoodra in de vergadering de openbare orde
wordt gestoord. Wordt dus buiten het vergadergebouw, doch
juist wegens de vergadering, de openbare orde gestoord, dan
zal de politie de vergadering niet mogen ontbinden. Deze ge-
dachtengang laat zich verstaan. De Overheid moet echter pre-
ventief kunnen ingrijpen, ook wanneer de ernstige vrees bestaat,
dat buiten en op grond van de vergadering de openbare orde
zal worden verstoord.

„Elkequot; vergadering heeft — blijkens de mondelinge toelichting
van den Minister — betrekking op de vergaderingen, bedoeld in
de artikelen 18 en 19. Deze bevoegdheid zal moeten gelden voor
alle openbare vergaderingen, en die, waar gebruik wordt ge-
maakt van technische hulpmiddelen ter versterking van de men-
schelijke stem.

Over het begrip „openbare ordequot; heeft indertijd ) een interes-
sante gedachtenwisseling plaats gehad.

De heer de Beaufort — lid van de Tweede Kamer — verdedigde
de opvatting, dat met deze uitdrukking niet alleen werd bedoeld
een verstoring der materieele orde, doch dat van deze stoornis
evengoed sprake was, wanneer in de vergadering het openbaar
gezag wordt beleedigd.

Door den heer Roëll werd deze gedachte nader uitgestippeld.
Met verwijzing naar andere wettelijke bepalingen — art. 14
Wet A.B., art. 1373 B.W., art. 37 K. (oud) — concludeerde
hij, dat met openbare orde wel degelijk ook de rechtsorde werd
bedoeld. 53)

De heer Kerdijk bestreed deze verwijzing, door op te merken, dat
in de — door den heer Roëll aangehaalde — bepalingen nergens
gesproken wordt over „stoornisquot; der openbare orde. Deze
stoornis nu kan alleen betrekking hebben op materieele orde.
In art. 9 Grondwet wordt evenwel niet over stoornis gesproken,
zoodat een ruimere interpretatie, die ook de rechtsorde omvat,
zeker gegrond is. 54)

Wat ook de juiste opvatting moge zijn, in de practijk houdt de
politie zich aan de — door den heer Kerdijk verdedigde — inter-
pretatie. De politie grijpt op grond van art. 22 eerst in, wanneer
zich ernstige ongeregeldheden voordoen, of wanneer de Voor-
zitter der vergadering de leiding niet meer in handen heeft en
volstrekt niet blijkt, dat hierin verandering zal komen.
Onstaat er slechts wanorde in een klein gedeelte der vergade-
ring, dan worden de ordeverstoorders verwijderd, zonder dat
nog de vergadering wordt ontbonden. Roepen en schreeuwen
wordt niet ernstig opgevat; in de practijk wordt dit niet be-

Zitting 2e Kamer van 28 Sept. 1892; Hand. 1892 pag. 77 e.v.
=3) Cf. W. V. h. R. Nos. 5888, 5899.

20 April 1938, Avondblad. — Zie verder de totstandkoming van art. 9 Gr.
p. 8 en p. 15 (noot 39).

schouwd als een stoornis der openbare orde. Een en ander is
vanzelfsprekend sterk afhankelijk van het soort publiek. Enkele
politieautoriteiten achten de openbare orde tevens verstoord,
wanneer de spreker zich herhaaldelijk tebuiten gaat. Anderen
maken in dit geval slechts proces-verbaal op.
Er wordt dus niet te spoedig ingegrepen: de sfeer zou er maar
geladener door worden. 55) Vandaar, dat het geen aanbeveling
verdient om de politie bevoegdheid te geven een vergadering
reeds te ontbinden, wanneer er ernstige vrees bestaat voor ver-
storing der openbare orde.

Men gaat verschillend te werk: hier springt de hoogste in rang
der aanwezige rechercheurs op het podium en gelast de ver-
gadering uiteen te gaan, terwijl de geuniformde politie buiten
blijft; elders treden de rechercheurs in burger juist niet op, omdat
zij zich niet voldoende kenbaar zouden kunnen maken aan de
vergadering en beslist de leider van het geuniformde detache-
ment, of de bijeenkomst moet ontruimd worden.
Vóór het Nat. Soc.-regime ging men in Duitschland aldus te
werk: Op het podium zetelde het bestuur met aan weerszijden
eenige politieofficieren. Achter in de zaal waren een aantal po-
litieambtenaren in uniform. Gebeurde er iets, dan stond één der
officieren op en deelde de vergadering mede: „Dit is mijn eerste
waarschuwing.quot; Zoodra zich nu een herhaling voordeed, stond
de officier nogmaals op en kondigde de sluiting der vergadering
aan. Vervolgens joeg de Schupo — zoo noodig — de bijeenkomst
uiteen.

Is het bevel tot ontbinding gegeven, dan wordt de vergadering
een verboden bijeenkomst.

In de practijk weigert de vergadering nimmer uiteen te gaan.
Zoodra de menigte ,,helmenquot; ziet, loopt alles naar de uitgangen.
Vooral de vrouwelijke bezoekers zorgen dikwijls voor een vlotte
gang van zaken; zij verwijderen zich reeds, wanneer er nog „geen
kou aan de lucht isquot;! De spannende sfeer is al voldoende. Het
gedrang naar de deuren is zoo sterk, dat de politie herhaaldelijk
moet remmen.

In het uiterste geval zou de politie met behulp van den sterken
arm kunnen optreden. Ook verschillende bepalingen van het
Wetboek van Strafrecht — bv. art. 144 en 184 — zijn hier toe-
passelijk.

Tenslotte wil ik nog even aanstippen de vraag, hoe de politie
zich te gedragen heeft, wanneer in een vergadering „de Inter-
nationalequot; of ons Volkslied op een politiek-demonstratieve
wijze wordt gezongen. 56)

Bovendien gaat het ook niet aan om de ordeverstoorders in de hand te
werken door, omdat zij de orde verstoren, direct maar de vergadering —
waarvoor misschien veel kosten zijn gemaakt — te ontbinden.

Hoewel ook deze vraag — strikt genomen — meer het politiebeleid be-
treft. behandel ik haar naar aanleiding van een daartoe gedaan verzoek.

Met betrekking tot deze quaestie heb ik mij gewend tot een veer-
tiental (Hoofd)-Commissariaten van Politie.

A.nbsp;Tijdens het zingen van de Internationale wordt er verschil-
lend gehandeld. De kleinste aanhang (5) huldigt de opvatting,
dat de politie moet staan, teneinde een goed overzicht te hebben
over de vergaderzaal. Het dienstbelang moet in de eerste plaats
de houding der politie bepalen. Een zittende politieman is te-
midden van een staande menigte kwetsbaar en wordt in zijn
toezicht belemmerd. En het is juist zijn taak om paraat te zijn
en eventueele ordeverstoorders te verwijderen.

Het is opvallend, dat juist dit standpunt wordt ingenomen in de
groote steden. In de andere gemeenten (9) is het gewoonte, dat
de politie blijft zitten. Soms gaat alleen de recherche staan om
met de aandacht te trekken. Overigens behoort de politie aan
demonstraties niet mee te doen.

B.nbsp;Tijdens het zingen van ons Volkslied op een politiek-demon-
stratieve wijze (bijv. met armgroet) is het regel (12), dat de
politie gaat staan om de eerbewijzen te brengen, die ons Volks-
hed verlangt. 57) Wel komen er enkele variaties voor, doordat
hier alle aanwezige politiemannen salueeren, terwijl elders alleen
de aanwezige superieur de houding aanneemt. Daar de aan-
wezige politie meestal tevoren aanvoelt, wanneer een aanvang
zal worden gemaakt met het zingen van ons volkslied — het-
zelfde geldt voor andere ,,gebruikelijkequot; liederen _ is het ge-
woonte, dat zij reeds tegen dat oogenblik gaat staan. Door deze
handelswijze worden de moeilijkheden voorkomen.

Slechts in enkele gemeenten bestaat de opvatting, dat de politie
— tijdens de uitoefening van haar functie — buiten alles staat
wat in de vergadering geschiedt, voorzoover dit niet behoort tot
de handhaving der wetten. Wordt ons Volkslied op een demon-
stratief-politieke wijze gezongen, dan blijft de politie derhalve
zitten (2). Een bezwaar kan zijn, dat hierdoor de politie in
burger wordt herkend, doch dit wordt in den regel ten deele
weggenomen doordat ook wel eenige bezoekers in de vergade-
ring aanwezig zijn, die zich afzijdig betoonen.
Een ander bezwaar is — vooral in sterk extremistische bijeen-
komsten —, dat door dit optreden der politie verontwaardiging
en wanorde ontstaat. Bovendien zal deze gedragswijze ten
nadeele van het politiecorps worden geïnterpreteerd en als een
gebrek aan eerbied voor ons Volkslied worden gehekeld. Kortom:
er zal politieke munt uit geslagen worden. Tenslotte moge ik
hier herhalen, wat een politieautoriteit uit een onzer groote steden
mij over deze quaestie schrijft:

) Dit geschiedt natuurlijk niet bij zuivere demonstraties bv. bij het teaen
elkaar zingen van ons Volkslied en de Internationale.

maar waar het meerendeel der bezoekers het hoofddeksel
ophoudt (in de practijk), ontblooten ook wij het hoofd niet.
Dit opstaan houdt ook naar mijn meening geen instemming
in. Overal waar een vreemd volkslied wordt gespeeld, staan
we toch ook op. Dat is niets anders dan beleefdheid. Hoewel
de Internationale nu wel niet (in een vergadering van Ne-
derlanders) als een „volksliedquot; kan worden beschouwd, voe-
len de revolutionnaire arbeiders het toch als een soortgelijk
lied aan en het blijven zitten van de politie zou openlijk
afkeuren demonstreeren, met de gevolgen van dien. Het is
beter „tactischquot; op te treden. De geregeld — in burgerklee-
ding — de vergaderingen bezoekende pohtiemannen, die over
het algemeen tijdens de vergadering zitten, weten wel on-
geveer, wanneer het tijd is om de Internationale te zingen
en zijn dan zoo verstandig tegen dat tijdstip niet meer te
zitten, maar reeds te staan. Dat voorkomt ook weer het
demonstratieve naar den anderen kant. Tot bezwaren heeft
deze gang van zaken nooit aanleiding gegeven.quot;

We mogen wel concludeeren, dat het vooral in de groote steden
bezwaarlijk voor de politie is om zich anders te gedragen dan de
meerderheid der vergadering. Vandaar, dat het aanbeveling ver-
dient tactisch op te treden en zooveel mogelijk de moeilijkheden
te ontloopen. Overigens zal hier het persoonlijk oordeel van het
corpshoofd een beslissende factor zijn.

