.; nbsp;nbsp;nbsp;•nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;.. • :nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;,nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;■: ...JS

^y:h

1407 7923

HET TOEZICHT OP DE LAGERE GEMEENSCHAPPEN INnbsp;NEDERLANDSCH4NDI�

TER VERKRIJGING VAN DEN GRAAD VAN DOCTOR IN DE RECHTSGELEERDHEID AAN DEnbsp;RIJKSUNIVERSITEIT TE UTRECHT, OP GEZAGnbsp;VAN DEN RECTOR-MAGNIFICUSnbsp;Dr. H. R. KRUYT,

HOOGLEERAAR IN DE FACULTEIT DER WISEN NATUURKUNDE. VOLGENS BESLUIT VAN DEN SENAAT DER UNIVERSITEIT TE VERDEDIGEN TEGEN DE BEDENKINGEN VAN DEnbsp;FACULTEITEN DER RECHTSGELEERDHEID ENnbsp;DER LETTEREN EN WIJSBEGEERTE OPnbsp;WOENSDAG 18 JUNI 1941 DES NAMIDDAGS TEnbsp;4 UUR

ABEL ALBERTUS AALDERS

INLEIDING.

Terecht ziet Prof. Van Vollenhoven in het voor Indi� van 1905 dateerend instituut der vernietiging van verordeningen en anderenbsp;beslissingen wegens strijd met de wet of het algemeen belang eennbsp;symptoom van groei van het Indische staatsrecht. �Een nog orde-�loos en willekeurig, op louter practijk gebaseerd staatsrecht voeltnbsp;�aan zoo iets geen behoefte� i). Immers in elke staatsgemeenschapnbsp;bestaat de behoefte de machtsverhoudingen in de maatschappij innbsp;een staatsvorm hun rechtsuitdrukking te geven en dan toe te zien,nbsp;dat de wettelijke voorschrifen worden nageleefd, doch dat bovenalnbsp;de idee der organisatie gediend worde, nl. dat er doelmatig bestuurd worde.

Een centraal gezag heeft om de eenheid te bewaren, er voor te waken, dat de onderdeelen, in stand gehouden of ingesteld omnbsp;de doelmatigheid van de staatstaak mogelijk te maken, zich gedragen naar die voorschriften en voorts, dat ze bij de behartigingnbsp;van de hun als eigen belangen erkende of opgedragen staatsbelangen, de algemeene doelmatigheid niet uit het oog verliezen.nbsp;Die gedachte vond het eerst in 1905, n.1. in het Decentralisatiebesluit, neerslag in de Indische wetgeving.

Bestond er dan te voren g��n behoefte aan de vastlegging in de wet van een aan het hooger gezag toekomend controle-recht overnbsp;de handelingen van die onderdeelen? M.a.w. was v��r dat tijdstipnbsp;de verhouding van die onderdeelen (de Inlandsche gemeenten erinbsp;de Zelfbesturen) tegenover het centrale gezag, eene van zoo vol-strekte ondergeschiktheid, dat toekenning van een contr�le-rechtnbsp;een volkomen fictie zou zijn geweest? �Immers een dergelijk rechtnbsp;�heeft reden van bestaan, wanneer de autoriteiten, op wier han-�delingen het moet worden toegepast, een zelfstandige werkkringnbsp;�bezitten. Waar het hooger gezag van te voren bij elke handelingnbsp;�zijn wdl tot gelding brengt, is aan bevoegdheid tot ingrijpennbsp;�naderhand minder behoefte.� 2) Deze vraag kan met ja en metnbsp;neen beantwoord worden. wat betreft de verhouding tusschennbsp;het centrale Gouvernement en de Inheemsche rechtsgemeenschan-pen, die deel uitmaakten van wat men noemt het direct bestuurdnbsp;gebied. �Van 1816 tot 1900 is Indi� werkelijk die straffe staats-�rechtelijke eenheid, waarover in de twintigste eeuw zoo her-

2) nbsp;nbsp;nbsp;G. van der Meulen, �Het Koninklijk Vernietigingsrecht� 1898, pag. 4.

haaldelijk is geklaagd.� i) maar zij kon ook geen andere zyn, omdat de bevolking te weinig besef had van hetgeen de nieuwe ordenbsp;met haar voor had, dan dat het bestuur in zijn pogingen om denbsp;bevolking weerbaar te maken voor de toekomst, halt zou behoevennbsp;te houden voor de wil van desa-besturen.

Hier was de moderne vorm van decentralisatie niet op zijn plaats, omdat op de zelfwerkzaamheid van het volksgezag geennbsp;wissel kon worden getrokken bij het verrichten van de bestuurstaak. Van een controleerende functie te spreken van de Inheemschenbsp;en Europeesche bestuursorganen, zoude voor dat tijdperk al tenbsp;euphemistisch zijn geweest.

Wat de verhouding betreft tot het centrale gezag van de adat-gemeenschappen in de Buitengewesten, voor zoover men hen kende, � van de meesten nl. had men weinig weet 2) �, goldnbsp;hetzelfde.

Ook daar stempelde de geest van centralisatie, welke het bestuursbeleid van de negentiende eeuw kenmerkte, de verhouding van de adat-gemeenschappen tot het Gouvernement, tot een volstrekt afhankelijke en ondergeschikte, die geen plaats liet voornbsp;eigen werkzaamheid onder toezicht van hooger gezag. Trouwensnbsp;staatsrechtelijke voorschriften, de grondslagen bevattend voor denbsp;verhouding tusschen het Land en de lagere gemeenschappen ontbraken geheel en daarmede verviel de noodzaak voor het centralenbsp;gezag om zich met controle te vergenoegen, waar rechtstreekschenbsp;bemoeienis mogelijk en wehschelijk leek. Tusschen de z.g. Zelfbesturen en het Indische Gouvernement bestond een gansch anderenbsp;verhouding, haar grond vindend in de tusschen het Indischenbsp;Gouvernement en die rijken gesloten, dusgenaamde politieke, contracten, welke naar den vorm volkenrechtelijke overeenkomsten,nbsp;in den loop der tijden �eigenlijk niet anders zijn (gewordenl dannbsp;�acten van investituur, acten waarbij die dusgenaamde Inlandschenbsp;�Zelfbestuurders op zekere voorwaarden in hun ambt wordennbsp;� �ingezet� en gemaakt tot organen van staatsbestuur, tot zelfstan-�dige organen weliswaar, maar in elk geval tot organen van dennbsp;�Staat.� 3).

De landschappen zijn van zelfstandige rijken, op voet van gelijkheid overeenkomsten sluitend met een vreemde mogendheid, geworden tot onderdeelen van het overzeesche gebied, zij het ook tot rechtsgemeenschappen met een eigen Inheemsch bestel en inkomstensfeer, en met een oorspronkelijk recht om de inwendige aan-

3) nbsp;nbsp;nbsp;H. Colijn bij J. C. C. Haar, �De zelfbestuurspolitiek ten opzichte van denbsp;korte verklaringlandschappen in Nederl. Indi�, 1939�, pag. 8.

gelegenheden te regelen. Van een verbond groeide de verhouding tusschen de zelfbesturende rijken en het Indische Gouvernementnbsp;tot een eenheid, waarbij de schijn van zelfstandigheid der deelennbsp;bewaard bleef door den vorm, waarin de regeling van de onderlingenbsp;betrekkingen was gegoten.

Aan den ouden toestand van onafhankelijkheid kwam voorgoed een einde, doordat het op den duur niet mogelijk was het op dennbsp;vorm van de staatsrechtelyke verhouding gebaseerde gezag dernbsp;Zelfbestuurders te eerbiedigen. De toestanden in vele Inheemschenbsp;rijken waren onvereenigbaar met de moderne eischen van eennbsp;behoorlijk staatsbestuur, en konden door een zich zelf respec-teerend Westersch gezag niet worden geduld. �Waar voorheen denbsp;�politieke aanrakingen blijkbaar hoofdzakelijk werden beheerschtnbsp;�door de rechtmatigheid, gebaseerd op de formeele beteekenis dernbsp;�overeenkomsten, vond op den duur een verschuiving plaats in denbsp;�richting van het handelen volgens doelmatigheid, zoowel tennbsp;�aanzien van het staatsbelang als van het algemeen belang, ennbsp;�meer speciaal van het belang der Inheemsche bevolking in denbsp;�zelfbesturende landschappen.� i)

Bij gebrek aan directe in de overeenkomsten gestipuleerde middelen om de verkeerd geachte handelingen der Zelfbesturennbsp;ongedaan te maken, baseerde de overheid haar recht tot ingrijpennbsp;op recht van opperheerschappij. In de behoefte dus om denbsp;gevestigde eenheid te waarborgen en de Zelfbesturen te noodzaken by hun bestuursvoering met de door de Indische Regeeringnbsp;aanvaarde beginselen omtrent een rechtvaardig en doelmatignbsp;bestuur rekening te houden, schuilt de oorsprong van het aan denbsp;centrale Indische overheid toekomende recht om de handelingennbsp;van de Zelfbesturen te controleeren.

Tusscljen het even besproken toezicht op de Zelfbesturen en het in 1905 aan het centrale gezag in het Decentralisatiebesluit toegekende contr�le-recht op de handelingen der, op den voet van denbsp;decentralisatie-wetgeving ingestelde locale ressorten, bestond eennbsp;aanmerkelijk verschil in karakter.

De aard van het eerstbedoelde toezicht was zuiver negatief^: geen bemoeienis met de inwendige aangelegenheden van de Zelfbesturen,nbsp;zoolang die besturen him zaken naar behooren behartigden. Welnbsp;ging het Indische Gouvernement aan de woorden �naar behooren�,nbsp;als gevolg van de voortschrijdende ontwikkeling, steeds ruimernbsp;beteekenis hechten, de moderne opvattingen verdroegen geennbsp;despotisme en barbaarsch optreden der Zelfbesturen en vorderdennbsp;steeds verdere aanpassing van het zelfbestuursbeleid aan denbsp;eischen des tijds, echter ingrijpen rechtens � d.w.z. krachtensnbsp;het recht van opperheerschappij � was slechts mogelijk bij ver-waarloozing van de plichten door de Zelfbestuurders, dus bij overtreding van de door het Indische Gouvernement gestelde normen.nbsp;Aan het recht der Zelfbesturen om de landschapsbelangen overigens naar eigen inzichten te behartigen viel niet te tomen.

De positie van de locale ressorten en dus ook de aard van het toezicht was een gansch andere. Van een van huis uit eigen rechtssfeer der lagere corporaties, van uit haar zelfstandig bestaan voortvloeiende belangen � zooals voor de zooeven besproken Zelfbesturen � v/as geen sprake, noch in de wet, noch in de organiekenbsp;ordonnanties werd gerept van een overlaten van de regeling en hetnbsp;bestuur van eigen huishouding, met welke uitdrukking men denbsp;autonome positie, zooals de Nederlandsche provincie en gemeentenbsp;die bezitten, pleegt aan te duiden. De locale ressorten kregen stukken van de landshuishouding ter verzorging toegewezen en de somnbsp;van die overdracht maakte hun huishouding uit. Dit wil niet zeggen,nbsp;dat ze dus tot niets bevoegd waren dan tot datgene, dat de wet uitdrukkelijk noemde, noch dat hunne bevoegdheden mochten wordennbsp;aangemerkt als de specifieke belangen van de gemeenschappen aannbsp;wie ze waren toegekend. Art. 12, lid 1, D.B. verruimde de regelingsbevoegdheid der locale raden door dezen toe te staan verordeningennbsp;vast te stellen nopens onderwerpen, de belangen van hun gebiednbsp;betreffend. Gaf deze formule aanleiding tot de voorstelling van een

uitsluitend voor de locale raden gereserveerde plaats met buitensluiting van de Regeering, �doordat het centraal gezag reeds voor �de invoering van de decentralisatie de regelingsobjecten vannbsp;�zuiver locaal belang, liggende buiten art. 72 R.R. (art. 129 I.S.)nbsp;�tot zich had getrokken, moesten die objecten, bij de hoogere ver-�ordende macht thuis behoorende, uitdrukkelijk binnen het bereiknbsp;�van den localen regelaar gebracht worden.� i)

Het braakliggend terrein, dat de locale besturen vrijelijk zouden kunnen betreden, was niet omvangrijk, omdat het overgroote deelnbsp;van de te verzorgen belangen nog bij het Binnenlandsch Bestuurnbsp;bleef, zoolang tot zy bij speciale ordonnantie uitdrukkelijk aan denbsp;locale raden zouden worden overgedragen. Ook gebeurde hetnbsp;meermalen, dat bestaande Gouvemements-regelingen werden ingetrokken (bijv. regelingen omtrent het Marktwezen, bij Stbl. 1914nbsp;No. 379 ingetrokken), waardoor het aantal objecten, dat nog geennbsp;regeling had gevonden, uitbreiding onderging.