Het artikel — vroeger van belang voor de schutterijen — heeft
veel van zijn waarde verloren. In verband hiermede lijkt het
overbodig om enkele quaesties, samenhangend met de redactie
van deze bepaling, aan een nadere beschouwing te onderwerpen.
Overigens behoort dit artikel niet in deze wet thuis. Art. 18 e.v.
handelen over het recht van vergadering; art. 21 betreft niet liet
recht van vergadering, doch behandelt een bepaalde soort van
bijeenkomsten. Met evenveel recht zouden dan voetbalmatches.
zangconcoursen en andere bijeenkomsten, die los staan van het
vergaderingsrecht, in deze wet kunnen worden geregeld.
Art. 21 worde derhalve uit deze wet los gemaakt.

van 11 Sept. 1936, S. 206. Deze wet gaat veel verder dan het
enkel verbieden van bijeenkomsten tot het hanteeren van wa-
penen. Voor de geoorloofde organisaties — die buiten de Weer-
corpsenwet vallen — geldt vanzelfsprekend het huidige art. 21
der wet van 1855.

Art. 9 Gr. — ik heb het reeds vermeld bij de behandeling van
dit artikel — erkent alleen het recht van vergadering voor inge-
zetenen.

De wet van 1855 trekt geen scheidingslijn.
Door eenige politieautoriteiten wordt een afzonderlijke regeling
van het recht van vergadering voor vreemdelingen — geen in-
gezetenen gewenscht in verband met de ervaringen, die in het
buitenland zijn opgedaan. Schematisch kan de bepaling luiden,
dat het aan vreemdelingen-geen ingezetenen verboden is een ver-
gadering (niet zijnde een godsdienstige bijeenkomst) te beleggen,
te houden of bij te wonen, zonder dat hiervan tenminste 14 dagen
tevoren schriftelijk is kennis gegeven aan den Burgemeester en
onder dat tevoren diens schriftelijke toestemming is verkregen.

„Slechts door deze of een soortgelijke bepaling zal het mo-
gelijk zijn ook voor woelige tijden de veiligheid van den
staat op afdoende wijze te verzekeren.quot;

„Waarom zouden deze personen een vergadering eener
voetbalclub en dergelijke niet zonder meer mogen bijwonen?quot;

Om deze onschuldige bijeenkomsten buiten te sluiten zal een
soepele redactie gekozen moeten worden.

Het ware wellicht voldoende aan de hier bedoelde categorie al-
leen het beleggen en houden van vergaderingen te verbieden,
behoudens verlof van den Burgemeester. Onder houden eener
vergadering is dan tevens begrepen het door middel van anderen
(ingezetenen) beleggen van vergaderingen!
Het bijwonen van vergaderingen zij dus geoorloofd. Desnoods
worde het verbod alleen beperkt tot de openbare vergaderingen.
Deze wijziging is echter het minst urgent.

®®) Tijdens de correctie der drukproeven verscheen het ontwerp tot wijziging
van de wet van 22 April 1855, en van eenige daarmede verband houdende
artikelen van de Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering, geteekend
Het Loo, den 19 Mei 1938.nbsp;^

Tot mijn spijt is het mij ondoenlijk dit ontwerp in extenso te behandelen.
Als een beknopte aanteekening diene het volgende.

Het ontwerp betreft in de eerste plaats het recht van vereeniging. De artikelen
VIII en IX zijn het belangrijkst, voorzoover het recht van vergadering aan-
gaat.

Art. VIII van het ontwerp luidt: „Art. 19 wordt gelezen:
De politie heeft vrijen toegang:
1°. tot alle openbare vergaderingen;

2°. tot niet-openbare vergaderingen van meer dan tien personen, uitsluitend
of mede door vreemdelingen bijgewoond.

Weigering van toegang geeft aan de ambtenaren der politie het recht om,
vergezeld van den kantonrechter, van een commissaris van politie of van
den burgemeester der gemeente, zich den toegang te verschaffen. Moet daartoe

eene woning worden binnengetreden tegen den wil van den bewoner, zoo
wordt binnen tweemaal vier en twintig uren proces-verbaal opgemaakt,quot;
Volgens deze tekst heeft de politie vrijen toegang tot een niet-openbare
vergadering van meer dan tien personen, zoodra zich slechts enkele vreem-
delingen onder de aanwezigen bevinden. Dikwerf een ondoenlijke controle
en een te sterke inkrimping van de vergadervrijheid voor de aanwezige
Nederlanders. Voor „vrijen toegangquot; en de „weigering van toegangquot; worde
verwezen naar pag. 64 en 65 van dit geschrift. Waarom wordt in het tweede
Ud ook niet de Hoofdcommissaris van Politie genoemd?
Art. IX van het ontwerp luidt gedeeltelijk als volgt:

„Het is aan vreemdelingen verboden het woord te voeren in vergade-
ringen, ook niet-openbare, waarin uitsluitend of mede de Nederlandsche
staatkunde wordt behandeld,quot;

Het artikel heeft betrekking op de z.g.n. politieke actie van vreemdelingen.
De bepaling wijkt — evenals voor een deel art. VIII — af van het beginsel,
neergelegd in art. 9 Gr., dat een scheidingslijn trekt tusschen ingezetenen
en niet-ingezetenen. De toevoeging „niet-openbarequot; is overbodig. Het komt
mij als een leemte voor, dat alleen over de Nederlandsche Staatkunde wordt
gerept. Vergaderingen van vreemdelingen, waarin slechts „buitenlandschequot;
staatkunde wordt behandeld, kunnen evenzeer gevaar opleveren voor de
openbare orde — in den meest ruimen zin van het woord.
Het valt te betreuren, dat de Regeering geen gebruik heeft gemaakt van
deze gelegenheid om het recht van vergadering op een nieuwe en breedere
basis te plaatsen. De in het ontwerp vervatte artikelen — voorzoover zij
het recht van vergadering betreffen — zijn het minst urgent. De politieke
actie van vreemdelingen heeft men doorgaans zonder groote moeilijkheden
kunnen keeren. Na lezing van dit geschrift moge althans blijken, dat de
gevaren van het bijkans onbeperkte vergaderingsrecht elders schuilen.

Ook in de Gemeentewet vinden we een bepaling, dat eenige
keeren in verband is gebracht met het recht van vergadering. De
vraag kan namelijk gesteld worden, of de Burgemeester eener
gemeente bevoegd is op grond van art. 219 jo. 217 dezer wet een
vergadering vooraf te verbieden, indien er ernstige vrees bestaat,
dat daarin of daardoor de openbare orde zal worden verstoord
Art. 219 luidt:

„In het in art. 217 bedoeld geval, is de Burgemeester be-
voegd, alle bevelen, die hij ter handhaving der orde noodig
acht, te geven. Hij laat tot maatregelen van geweld niet
overgaan, dan na het doen der vereischte waarschuwingen.quot;
Art. 217 le lid:

„In geval van oproerige beweging, van samenscholing of
andere stoornis der openbare orde of van ernstige vrees
voor het ontstaan daarvan, is de Burgemeester bevoegd, de
hulp van krijgsvolk te vorderen.quot;

In Emmen zou op Maandag 24 Juli 1933 door den chef-veld-
wachter namens den Burgemeester een zaalhouder zijn verzocht
zijn zaal niet beschikbaar te stellen voor het werkloozen-comité,
dat deze zaal had afgehuurd voor het houden eener openbare
vergadering en aan welk verzoek de zaalhouder zich gehouden
heeft.

De Heer Wijnkoop, lid van de 2e Kamer der Staten Generaal
heeft naar aanleiding hiervan eenige schriftelijke vragen tot den
Minister van Binnenlandsche Zaken gericht — onder meer, wat
de Regeering dacht te doen, teneinde het recht van vergadering
ter plaatse te handhaven. De Minister gaf een bevestiging der
feiten en verklaarde, dat de Burgemeester was opgetreden ter
voorkoming van een stoornis der openbare orde, weshalve de
Regeering zich geheel achter den Burgemeester plaatste. Verder
wees de Minister er nog op, dat de wet, welke de uitoefening
van het grondwettig recht der ingezetenen tot vereeniging en
vergadering regelt en beperkt niet alleen de wet van 22 April
1855, S. 32, maar evenzeer art. 219 Gem. Wet is.

Een soortgelijke quaestie had zich voorgedaan in April 1890 te
Enschede. Tijdens een werkstaking had de Burgemeester een
vergadering doen uiteen gaan, zonder dat daarin een stoornis
der openbare orde plaats greep. Het rumoer en de betoogingen
huiten de vergaderzaal boezemde den Burgemeester de vrees

in, dat een stoornis der openbare orde niet zou uitblijven. Nu
hij niet kon ingrijpen op grond van art. 22 der wet van 1855,
waar ontruiming slechts wordt toegestaan wanneer in de ver-
gadering zelve de openbare orde wordt gestoord, bleef hem alleen
over art. 219 Gem. Wet toe te passen.

In vervolg op dezen maatregel werd door den Heer Domela
Nieuwenhuis een interpellatie gehouden in de Tweede Kamer.
Hij deed een beroep op art. 9 Gr. en de bepalingen van de wet
van 22 April 1855. De Minister van Binnenlandsche Zaken —
Jhr. Mr. A. F. de Savornin Lohman — verdedigde het optreden
van den Burgemeester onder verwijzing naar art. 186 (nu 219)
Gem. Wet.

„Het komt mij voorquot; — aldus deze bewindsman — „dat art. 186 (oud)
Gem.Wet aan den Burgemeester een zeer arbitraire macht geeft. Het
spreekt wel van zelf, dat een Burgemeester, die bevoegd is ter hand-
having der orde op de menschen te doen schieten — en dat is toch wel
het ergste van al — ook wel de bevoegdheid bezit om een vergadering
te doen uiteen gaan.quot;

Een massaal koor van verontwaardigde stemmen is tegen deze
opvatting van leer getrokken, i)

De telkens met hernieuwd vuur voorgedragen argumenten tegen
een zoodanig beroep op art. 219 Gem. komen op het volgende
neer:

1.nbsp;De Burgemeester zou op grond van deze ruime opvatting
een bevoegdheid verkrijgen, oneindig uitgebreider dan de
wet in eenigen noodtoestand aan het uitvoerend gezag in
het Rijk toelaat. De Burgemeester blijve met zijn ,,bevelenquot;
binnen de perken door Grondwet en wet gesteld.

2.nbsp;Art. 220 Gem. Wet 2) zou bij de interpretatie van Min.
Lohman overbodig zijn. De Burgemeester zoude nimmer
behoefte hebben algemeene voorschriften van politie uit te
vaardigen, doch steeds met zijn „bevelenquot; kunnen ingrij-
pen. 3)

3.nbsp;De inhoud van de wet ter regeling van den staat van oorlog
en beleg vormt een argument tegen de ruime interpretatie.