Voorts opende art. 12, 2e lid, D.B. de mogelijkheid voor de locale ressorten om hoogere verordeningen aan te vullen. De redactienbsp;van dit artikellid, dat ontleend is aan art. 3, al. 1 van de Keurenwet,nbsp;zou geen twijfel laten omtrent de bedoeling daarvan, zijnde eennbsp;uitdrukkelijke erkenning van een algemeene aanvullingsbevoegd-heid, tenzij deze zich zou uitstrekken tot �punten�, die in denbsp;hoogere regeling reeds behandeling hebben gevonden, ware hetnbsp;niet, dat aan het slot daarvan een voorbehoud werd gemaakt, datnbsp;art. 3 van de Keurenwet niet kent. De aanvullingsbevoegdheid alsnbsp;een algemeen recht komt daardoor op losse schroeven te staan,nbsp;weshalve het noodzakelijk is deze afwijking van het moederland-sche recht nader te onderzoeken.

Evenals de Technische Herzienings Commissie (pag. 57 van haar verslag) ben ik de meaning toegedaan, dat de bron van de onderhavige toevoeging in art. 12, lid 1, D.B. ligt, zooals dat oorspronkelijk werd vastgesteld (Stbl. 1905, No. 137). In het jaar 1908 werd nl.,nbsp;op voorstel van de Indische Regeering, in verband met enkelenbsp;gebreken, die zich intusschen hadden geopenbaard, overgegaan totnbsp;wijziging van het Decentralisatiebesluit, in welke herziening ooknbsp;art. 12 werd betrokken. Behalve met betrekking tot art. 7 vannbsp;bedoeld Beslmt, had men geen principieele herziening op het oog.nbsp;Het motief van de wijziging van art. 12 was om buiten twijfel tenbsp;stellen, dat de regeling der verhouding van de posterieure raads-verord�ningen tot anterieure algemeene verordeningen niet alleennbsp;zou gelden voor de verordeningen, die berusten op art. 68c, 2e lidnbsp;van het R.R. � zooals men uit de oorspronkelijke redactie zounbsp;mogen afleiden � maar ook voor die, welke uit het 3e lid van dat

1) Prof. Mr. Ph. Kleinties, �De Indische Staatsinstellingen�, 1933, deel IT, pag. 102.

artikel zouden kunnen voortvloeien. Dit werd verkregen door het oorspronkelijk art. 12, Ie lid, D.B., luidende: �Onverminderd hetnbsp;�bepaalde in art. 68c, 3e lid, van het Reglement op het beleid dernbsp;�Regeering van Nederlandsch Indi�, zijn de raden bevoegd omnbsp;�voor het gebied, waarvoor zij zijn ingesteld verordeningen vastnbsp;�te stellen, nopens de onderwerpen, die de belangen van dat gebiednbsp;�betreffen, mits die verordeningen niet treden in de regeling vannbsp;�hetgeen bij aigemeene verordening geregeld is; tenzij daartoe bijnbsp;�algemeene verordening de vrijheid is gegeven�, te splitsen.

Deze gelegenheid werd nu benut om de redactie van het tweede gedeelte van dit artikellid (het nieuwe lid 2 van art. 12nbsp;D.B.) te verbeteren en daaraan een ruimere strekking te gevennbsp;met een scherpere omschrijving van het conflict. Men nam hiervoornbsp;het stelsel der Keurenv.ret tot model, met dit voorbehoud, dat denbsp;algemeene verordening desondanks toch vrijheid tot regeling kannbsp;geven.

Na kennisneming van het tusschen de Kroon en de Indische Regeering gepleegd overleg en gelet op het ruime standpunt, datnbsp;de Indische Regeering in de practijk bleek te huldigen � waarvoor zij in officieele commentaren ook ronduit uitkwam � tennbsp;aanzien van de aanvullingsbevoegdheid der lagere gemeenschappennbsp;in het algemeene (hetzelfde stelsel van art. 12, 2e lid, D.B. werdnbsp;belichaamd in de eerste leden van de artt. 64 P.O., 56 Rg.0., 75nbsp;St.G.0., 49 Gr.G.0. en 56 St.G.0. B.G.W.), ben ik tot de conclusienbsp;gekomen, dat aan de slotwoorden van art. 12, 2e lid, D.B., dienbsp;klaarblijkelijk uit het tot een afzonderlijk Hd verheven tweedenbsp;gedeelte van art. 12 D.B., Ie lid oud, zijn meegekomen, geenszinsnbsp;de beteekenis mag worden gehecht van een derogeeren aan denbsp;door de nieuwe redactie uitdrukkelijk toegekende aanvullingsbevoegdheid, maar integendeel bedoelen daaraan nog uitbreiding tenbsp;geven, in dezen zin, dat het den lageren wetgever wordt toegestaan,nbsp;wanneer de hoogere het uitdrukkelijk veroorlooft, eenzelfdenbsp;�punt� van een bepaald belang nader aan te vullen.

In die bijzondere gevallen, waar de hoogere wetgever reden vond om van te voren de doelmatigheid van de lagere regeling tenbsp;erkennen, mist de Gouverneur-Generaal het recht de doelmatigheid van de aanvulling te beoordeelen, in het algemeen te be-oordeelen; slechts staat het hem vrij de getroffen aanvulling opnbsp;de doelmatigheid van haren inhoud te toetsen en op haar al- ofnbsp;niet-strijdig zijn met een hoog�r�Tegeling.

Door de toekenning eener algemeene aanvullingsbevoegdheid is dus de bevoegdhedenkring der locale gemeenschappen omvang-rijker dan uit de instellings- en bijzondere ordonnanties zou zynnbsp;af te leiden. Anderzijds is die bevoegdheid weer minder ruim,nbsp;omdat de omstandigheid, dat bepaalde belangen aan (lagere) ge-

meenschappen ter verzorging worden aangewezen, niet elke bemoeienis op hetzelfde gebied van hooger gezag uitsluit. Zoo bepaalt art. 12, 3e lid, D.B., dat een door den Raad vastgestelde verordening ophoudt van kracht te zijn, voorzoover de daarin voorkomendenbsp;punten nader worden geregeld bij een algemeene verordening,nbsp;die toepasselijk is op het gebied, waarvoor de Raad is ingesteld.nbsp;Art. 51 L.R.O. lid 3, herhaalt dit, zij het ook in andere bev/oordin-gen. �Van de verordeningen der raden houden de bepalingen, innbsp;�wier onderwerp wordt voorzien door eene in hun ressortnbsp;�toepasselijke verordening van een raad, wiens ressort het hunnenbsp;,,omvat, van rechtswege op te gelden op het oogenblik, dat denbsp;�laatstbedoelde verordening begint te werken�.

Het verschil in terminologie tusschen beide artikelleden, dat � zooals Dr. Levelt betoogt i) �, tot een essentieel verschil innbsp;gevolgen moet leiden, hoewel zulks niet de bedoeling van denbsp;Indische Regeering geweest is en ook rechtens niet geweest kannbsp;zijn, heeft n.h.m.v. weinig practische beteekenis, ten eerste, omdatnbsp;men zich zal hebben te richten naar het voorschrift van het D.B.,nbsp;ten tweede, omdat, in verband met de vaagheid van de begrippennbsp;�punten� en �onderwerpen�, die elkaar zelfs gedeeltelijk zoudennbsp;kunnen dekken, ten slotte de subjectieve meening van het centraalnbsp;gezag, i.c. de Gouvemeur-Generaal beslist, die los van het formeelenbsp;W�ettelijke begrip, de kwestie beoordeelt uit een oogpunt vannbsp;staatsbeleid door beantwoording van de vraag of een lagere regelingnbsp;naast de normen van een hoogeren wetgever afkomstig al dannbsp;niet doelmatig kan worden geacht.

De Decentralisatie-wetgever is klaarblijkelijk uitgegaan van het beginsel, dat in de practijk van het moederlandsche staatsrechtnbsp;langzamerhand erkenning heeft gevonden, dat, tenzij de algemeene-of ordonnantie-wetgever voor eenig belang een bepaald orgaannbsp;heeft aangewezen, de competentie van het plaatselijk rechtsorgaannbsp;rechtens onbepaald is, terwijl het hooger gezag � in de eerstenbsp;plaats het hoogste � rechtens bevoegd is de verzorging van allenbsp;belangen aan zich te trekken; �tenzij de wet ze vastlegt en afperkt,nbsp;�ze dus maakt tot voor den uitstervenden Amerikaanschen Indiaannbsp;�nuttige reservation territory, worden de huishoudelijke belangennbsp;�der lagere gemeenschappen afgemeten en teruggedrongen door denbsp;�belangen, welke de hoogere wetgever als de zijne pretendeert.� 2)

De Decentralisatie-wetgever aanvaardde dus � zooals later ook de Bestuurshervormingswetgever � het systeem, dat denbsp;huishouding van een zelfstandige gemeenschap feiteliik afhangtnbsp;van wat de hoogere gemeenschap aan de lagere belieft over

2) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. P. F. Woesthoff, De Indische DecentralisatieWetgeving 1915, pag. 121.

te laten, i) Een inbreuk op dit stelsel wordt � schijnbaar � gemaakt door de in bet Ie lid van art. 51 L.R.O. voorkomendenbsp;beperking, die later in de Prov., Reg. en Groepsgem. Ordonnantienbsp;werd overgenomen, dat �de verordeningen der raden niet tredennbsp;,,in de regeling van de huishoudelijke belangen van binnen �hunnbsp;�ressort gelegen ressorten van raden. Doen zij dit, dan zijn zijnbsp;�verbindend, t^d^ ze wmrden geschorst of vernietigd�.

Een rechtswaarborg dus voor de lagere gemeenschappen tegen inbreuken van hoogerhand? Een poging om het materieel huis-houdingsbegrip binnen te halen, dat Thorbecke in 1851 nolensnbsp;volens moest loslaten, met de erkenning van de onmogelijkheidnbsp;om de proviciale sfeer materieel te bepalen? Het lijkt niet waarschijnlijk, temeer, waar het onderhavige voorschrift in het geheelnbsp;niet voorkomt in het Decentralisatiebesluit, dat de hoofdtrekkennbsp;der decentralisatie inhoudt, hetgeen toch zeker het geval zou zijnnbsp;geweest, indien de koloniale wetgever de bedoeling mocht hebbennbsp;gehad een objectieve grens tusschen de huishoudingen, welke doornbsp;de practijk van het moederlandsche staatsrecht als onhoudbaarnbsp;werd verworpen, te erkennen. Woesthoff is zelfs van meaning, datnbsp;de beperking van art. 51 lid 1 L.R.O. een onwettige is, omdatnbsp;art. 12, lid 1 D.B. geen onderscheid maakt tusschen hoogere ennbsp;lagere raden, doch eenvoudig de raad bevoegd maakt te legifereerennbsp;voor zijn gebied; voor zijn gansche gebied derhalve. Aan dit voorschrift kan nu niet ten deele zijn kracht ontnomen worden doornbsp;dat van een voorschrift van lageren rang, zooals de L.R.O. een is. 2)

Het door de Decentralisatie-wetgever aanvaarde systeem, zooals het in het Decentralisatiebesluit tot uiting komt � in het bijzondernbsp;moge nog gewezen worden op het later te bespreken art. 16 D.B.nbsp;� verdraagt zich niet met een zakelijke competentie-afbakening,nbsp;zooals de materieele huishoudingstheorie die biedt, en daaraan doetnbsp;het bepaalde bij art. 51, lid 1 L.R.O. niets af.

Ook door den Provincialen-ordonnantie-wetgever, die toch hetzelfde voorschrift overnam, werd, zooals Prof. Westra aantoont 3); gebroken met de oude idee der gescheiden werkings-sferen, met denbsp;gedachte aan een verzorging der eigen huishouding in vrije zelfbeschikking.