1)nbsp;Om enkelen te noemen: Mr. A. Kerdijk, Hand. 2e K., 1889—1890, p. 1653.
Mr. S. van Houten, Sociaal Weekblad van 12-7-1890.

Mr. I- Oppenheim en Mr. Dr. C. W. van der Pot, Het Nederiandsch Ge-
meenterecht, 5e druk, Haarlem 1928, Deel II, p. 312.
Mr. M. J. Prins, Staatsnoodrecht, A'dam, 1911, p. 97.
Mr. H. Nauta, Ned. Juristenbl. van 3-2-1934, no. 5.
Mr. J. B. Sens, „de Gemeenteraadquot;, 2e Jaarg. no. 1, 1933.
N. W. van den Brandhof, Het recht van politiedwang, Leiden 1924, p. 98.
J. W. A. C. van Loenen, De gemeentewet en haar toepassing, 2e druk, Deel II,
Alphen a. d. Rijn, 1934, p. 815.
Mr. J. Bool, De Gemeentewet, p. 340, Zwolle, 1932.

2)nbsp;Art. 220 luidt: „Is het in zoodanigen toestand noodig algemeene voor-
schriften van politie voor de inwoners uit te vaardigen en onverwijld af te
kondigen, de Burgemeester is er toe bevoegd. Hij brengt die voorschriften
terstond ter kennis van Onzen Commissaris in de provincie en, zoo spoedig
mogelijk, ter kennis van den raad.quot; (lid I) (De volgende leden stellen verdere
voorwaarden, waaraan de algemeene voorschriften moeten voldoen).

Nauwkeurig somt art. 189 Gr. en de wet van 23 Mei 1899,
S. 128 de gevallen op, in het bijzonder met betrekking tot
de vrijheidsrechten, waarin het militaire gezag in dien toe-
stand van het gewone recht mag afwijken. De staat van
oorlog en beleg zal nu als regel ingeval van binnenlandsche
onlusten eerst worden afgekondigd, indien de maatregelen,
die de Burgemeester krachtens de Gemeentewet kan nemen'
onvoldoende mochten blijken. Mag men nu aannemen —
zoo vragen de critici — dat de Burgemeester in minder
ernstige omstandigheden geheel vrij is in zijn maatregelen,
terwijl het militair gezag in dringender toestand moet blijven'
binnen de perken door Grondwet en wet gesteld? 4)

Voor de oplossing dezer puzzle is het allereerst vereischt art. 219
Gem. W. nader te bezien. Over de beteekenis der redactie be-
staat — dat spreekt welhaast vanzelf — verschil van meening:

le. De „bevelenquot;, in dit artikel bedoeld, kunnen door den Bur-
gmeester slechts worden gericht tot den bevelhebber van
het gerequireerde krijgsvolk. 5)

Art. 219 moet beschouwd worden in nauwer verband met
de voorafgaande artikelen en regelt de verhouding tusschen
burgerlijke en militaire autoriteit. De Burgemeester houdt
het heft in handen, beslist, welke maatregelen moeten wor-
den genomen — doch de bevelen, om die maatregelen uit
te voeren, richt hij tot den militairen bevelhebber. Ten aan-
zien van de burgerij kan de Burgemeester slechts optreden
op grond van art. 220 Gem. wet, door het uitvaardigen van
noodverordeningen. Zoo komen tevens de woorden „tot de
inwonersquot; in art. 220 beter tot hun recht.

In deze opvatting is de Burgemeester dus niet bevoegd om krach-
tens art. 219 „bevelenquot; te geven tot anderen dan den militairen
bevelhebber en is een op grond van dit artikel uitgevaardigd
verbod om een vergadering te houden a priori onmogelijk, tenzij
via den militairen bevelhebber. Men kan zich echter zeer goed
het geval indenken, dat de in art. 217 bedoelde toestand reeds
aanwezig is en de Burgemeester het nog niet dringend wensche-
lijk acht om krijgsvolk te requireeren — een maatregel, die op
een toch al rumoerige bevolking meestal een averechtsche uit-
werking zal hebben —. Van „bevelenquot; kan dan volgens de zoo
juist besproken opvatting geen sprake zijn, omdat er geen mili-
taire bevelhebber aanwezig is, tot wien ze gericht moeten worden.

Vgl. ook: 6. H. Philips, Opmerkingen naar aanleiding van de artt. 184—187
Gem. wet. Leiden 1894, p. 21.

7. Vgl. VoMis Kantonrechter Haarlem van 24 Mei 1933: bevel is dienst-
bevel. gericht tot hen. die met de handhaving der orde zijn belast, etc., geci-
teerd m Gem. Best. Dec. 1934. p. 532.

Zou in dit geval de Burgemeester dan alleen zijn toevlucht moe-
ten zoeken tot de noodverordeningen van art. 220? Dus niet in
concreto kunnen ingrijpen? Dit laat zich niet als de bedoeling der
wetgever indenken.

2e. De bevelen, in art. 219 genoemd, kunnen worden gericht
zoowel tot den militairen bevelhebber als tot den burger. ®)
Niet kunnen hier bedoeld zijn maatregelen van algemeenen
aard, gericht tot het publiek in het algemeen. Maar de Bur-
gemeester blijft met zijn „bevelenquot; ondergeschikt aan Grond-
wet en wet. Dit volgt uit art. 220, dat het uitvaardigen van
noodverordeningen uitvoerig regelt, door de noodige voor-
waarden en waarborgen te stellen. Een bepaling — van zoo
ruime strekking als Min. de Savornin Lohman meent —
zou hiermee in strijd zijn.

Wat de verhouding tusschen de artikelen 219 en 220 Gem. Wet
aangaat, verschaft de parlementaire behandeling bij de totstand-
king der gemeentewet in 1851 zeer weinig licht.
Men zal echter een tegenstelling moeten zoeken tusschen de
„bevelenquot; van art. 219 en de „algemeene voorschriften van politie
voor de inwonersquot; van art. 220. Ten aanzien van de „algemeene
voorschriftenquot; van art. 220 bestaat er een vrij recent arrest van
den Hoogen Raad. ^)

De Burgemeester van Velsen had — gezien onder meer
de artt. 220 Gem. Wet en 443 Sr. — aan een ieder ver-
boden, zich tusschen 24 uur en 5 uur in de afdeeling IJmui-
den op den openbaren weg of buiten gebouwen op feitelijk
voor ieder toegankelijk terrein, wegen of voetpaden te be-
vinden. Hiermee nu — aldus de H.R. — heeft de Burge-
meester een voorschrift gegeven van geheel algemeene strek-
king, dat zich richt tot een ieder en rechtstreeks ingrijpt in
den rechtstoestand van alle zich op het grondgebied der
gemeente bevindende personen — zijnde dit de beteekenis,
die aan de woorden „voor de inwonersquot; in art. 220 moet
worden toegekend, zoodat het behoort te worden aangemerkt
als een algemeen voorschrift van politie als bedoeld bij art.
220 Gem. Wet en art. 443 Sr.

De aard der bevoegdheid, den Burgemeester in art. 220 verleend,
stemt dus geheel overeen met die van den Raad krachtens art.
168 Gem. Wet. En juist, omdat de algemeene voorschriften van
politie ingrijpen in den rechtstoestand van alle, zich op het grond-
gebied der gemeente bevindende, personen — een algemeene
strekking hebben — zijn in art. 220 aan deze bevoegdheid be-
paalde eischen gesteld: kennisgeving aan den Commissaris der
Koningin en den Raad, etc.

Een derde minder gehuldigde opvatting is, dat de bevelen alleen gericht zijn
tot den burger, bv. verbod van klokluiden, van kermis, etc.
■') Arr. H.R. 4 Dec. 1933, W. 12717. Vgl. ook: Arr. Rb. Haarlem, 13 Juli
1933, W. 12641.

Welke beteekenis moet nu worden toegekend aan de woorden
„alle bevelenquot; in art. 219? De staatscommissie in 1918 trachtte
in zooverre deze woorden nader te bepalen, doordat zij den Bur-
gemeester bevoegd verklaart, „alle bevelen te geven of onder
eigen verantwoordelijkheid te doen geven, die hij, behoudens zijn
gebondenheid aan de wet. ter handhaving der openbare orde
noodig acht.quot;

Hiermee is evenwel niet vastgesteld, wat onder „alle bevelenquot;
moet worden verstaan.

Men kan het negatief uitdrukken, door te stellen, dat de bevelen
betrekking hebben op andere gebeurtenissen, dan waarvoor de
algemeene voorschriften van art. 220 worden uitgevaardigd. Zij
hebben een geheel andere strekking.

De Burgemeester zal de in art. 219 bedoelde bevelen geven,
wanneer de toestand van het oogenblik vordert een stoornis der
openbare orde terstond te voorkomen of te doen eindigen. Het
zijn bevelen, die in concrete gevallen — waarbij een onmiddellijk
ingrijpen noodzakelijk is — niet tot de burgerij in het algemeen,
doch tot bijzondere personen of groepen van personen, worden
gericht. Zoo valt daaronder te rangschikken het beval om op-
loopen te weren, een baldadige menigte uiteen te drijven, enz.
De algemeene voorschriften zijn tot allen, die zich in de ge-
meente ophouden, gericht en kunnen hun kracht behouden ook,
wanneer de toestanden, waarop de bevelen betrekking hadden,
hebben opgehouden te bestaan. Zij strekken juist om herhaling te
voorkomen.

In dezen zin is er een gemotiveerde plaats voor de bevelen van
art. 219 naast de algemeene voorschriften van art. 220. Wanneer
zich in een gemeente een onverwacht oproer of andere, voor de
openbare rust gevaarlijke, verschijnselen voordoen, dan kan men
toch moeilijk eischen, dat de Burgemeester zich eerst rustig achter
zijn tafel zetelt om een algemeen voorschrift te ontwerpen en uit
te vaardigen. Wanneer een dergelijk voorschrift wordt afgekon-
digd, zal het in vele gevallen mosterd na den maaltijd zijn: de
stoornis der openbare orde is reeds geschied! Maar voor deze
casusposities dient en kan art. 220 niet dienen; de locale gezags-
drager zal terstond met behulp van art. 219 kunnen ingrijpen
om zijn taak — de handhaving der openbare orde en rust —
op doelmatige wijze tot een goed einde te brengen.
Daarna zal hij met zijn algemeene voorschriften — zoo noodig —
verdere voorzorgsmaatregelen kunnen nemen, hoewel deze in vele
gevallen niet dezelfde directe uitwerking zullen hebben, als de —
dikwijls op de meest krasse ordemaatregelen gerichte — bevelen.
De vraag is nu, in hoeverre Grondwet en wet den Burgemeester
bindt, wanneer hij de hierbedoelde bevelen geeft. De opvatting
van eenige gemeenterechtkenners is als volgt:
Oppenheim — Van der Pot meenen, dat de bevelen niet mogen

Vgl. Mr. Dr. H. Vos, Rechtspraak en de literatuur op de Gem. Wet met
toelichting, 4e stuk, 1936, p. 556 e.v.

ingrijpen in den algemeenen rechtstoestand der burgers en de
Burgemeester geenszins los staat van wet en verordeningen. ^)
Elenbaas idem. iquot;)

Bool is van oordeel, dat de bevelen slechts kunnen gegeven
worden voor een concreet geval gericht tot hen, die de orde ver-
storen of tot hen, die de orde hebben te handhaven of te her-
stellen, doch de Burgemeester blijft gebonden aan Grondwet en
wetten, n)

Buriks drukt zich niet positief uit, doch gaat in dezelfde richting
als anderen, die meenen, dat Grondwet en wet den Burgemeester
bij het geven van zijn bevelen binden. )

Wanneer de Burgemeester krachtens art. 219 het houden van een
vergadering verbiedt, kan men zich gemakkelijk van deze quaestie
afmaken door met de Regeering in 1933 te antwoorden, dat de
in art. 9 Gr. verlangde wet niet alleen haar vervulling ziet in
de wet van 22 April 1855, maar tevens in art. 219 Gem. wet.
Afgezien van de vraag, of dit antwoord een petitio principii
vormt, zijn er andere gedachten, die voor een ongebondener op-
treden van den Burgemeester in het geval van art. 219 pleiten.
Om de zaak scherp te stellen, diene men drie gevallen te onder-
scheiden:

le. De Burgemeester verbiedt op grond van een, voor de open-
bare orde gevaarlijken, toestand — als bedoeld in art. 217 Gem.
W^et — het houden van openbare vergaderingen in zijn gemeen-
te. 14) Nu kan hij niet volstaan met het geven van „bevelenquot;, als
genoemd in art. 219. De maatregel heeft een zeer algemeene
strekking: verbiedt gedurende een bepaalden tijd aan alle inge-
zetenen (en ook aan anderen) vergaderingen te houden in de
gemeente. De Burgemeester behoort in dit geval het middel van
art. 220 Gem. Wet tebaat te nemen en een algemeen voorschrift
van politie uit te vaardigen.

2e. De Burgemeester verbiedt wegens ernstige vrees voor een
stoornis der openbare orde, het houden van de openbare verga-
dering, vastgesteld door de vereeniging X.

3e. De Burgemeester gebiedt op grond van verstoring der open-
bare orde buiten maar dan tevens als gevolg van een vergadering,
die gehouden wordt, deze te doen uiteengaan. Heeft de stoornis
in de vergadering zelf plaats, dan is art. 22 der wet van 1855
toepasselijk.

1quot;) J. N. Elenbaas, Handboek voor de beoefenaars van het Nederlandsch
administratieve recht. Deel I.
quot;) I.C., p. 350.
12) l.c., p. 815.

Dr. Mr. A. Buriks, Inleiding tot het Gemeenterecht, Alphen a. d. Rijn,
1936, p.'698.'

i*) Vgl. een dergelijk voorschrift v. d. Burg. van Deventer op 3 Sept. 1892.
Art. 3 luidde: „Het houden van openbare vergaderingen en bijeenkomsten
zonder toestemming van den Burgemeester is verbodenquot; — Gem. St. no. 2143.

In het tweede en derde geval zal de Burgemeester kunnen vol-
staan met het geven van een eenvoudig bevel. Hij grijpt hier
niet in in den algemeenen rechtstoestand der burgers, maar neemt
de — voor de openbare orde vereischte — maatregelen, waardoor
een concrete gebeurtenis wordt getroffen.

Verdedigt men nu de opvatting, dat Grondwet en wet den Bur-
gemeester bij zijn optreden in uiterst dringende omstandigheden
binden, dan is dus de — in bovengestelde gevallen — genomen
maatregel ongeoorloofd wegens strijd met art. 9 der Grondwet
en de wet van 1855. Het gevolg van deze opvatting zou zijn,
dat de bevoegdheden, door de Gemeentewet aan den Burge-
meester toegekend voor exceptioneele gevallen, in de practijk
dikwijls de gewenschte uitwerking zullen missen: de locale ge-
zagsdrager is met handen en voeten gebonden door een reeks van
wetten en verordeningen die hem een — voor alle verschijnselen
doelmatig — optreden beletten.

Een dergelijk standpunt zou overigens ook niet goed passen bij
de gedachte, die in de Memorie van Toelichting op de artt. 184—
187 (oud) Gem. wet is neergelegd. Daaruit komt duidelijk naar
voren, dat excessieve bevoegdheden moesten gegeven worden aan
een bestuursorgaan, dat bij machte is geheel op eigen verant-
woordelijkheid snel en prompt te handelen, een orgaan, dat in
critieke oogenblikken gedwongen kan worden, rekening te hou-
den met de inzichten van de hoogere autoriteit. In de Memorie
van Antwoord merkt de Minister — in verband met een desbe-
treffende vraag — nog op, dat art. 186 (219 nu) „niet uitsluitend
behoort in de wet tot regeling van het recht van vereeniging en

De Redactie van de Gemeente Stem heeft een nieuw licht op
deze geheele materie doen vallen, is)

Vooropgesteld dient te worden — aldus de Gemeente Stem —
dat men hier te doen heeft met noodrecht, waarvan de inhoud en
het gebruik niet onder alle omstandigheden dezelfde kan zijn.
Dat op verschillend gebied, met name op het gebied der gemeen-
telijke autonomie, de bijzondere tijdsomstandigheden, waaronder
wij leven, herhaaldelijk zeer vergaande maatregelen eischen —
die men in normale tijden niet zou aanvaarden — wordt al meer
erkend.

Op grond van de door Minister Donker Curtius bij de parlemen-
taire behandeling van de wet van 1855 gesproken woorden: „Deze
wet regelt en beperkt het recht van vereeniging en vergadering,
maar zwijgt van oproer, zamenscholing, en dergelijke, omdat dit
niet behoort tot de kring der tegenwoordige wetquot; — wordt het
noodrecht van art. 217 jo. 219 Gem. Wet buiten de werkings-
sfeer der wet van 1855 geplaatst.

In navolging van de door Van Os — in zijn proefschrift „Het
recht der politiequot; le) — ontwikkelde beginselen, dat de politie —

1®) No. 4301; in no. 2026 neemt de redactie nog een tegenovergesteld
standpunt in.

ter voorkoming van aantasting der door het recht erkende be-
langen van gemeenschap en individu — geen krachtiger werkend
middel tebaat mag nemen dan de situatie onmiddellijk eischt,
wenscht de Gem. Stem dat de Burgemeester zich — bij de uit-
oefening van zijn, in art. 219 Gem. wet toegekende, bevoegd-
heden — laat leiden door de gedachte, dat er tusschen den nood
van het oogenblik en de inbreuk op het rechtsgoed een redelijke
verhouding moet zijn.

De Burgemeester diene hier dus twee belangen te onderscheiden
en tegen elkander af te wegen. Hij vrage zich af, in hoeverre
het waarschijnlijk is, dat de openbare orde en veiligheid zal
worden geschonden, wanneer men de vrije uitoefening van een
in Grondwet of wet gegarandeerd recht intact houdt. Anderzijds
onderzoeke hij, welke bezwaren en gevaren zijn verbonden aan
een tijdelijk schorsen van de uitoefening van een zoodanig recht.
Zoo zal de Burgemeester eerst dan op grond van art. 219 het
recht van vergadering mogen aantasten wanneer vaststaat,

1.nbsp;dat er dreigend gevaar bestaat, dat door de vrije uitoefening
van dit recht een grooter rechtsgoed — de openbare orde
en rust — zal worden geschonden, dan dat, hetwelk wordt
geschaad door in te grijpen in de vrijheid van vergadering.

2.nbsp;dat er geen ander middel meer aanwezig is om het dreigende
gevaar te voorkomen of te doen eindigen.

Art. 219 is noodrecht, gegeven om plotseling opkomende gevaren
door snelle beslissingen af te wenden. Noodrecht — dat betee-
kent recht voor abnormale gevallen — staat los van het normale
recht. De Burgemeester neme derhalve als laatste redmiddel art.
219 tebaat overeenkomstig den zin van het noodrecht. Is er geen
ander middel meer mogelijk om de gevaren te keeren, dan worde
art. 219 ter hand genomen. Maar dan is de Burgemeester ook
legibus solutus! En wanneer Oppenheim i^) vraagt, waar het ge-
schreven staat, dat de Burgemeester los staat van wet en ver-
ordening, zoodra hij zijn bevelen geeft, luide het antwoord:

„Zoomin een stellig wetsvoorschrift bestaat, dat burgers of zelfs militairen
uitdrukkelijk tot wapengeweld machtigt, evenzoo tevergeefs zal men zoeken
naar een wettelijke bepaling, die den Burgemeester ipsis verbis veroorlooft
wet of verordening op zijde te stellen.quot;

Op welk oogenblik de Burgemeester zijn bevelen moet geven, is
een vraag van tact en beleid, daar zich in elk geval andere situa-
ties zullen voordoen en de omstandigheden naar plaats en tijd
verschillend zijn. In elk geval ga hij te werk met in achtneming
van de bovengestelde voorwaarden.

De hier verdedigde opvatting wordt niet algemeen aangehangen
door de politieautoriteiten. Tijdens een ingestelde enquête — over
punten het recht van vergadering betreffende — luidde op een
der vragen:

een vergadering te verbieden?quot;, het antwoord slechts nu en dan
bevestigend, met de toelichting, dat de bepaling nimmer als zoo-
danig was toegepast. (Zie bijlage.)

Er valt dus ten aanzien der behandelde vraag geen gangbare
opvatting aan te wijzen.

Aangezien ook vele Burgemeesters zich met de hier gehuldigde
opvatting niet vereenigen i^) of haar wel verdedigen, doch in
de practijk niet aandurven, bevreesd als zij zijn onder de burgerij
den schijn te zullen wekken, dat zij zich schuldig maken aan een
détournement de pouvoir, is het dringend gewenscht, dat de
wet — regelende de uitoefening van het recht van vergadering —
een bepaling bevat, die den Burgemeester in dergelijke omstan-
digheden in staat stelt de voor de openbare orde noodzakelijke
maatregelen te nemen.