1) nbsp;nbsp;nbsp;In de toelichting op de P.0. en R.0, (.sub 39) v.�ordt de verhoudingnbsp;woordelijk zoo omschreven:

�De verordeningen van den provincialen en regent.schapsraad moeten zich �bepalen tot de huishouding van die ressorten. De huishouding van de zelf-,.standige rechtsgemeenschap hangt feitelijk af van wat de hoogere gemeen-�Echap aan de lagere heeft overgelaten�.

Het voorschiift moet m.i. meer worden opgevat als een waarschuwing. als een raad aan de locale wetgevers, om zich niet, gebruikmakende van hun recht om het lager gebied te betreden,nbsp;in detailregeling te begeven van zaken, welke beter aan het inzichtnbsp;van lagere wetgevers kan worden overgelaten. Het houdt echternbsp;geen verbod in om zulks te doen, wanneer dat een hooger locaalnbsp;bestuur doelmatig mocht voorkomen; immers de zich op het lagernbsp;terrein begevende hoogere regelingen vervallen niet van rechtswege, zij blijven van kracht, totdat het hoogste gezag ze schorst ofnbsp;vernietigt.

Ik meen voor mijn stelling nog steun te kunnen vinden in een Regeeringsschrijven van 12 Februari 1912, no. 327 (Bijblad no.nbsp;7586) aan den voorzitter van den Gewestelijken Raad van Batavianbsp;betreffende de onderlinge afbakening van gemeentelijke en gewestelijke bevoegdheden, naar aanleiding van een door genoemdennbsp;raad vastgestelde Hinderkeur, welke de raad ook wilde laten geldennbsp;voor de gemeente Buitenzorg. Hiermede meende de Regeeringnbsp;zich niet te mogen vereenigen. De eerste Gouvernements-Secretarisnbsp;voerde tegen deze toepasselykheidsverklai�ing o.a. het volgende aan:

�Terwijl art. 12, alinea 1 van het Decentralisatiebesluit den �Localen raden in het algemeen de bevoegdheid geeft om voor hunnbsp;�gebied verordeningen vast te stellen nopens onderwerpen, die denbsp;�belangen van dit gebied betreffen, stelt art. 51, alinea 1 der Localenbsp;�raden-ordonnantie aan de verordeningsbevoegdheid, o.a. van denbsp;�Gewestelijke Raden een uitdrukkelijke beperking, en wel deze,nbsp;�dat him is verboden, om in hunne verordeningen onderwerpen tenbsp;�betrekken, welke geacht moeten worden te behooren tot de huis-,jhoudelijke belangen van binnen hun ressort gelegen ressortennbsp;�van Raden.

�Het exceptioneele karakter van deze bepaling � overigens geldt �toch bij de afbakening van de bevoegdheden van de verschillendenbsp;�koloniale wetgevers in onze wetgeving slechts de regel, dat denbsp;�lagere wetgever zich heeft te onthouden van hetgeen de hoogerenbsp;�reeds geregeld heeft, of aan zich heeft voorbehouden � brengtnbsp;�mede, dat bij gewestelijke verordeningen met zeer bijzonderenbsp;�nauwlettendheid moet worden gewaakt tegen overschrijding vannbsp;�de grenzen, gesteld door de aan de gemeente gelaten bevoegdheid,nbsp;�en al moge, gelijk is erkend in mijn U bekend tot den Directeurnbsp;�van Justitie gericht schrijven van 3 September 1910 no. 2021, hetnbsp;�in vele gevallen zeer bezwaarlijk zijn, om met volkomen zuiver-�heid de grens te bepalen tusschen wat wel en wat niet een huis-�houdelijk belang eener gemeente is, zoo schijnt Zijner Excellentienbsp;�in die twijfelachtige gevallen een beslissing ten gunste van denbsp;�gemeente meer dan eene ten gunste van den gewestelijken wet-

�gever, in overeenstemming met de bedoelingen van den Decen-�tralisatie-wetgever, die de zelfstandigheid van den gemeentelijken �wetgever op eigen terrein met bijzondere waarborgen heeftnbsp;�omringd�.

�Wat overigens de vraag betreft of in de gewestelijke Hinder-�keur geregelde onderwerpen naar hun aard behooren tot de �huishoudelijke belangen der gemeenten, zooals reeds bij mynenbsp;�vorenaangehaalde missive van 3 September 1910, no. 2021 werdnbsp;�aangeteekend, heeft de Decentrahsatie-wetgever wat hij als totnbsp;�de gemeentelijke huishouding behoorende beschouwde, reedsnbsp;� �eenigszins aangeduid� door bij de constitueerende ordonnantienbsp;�aan de gemeenten een scherp omlijnde taak op te leggen, meer-�genoemd schrijven gaat echter, gelijk den Gouverneur-Generaalnbsp;�bfi nadere beschouwing gebleken is, in zijn formuleering te ver,nbsp;�i.z.v. daaruit de gevolgtrekking zou zijn te maken, dat nu ooknbsp;�alles wat tot de taak der gemeente is gebracht, onder allenbsp;�omstandigheden een huishoudelijk belang der gemeentenbsp;�zou vertegenwoordigen. Dit is niet bedoeld en kan ook nietnbsp;�bedoeld zijn, daar zich verschillende gevallen kunnen voordoen,nbsp;�waarin bijv. met de zorg voor de openbare gezondheid verbandnbsp;�houdende maatregelen niet, of althans niet uitsluitend tot denbsp;�huishoudelijke belangen eener gemeente gerekend kunnennbsp;�worden. Zijne Excellentie dacht hierby o.m. aan quarataine-�maatregelen, assaineeringsmaatregelen in het belang der malaria-�bestrijding, e.d.

�De bewuste passage in mijn schrijven van 3 September 1910 �had dan ook geen andere strekking dan om te doen uitkomen, dat,nbsp;�waar de algemeene wetgever der gemeenten eene zekere taaknbsp;�heeft opgedragen, zulks geschied is, omdat deze taak naar harennbsp;�aard in den regel gemeentelijke belangen omvat ennbsp;�daarom beter plaatselijk dan algemeen kan worden ten uitvoernbsp;�gelegd. Wanneer dus niettemin in een bepaald geval een gewestnbsp;�regelend meent te moeten optreden ten aanzien van in het alge-�meen tot de gemeentelijke taak g�brachte aangelegenheden, dannbsp;�zal van die zijde moeten kunnen worden aangetoond, dat ernbsp;�bijzondere redenen zijn, waarom de bedoelde zaak een gewestelijknbsp;�en niet een gemeentelijk belang vertegenwoordigt.

�Er bestaat derhalve � om zoo te zeggen � eene wettelyke �praesumtie, dat die aangelegenheden een huishoudelyk belangnbsp;�van de gemeente uitmaken, terwijl de bewyslast, dat dit in eennbsp;�bepaald geval niet zoo is, rust op den gewestelijken wetgever, dienbsp;�zich de zaak zou willen aantrekken.

�In de onderwerpelijke gewestelijke keur nu zijn tal van zaken �geregeld, verband houdende met openbare gezondheid, het pasar-

�wezen, het ophalen van vuilnis enz., waarvan niet is aangetoond, �dat een gewestelijk belang die regeling eischt en verbiedt dezenbsp;�onderwerpen aan gemeentelijke regehng over te laten.�

Hoewel van een wettelijke praesumtie, waarover onze regeerings-missive spreekt niet de reden kan zijn, waar deze niet geput kan worden uit de Decentralisatiewet, D.B., of L.R.O. en ook niet uitnbsp;de instellings-ordonnantie�s, gewestelyke raden betreffende, welkenbsp;van de ressorten dier raden geen gemeenten-omvattende gebiedennbsp;uitzonderen i), is de bedoeling van het schrijven wel duidelijk.nbsp;De Regeering, hoewel nog gedeeltelijk gevangen in de ban van denbsp;oude formules, als die waarin de onderlinge verhouding tusschennbsp;de hoogere en lagere gemeenschappen tot nog toe uitdrukkingnbsp;vinden, realiseert zeer wel, dat geen ander criteriiun dan dat dernbsp;doelmatigheid de mogelijkheid biedt voor een haimonische verhouding tusschen de lagere gemeenschappen onderling en datnbsp;slechts overwegingen van doelmatigheid, beslissend kunnen zijnnbsp;voor de beantwoording van de vraag, welke wetgever in elk concreet geval bevoegd zal zijn. Ze v/enscht er echter den nadruk opnbsp;te vestigen, dat locale omstandigheden � gelegen in den aard dernbsp;gemeenten, die werden beschouwd als centrale samenlevingen,nbsp;wier rythme zich beter dan de haar omringende statische Ooster-sche maatschappij, verdraagt met de in de Decentralisatie-wet-geving neergelegde organisatievormen � vorderen, dat aan denbsp;gemeenteraden een grootere rol in de locale werkzaamheid wordtnbsp;toebedeeld dan aan de gewestelijke raden. Dat is een zaak vannbsp;staatsbeleid. En van dat standpunt uit moet m.i.'het meergenoemdnbsp;rondschrijven worden bezien en de strekking van art. 51, lid 1nbsp;L.R.O. worden verstaan.

De ontkenning van het bestaan van prae-existente rechtssferen van de locale ressorten moet voeren tot de conclusie, dat verzorgingnbsp;door hun besturen van bepaalde belangen slechts dan mogelijk is,nbsp;als zulks het doelmatigst door die locale organen kan geschieden.nbsp;Het oordeel daaromtrent berust niet bij die besturen der gemeenschappen zelf, maar in de eerste plaats bij het centrale rechts-orgaan, dat, door de verzorging van bepaalde belangen aan denbsp;besturen van lagere corporaties op te dragen, reeds zijn oordeelnbsp;omtrent de wenschelijkheid van locale differentiatie kenbaar heeftnbsp;gemaakt; omgekeerd geeft de centrale wetgever door zelf de regeling eener materie aan zich te trekken, als zijn oordeel te kennen,nbsp;dat lagere bemoeienis � behalve, mogelijk, aanvulling � ondoelmatig wordt geacht. Hiermede is aan de autonomie-idee in dennbsp;gebruikelijken strengen zin van volkomen vrije, zelfstandige werkzaamheid, den nekslag toegebracht en vervalt tevens de scherpe

Art. 68c., lid 2, R.R. (art. 125 I.S.) spreekt het beginsel uit, dat de locale ressorten door het centrale rechtsorgaan tot medewerkingnbsp;aan de uitvoering van zijn bepalingen kunnen worden geroepen.

Deze functie, blijkend uit het woord �taak� in het ovengenoemd artikel, werd door het amendement van Kamebeek in de wetnbsp;gebracht om de verphchting der locale raden tot medewerking aannbsp;de uitvoering van een deel van de algemeene bestuurstaak uitdrukkelijk vast te stellen.

Over dit medebewind wordt in het Decentralisatiebesluit en de Locale Radenordonnantie, die de wet verder uitwerken, niet meernbsp;gesproken, blijkbaar als gevolg van de bij beide wetgevers, Kroonnbsp;en Gouverneur-Generaal, bestaande opvatting, dat tusschen autonomie en medebewind, tusschen vrije locale rechtsvorming ennbsp;wetsuitvoering geen qualitatief onderscheid te maken valt. Wets-uitvoering kan ook geschieden in den vorm van regelgevendenbsp;werkzaamheid. Immers het hangt geheel af van den inhoud dernbsp;bepalingen, die de lagere besturen tot uitvoering roepen, wat voornbsp;deze uitvoering noodig is.

�Uitvoering zal dus ook in rechtscheppende werkzaamheid �kunnen bestaan, en behoeft niet tot wetstoepassing in concretenbsp;�beperkt te blijven.� i)

Dat het D.B. (evenals de L.R.O.) het qualitatief onderscheid tusschen autonomie en zelfbestuur verwerpt, moge verder nognbsp;worden afgeleid uit den inhoud van de artt. 15 en 16 van het D.B.,nbsp;die geen verschil in sanctie maken tusschen bevoegdheid en taaknbsp;(autonomie en zelfbestuur).