Dan zal men niet meer zijn toevlucht behoeven te zoeken tot han-
delingen, die nu in de practijk werden volvoerd.
Ter illustratie eenige gevallen.

le. Art. 68 van de Algemeene Politieverordening van Venlo
werd bij Besluit van 19 December 1906 aldus geredigeerd:

„Voor het doen houden of toelaten van een lezing is voor-
afgaande vergunning van den Burgemeester noodigquot;.

Deze bepaling houdt verband met de vraag, of het houden van
lezingen al dan niet onder de wet van 1855 valt. Overigens doet
het eenigszins inconsequent aan, dat de grootste massa-meetingen
tot het aanhooren van redevoeringen zonder meer plaats vinden
en voor het houden van een eenvoudige lezing verlof noodig
zou zijn.

In dezelfde richting gaat een verordening van de gemeente
Tietjerksteradeel, gedateerd Februari 1892, waarin werd verbo-
den o.a. in herbergen, etc. lezingen of redevoeringen van welken
aard ook, toe te laten, behoudens dispensatie van den Burge-
meester. 20)

19)nbsp;Eenigen tijd geleden werden in sommige grensgemeenten door leden
van een bepaalde politieke buitenlandsche partij openbare vergaderingen be-
legd of door ingezetenen belegde openbare bijeenkomsten met hun tegen-
woordigheid vereerd. Aldus geschiedde ook te Nijmegen op 12 Aug. 1933.
In deze vergadering werd de openbare orde verstoord en de politie was
gedwongen in te grijpen. In de Raadsvergadering van 16 Aug. werd de
Burgemeester hierover geinterpelleerd. Deze antwoordde, dat hij alle maat-
regelen genomen had, waartoe hij krachtens de wetten bevoegd was; naar zijn
oordeel had hij geen recht om de vergadering te verbieden of te ontbinden
behoudens het geval van art. 22 der wet van 1855. In den Raad werd deze
opvatting met een beroep op Kranenburg bestreden; men was van oordeel, dat
op grond van art. 219 Gem. Wet de Burgemeester wel degelijk het houden
der vergadering had kunnen beletten. (Vermeld in bijdrage van Mr. J. B.
Sens in „de Gemeenteraadquot;, 2e Jaargang, no. 1.)

Op 7 Juli 1897 was een vergadering belegd te Baflo teneinde te spreken over
de „drijverij der Afgescheiden Partij.quot; Daarop verscheen de volgende kennis-
geving d.d. 5 Juli: „L.S. De Burgemeester der gem. Baflo, gelet op de wet van
22 April 1855, art. 3 sub 3 (!!) verbiedt de geannonceerde vergadering op
Woensdag 7 Juli, etc.quot; (Gem. S. 2389).

2e. Op 7 Juni 1891 werd in een herberglokaal te Gulpen een
openbare vergadering gehouden, waarin als spreker optrad de
heer W. H. Vliegen. Op een moment, dat de spreker uitdruk-
kingen bezigde, welke beleedigend waren voor het koninklijk ge-
zag, waarschuwde de Burgemeester voor een herhaling onder be-
dreiging in dat geval de vergadering te zullen ontbinden. Toen
de heer Vliegen de bevoegdheid van den Burgemeester daartoe
betwijfelde, en zich opnieuw tebuiten ging, ontbond de Burge-
meester de vergadering, op grond van art. 48 der plaatsehjke
verordening, daar hij stoornis der openbare orde vreesde. Dit
artikel gaf den Burgemeester het recht het gewone sluitingsuur
der herbergen, etc. — dat 11 uur was — te wijzigen. 21)
Uit den aard der zaak was art. 22 der wet van 1855 in dezen
niet toepasselijk, omdat de openbare orde nog niet feitelijk ge-
stoord was. 22)

Dergelijke gebeurtenissen, als zich te Gulpen afspeelden, zijn aan
de orde van den dag en worden in den regel afgestraft met een
procesverbaal op grond van art. 111 en 131 Sr. jo. art. 53 Sv.
Daar in de meeste plattelandsgemeenten openbare vergaderingen
worden belegd in herbergen en café's, zou men op deze wijze dit
grondrecht geheel illusoir kunnen maken.

De onredelijkheid valt in het oog, wanneer men vraagt, hoe de
Burgemeester zou gehandeld hebben, wanneer dezelfde vergade-
ring had plaats gevonden niet in een herberg. Een ontbinding
ware dan niet mogelijk geweest. 23)

3e. Te noteeren valt nog een wenk van den Burgemeester van
Velsen 24) aan zaalhouders om bepaalde vergaderingen in hun
localiteiten niet toe te staan, welke wenk gepaard ging met de
mededeeling, dat zij anders „verder niet in aanmerking zouden
komen om van ondergeteekende te ontvangen bijzondere gunsten
of permissiën, waarvan de toekenning aan ondergeteekende be-
hoort krachtens de Alg. Politieverordening der gemeente Velsen,
mede steunend op art. 56 der Drankwet, etc.quot; (dans- en muziek-
vergunningen.)

Een dergelijke wenk geeft te denken, omdat ze sterk herinnert
aan een détournement de pouvoir.

Kort gezegd: blijkt uit dergelijke handelingen van den plaatse-
lijken gezagsdrager niet duidelijk, dat de wet van 1855 hem niet
voldoende armslag geeft?

21)nbsp;Art. 48: „In bijzondere omstandigheden, ter beoordeeling van den Bur-
gemeester, kan door hem het bij art. 46 bepaalde uur tijdelijk worden ge-
wijzigd.quot;

22)nbsp;Tijdens de openbare behandeling van een adres van den Heer Vliegen
in de 2e Kamer (28 Sept. 1893) in verband met deze gebeurtenis, verklaarden
de heeren De Beaufort en Roëll art. 22 wel toep., omdat volgens hun oordeel
het beleedigen van het openbaar gezag ook onder verstoring der openbare
orde begrepen moest worden. Vgl. ook Hand. 2e K. 3-7-'90, p. 1650.

23)nbsp;Vgl. ook het verbieden eener Dageraad-vergadering te Zwijndrecht op
17 April 1923.

Normaliter is het houden van optochten krachtens een plaatse-
lijke verordening verboden. Ontheffing kan worden verleend het-
zij door den Burgemeester — het gewone geval — hetzij door
Burgemeester en Wethouders.

Men zal zich afvragen, of de behandeling van dit onderwerp
binnen het kader van dit werk juist is. Inderdaad is er een on-
miskenbaar onderscheid tusschen een vergadering en een optocht:
is het eerste een verzameling van personen op een bepaalde plaats
tot het aanhooren eener redevoering of ter bespreking van een
onderwerp, etc., het andere is een verzameling van menschen, die
zich in een zekere orde voortbewegen ter bereiking van een be-
paald gemeenschappelijk reëel of idiëel doel.
Toch hebben een vergadering en een optocht dit gemeen, dat
beide een samenzijn van een min of meer groot aantal personen
vormen. De overeenkomst tusschen beide verschijnselen wordt
sterker, wanneer zij optreden in hun meest excessieve gedaante:
de massa-meeting en de massa-optocht.

Beider strekking is massa-demonstratie, met als psychologisch
effect: intimidatie van den outsider.

Er bestaat ten aanzien van het houden van optochten geen uni-
forme regeling. De materie behoort krachtens art. 168 Gem. Wet
tot de competentie van den plaatselijken wetgever, aangezien
geen hoogere regeling dit verbiedt.

Zooals vermeld, het houden van optochten wordt bij algemeene
politieverordening verboden. Meestal is het dan zoo, dat de Bur-
gemeester van dit verbod ontheffing kan verleenen, al of niet aan
bepaalde voorwaarden geklonken.

Niettemin zijn er gemeenten, waar deze dispensatie-bevoegdheid
is toegekend aan het college van B. en W. (bv. Hengelo, Utrecht,
Zaandam, etc.), een regeling, die men in het algemeen strijdig
acht met den geest der gemeentewet, waarin de handhaving der
openbare orde en alles, wat daarmee annex is, tot den kring van
's Burgemeesters werkzaamheden behoort. 25)
In dezelfde lijn gaat de jurisprudenntie van den Hoogen Raad.
De Hooge Raad acht den Burgemeester dan alleen tot dispensatie
bevoegd, wanneer volgens de meening van ons hoogste rechts-
college de organische uitvoering aan den Burgemeester is opge-
dragen.

De artikelen 209a en 76 Gem. Wet vullen elkaar aan. De uit-
voering van Raadsbesluiten door B. en W. is primair (de z.g.n.
organische uitvoering), die van den Burgemeester alleen secon-
dair (de z.g.n. mechanische uitvoering).

Indien de besluiten van den Raad een detailleerende regeling
behoeven, geschiedt dit door B. en W.. waarna de daadwerkelijke
uitvoering geschiedt door den Burgemeester. Behoeven de beslui-
ten van den Raad echter geen detailleerende regeling, dan ge-
schiedt de mechanische uitvoering rechtstreeks door den Burge-
meester.

De organische uitvoering nu is normaliter bij B. en W., slechts
bij uitzondering bij den Burgemeester alleen, n.1. in het geval
van art. 221 Gem. Wet. Daar het verleenen van dispensatie
nu — volgens den Hoogen Raad — onder de organische uit-
voering valt, zal de Burgemeester dus alleen in het geval, be-
doeld in art. 221, ontheffing mogen verleenen.
Ter toelichting wijs ik op het Arrest van 7 Maart 1932. 26)
Een bepaling, verbiedende het venten met voorwerpen of waren
van welken aard ook, uitgezonderd drukwerken, zonder vergun-
ning van den Burgemeester, is onverbindend, omdat het verleenen
van ontheffing, waar zij krachtens de verordening geschiedt, is
een daad van uitvoering, die ingevolge art. 209a in den regel
behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van B. en W., terwijl
uit geen wetsbepaling als art. 221 het tegendeel volgt.
Intusschen heeft het college het ook wettig geacht dat de ge-
meenteraad de mogelijkheid tot ontheffing aan zichzelf houdt!
Daarvoor worde verwezen naar het arrest van 11 Januari 1926
inzake de Staphorster kippen. 27)

Krachtens een gemeenteverordening was het den Staphorstenaren
verboden hun kippen los te laten loopen, behoudens ontheffing
door den Raad zelf. De Hooge Raad, gezet voor de taak de
vrijheidssfeer dezer kippen te beoordeelen, overwoog onder meer:

„dat de wet nergens aan den Raad verbiedt in die verorde-
ning aan zichzelf de beslissing voor te behouden om onder
sommige omstandigheden vrijstelling van eene bij de ver-
ordening opgelegde verplichting te verleenen, dat hiertegen
niet afdoet, dat het verleenen van vrijstelling van dergelijke
verplichtingen uitvoering der verordening kan zijn en dat
bij art. 179a (oud) Gem. wet aan B. en W. de taak is op-
gelegd de verordening van den Raad uit te voeren;
dat toch de wet den omvang van die taak niet omschrijft
en den gemeentewetgever mitsdien niet het recht kan worden
ontzegd zijn verordeningen zóó vast te stellen, dat hij het
verleenen van vrijstelling aan zichzelf voorbehoudt.quot;

Hier betrof het dus een verordening, welke normaliter door B.
en W. wordt uitgevoerd. Het is de vraag, of de Hooge Raad
ook zoover zou gaan inzake een verordening, waarvan de uit-
voering — het geval van art. 221 — aan den Burgemeester be-
hoort. Veronderstel, dat de Raad bij politie verordening het hou-
den van optochten verbiedt, behoudens ontheffing door dit college
zelf! Men zou dan de gerechtigde vrees mogen koesteren, dat
er in vele gevallen van de openbare orde en rust niet veel zou
terecht komen.