Art. 15, lid 1, D.B. bevat het voorschrift: �de beslissingen (ver-^ �ordeningen daaronder begrepen) van de raden, de colleges van �Burgemeester en Wethouders, en de voorzitters der raden kunnen,nbsp;�voor zoover zij met algemeene verordeningen of met het algemeennbsp;�belang strijden, door den Gouverneur-Generaal te allen tydenbsp;�worden geschorst of vernietigd bij een met redenen omkleed, innbsp;�de Javasche Courant te plaatsen besluit.� Het bevat dus hetnbsp;repressief vernietigingsrecht, dat door de Decentralisatiewet nietnbsp;tnet zooveel woorden wordt genoemd, doch besloten ligt in denbsp;zinsnede �al hetgeen noodig is om hun ordelijke werking te verzekeren�, van art. 68c., lid 2, R.R. en niet alleen, zooals Woesthoffnbsp;meent, in de woorden van het derde lid van genoemd artikelnbsp;�onder toezicht van den Gouverneur-Generaal�, welke slechtsnbsp;doelen op een bepaalde bevoegdheid, niet op alle bevoegd-

1) Mr. Dr. J. H. Labberton, De CJemeente als rechtsorgaan in' haar verhouding tot den Staat, 1906, pag. 32.

Onder �de beslissingen� van art. 15 D.B. moet worden verstaan �alle beslissingen� van de raden, geene uitgezonderd, dus ook geennbsp;medebewindshandelingen. Deze conclusie wordt gewettigd doornbsp;het gebruik van het woord �beslissing�, een ruime uitdrukkingnbsp;�waardoor, in gelukkige tegenstelling met het Nederlandschenbsp;�Gemeenterecht, geen strijd kan bestaan over de vraag, welkenbsp;�wetsuitingen der locale raden w�l, en welke niet aan het hoogernbsp;�toezicht zijn onderworpen; geen der verordeningen, besluiten,nbsp;�reglementen, voorschriften, beschikkingen, of met welken naamnbsp;�ook die uitingen op schrift zijn gesteld, ontsnappen aan dit recht;

�of van administratieven rechter � de raad zijn beslissing heeft �genomen, hij blijft onder de heerschappij der casseerende over-�heid.� 1)

De meening o.a. door Roskott 2) geuit, dat de Regeering aan art. 15, lid 1, D.B., niet de bevoegdheid kan ontleenen om raads-beslissingen, liggend op het terrein van medebewind te vernietigen,nbsp;omdat het D.B. geen bepalingen inhoudt, die deze functie raken,nbsp;wortelt in de ook door Roskott volgehouden tegenstelling tusschennbsp;autonomie en zelfbestuur, die door dezen A.M.V.B. en de L.R.O.nbsp;juist niet wordt gemaakt. Maar afgescheiden ook van deze antithese moet dit standpunt onjuist worden geacht, omdat, waar jiet 7nbsp;meerdere � vernietiging van autonomie-beslissingen � geoorloofd Inbsp;is, h^ mindere � vernietiging v^ inedebewdnd-beslissingen � \nbsp;mogelijk moet zijn. Voorts bevat art. 16 D.B. een middel van nognbsp;v�rder gaande strekking om gedecentraliseerde organen tot hunnbsp;plicht te roepen, zoo algemeen gesteld, dat ook de lagere besturennbsp;opgeroepen om mede te werken aan de uitvoering van de Lands-taak, daaronder vallen. Zou dat hooger gezag, dat volgens even-genoemd artikel de bevoegdheid bezit om bij ordonnantie denbsp;noodige voorzieningen te treffen, wanneer het lager orgaan nalaatnbsp;te doen, wat naar het oordeel van den Landvoogd dient te geschieden, zich niet gerechtigd mogen beschouwen, om diezelfdenbsp;beslissing te vernietigen?

Art. 16 D.B.: �wanneer een raad nalaat, wat hij naar het oordeel �van den Gouverneur-Generaal behoorde te doen, is de Gouver-�neur-Generaal na den raad in de gelegenheid te hebben gesteldnbsp;�zich te verantwoorden, bevoegd, om bij ordonnantie de noodigenbsp;�voorzieningen te treffen�, vormt het complement van art. 15 D.B.

-) B. F. Roskott, De lagere Nederlandsch-Indische rechtsgemeenschappen en haar verhouding tot de centrale rechtsgemeenschap 1931, pag. 32.

Wanneer men uitgaat van het bestaan van een principieele afbakening van de verschillende huishoudingen vervult het vernietigingsrecht een negatieve functie, het dient slechts om denbsp;lagere organen te beletten om zich in te laten met iets, dat nietnbsp;tot de eigen huishouding behoort. Het gezag dat het vernietigingsrecht hanteert beoordeelt in dit geval slechts de rechtmatigheidnbsp;van de locale differentiatie, niet of deze wenschehjk (doelmatig)nbsp;was, noch de doelmatigheid van den inhoud. Daarnaast volgt ernbsp;uit, dat het hooger gezag nooit scheppend kan optreden in lagerenbsp;huishoudingen. Waar echter, zooals reeds te voren werd aangetoond, bij de locale ressorten van een eigen afgescheiden werkingssfeer geen sprake was, berust bij het orgaan, dat krachtensnbsp;art. 15 D.B. tot vernietiging van lagere beslissingen is geroepen,nbsp;het oordeel omtrent de wenscheiijkheid en doelmatigheid vannbsp;lagere bemoeiing, zoowel als omtrent de innerlijke doelmatigheid.

Voor het geval dat een lager gezag, een materie regelend op een wijze, die de goedkeuring van het hooger gezag niet kan wegdragen,nbsp;weshalve tot vernietiging wordt overgegaan, onwillig zou blijkennbsp;om opnieuw in de bij het vernietigde besluit behandelde zaak tenbsp;voorzien, zou onmacht van het hooger gezag tot ingrijpen, welnbsp;passen in het eerste, maar niet in het laatstbedoelde systeem.

I Immers de gedachte eener te eerbiedigen prae-existente rechtssfeer verdraagt zich niet � behalve in het geval van grove ver-

I waarloozing � met bemoeienis van hooger gezag met de huishouding der lagere gemeenschappen. De verwerping van de eigen-sfeer-gedachte houdt in, dat in ieder concreet geval hetnbsp;hooger gezag beslist over de vraag, wat tot de huishouding eenernbsp;gemeenschap behoort. Immers als niet voorgoed vastgesteld isnbsp;voor welke onderwerpen de lagere gemeenschappen een praeternbsp;legem hebben, dan staat daarmede ook vast �dat die wetgevendenbsp;�factor waar zij ondoelmatig mocht blijken, ge�limineerd kannbsp;�worden, en door den Staat zelf vervangen, wat bij een onveran-�derlijken �eigen werkkring� onmogelijk is�, i)

Voor het hier besproken geval, dat locale differentiatie wenschelijk wordt geacht, hetgeen uit de bewoordingen van hetnbsp;vemietigingsbesluit kan blijken, kan de' rechtsverwezenlijkingnbsp;nimmer afstuiten op den onwil der lagere besturen, omdat bij denbsp;verhouding tusschen centralen wetgever en lagere gemeenschappennbsp;alleen doelmatigheids- en nooit juridische argumenten te pasnbsp;komen.nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;^

Overigens zal het dikwijls voorkomen, dat verwaarloozing van een bepaald belang haar werking ook buiten den kring der lagerenbsp;gemeenschap zal doen gevoelen, in welk geval het hooger gezag

vanzelf als regelgevende macht zal zijn aangewezen. Art. 16 D.B. is de consequentie van het positief karakter van het toezicht opnbsp;de locale ressorten, omdat het den Gouverneur-Generaal de bevoegdheid schenkt om � zoo de raad in zijn weigering mocht volharden te doen, wat hij noodig vindt � een ordonnantie in de plaatsnbsp;te doen treden van de locale verordening.

De aanwezigheid van art. 16 D.B. in de Decentralisatie-wetge-' ving levert een afdoend bewijs op voor de stelling, dat de wet- inbsp;gever opteerde voor het systeem, dat aan het begrip huishouding 1nbsp;van een corporatie een formeel karakter toekent, hetgeen insluit |nbsp;de verwerping van het bestaan van een qualitatief verschil tusschen inbsp;autonomie en medebewind.

Zonder garantie voor de eigen huishouding tegen bemoeienis van hooger gezag is geen autonomie bestaanbaar, als men tenminstenbsp;aan dit begrip de beteekenis wil hechten van �een eigen, oorspron-�kelijk niet aan de Staat ontleend recht van de lagere ge-�meenschappen.� i).

De niet-aanvaarding door de Decentralisatie-wetgeving van het systeem der voor hooger gezag ontoegankelijke werkingssferennbsp;voor de locale ressorten, beteekende dat het hooger gezag hetnbsp;recht toekwam om te beslissen over de vraag of en in hoeverrenbsp;op een bepaald oogenblik een bepaald belang locale behartigingnbsp;behoefde: de ordonnantie wetgever a priori en de Gouverneur-. Generaal middels het controlei�echt a posteriori. Het aan dennbsp;Gouverneur-Generaal opgedragen toezicht bedoelde het hoogernbsp;gezag in de gelegenheid te stellen te overwegen of de specialenbsp;behoeften der locale ressorten locale bemoeienis vereischen en ofnbsp;zulks in verband met hooger belangen mogelijk en gewenscht is.nbsp;Dit kon op twee�rleiwijze gebeuren, repressief, vernietiging ennbsp;preventief, goedkeuring. De wetgever gaf in het D.B. en in denbsp;L.R.O. nu eens aan den eenen vorm van toezicht dan weer aan dennbsp;anderen de voorkeur, naar gelang hem dat het doelmatigst voorkwam. Preventief oefende de Gouverneur-Generaal hetzelfde rechtnbsp;uit als hij repressief deed tegenover alle andere beslissingen vannbsp;de locale besturen.

HET TOEZICHT OP DE RECHTSGEMEENSCHAPPEN, INGESTELD OP DEN VOET DERnbsp;BESTUURSHERVORMINGSWETGEVING.

Het systeem der Eestuurshervormmgswetgeving inzake de verhouding van hooger tot lager gezag.

Hield de Decentralisatie-wetgeving, op een enkele schijnbare uitzondering na (art. 51 lid 1 van de L.R.O.), vast aan het ooknbsp;door de praktijk van het Nederlandsche staatsleven aanvaardenbsp;systeem, dat het lager gezag zelfs, als het een zelfstandige taaknbsp;vervult, altijd als staatsorgaan handelt, zoodat het hooger gezagnbsp;steeds over de doelmatigheid van de lagere bemoeiing beslist, denbsp;Bestuurshervormingswetgeving is minder consequent en laat overnbsp;het geheel genomen twijfel bestaan omtrent haar bedoeling, in hetnbsp;bijzonder ook, waar het geldt de regeling van het toezicht. Nochtansnbsp;bestaat tusschen Bestuurshervormings- en Decentralisatie-wetgeving een nauwe samenhang, welke, behalve uit het verwij-zingsartikel 68 R.R. (122 I.S.), waarbij de bepalingen van de De-centralisatiewet in het algemeen van toepassing worden verklaardnbsp;0� cle nieuwe organen, spreekt uit de vaststelling van de alge-meene verhouding tusschen de bevoegdheden van het algemeenenbsp;en de plaatselijke rechtsorganen. Ook de BestuursherVbrmings-wetgeving gaat ervan uit, dat de omvang van het huishouden dernbsp;lagere gemeenschap steeds wordt bepaald door Imt hooger gezag.nbsp;Zij erkent dat het begrip huishouding niet de beteekenis kannbsp;hebben van een voor den localen wetgever bij uitsluiting aannbsp;anderen aangewezen terrein, doch dat zijn competentie rechtensnbsp;onbepaald is. Van een eens en vooral toegekend eigen recht totnbsp;regeling van bepaald aangewezen maatschappelijke belangen isnbsp;ook in de Bestuurshervormingswetgeving geen sprake, zoomin alsnbsp;dat in de Decentralisatiewetgeving het geval was. �) Echter deze

�Aan de zelfstandige gebiedsdeelen is in Indi�, zoomin als in Nederland, �een bepaalde werkkring gewaarborgd. Verkleining van die werkkring doornbsp;�hooger macht kan dan ook nooit zijn inbreuk op autonomie, althans indiennbsp;�men spreekt naar positief recht, niet als men alleen op staatkundige onwen-�schelijkheid doelt.� Verslag van de Commissie, ingesteld bij G.B. van 31 Maartnbsp;1927 no. 9, nopens de haar opgedragen Technische herziening van de Stads-gemeente-ordonnantie en van de Provincie- en Regentschaps-ordonnantie,nbsp;(pag. 56).

wetgeving, wet en organieke ordonnanties, kopieerde veel nieer dan de Decentralisatie-gret, D.B., of de L.R.O. zulks deden, uit denbsp;Hollandsche modellen: Grondwet, Provinciale- en Gemeentewet.