Een graadje erger wordt het, als er ten aanzien van deze materie
geen plaatselijke verordening bestaat — een zeldzaam geval
waarschijnlijk — en men met Bool meent, 28) dat door art. 221

W. V. h. R. no. 11529.
28) Bool. I.e., p. 339. Verg. ook: Arr. H.R. 31-1-1896, W. v. h. R. no.
6769 en Gem. Stern, no. 4338. Anders: Oppenheim l.c. II, p. 275.

Gem. Wet aan den Burgemeester geen bevoegdheid tot zelf-
standig optreden — d.w.z. zonder raadsverordeninq — wordt
gegeven.

In de meeste gemeenten evenwel is — zooals reeds vermeld —
den Burgemeester de mogelijkheid van ontheffing in handen
gegeven.

Theoretisch heeft hij dus het al of niet toestaan van optochten
geheel in zijn macht.

Intusschen kan niet worden ontkend, dat de practijk dikwijls deze
macht sterk inkrimpt en zelfs illusoir maakt, omdat factoren van
allerlei aard den Burgemeester tot maatregelen dwingen, welke
hem allerminst van harte afgaan.

Door de huidige slappe regeling van het vergaderingsrecht is
een politieke organisatie en elke — niet verboden — vereeniging
in staat, zonder eenig verlof of andere beperkingen van preven-
tieven aard, vele duizenden in een groot gebouw en — wanneer
geen debat plaats vindt — ook in de open lucht te concentree-
ren. 29) De politie staat dan voor welhaast onoverkomelijke be-
zwaren.

Want wanneer de duizenden deelnemers aan een zoodanige
monster-meeting op het vastgestelde aanvangsuur in het verga-
dergebouw of op het terrein aanwezig willen zijn — en nog ster-
ker doet zich dit verschijnsel voor bij het uiteengaan der mee-
ting — dan is het noodzakelijk, dat door de politie maatregelen
worden genomen ter handhaving van de openbare orde en veilig-
heid ter voorkoming van verkeers opstoppingen, opstootjes, etc.
In dergelijke gevallen is de politie practisch gedwongen deze
groote massa in optochtvorm te laten marcheeren. Liet men deze
duizenden als een ordelooze bende door de straten trekken, dan
zou in een tijd van een oogenblik het geheele verkeer aan banden
liggen. Door het formeeren van een optocht zal de politie ten-
minste in staat zijn een georganiseerde menigte, zooveel mogelijk
buiten de drukke verkeerscentra om, naar de plaats harer bestem-
ming te leiden.

Intusschen leveren ook deze optochten nog voldoende bezwaren
op: men denke slechts aan de langdurige verkeersstremmingen,
welke niet te voorkomen zijn, omdat de optocht toch herhaaldelijk
een drukke rijweg moet kruisen, aan de opstootjes, die het gevolg
zijn van het demonstratieve karakter eener massa-optocht.
De Burgemeester heeft dit verschijnsel niet in de hand, ondanks
het in de politieverordening neergelegde verbod.
Een volledige zeggingskracht over het al of niet toestaan van
optochten, zal de Burgemeester eerst dan hebben, wanneer hij
ook het locale vergaderingsleven beheerscht.
De kleinere optochten van propagandistischen of feestelijken aard
heeft de Burgemeester voldoende in handen, leveren doorgaans
ook geen moeilijkheden op, maar het is juist de geweldige men-
schenstoet, die naar of uit een vergadering trekt, waardoor de
verkeersproblemen worden veroorzaakt.

29) Men denke aan ,De Dierentuinquot; en „Houtrustquot; te 's-Gravenhage; het
K.A.1. gebouw en de Apollohal te Amsterdam, etc.

Derhalve dienen deze twee verschijnselen — vergaderingen en
optochten — op eenzelfde voetstuk te worden geplaatst. De rege-
ling betreffende het houden van optochten worde geplaatst in de
wet op de uitoefening van het recht van vergadering. Deze wet
zal een gemoderniseerde ordening van het vergaderingsrecht
moeten bevatten van zoodanigen aard, dat de overheid door het
beheerschen van het vergaderingsleven tevens indirect de optoch-
ten kan bedwingen, wanneer dit noodzakelijk is voor de hand-
having der openbare orde en veiligheid.

Naast een zeker verband is het voor een regeling van verschil-
lende onderwerpen in eenzelfde wet gewenscht, dat zij op analoge
beginselen kunnen worden opgebouwd. Het is mogelijk deze voor-
waarde in dezen te vervullen.
Dit denkbeeld heeft vele voordeelen.

De onderwerpen zijn wegens het gesignaleerde verband en een
analoge wettelijke opbouw goed te vereenigen.
De in deze pagina's opgeteekende moeilijkheden zullen sterk
worden gereduceerd. Een over het geheele Rijk uniforme regeling
wordt ermee verkregen.

Het is onjuist om deze — voor de openbare orde belangrijke —
aangelegenheden afhankelijk te doen zijn van de constellatie van
den gemeenteraad.

In de eene gemeente heeft de Burgemeester, in een andere B. en
W., in een derde straks de Raad zelf dispensatiebevoegdheid!
Ter verkrijging van eenheid en ter bevordering van de doelmatig-
heid is het beter deze materie in de wet te regelen, temeer, omdat
tegenstrijdige besluiten ten aanzien van meetings en optochten
daarmede ook onmogelijk zijn geworden.

Dit is ook de meening van de mannen der practijk, de politie-
autoriteiten van verschillende groote gemeenten.
Op de vraag:

„Acht U een overplaatsing van de regeling der optochten naar
de wet op het recht van vergadering gewenscht, zoodat de Bur-
gemeester direct krachtens de Rijkswet bevoegd is?quot;,

luidde het antwoord bijna unaniem bevestigend. 30)
Het recht van vergadering en „demonstratiequot; moet aan elkander
gekoppeld en onderworpen aan een soortgelijke regeling. Deze
gedachte is overigens niet nieuw.

De Duitsche Rijkswet van 19 April 1908, welke inmiddels onder
het Hitler-régime is vervangen door een meer radicale verorde-
ning, stond op eenzelfde plan. 3i)

De bepalingen, geschreven voor vergaderingen in de open lucht,
golden eveneens voor optochten op pleinen en straten. Dit betee-
kende, dat zij niet mochten gehouden worden dan na vergunning
der politie. Deze vergunning mocht slechts geweigerd worden,
wanneer er gevaar voor de publieke veiligheid te vreezen was.
Men kan echter dichter bij huis blijven.

..Behalve de volgens de Grondwet geoorloofde openbare
godsdienstoefeningen, worden in de open lucht geene open-
bare vergaderingen en geene optogten toegelaten dan met
vergunning van het hoofd van het gemeentebestuur, op
schriftelijke aanvrage verleend, tenminste vijf dagen voordat
de vergadering of de optogt wordt gehouden.
Die vergunning kan voorwaardelijk worden verleend.
Onze Commissaris in de Provincie kan zoodanige vergun-
ning intrekken, daaraan voorwaarden verbinden, de gestelde

digh^en zulks in het belang der openbare orde vorderen
kan Onze Minister van Binnenlandsche Zaken het houden
van vergaderingen en optogten. als in dit artikel bedoeld
.......verbieden.

Op deze gegevens moet voortgebouwd worden. Het aankondiqen
en houden van. en deelnemen aan optochten op den openbaren
weg moet verboden worden. 34) Dit verbod zij niet van toepas-
sing. voorzoover de Burgemeester hetzij bij algemeene kennis-
geving. hetzij voor een bepaald geval ontheffing verleent, mits
de daaraan verbonden voorwaarden worden in acht genomen
Ue Burgemeester zou dan bij algemeene kennisgeving ontheffing
kunnen verleenen voor bv.:nbsp;a anbsp;'a

3.nbsp;ter viering van nationale feest- of herdenkingsdagen en
bijzondere godsdienstige feestdagen, etc.

Aan dergelijke vrijstellingen zouden dan de volgende voorwaar-
den verbonden moeten worden:

Deze opsomming wil geenszins op volledigheid bogen, zij dient
Rechts om eenige punten aan te stippen.
De Burgemeester zal naar eigen ervaring, naar plaatselijke en
^dehjke omstandigheden en behoeften tewerk moeten gaan
Het hjkt overbodig om het — in ontwerp 1886 voorgestelde —

32)nbsp;Cf. art. 25 dezer wet. waar ook de openbare vergaderingen en ootochten
m een adem worden genoemd (tijdens staat van beleg). ® °Ptochten

beroep op den Commissaris der Koningin over te nemen. Nu
het houden van optochten nog aan den localen wetgever is ge-
bonden, is van een dergelijk beroep geen sprake. Dit is niet als
een omissie gevoeld.

Wel voelt men in politiekringen voor een bepaling, als in het
ontwerp 1886, waarbij aan den Minister van Binnenlandsche
Zaken eenige — voor abnormale tijden geldende — bevoegd-
heden worden gegeven. Art. 11 der Drankwet zou hier als leid-
draad kunnen dienen. In dreigende omstandigheden zou de Re-
geering dan niet onmiddellijk den staat van beleg behoeven af
te kondigen.

Ook het houden van toespraken op of aan den openbaren weg
is in den regel krachtens plaatselijke verordening verboden, be-
houdens ontheffing door den Burgemeester. Ook hier kan men
zich de ontheffing in handen van B. en W. denken, voor zoover
het gemeentegrond betreft. In sommige gemeenten is zelfs elke
ontheffingsmogelijkheid uitgesloten.