In de eerste plaats werd ingevoerd de antithese autonomie � medebewind door het overnemen van de Hollandsche formu-leering van de beide begrippen, voorts de afzonderlijke sanctiesnbsp;bij grove verw^aarloozing van de autonomie en bij weigering totnbsp;medewerking aan de uitvoering van de landstaak.

Prof. Van Vollenhoven, die het bestaan van autonomie voor de lagere corporaties in Indi� ontkent, want hij ziet �naar oud juristen-gebruik� autonomie als �overgelaten regeermacht of eigen mees-�terschap (bestuur, politie, rechtspraak, regeling) inzake vannbsp;�eigen huishouding en dus het bestaan van de huishouding eenernbsp;�eigen rechtsgemeenschap veronderstellende� i), hekelt deze klak-kelooze voor de Indische verhoudingen niet passende nabootsing:nbsp;�Men wil de tegenstelling autonomie-zelfbestuur aan Indi� als eennbsp;�geschenk vereeren in den ongerepten staat en met de rozige kin-�derwangen, die zij had in 1848, en zich ontveinzen, dat in denbsp;�tachtig verloopen jaren haar scherpte is zoekgeraakt, haar velnbsp;�dat van een oud besje geworden is.� 2)

De aanvaarding door den wetgever van deze onderscheiding, die slechts past bij een eigen oorspronkelijk recht der lagere gemeenschappen op verzorging van eigen huishouding, blijkt behalvenbsp;uit de wijze van formuleering nog uit de onderbrenging van denbsp;bevoegdheid �tot regeling en bestuur van eigen huishouding� ennbsp;de medebewindstaak m verschillende artikelleden (art. 119. lidnbsp;2 en 6, art. 121, lid 2 en 41.S.), geheel conform de door de Grondwetnbsp;gevolgde systematiek. Art. 119, lid 2, art. 121 lid 2, I.S. en denbsp;organieke ordonnanties (Prov., Reg., Stadsgem., Groepsgem. ennbsp;Stadsgem. BGW.-ordonnantie) dragen de regeling en het bestuurnbsp;van de huishouding van de lagere gemeenschappen aan de betrokken raden op.

Het eerste ontwerp van de Bestuurshervormingswet, de positie van de nieuwe provincies teekenend, sprak zelfs van de instellingnbsp;van een provincialen raad �aan wien onder de beperkingen bijnbsp;�algemeene verordening te stellen, de regeling en het bestuur vannbsp;�de gewestelijke huishouding wordt overgelaten�. Warennbsp;deze woorden in de Provinciale wet en in de Gemeentewet reedsnbsp;misplaatst, omdat zij voedsel gaven aan de opvatting van een natuurlijk recht op een eigen huishouding met een vaste onveranderlijke begrenzing, een eigen bepaald gebied dus, waarvan anderennbsp;uit den aard der zaak buitengesloten zouden zijn, �hoe mindernbsp;�passend is de term voor Indi�, waar van eigen aangeboren be-

�voegdheden van de provincie (e.d. op den voet van Decentrali-�satie- en Bestuurshervormingswetgeving ingestelde publiekrech-�terlijke corporaties) nimmer sprake was en het dus niet anders �mogelijk is, dan de bevoegdheden op te dragen, waar, om het juistenbsp;�woord van Idenburg in de Eerste Kamer te citeeren: �Er op hetnbsp;�oogenblik geen provinciaal huishouden bestaat; er kan dus nietsnbsp;�aan worden overgelaten: het huishouden moet worden ge-�maakt.� � i).

Het beter inzicht overwon en de bepaling kwam tot stand in de redactie, zooals ze thans luidt. Uit dit voorschrift behoeft geennbsp;algemeen recht op zelfregeering te worden afgeleid, wel het algemeen recht, dat de lagere gemeenschappen hebben op erkenningnbsp;van hun functie als orgaan ter verwezenlijking der locale rechts-verschillen. Echter de wetgever het gerechten twijfel bestaannbsp;omtrent de voorstelling, die hij zich omtrent de positie van denbsp;lagere gemeenschappen had gemaakt, door in art. 119, lid 9 I.S.nbsp;en art. 121, lid 6 I.S. het aan artikel 146 van de Grondwet ontleende voorschrift op te nemen, dat bij grove verwaarloozing van denbsp;regeling en het bestuur der huishouding van de gemeenschappen,nbsp;bij ordonnantie de wijze kan worden bepaald, waarop in het bestuur der gemeenschap zal worden voorzien. Hier wordt dus hetnbsp;verschil in sanctie ten tooneele gevoerd; autonomie alleen aantastbaar krachtens uitdrukkelijke machtiging van de wet; mede;-bewindsbevoegdheid onderworpen aan het welnemen der hoogerenbsp;gemeenschap. 2)

Vanzelfsprekend was nu in de Bestuurshervormingswetgeving ook geen plaats voor het in art. 16 D.B. aan het hooger gezag toegekende uiterste machtsmiddel om de nalatige besturen van lagerenbsp;rechtsgemeenschappen te corrigeeren, omdat dit juist zijn bestaansrecht ontleende aan de verwaarloozing van het onderscheidnbsp;tusschen autonomie en medebewind.

De formuleering van de medebewindstaak der lagere gemeenschappen werd letterlijk uit de desbetreffende grondwetsartikelen overgenomen: wanneer de hoogere verordeningen het vorderennbsp;verleenen de besturen der locale corporaties hunne medewerkingnbsp;tot uitvoering daarvan. Ook de sanctie bij weigering van de gevorderde medewerking is dezelfde als die welke de Grondwetnbsp;vaststelde in geval van onwilligheid van provinciale- en gemeentebesturen. De slaafsche navolging van de positieteekening der nieuwenbsp;rechtsgemeenschappen, de talrijke andere punten van overeenkomst, die de organieke ordonnanties opleveren met de Nederland-sche Provinciale- en Gemeentewet en de toepassing van dezelfde

termen bij de constructie van het toezicht als de moederlandsche wetgeving daarvoor gebruikt!), moet leiden tot het aannemennbsp;van een begrippen-identiteit. Dit gevaar poogde de Decentralisatie-v/etgeving juist te voorkomen, door zich zooveel mogelijk te onthouden van een terminologie, die reminiscenties aan de moederlandsche verhoudingen/zou vermogen op te wekken, en zoo datnbsp;niet mogelijk was, geen twijfel te laten omtrent de ware beteekenisnbsp;dier termen.

Zoo ziet de uitdrukking �strijd met het algemeen belang� van art. 15 D.B. duidelijk op ondoelmatigheid, strijd met openbaarnbsp;nut van hooger orde: �dat zelfde �algemeene nut�, hetwelk bijnbsp;�onteigening het �openbaar belang� van centrale of lagere ge-�meenschap of zelfs van particulieren heet.� 2).

Daarentegen ontstaat door het bezigen van dienzelfden term �algemeen belang� in de Bestuurshervormingswetgeving twyfelnbsp;omtrent de beteekenis daarvan. Deze werd ontleend � want allesnbsp;wijst daarop � aan art. 147 van de Grondwet, waar strijd metnbsp;het algemeen belang juist niet op dit �algemeen belang� (een doel-matigheidsvraag), maar op �algemeen belang� in den zin vannbsp;�huishouding eener hoogere rechtsgemeenschap� (dus een recht-matigheidsvraag) ziet. 3)

� 2. De redenen, die geleid hebben tot aanvaarding van het moederlandsche stelsel. Beschrijving van dit stelsel.

Waarom dit aanleunen tegen de moederlandsche wetgeving? Gaven de wetsvoorschriften, die in 1848, 1850 en 1851 de onderlingenbsp;verhouding teekenden tusschen den Staat en zijn onderdeelen eennbsp;zoo juist beeld van de positie van die gemeenschappen zooals zenbsp;hi.storisch waren gegroeid? En hebben ze de tand des tijds zoonbsp;goed weerstaan, dat ze ook thans nog als zoodanig kunnen wordennbsp;gequalificeerd? Immers de omstandigheid, dat een schepping, dienbsp;de stormen van het staatsleven gedurende tachtig jaren niet konden

1) nbsp;nbsp;nbsp;�Zoover is het met de imitatie gegaan, dat bij de regeling van het ver-�nietigingsrecht uit art. 140 Gr.W. de term besluiten in de I.S. is overgenomen,nbsp;�hetgeen naar aller oordeel onjuist is, omdat er ook verordeningen onder hetnbsp;�vernietigingsrecht vallen en naar veler oordeel ook beslissingen in geschil.nbsp;�Deze fout van de Grondwet is in de Gemeentewet in 1851 ontdekt en sinds-�dien in de literatuur unaniem afgekeurd. Ruim 70 jaren later werd zij doornbsp;�Regeering en Kamer bestendigd�. W. P. H. v. Oorschot, De autonomie vannbsp;de gemeente in Nederland en Nederlandsch-Indi�, pag. 67.

deren, die dus in al die jaren haar nut heeft bewezen, zou een goede reden kunnen zijn om ook haar kiemkracht in andere omgeving te beproeven.

We staan daarom een oogenblik stil bij het moederlandsche stelsel, dat den wetgevers van 1922 en 1925 klaarblijkelijk zoo metnbsp;bewondering heeft vervuld, dat ze daardoor ge�nspireerd werdennbsp;bij de creatie van de nieuwe Indische organisatievormen.

De, grondwet van 1848 en de organieke wetten van 1850 en 1851, weerspiegelend de idee�n van dien tijd, die aan het begrip �autonomie� de gedachte van zelfstandigheid \iit eigen aard verbonden,nbsp;en die ten aanzien van de verhouding tusschen den Staat en denbsp;lagere rechtsgemeenschappen een voorstelling in het leven riepennbsp;van drie rechtsorganen, elk met zijn eigen bepaald gebied, waarvannbsp;de anderen uit den aard der zaak buitengesloten zouden zijn, heeftnbsp;inderdaad gepoogd het beginsel der provinciale- en gemeentelijkenbsp;autonomie, het beginsel dus van het natuurlijk recht der territorialenbsp;onderdeelen, te realiseeren. Zij slaagde er echter niet in om voornbsp;het terrein, dat aan de onderscheidene rechtsgemeenschappen behoorde te worden overgelaten een vaste grens aan te wijzen. Ennbsp;daar ging het per slot van rekening toch om: de omvang van denbsp;competentie der lagere gemeenschappen, het geheele juridischenbsp;bestaan van de autonomie, hangt af van de al of niet mogelijkheidnbsp;om voor de huishoudingen dier gemeenschappen vaste criterianbsp;te scheppen.

De vrijheid, die de Grondwet proclameerde voor de lagere corporaties om de eigen huishouding naar eigen inzichten te besturen en die ook uit de Provinciale- en Gemeentewet viel af te lezen,nbsp;de zelfstandigheid, die het hooger gezag verplicht zou zijn tenbsp;eerbiedigen, kon bij gebreke van een wettelijke algemeene omschrijving van het begrip �huishouding� niet stand houden.

Tot deze erkentenis was trouwens ook de wetgever zelf gekomen. Thorbecke kwam reeds in 1850 bij het ontwerpen van de Provinciale wet tot de overtuiging, dat doorvoering van het stelsel vannbsp;onaantastbare, van nature aan de provincie toekomende belangen,nbsp;in de praktijk onmogelijk is. �Het aannemen van het vemieti-�gingsrecht, wanneer een lagere corporatie op het terrein vannbsp;,.een hoogere komt en het vervallen van rechtswege, wanneer eennbsp;�hoogere huishouding iets regelt wat de lagere van te voren alnbsp;�geregeld heeft, beteekent het bankroet van het stelsel.� i).

Aangezien de gedachte aan een eigen werkingssfeer in het positieve recht niet verwezenlijkt kon worden, bekommerde denbsp;praktijk van ons staatsleven zich ook niet verder om de �drie-kringenleer� en stelde in de plaats van een distributie van de be-

langen over de drie onderscheidene huishoudingen, de onderlinge samenwerking tusschen de drie rechtsorganen, waarbij het hoogernbsp;gezag naar het criterium van de doelmatigheid beslist omtrent denbsp;vraag of een algemeene dan wel een locale regeling de voorkeurnbsp;verdient. �Immers bestond er voor de competentie-regelingnbsp;�tusschen Rijk en Gemeente (lagere gemeenschap) een algemeenenbsp;�r�chtsregel, dan zou die beteekenen, dat het recht in abstractenbsp;�een bepaalde verhouding tusschen beider bevoegdheden voornbsp;�doelmatig verklaard had; nu die abstracte regel ontbreekt, moetnbsp;�telkens die vraag in concrete naar diezelfde doelmatigheids-over-�weging beantwoord worden, waarby dan het gemeenschapsdoelnbsp;�den maatstaf levert. De gemeente (lagere gemeenschap) is be-�voegd iets te regelen, wanneer locaal gedifferentieerd recht voornbsp;�dat onderwerp doelmatig is.�i),

De beslissing omtrent de vraag of locale differentiatie al dan niet doelmatig is, berust niet bij het lager gezag zelf. In de eerstenbsp;plaats oordeelt hierover de algemeene wetgever �die door zelfnbsp;�zich iets ter regeling aan te trekken (of ach, als Grondwetgever^nbsp;�voor te behouden) daardoor implicite verklaart, dat localenbsp;�differentiatie hier onnoodig, en dus de gemeente (de lagere ge-�meenschap) onbevoegd is. Ter beoordeeling der opportuniteitnbsp;�(juister gezegd: utiliteit) zijner bemoeiing is boven den wetgevernbsp;�geen orgaan aanwezig, daar hij het hoogste rechtsorgaan is� 2).

Als de wet niet heeft gesproken staat het de lagere organisatie volkomen vry het betrokken belang binnen de kring harer werkzaamheid te betrekken, echter dan beoordeelt de Kroon of het welnbsp;doelmatig is, dat het lager gezag die materie aan zich trok ennbsp;in het bevestigend geval of de getroffen regeling wel doelmatignbsp;is. Het recht daartoe ontleent de Kroon aan art. 141 van denbsp;Provinciale- en aan art. 193 der Gemeentewet. In het eerste gevalnbsp;geeft zy haar oordeel te kennen door aan de Provinciale Verordeningen Haar goedkeuring al dan niet te onthouden, in het tweedenbsp;geval door de door Haar ongewenscht geachte gemeentelijke verordeningen te vernietigen.

Het toezicht van de zijde van de Kroon bestaat dus niet zooals de aanhangers van een eigen oorspronkelijk recht van de lagerenbsp;gemeenschappen voor den geest zweeft, uit een anstvallig terugdringen van de lagere gemeenschappen bij overschrijding van denbsp;voor hun huishouding aangewezen grenzen, doch beteekent hetnbsp;recht van de Kroon en de plicht tevens om de gemeenschappen �nbsp;als de wet dit nog niet deed � de taak aan te wijzen, die ze bijnbsp;de algemeene rechtsverwezenlyking zullen hebben te vervullen.

Het is een kwestie van arbeidsverdeeling over de verschillende huishoudingen. De lagere gemeenschappen, hoewel, zoolang hetnbsp;algemeen welzijn zulks mogelijk maakt, betrekkelijk zelfstandig,nbsp;maken deel uit en gaan op in de algemeene Nederlandsche gemeenschap. Zij zijn staatsorganen. De Staat �is voor de Nederland-�sche gemeenschap het algemeene, primaire rechtsorgaan en dusnbsp;�alle verdere rechtsverw'ezenlijking door de lagere gemeenschappennbsp;�is als werkzaamheid tevens in zijn dienst te beschouwen.� i).

Dit geldt niet alleen voor een rechtsproductie als gevolg van een obligatoire of facultatieve opdracht van den hoogeren wetgever, doch ook voor de aan het eigen initiatief der lagere corporaties ontsproten rechtsproducten.

Aangezien van te voren niet eens en voor altijd is vast te stellen, welke belangen van locale bemoeienis uitgesloten zullennbsp;zijn, blijven de lagere gemeenschappen vrij om de verzorging vannbsp;dergelijke belangen aan zich te trekken. Echter in die gevallennbsp;beoordeelt de Kroon middels de hanteering van het goedkeurings-of vernietigingsrecht of locale differentiatie doelmatig moet wordennbsp;geacht. �Een volledig eigen recht tot regeling heeft de gemeentenbsp;�(lagere gemeenschap) dus nooit, haar recht is altijd voorwaar-�delijk, gebonden aan het oordeel van een hooger rechtsorgaan.� 2)

De onhoudbaarheid van de drie-kringenleer, die geleid heeft tot de aanvaarding van het doelmatigheids-criterium voor de ver-deeling van de algemeene staatstaak over de verschillende huishoudingen door wetgever en Kroon, heeft ook opheffing van denbsp;antithese in materieelen zin van autonomie en medebewind tengevolge gehad. Waar geen eigen, doch slechts een afgeleid rechtnbsp;tot regeling bestaat, kan moeilijk van eigen me�sterschap wordennbsp;gesproken en daarmede vervalt ook de noodzaak om het verschilnbsp;[in rechtsgevolgen, dat de Grondwet aan deze onderscheiding ver-jbindt (verschil in sanctie, in staatsrechterlijke- en in finantieelenbsp;verantwoordelijkheid) te handhaven. Echter ,,de Grondwet hinktnbsp;�nog steeds op de dualistische gedachte, waar zij eenerzijds denbsp;�Kroon als orgaan aanwijst om met doelmatigheidsmaatstaf de be-�voegdheidssfeer der gemeente (lagere gemeenschap) te bepalen ennbsp;�anderzijds sancties opneemt, gebaseerd op vermeende qualitatievenbsp;�verschillen tusschen autonomie en medebewind� 3) , hoewel in denbsp;praktijk de verhouding tusschen den Staat en zijn onderdeelennbsp;uitsluitend wordt beheerscht door doelmatigheids- en niet doornbsp;juridische normen.

gever bewogen heeft, om hetzelfde op twee gedachten hinkende stelsel, dat zijn onhoudbaarheid bewezen had, in de Bestuursher-vormingswetgeving 1922/1925 over te brengen, instede van zichnbsp;te bezinnen op de vraag, hoe in verband met de bijzondere eischen,nbsp;die aan een organisatie van de Indische gemeenschap, niet haarnbsp;sterk uiteenloopende toestanden en verhoudingen moeten wordennbsp;gesteld, plaatselijke zelfstandigheid vereenigbaar is met de eenheidnbsp;van den Staat.

Had hij zich bij de besluitvorming de verhouding tusschen den Staat en zijn onderdeden voor oogen gesteld, zooals die zich in denbsp;praktijk heeft ontwikkeld, dan zou v/ellicht de vrees om zich onbeschermd op onbekende paden te begeven, als verontschuldigingnbsp;tunnen dienen tegen het verwijt van gebrek aan oorspronkelijkheid.

Voor een gedachtelooze copie echter bestaat geen excuus, hoewel de oorzaak van deze imitatiezucht zich wel laat verklaren. Zij schuilt in den politieken aard van de aan het zelfstandigheids-principe der publiekrechtelijke organisaties ten grondslag liggende,nbsp;uit de Fransche revolutie voortgekomen idee eener oorspronkelijke vrijheidskring voor het individu, onaantastbaar voor hetnbsp;staatsgezag. Om dit gezag er van te weerhouden zijn functies alsnbsp;co�rdineerende Instantie der individueele vrijheden willekeurignbsp;uit te breiden, waardoor de vrijheid der individuen zou kunnennbsp;worden bedreigd, wendde men zich tot een stelsel van controle ennbsp;beperkingen om het staatsgezag binnen zekere grenzen te kunnennbsp;houden. Het werd verkregen door het beginsel van deelnemingnbsp;van de burgers aan de wetgevende macht en door de aanvaardingnbsp;van een oorspronkelijk recht van de lagere gemeenschappen, beschouwd als collectieven van levende individuen, op een eigen,nbsp;door het staatsgezag � behoudens bijzondere omstandigheden �nbsp;te eerbiedigen onafhankelijk bestaan.

Deze opvatting, die ook aan het beginsel der administratieve rechtspraak ten grondslag ligt, die dus den Staat ziet ^s ..hetnbsp;vreemde, den leven^skring der burgers bedreigende element� i) ennbsp;waarborgen eischt tegen willekeur van het centrale gezag, heeftnbsp;zich tot op den dag van heden kunnen handhaven. Dat ons staatsrecht en het Indische staatsrecht opnieuw zich niet hebben kunnennbsp;losmaken van deze opvatting is te wijten aan den sterk individuee-len inslag van den Nederlandschen volksaard, die het verlangennbsp;naar zelfstandigheid levendig ho�.idt, waar de praktijk samenwerking tot een onafwijsbaren eisch maakt.

Zoo werden de Indische rechtsgemeenschappen begiftigd met autonomie en medebewind, hoewel van een autonomie in den

traditioneelen zin van eigen meesterschap, van volkomen gezags-vrijheid, geen sprake kon zijn, omdat de enumeratieve toebedeeling van autonome bevoegdheden geenszins synoniem is met een wettelijke enunieratie van de uit hun aard tot de betrokken huishoudingen behoorende maatschappelijke belangen, zoomin als in Nederland sprake is van objectieve grenslijnen, tot welke onderstellingnbsp;de bewoo�-'dingen van de Grondwet toch alle aanleiding gaven. Denbsp;tegenstelling autonomie�medebewind in de Indische wetgevingnbsp;mocht dus terecht, fictief, een levenloos bedenkwerk i) wordennbsp;genoemd.

Echter zoo goed als de praktijk in het moederland deze antithese zonder meer terzijde heeft gesteld, v/e denken slechts aan denbsp;opdracht tot wetgeving in de Woningwet, die zoo zeer de verontwaardiging van Prof. Oppenheim, aanhanger van de drie-kringen-leer opwekte, zoo goed heeft de Indische regeering de onmogelijkheid van haar handhaving voor de Overzeesche vei�houdingennbsp;ingezien.

Het staat wel vast, dat de wetgever (Nedeidandsche en Indische) in deze materie niet steeds het verschil scherp onderkende. Duidelijk kwam dit aan bet licht bij de behandeling van de wijziging vannbsp;het R.R. met betrekking tot de decentralisatie en van de organiekenbsp;ordonnanties. Sprak de aanvankelijke redactie van �overlaten vannbsp;de regeling en het bestuur van de huishouding� aan de lagerenbsp;besturen, later werd deze vervangen door de thans geldende formule. Doch Minister de Graaff, die het ontwerp-bestuurshervor-mingswet verdedigde, heeft er bij herhaling op gev/ezen, dat denbsp;autonomie, die hij aan de Indische gemeenschappen wenschte toenbsp;te kennen, precies gelijk was aan die, welke de Herzienings-commissie, van wie de eerstbedoelde formuleering afkomstig was,nbsp;zich voor oogen had gesteld. 2)

Later � bij de behandeling van de Provinciale ordonnantie � verklaarde de Memorie van toelichting op de P.O., dat voor hetnbsp;regelen van autonomie en het medebestuur in afzonderlijke hoofdstukken geen reden bestond, aangezien het verschil tusschennbsp;autonomie en zelfbestuur �voor de praktijk van weinig invloed,nbsp;meer van academisch belang is� en �ook overigens de grensnbsp;�tusschen beide niet te trekken (is). Volgens moderne opvattingennbsp;�vallen bovendien niet alle aan de samenstellende deelen overge-,,laten of opgedragen bemoeienissen onder een van beide begrip-�pen.� Bij dit laatste is hoogstwaarschijnlijk gedacht aan wat mennbsp;dikwijls noemt de �tusschenvormen�.

voegdheid�) en medebewinds- (�taak�) -functies schuilt een belangrijk verschil met het in het moederland gevolgde systeem, dat beide materies zorgvuldig uit elkaar houdt, niet alleen in denbsp;Grondwet, maar ook in de Gemeente- en Provinciale wet.