Blijkens de ingestelde enquete verdient het aanbeveling ook deze
materie in de wet over te brengen. De hierbedoelde toespraken
zijn eigenlijk een bijzonderen vorm van vergaderingen in de open
lucht. Gebruikt men voor vergaderingen in de open lucht norma-
liter terreinen van particulieren, de hiergenoemde toespraken
worden op den openbaren weg gehouden, zoodat ieder de ge-
legenheid heeft het gesprokene aan te hooren en van bepaalde
voorwaarden van toelating vanzelfsprekend geen sprake is.
Deze toespraken leveren dikwijls een bijzonder gevaar voor de
openbare orde én veiligheid op; men denke aan de mogelijkheid
van relletjes, verkeersstremmingen, etc. Wanneer zij een politiek
karakter aannemen, moeten zij in elk geval worden geweerd:
geen politieke redevoeringen op straat.

De wettelijke regeling dezer materie kan op soortgelijke begin-
selen steunen als die, waarop het recht van vergadering en het
houden van optochten werd gebaseerd. In de wet kunnen de
volgende bepalingen worden opgenomen.

„Het is verboden op of aan den openbaren weg eenige toe-
spraak te houden of deze aan te kondigen.
Dit verbod is niet van toepassing, voorzoover gehandeld
wordt krachtens een door den Burgemeester verleende ver-
gunning.

Die vergunning wordt, voorzoover niet door den Burge-
meester het tegendeel wordt bepaald, geacht verkregen te
zijn in de gevallen door den Burgemeester blijkens openbare
kennisgeving aangewezen, mits de bij die kennisgeving ge-
stelde voorschriften worden in acht genomen.quot;

Evenals ten aanzien der optochten kan een controle door den
Commissaris der Koningin gemist worden.

Overeenkoms ig een besluit van den Burgemeester van Rotter-
dam d.d. 5 Juli 1935, Gemeenteblad van Rotterdam 1935 no 58
kunnen bepaalde wegen op bepaalde uren van den dag — voor-
zoover niet door den Burgemeester in het algemeen of ten aanzien
van een bepaalden persoon het tegendeel wordt bepaald etc —
worden vrij gelaten, mits de volgende voorschriften wórden in
acht genomen:

a.nbsp;De naam van hem, door wien en de plaats, waar door hem
een toepraak wordt gehouden, moet aan het Hoofdbureau
van Politie zijn bekend gemaakt.

c.nbsp;Geen gebruik mag worden gemaakt van eenig hulpmiddel
ter versterking van de menschelijke stem. Het maken van
geraas is verboden.

d.nbsp;In de toespraak mag niet op kwetsende wijze worden ge-
sproken over de hoofden van Ministerieele Departementen
of over de vertegenwoordigers van het Gezag, of over de
Hoofden van bevriende staten.

f.nbsp;Colkcteeren is alleen toegestaan ingevolge de daarvoor ver-
eischte schriftelijke vergunning.

g.nbsp;Wanneer te venvachten is, dat de openbare orde zal worden
verstard of bij het niet in acht nemen der voorschriften
kan door de politie het houden van een toespraak worden
belet of beëindigd, etc.

Ook wanneer het hier bedoelde onderwerp door en krachtens de
wet wordt geregeld, blijft het dus geheel mogelijk met allerlei
zuiver locale factoren rekening te houden.

Wij leven in dagen van massa-meetingen, landdagen, hagespra-
ken en monstervergaderingen.

De door een langdurige crisis veroorzaakte sociale nooden,
hebben de politieke hartstochten opgezweept, nieuwe staatkun-
dige ideeën gd'mporteerd, het huidige gezag ondermijnende
„volksmennersquot; gekweekt.

Dit alles leidde er toe, dat de — in de Grondwet verankerde vrij-
heidsrechten werden gebruikt en misbruikt meer dan ooit.^
Onze staat rust op twee pijlers: gezag en vrijheid. Zoodra de
vrijheid op zulk een wijze wordt gebruikt, dat zij overslaat in
losbandigheid, is versterking van het gezag, gepaard gaande met
beperking der vrijheid, het eenige middel om de balans weer in
evenwicht te brengen.

Komen de belangen der vrijheid en die van de natie met elkander
in botsing, dan is er geen aarzeling mogelijk: het belang der natie
moet worden gekozen. „Immers de ware vrijheid is die welke de
gebondenheid aan het gezag erkent.quot; i)

Zooals de vruchtboomen door den vakman worden gesnoeid en
straks weer in volle weelde bloeien en rijke vruchten dragen,
zoo moeten ook de vrijheidsbeginselen der constitutie worden be-
werkt om een rijke ontplooiing voor geheel een volk te waar-
borgen. Want vrijheid heeft dan voor heel een volk waarde,
wanneer de uitwassen worden afgesneden.
Dat zij, die op rechtmatige wijze de, aan ons staatsbestel inhae-
rente, vrijheden gebruiken, hiervan geen nadeel zullen onder-
vinden, waarborgt de werkelijkheidszin en het billijkheidsgevoel
onzer uitvoerende macht.

Sedert 1855 zijn de verhoudingen tusschen gezag en vrijheid ge-
wijzigd. Het individu bedreigt de gemeenschap. De vrijheid van
meeningsuiting heeft tot excessen geleid zonder dat het mogelijk
bleek in te grijpen. Onder de bezadigde volksgenooten heeft dit
wrevel gewekt en een verlangen naar de mogelijkheid van een
energiek optreden der overheid.

„In tijden van spanning en verwarring zullen sommigen ge-
neigd zijn van de vrijheidsrechten een overmatig gebruik
te maken, dat niet strookt met het karakter en doel dier
rechten, terwijl het aan de andere kant niet zal ontbreken
aan een zeker streven naar compensatie, waardoor aan een
te sterk opgevoerde gebruikmaking dezer rechten een rem
wordt aangelegd. Al deze verschijnselen doen zich in meer-
dere of mindere mate ten onzent voor. Zoo kan men dc
laatste jaren waarnemen, dat van het recht van vereeniging
en vergadering een gebruik wordt gemaakt, dat zich niet
verdraagt met de eischen van verantwoordelijkheid, die bi^
een redelijke uitoefening dezer vrijheidsrechten worden ver-

ondersteld. Dat daartegenin wordt gestreefd naar middelen
om misbruik te voorkomen en het gebruik in juiste banen te
Jeiden, verdient geen blaam, maar waardeering.quot; 2)

„Er is gebleken, dat de verleende vrijheid op dit gebied
onhoudbaar is geworden, sedert in de onrustige ontwikke-
iinpgang der maatschappelijke hervorming het nagenoeg
onbegrensde vergaderingsrecht te veel misbruikt wordt.quot;
„iVlassameetings, massademonstraties en dergelijke verschijn-
selen, die het huidige openbare leven kenmerken en welke
de vroegere rustige tijdperken niet beleefd hebben, hebben

„In de parlementair geregeerde landen valt niet te betwisten
dat er van sommige vrijheidsrechten door opdrijving tot
bandeloosheid een schromelijk misbruik is gemaakt. Van het
recht van vrije meeningsuiting in de pers en op vergade-
ringen is stelselmatig misbruik gemaakt om alle gezag te
ondermijnen op een wijze, die geen staatsgezag kan dulden
zonder zich te laten knakken en zich de vervulling van ziin
taak onmogelijk te maken. Maar algeheele vernietiging de-
zer rechten is daarmede niet gerechtvaardigd.quot; 4)

„Ik wil nu wel.. . herhalen, dat het ook mijn aandacht heeft
dat op dit oogenblik zoowel in de pers als in vergaderingen
dikwijls op zulk een excessieve wijze wordt opgetreden, dat
die excessieve wijze van optreden ook een gevaar in den
staat oplevert en ik ook maatregelen overweeg en in voor-
bereiding heb om daaraan paal en perk te stellen.quot; 5 )

„Jaar in jaar uit is van overheidswege aan revolutionnairen
veel te groote vrijheid gegund, een vrijheid, die in latere
jaren in losbandigheid is ontaard: losbandigheid in de pers
op vergaderingen. niet het minst ook op straat door de op-
komst van het dus genaamde nieuwe grondrecht van demon-
stratie.quot; 6)

Deze citaten heb ik mij veroorloofd om een beeld te geven van
de algemeene afkeuring van een toestand, welke de grove uit-
wassen van het vrijheidsprincipe niet vermag te keeren.
Ten aanzien van het recht van vergadering is een moderniseerinq
van de wet van 1855 vereischt. Zoowel de woorden als de strek-
kmg van art. 9 Gr. laten dit toe. mits het geschiede in het belang
der openbare orde. En het is juist de openbare orde en veiligheid
^e de mogelijkheid van een wettig optreden der overheid eischt.
Hoever moet een wetswijziging gaan?

3) Vertaald uit: Dr. Eduard Westphalen Fürstenberg. Das Problem der
Grundrechte «n Verfassungsleben Europas. Wien 1935, p. 169.

duidelijk zijn, dat een partiëele wijziging niet leidt tot het gestelde
doel. (Zie bijlage).

Er is noodig een geheel nieuwe opzet der wet.
Bij de totstandkoming der huidige wet was er een hecht ver-
band tusschen het vereenigings- en vergaderingsrecht. Dit ver-
band is nog niet geheel zoek, maar toch wel in sterke mate in-
gekrompen.

Nu is een verband tusschen twee onderwerpen nog geen vol-
doende grond om beide in eenzelfde wet te regelen. Daarnaast
moet het fundament, waarop de wettelijke regeling der onder-
werpen is gebaseerd, van soortgelijken aard zijn.
Leest men de wet van 1855 door, dan blijkt de regeling van het
vereenigingsrecht op geheel andere grondslagen te zijn opge-
bouwd, dan die van het recht van vergadering. Na art. 17 ligt
de grens tusschen twee regelingen, die naar opzet en gehalte
geheel van elkander verschillen. Wegens dit verschil zou er geen
bezwaar tegen zijn om beide onderwerpen van elkander los te
maken.

De nieuwe wet moet breeder worden opgezet: naast de regeling
van het recht van vergadering moet tevens aandacht worden ge-
schonken aan de optochten en de toespraken op den openbaren
weg.

Zooals uit het vorige Hoofdstuk blijkt, kunnen deze onderwerpen
op analoge beginselen worden gebaseerd. Een uniforme regeling
wordt ermee verkregen.

Met deze breedere opzet gaan nagenoeg alle geraadpleegde
politieautoriteiten accoord. (Zie bijlage.)

L Uit den inhoud van Hoofdstuk I blijkt, dat beperking van
het recht van vergadering niet in strijd is met de Grondwet,
mits deze beperking geschiede in het belang der openbare
orde en geen opheffing worde.

n. Art. 9 Gr. regelt de algemeene verhouding tusschen overheid
en individu-onderdaan en geldt niet ten aanzien van speci-
fieke relaties.