De Regeeringscommissaris voor de bestuurshervorming bracht de opvatting van de Indische Regeering nog eens duidelijk ondernbsp;woorden door te zeggen, dat de Regeering in de wettelijke uitdrukking �regehng en bestuur van de eigen huishouding� niet zietnbsp;�het stellen van een vast omlijnd begrip, waardoor eens en voor-�altijd een belangensfeer zou gedefinieerd zijn; evenmin wenschtnbsp;�Zij aan de overdracht van de huishouding aan de lagere openbarenbsp;�gemeenschappen het gevolg te verbinden, dat hun besturen geheelnbsp;�en al naar eigen inzicht die huishouding zullen besturen. Tusschennbsp;�autonomie en medebestuur ziet Zij geen materieel, doch alleennbsp;�een formeel verschil�.

Men is geneigd zich af te vragen, hoe deze toelichting zich l�jmen laat met de feitelijke gevolgen, die de Wet aan dit �formeele�nbsp;onderscheid verbindt; noch de staatsrechtelijke, noch de geldelijkenbsp;gevolgen van autonomie en medebestuur zijn dezelfde. Immersnbsp;de wet onderscheidt:

2�. in de middelen, die de Regeering ten dienste staan om te voorzien in de gevallen, waarin de lagere besturen in de hunnbsp;opgelegde plicht te k^ schieten,

3�. in de overheden, aan wie de dagelijksche besturen der lagere gemeenschappen verantwoording hebben af te leggen voor hunnbsp;handelingen op autonomie- en medebewindsgebied,

4�. in de rechtsgemeenschappen, die de kosten van de bestuursvoering moeten dragen, naargelang het autonomie- dan wel medebewindsaangelegenheden betreft,

5�. in het gezag, dat ten aanzien van derden voor de geldelijke gevolgen van die bestuursvoering, naar de hierbedoeldenbsp;onderscheiding, aansprakelijk is.

�Met den tekst van de wet in de hand, die uitdrukkelijk onder-�scheid maakt tusschen bevoegdheid (autonomie) en verplichtin-�gen of taak (zelfbestuur) � artikel 119, lid 7 I.S. � zou men �verwachten, dat er nu weer w�l onderscheid tusschen autonomienbsp;�en medebewind zal worden gemaakt. Slaat men evenwel de drienbsp;�instellings-ordonnanties voor de drie huidige provincies West-,nbsp;�Midden- en Oost-Java op, en zoekt men daarin de beloofde op-�somming van autonomie-bevoegdheden, dan vindt men daarvoornbsp;�in alle drie een hoofdstuk II, dat volgens het bovenschrift denbsp;�omschrijving bevat van �De Huishouding en het Medebestuurnbsp;�van de Provincie�. Men zou nu dit hoofdstuk onderverdeeld

�verwachten in twee afdeelingen: ��n betreffende de huishouding �en ��n betreffende het medebestuur, doch inplaats daarvan vindtnbsp;�men twee afdeelingen ten behoeve van een geheel andere, daarnbsp;�doorheen loopende onderscheiding, ieder dus een mengsel vannbsp;�beide materies bevattende. Vraagt men zich nu bij iedere bepalingnbsp;�afzonderlijk af, of zij een �bevoegdheid� overdraagt dan welnbsp;�een �taak� oplegt, dan zal men b.v. bij de artikelen 6 en 7 vannbsp;�West-Java, om ons tot de instellings-ordonnantie van deze provin-�cie te bepalen, zonder aarzelen zeggen, dat ze provinciaal mede-�bewind brengen, omdat de materie uiteraard daartoe behoortnbsp;� (bemoeienis rnet den arbeid van hoogere en andere publiekrechte-�lijke lichamen); doch bij andere bepalingen, wij spatieeren, zietnbsp;�men zich gesteld voor een onoplosbaarnbsp;�r a a d s e 1� i)

In verband met de hooger genoemde gevolgen, welke de Wet aan het onderscheid tusschen autonomie en medebewind verbindt,nbsp;moet duS voor de praktijk ten aanzien van de aan de lagere gemeenschappen overgedragen werkzaamheden worden uitgemaakt,nbsp;welke vorm van opdracht bedoeld wordt, hetgeen bij het ontbrekennbsp;van wetteiijke scheidingslijnen tusschen beide begrippen, echternbsp;zeer moeilijk is, terneer waar de theoretische beschouwingen vannbsp;de Regeering de zaak niet eenvoudiger hebben gemaakt.

� 3. De oiitwilckeling van de rechtsverhouding tusschen hooger en lager gezag in het moederland en in Indi�.

Hoewel het Indische zoowel als het Nederlandsche positieve recht een duidelijke voorkeur aan den dag heeft gelegd voor hetnbsp;stelsel, dat aan de lagere gemeenschappen in de maatschappij eennbsp;zelfstandige positie verschaft, aan hen het recht geeft om binnennbsp;de door de positieve rechtsorde noodzakeiijk geachte grenzen, opnbsp;eigen territoir een eigen taak te vervullen, kon het er niet innbsp;slagen die voorkeur in duidelijke wettelijke voorschriften totnbsp;uiting te brengen, omdat het genoodzaakt was concessies te doennbsp;aan de praktijk van het staatsleven, hetgeen in feite de aanvaarding beteekende van het beginsel, dat de wetgever en de centralenbsp;overheid de doelmatigheid van locale werkzaamheid hebben tenbsp;beoordeelen en daaraan richting en leiding te geven.

Uit de praktijk van het huidig staatkundig leven blijkt onom-stootelijk, dat noch door de wetenschap, noch door het centrale gezag aan de autonomie een positieve beteekenis wordtnbsp;toegekend. Het centrale gezag trekt alles, wat het naar zijn oordeel

1) A. J. W. Br�ckel, �Indische Bestuurshervorming, detekst der wet�, 1930. pag. 55.

beter kan regelen dan de lagere overheid, hetzij door de wet, hetzij door toepassing van het vernietigingsrecht, als het nietnbsp;anders kan door d�tournement de pouvoir, tot zich. ' )

Dit heeft geleid tot wat men in het moederland met onverholen afschuw noemt de �inperking van de zelfstandigheid� der lagerenbsp;gemeenschappen, al erkent men, dat het in de lijn van een natuurlijke ontwikkeling der dynamische samenleving ligt, dat de socialenbsp;en economische verhoudingen zich steeds wijzigen, en dat dezenbsp;normale ontwikkeling diverse objectieve oorzaken automatisch innbsp;werking brengt, die de Staatsovei'heid dwingen, ter wille van hetnbsp;staatsdoel, nl. de behartiging van het algemeen welzijn, de zelfstandigheid der lagere corporaties in verschillende opzichten in tenbsp;perken door belangen te regelen, die de plaatselijke overheid nietnbsp;kan of niet wenscht te regelen, of tot welker behoorlijke regeHngnbsp;-- wegens de eischen der staatseenheid of anderszins � de centralenbsp;Regeering niet de lagere gemeenschap, doch enkel zichzelf in staatnbsp;acht. 2)

Schier elk gebied, waarop � naar men van te voren overtuigd was � aan de gemeentebesturen vrijheid van regeling, naar eigennbsp;inzicht volgens eigen plaatseiijke behoefte toekwam, heeft denbsp;Rijkswet binnen de sfeer harer bemoeienis getrokken. In de be-oordeeling van de doelmatigheid van locale bemoeienis trad denbsp;Rijkswetgever, door de lagere organen op allerlei wijzen in denbsp;rechtsvorming te betrekken, dus door de grens tusschen vrijenbsp;communale wetgeving en wetsuitvoering te negeeren.

Ik heb hier het oog op die wetten, als Ambtenarenwet, Besmettelijke ziekten wet, Begrafeniswet. Bioscoopwet, Capitulanten-regle-ment. Drankwet, Hinderwet, Luchtbeschermings\^t, Motor- en rijwiel Reglement, Leerplichtwet, Pandhuiswet, Veihgheidswet,nbsp;Vleeschkeuringswet, Warenwet, Winkelsluitingsw�et, Woningwet,nbsp;enz., die de gemeenten weliswaar niet geheel uitschakelden, maarnbsp;ze in de uitoefening van de Staatstaak betrokken op een wijze, dienbsp;men moeilijk zoude kunnen classificeeren onder het begrip autonomie in de traditioneele beteekenis. Dit is niet in strijd met denbsp;Grondwet en de Gemeentewet, zooals velen ons zouden willennbsp;doen gelooven, immers de omschrijving van de autonomie in genoemde wetten is in zoo vage termen geschied, dat het duidelijknbsp;is, dat het hier geen kwestie van dogma, maar een kwestie vannbsp;praktijk geldt. Nochtans hebben de aanhangers van de theorie,nbsp;dat de lagere gemeenschap een eigen recht tegenover den Staatnbsp;heeft, om al datgene zelfstandig te regelen, wat eigenaardig tot

1) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. L. R. J. Ridder van Rappard, Burgemeester van Zoelen, tijdens hetnbsp;congres van de vereeniging van Nederlandsche gemeenten. Gemeentebestuur,nbsp;pag. 1336.

2) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. P. J. M. Kallen. Prae-advies in �Gemeentebestuur� 1938, pag. 127/128.

de taak dier corporaties zou behooren, op alle manieren getracht de nieuwe vormen van (gedwongen) samenwerking tusschennbsp;Rijk en gemeenten in de oude hokjes te persen. �Die Menschennbsp;�wissen so selten, dass ihre gr�ssten Leiden aus ihren falschennbsp;�Theorien folgen� (Martin Beradt, �Der Richter�). Men probeerdenbsp;te bewijzen, dat met de werkzaamheid van de gemeente als gevolgnbsp;van hooger genoemde wetten, het gemeentebelang of ni�t hetnbsp;gemeentebelang, maar dan het Rijksbelang wordt gediend, omnbsp;naar gelang van de gevolgde interpretatie-methode te concludeeren,nbsp;dat ze t�ch wel onder autonomie of t�ch wel onder medebewindnbsp;zouden kunnen worden begrepen.

Anderen zagen in, dat de toetsing aan het bloot feitelijk belang niet tot de gewenschte oplossing voerde en erkenden, dat denbsp;structuur van de nieuwe wetten-soort niet in het oude stelsel konnbsp;worden ingepast. Zoo is men er toe gekomen om in die nieuwenbsp;staatsrechtelijke figuren te zien een nieuw, het bestaande vervormend gewoonterecht, waardoor naast de zuivere autonomie ennbsp;het zuivere zelfbestuur een derde sfeer werd geschapen, waarinnbsp;provincie of gemeente noch gelaten zijn in haar eigen kring vannbsp;vrijheid, noch gebracht in den vreemden kring van gebondenheid,nbsp;maar gedwongen om binnen haar eigen kring van vrijheid bepaaldenbsp;onderwerpen ter hand te nemen i). Daarmede werd dus eennbsp;nieuw hokje aan de beide bestaande hokjes toegevoegd, waarmede voor het moment het probleem was opgelost, zonder dat mennbsp;de oude theorie behoefde op te geven, hetgeen toch de facto hetnbsp;geval was.

�Men komt er toe�, zegt Bool -), �overal, waar de bevoegdheid �der gemeente wordt beperkt � wil men niet een groot deel vannbsp;�het administratieve recht onwettig achten � �zelfbestuur� aannbsp;�te nemen, of te spreken van tusschenvormen, maar dat zynnbsp;�slechts pogingen om een onbruikbaar gebleken theorie te redden.nbsp;�De werkelijkheid is, dat de onderscheiding niet op een principieelnbsp;�verschil berust, tenzij men deze onderscheiding zou willen maken,nbsp;�welke in de v/oorden der Grondwet ligt, dat nl. de �autonomie�nbsp;�is wetgeving en het �zelfbestuur� bestaat in uitvoering�.

Ook het Indische staatsrecht is, zooals reeds eerder werd betoogd, gevangen in het keurslijf van autonomie en medebewind, ook alnbsp;is dat door de Regeering vaak weersproken. Zeker men liet opzettelijk na om in de instellings- en andere ordonnanties, waarbynbsp;de verschillende bevoegdheden aan de lagere gemeenschappen in

') Prof. Mr. C. van Vollenhoven. Sprongen In de ontwikkeling van het gewoonterecht. Verslagen en mededeelingen der Koninklijke academie vannbsp;wetenschappen, afdeeling leterkunde, 4de reeks, 1912, deel XI, pag. 221.

concreto werden toebedeeld, aan te geven in welke gevallen men met autonomie en in welke men met medebewind te maken heeft,nbsp;zelfs nadat de Volksraad daarop had aangedrongen i). Maar hetnbsp;wezenlijke standpunt komt tot uiting bij haar verdediging van dienbsp;omissie;

�Het nut van een uitdrukkelijke mededeeling omtrent elk der �verschillende onderwerpen, welke onder de provinciale taak wor-�deii begrepen, of zij worden afgestaan in autonomie dan wel innbsp;�medebestuur, kan de Regeering niet inzien. De vraag toch vindtnbsp;�telkens haar feitelijke beantwoording in de wijze, waarop hetnbsp;�onderwerp aan de provincie wordt overgelaten dan wel overge-�dragen�.