IIL De wet van 1855 is verouderd en moet worden vervangen
door een modernere wet, geplaatst op een breeder funda-
ment. Niet alleen het recht van vergadering, doch ook het
houden van optochten en toespraken op den openbaren weg
moet geregeld worden.

IV. De nieuwe regeling van het vergaderingsrecht moet op de
volgende beginselen steunen.

1. Het aankondigen en beleggen van openbare vergade-
ringen in de open lucht is verboden, behoudens vergun-
ning van den Burgemeester, verleend uiterlijk binnen
vier dagen, nadat zij is aangevraagd.
Aan het verleenen der vergunning kunnen bepaalde
voorwaarden worden verbonden.

2.nbsp;Voor het houden van openbare vergaderingen in gebou-
wen IS schriftelijke kennisgeving aan den Burgemeester
vereischt. Deze kennisgeving moet inhouden tijdstip,
plaats, onderwerp en doel der vergadering, benevens de
namen der sprekers en die der vereeniging of organi-
satie resp. der personen, waardoor de verqaderina wordt
belegd.

De kennisgeving moet minstens drie à vijf dagen vóór
den datum, waarop de vergadering is belegd, worden
ingediend.

3.nbsp;De Burgemeester is bevoegd in het belang der open-
bare orde het aankondigen en beleggen van openbare
vergaderingen in gebouwen te verbieden of daaraan
voorwaarden te verbinden, hetzij collectief bij alge-
meene kennisgeving, hetzij voor een bepaald geval door
een schriftelijk besluit.

4.nbsp;Ingeval van een collectief verbod, als bedoeld in 3 is
hij gerechtigd van dit verbod geheele of gedeeltelijke
ontheffing te verleenen, al of niet bij algemeene kennis-
geving.

6.nbsp;In de gevallen, genoemd onder 1, 3 en 4 kan de Com-
missaris der Koningin een verbod of ontheffing intrek-
ken, bepaalde voorwaarden stellen, de gestelde voor-
waarden wijzigen of opheffen, hetzij zonder hetzij op
schriftelijk verzoek van belanghebbenden. Bepaalde
termijnen moeten worden gesteld.

7.nbsp;De politie heeft toegang tot alle openbare vergaderin-
gen, zonder aan de voorwaarden voor toelating te
voldoen.

8.nbsp;Wanneer er ernstig vermoeden bestaat, dat een besloten
vergadering niet voldoet aan de eischen, welke de wet
voor zoodanige vergaderingen stelt, is de politie bevoegd
deze ter controle te betreden.

9.nbsp;Wordt de politie de toegang tot de vergadering gewei-
gerd, dan verschaft zij zich dien met inroeping van den
sterken arm.

10.nbsp;Onderzoek aan de kleeding van bezoekers eener open-
bare vergadering is de politie toegestaan bij redelijk ver-
moeden van overtreding van het huidige art. 20 der
wet 1855. De inbeslagneming wordt door de wet qe-
regeld.nbsp;quot;

a. De bovengenoemde beginselen zijn toepasselijk, zoodra
aan een vergadering anderen dan leden en donateurs

Als leden en donateurs dienen te worden aangemerkt
zij, die in bezit zijn van een — tenminste 14 dagen voor
het houden van de vergadering afgegeven en gedag-
teekende — leden- of donateurskaart op naam, onder-
teekend door een bestuurslid der vereeniging en het
lid (den donateur) zelf.

b.nbsp;De bovengenoemde beginselen zijn toepasselijk, zoodra
aan een vergadering anderen dan leden en donateurs
van de vereeniging, die de vergadering belegt, deel-
nemen en tevens ten opzichte van een oprichtersver-
gadering.

c.nbsp;De bovengenoemde beginselen zijn tevens toepasselijk,
wanneer meer dan 25 % der deelnemers aan een ver-
gadering niet uit leden en donateurs der vereeniging,
die haar belegt, bestaat.

d.nbsp;De bovengenoemde beginselen zijn tevens toepasselijk
op vergaderingen, waar gebruik wordt gemaakt van
technische hulpmiddelen ter versterking van de men-
schelijke stem. 7)

12. Art. 21 der wet van 1855 valt buiten de regeling van
het recht van vergadering.

V.nbsp;Art. 219 Gem. Wet kan overeenkomstig den aard van het
noodrecht in uiterste noodgevallen een middel zijn om een
bepaalde vergadering te verbieden.

VI.nbsp;Het is verboden op den openbaren weg optochten te houden,
aan te kondigen of daaraan deel te nemen.

Dit verbod is niet van toepassing, voorzoover gehandeld
wordt krachtens door den Burgemeester verleende vergun-
ning.

Die vergunning wordt, voorzoover niet door den Burge-
meester het tegendeel wordt bepaald, geacht verkregen te
zijn voor het houden van optochten in de gevallen, door den
Burgemeester blijkens openbare kennisgeving aangewezen,
mits de bij die kennisgeving gestelde voorwaarden worden in
acht genomen.

VII.nbsp;Het is verboden op of aan den openbaren weg eenige toe-
spraak te houden of deze aan te kondigen.

Hier behoort de rechtspraak het terrein der openbare vergaderingen
binnen logische grenzen terug te brengen.

Tenslotte zijn er vele politieautoriteiten, die aan den Minister
van^nnenlandsche Zaken de bevoegdheid willen verleeTn oS
m buitengewone omstandigheden het houden van vergaderingen
optochten en toespraken op den openbaren weg voor Ln bepLu

Een soortgelijke regeling zien we in de Drankwet.
Ue Kegeering moet in roerige tijden uit centraal oogpunt kunnen

Sommigen achten deze regeling echter een aantasting der ge-
meentelijke autonomie.nbsp;^

Hkrmede ben ik gekomen aan het einde van mijn taak. Ik ben
mij bewust, dat met deze verhandeling alle moeilijkheden noq
met zijn overwonnen. De materie is zeer ingewikkeld, doch ik
hoop, dat de — in dit werk ontwikkelde — denkbeelden
een nuttige bijdrage mogen zijn voor het vinden van een allen
bevredigende oplossing.

BANNIER G W. Grondwetten van Nederland.
BOASSON. J. J. Art. 188 Gemeentewet. Weekblad van

Gemeentebelangen 1922.
HONGER. W. A. Problemen der democratie.
BOOL, J. De Gemeentewet.

BRANTS. K. De Staatsinrichting van Belgie.
BURIKS. A. Inleiding tot het Gemeenterecht.
BUIJS. J. T. De Grondwet.

CHIMIENTI, P. Droit constitutionnel Italien.
COLENBRANDER, H. T. Ontstaan der Grondwet.

DASSEN, ]. M. H. De Grondwetsherziening 1938.
DIECKhÓfF, A. Die geschlossene Gesellschaft im deutschen
Verwaltungsrecht.

EIISINGA. W. I. M. VAN. De brug tusschen het grond-
wettelijk recht der Republiek der Vereenigde Nederlanden
en dat van de wedergeboorte.

GOSLINGA. W. J. De rechten van den mensch en burger.
GRATAMA. I- G. Het recht van Vereeniging en Vergadering,
Diss. 1890.nbsp;____

1) Voor de vakbladen en kamerstukken van de Eerste en Tweede Kamer
der Stat. Gen. verwijs ik naar de nooten bi) de tekst.

GROEN VAN PRINSTERER, G. Bijdragen tot de herziening
der Grondwet in Nederlandschen zin. Leiden 1840.

Idem. De maatregelen tegen de Afscheiding aan het staatsrecht
getoetst. Leiden 1837.

KRAMER, P. De taak en bevoegdheid der politie inzake de
uitoefening van het recht van vereeniging en vergadering.
Algemeen Ned. Politieweekblad 1916.

KUYPER, A. Het Calvinisme, oorsprong en waarborg onzer
constitutioneele vrijheden.

OTTER, W. Die sozialen Bestimmungen in den Grundrechten
und Grundpflichten der Deutschen. Diss. 1928.

SAVORNIN LOHMAN, B. C. DE. Bestuursinrichting van
Gewest, Stad en Platteland van Utrecht gedurende de
Bataafsche Republiek.

STELLINGA, J. R. Het recht van vereeniging en vergadering,
A.-R. Staatkunde 1936.

STIGTER, P. J. Art. 17 van het nieuwe Reglement betr. de
krijgstucht. Weekblad van het Recht, no. 10952.

VOORDUIN, J. C. Geschiedenis en beginselen der Grondwet
voor het Koninkrijk der Nederlanden.

WEELE, J. C. VAN DER. Besloten of openbaar? Maandblad
van den Bond van Hoogere Politieambtenaren in Neder-
land. Meinummer 1930.

WESTPHALEN FÜRSTENBERG, E. Problem der Grund-
rechte im Verfassungsleben Europas.

Ondanks de redactiewijziging van artikel 216 der Gemeente-
net — in 1931 ondergaan — zijn Burgemeester en Wethouders
nog steeds verantwoordelijk voor de uitvoering van besluiten
van den Raad, die hij heeft genomen als orgaan van zelfbestuur.

Op grond van art. 219 der Gemeentewet is de Burgemeester
in uiterste gevallen — overeenkomstig den aard van het nood-
recht — bevoegd het houden eener vergadering te verbieden.

Het Arrest van den Hoogen Raad van 11 Januari 1926 — in-
zake „de Staphorster kippenquot; — is in strijd met de opvatting
van den Hoogen Raad, neergelegd in onderscheiden arresten,
dat de ontheffing van een gebods- of verbodsbepahng eener
plaatselijke verordening, waar zij uit kracht van een voorschrift
der verordening geschiedt, een daad van uitvoering is, welke
ingevolge art. 209 a der Gemeentewet in den regel behoort tot
de bevoegdheid van Burgemeester en Wethouders.

De, in art. 209 r der Gemeentewet bedoelde, maatregelen
mogen door Burgemeester en Wethouders alleen worden ge-
nomen, wanneer de mogelijkheid van een daarop volgende
procedure aanwezig is.

In het arrest van 4 Januari 1932 — de z.g.n. tolbestorming —
heeft de Hooge Raad ten onrechte een beroep op overmacht
aangenomen.

Artikel 1922 B.W. is gegeven voor ieder, die uit den titel zijn
recht of de voldoening van een verbintenis kan bewijzen.

Artikel 1205 2e lid B.W. is alleen toepasselijk wanneer de
tweede schuld uit overeenkomst is ontstaan.

Wil men aan artikel 485 W. v. K. eenige beteekenis toekennen,
dan heeft de schriftelijke mededeeling van den ontvanger aan
den vervoerder, inzake het bestaan van een tekort, omkeering
van den bewijslast tengevolge.