�Bovendien zou de gevraagde mededeehng ook daarom vol-,,komen nutteloos zijn, wijl autonomie en medebestuirr wisselen, �in dien zin, dat wat thans in autonomie wordt overgedragen, innbsp;�den loop der tijden wellicht moet worden omgezet in medebestuur,nbsp;�terwijl de gang der zaken ook het tegengestelde wenschelijk kannbsp;�maken.�

Daarmede erkende de Regeering juist, wat zij eerder ontkend had: dat tusschen beide hierbedoelde begrippen wel degelijk eennbsp;verschil bestaat en dat, om redenen van practischen aard, voornamelijk gelegen in het verschil in sanctie bij verwaarloozing vannbsp;die functie, de grens tusschen beide functies moet worden aangegeven. De wijze, waarop de toebedeeling is geschied, beantwoorddenbsp;niet aan de verwachting van hen die den omvang van de huishouding der lagere gemeenschappen uit de aan die corporatiesnbsp;toebedeelde bevoegdheden wenschen af te lezen. Van Beusekom,nbsp;die de bevoegdheidsverleeningen stuk voor stuk onderzocht, kwamnbsp;tot de conclusie, dat de instellingsordonnanties �de onderscheidingnbsp;geheel en al verwaarloosd� hebben. 3) Overal weer dat hinken opnbsp;twee gedachten, onzekerheid, waar de Regeering, zooals blijkt uitnbsp;de wijze waarop zij het toebedeelings-stelsel heeft toegepast, tochnbsp;zeer goed heeft ingezien, dat het staatkundig leven zich niet aannbsp;normen laat binden. Schijnbaar is � wat men pleegt te noemennbsp;�de plaatselijke autonomie� door de centrale overheid in Indi�nbsp;meer ontzien, dan dat in het moederland het geval is geweest. Vannbsp;Werkum geeft als zijn oordeel te kennen, �dat misschien in Hol-�land door de Regeering dieper en vaker wordt ingegrepen in denbsp;�plaatselijke autonomie dan in Indi�, terwijl vele onderwerpen,nbsp;�welke thans door de provincies als liggend op braak terrein,nbsp;�plaatselijk geregeld kunnen worden, in Holland de wetgevernbsp;�zich heeft aangetrokken en dus in Holland zelfs minder vrijheid

Bijlagen Volksraad Ie gew. zitting 1925, onderdeel 3, stuk 5G, pag. 3. J. van Beusekom. De Indische Provincie, 1933, pag. 111.

�bestaat dan hier�, i) En verder: �Wy kunnen dus in Holland �juist een ontwikkeling bespeuren, tegenovergesteld aan die innbsp;�Indi�, om zoodra bepaalde onderwerpen in de publieke opinienbsp;�door plaatselijke regeling genoegzaam zijn voorbereid, de beharti-�ging daarvan in het algemeen belang aan het centraal gezag overnbsp;�te dragen, terwijl wij in Indi� ook in dit opzicht een verdergaandenbsp;�democratie betoenen door belangrijke diensttakken zelfs in auto-�nomie over te dragen aan plaatselijke besturen, die, wat organi-�satie en capaciteit betreft, zich niet kunnen meten met de moeder-�landsche hchamen.� 2)

Tegenover dit optimistische standpunt met betrekking tot de autonome positie der lagere gemeenschappen, staat dat van schrijvernbsp;dezes, die meent, dat de ruime vrijheid, welke in Indi� aan de lagerenbsp;gemeenschappen wordt gelaten (dit kan niet worden ontkend),nbsp;niet schuilt in de erkenning door Regeering en wetgever van denbsp;positieve beteekenis der autonomie, maar in het motief, dat hetnbsp;algemeen welzijn een ruime decentralisatie van de overheidstaaknbsp;toelaat. De machts- en rechtsverhouding tusschen de centrale en�nbsp;de plaatselijke gemeenschappen wordt beheerscht door de vraagnbsp;van doelmatigheid, welk standpunt n.z.b.m. steun vindt in denbsp;volgende passage over art. 140 der Grondwet van 1887 door Prof.nbsp;J. T. Buys: �De algemeene wetgever is niet alleen feitelijk bijnbsp;�machte, maar ook rechtens bevoegd zich alle belangen aan tenbsp;�trekken, behalve alleen die zeer enkele, welke de Grondwet uit-�drukkelijk ter behartiging aan anderen heeft opgedragen. Zekernbsp;�zou de toepassing van dat recht in zijn volle uitgestrektheid metnbsp;�de bedoeling van de Grondwet in lijnrechten strijd zijn, wantnbsp;�deze is stellig gekant tegen ver gedreven centralisatie, maar kwamnbsp;�het ooit tot zulk een centralisatie dan zou zij den wetgevernbsp;�moeten worden aangerekend als een politieke fout, niet als eennbsp;�onrechtmatige daad. Hij moet aan provinci�n en gemeenten haarnbsp;�natuurlijk aandeel in de wetgevende macht overlaten, doch ditnbsp;�aandeel bestaat niet in bepaalde onderwerpen, maar in het stellennbsp;�van al die regelen, welke op een gegeven oogenbhk beter doornbsp;�haar dan door het Rijk zelf gesteld kimnen worden� 3).

De verruiming zoowel als de inperking van het terrein van overheidszorg, waarop de lagere gemeenschappen op een gegevennbsp;oogenbhk zich vrij kunnen bewegen, steunt niet op een constitutio-neele autonomie dier gemeenschappen, doch op den wil van wetgever en Regeering, die bij hun beslissingen terzake zich slechtsnbsp;zullen laten leiden door de eischen van het staatsdoel, d.i. de be-

1) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. H. D. van Werkum, Provinciaal en Regentschapsrecht, 1034, pag. 23.

hartiging van het algemeen welzijn. Dit volgt uit de wet, (Grondwet, Indische Staatsregeling en organieke voorschriften in het moederland en in Indi�), en de praktijk vindt daarbij steun. Innbsp;Indi�, waar in de afgeloopen twintig jaren de beteekenis van denbsp;lagere gemeenschappen tegenover de beteekenis van de centralenbsp;gemeenschap toenam, is in de laatste jaren een ontwikkeling waarnbsp;te nemen, gelijk die overal elders in de wereld valt te constateeren,nbsp;�waarbij de gemeentelijke beweging heel en al door de werkzaam-�heid van den Staat overschaduwd wordt� i). De oorzaken vannbsp;deze internationale ontwikkehng kunnen hier verder buiten bespreking worden gelaten, genoeg is dat men overal de localenbsp;gemeenschappen achter het staatsgezag ziet terugtreden.

Indi� schijnt daarop geen uitzondering te zullen maken, al dateert de, wat men aanvankelijk beliefde te noemen, �terugtred op dennbsp;weg der decentrahsatie� van de laatste jaren. In verband met denbsp;omstandigheid, dat deze normale evolutie in Indi� voor het eerstnbsp;haar werking gedurende de crisisjaren vertoonde, toen de localenbsp;^gemeenschappen gedwongen werden zich op finantieel gebiednbsp;beperkingen op te leggen, in verband met de vermindering ofnbsp;uitblijven van Regeeringsbijdragen, meende men dit proces alsnbsp;een crisisverschijnsel te mogen determineeren. De bewegingsvrijheid van die raden werd daardoor in meerdere opzichten aannbsp;banden gelegd. Immers geen geld, geen re�ele zelfstandigheid, ofnbsp;zooals de Voorzitter van de Vereeniging Locale Belangen het uitdrukte: �De geleidelijke losmaking der �zilveren koorde� had nietnbsp;�ten gevolge, dat gemeenten en regentschappen nu ook meerderenbsp;�vrijheid van beweging kregen. Integendeel, het schijnt of dezenbsp;�vrijheid vermindert in dezelfde mate als de finantieele bijdragennbsp;�der Regeering in de locale huishouding afnemen�. ~)

In het jaar 1938 het de Voorzitter van genoemde Vereeniging een zeer somber geluid hooren, dat duidelijk maakt, dat de ontwikkeling in de verhouding tusschen den Staat en zijn onderdeelen,nbsp;die moet leiden naar een concentratie van krachten voor eennbsp;betere verwezenlijking van het staatsdoel, ook in ons overzeeschenbsp;gebiedsdeel belangrijke vorderingen had gemaakt. Hij zegt; �Zoonbsp;�zien wij dan aan het eind van 1937, het begin van 1938 heden ennbsp;�toekomst der decentrahsatie donker in. We hopen te donker,nbsp;�maar we vreezen van niet. Zoolang er in Regeering en Volksraadnbsp;�geen wezenlijke macht gevonden wordt, in staat het drijven dernbsp;�ambtenaren te weerstaan en bezield met de ernstige lust omnbsp;�autonomie haar re�ele kans te geven, zoolang zal de decentrah-�satie wetgeving weinig meer zijn dan een schijnvertooning. De

1) Prof. Dr. G. A. v. Poelje, Praeadvies Gemeentebestuur, 1938, pag. 157. G'. de Raad in Locale Belangen 1934, pag. 1.

�bureaucratische molen maalt lustig voort en de autonome ressor-�ten houden geen macht en prestige over om waarlijk ten nutte der �bevolking van hun ressort te arbeiden�. ')

Hij ziet de normale ontwikkeling niet en met hem vele anderen � en dat zyn juist zij, die de locale zelfstandigheidsgedachte voorstaan �, die de drijfveer van het toenemend ingrijpen van wetgevernbsp;en Regeering in de bemoei�ngssfeer der lagere gemeenschappennbsp;zoeken in den nood der tijden, en in af keer van de decentralisatie,nbsp;daarbij uit het oog verliezend, dat decentralisatie geen doel, maarnbsp;slechts middel is.

Mr. Kallen, die voor de moederlandsche verhoudingen de vraag; �in hoeverre de inperking van de zelfstandigheid der gemeentennbsp;�een gevolg (is) van hetzij een geleidelijke ontwikkeling dernbsp;�politieke, finantieele en economische toestanden, hetzij van eennbsp;�samenwerking van beide factoren�, aan een nauwgezette en uitvoerige beschouwing onderwierp, komt tot de conclusie, die ooknbsp;door Prof. van Poelje wordt onderschreven, in het door hem metnbsp;betrekking tot hetzelfde vraagstuk uitgebrachte praeadvies ^), datnbsp;�in het algemeen de inperking der gemeentelijke zelfstandigheidnbsp;�(moet) worden beschouwd als een natuurlijk gevolg van denbsp;�geleidelijke ontwikkeling der politieke, finantieele en economischenbsp;�toestanden en verhoudingen in onze nu eenmaal dynamischenbsp;�samenleving�.

Het algemeen welzijn brengt mede, zooals Prof. Buys zegt, �dat �het natuurlijk aandeel in de wetgevende macht der gemeenten (denbsp;�lagere gemeenschappen) bestaat in het stellen van al die regelen,nbsp;�welke op een gegeven oogenblik beter door haar dan door hetnbsp;�Rijk zelf gesteld kunnen worden�. Dat hierbij het hooger inzichtnbsp;maatgevend zal zijn spreekt wel vanzelf; het hooger gezag zal dannbsp;ook hebben aan te geven op welke wijze, in welke mate en ondernbsp;welke vooru'aarden de lagere gemeenschappen in de door hetnbsp;algemeen gevorderde regelingen zullen worden betrokken.

Een typisch voorbeeld hiervan vormt de regeling van de mate-rieele rechtspositie van het personeel der lagere gemeenschappen, welke in Indi� in het jaar 1935 tot stand kwam (St. no. 495), welkenbsp;regeling een vrije navolging is van de wet van 17 November 1933nbsp;(Ned. St. no. 600) tot wijziging van de artt. 125 en 126 dernbsp;Ambtenarenwet 1929.

Aan de Toelichting op het ontwerp van bedoelde ordonnantie wordt het volgende ontleend: �Met de bezoldigingsregelingen ennbsp;�daarmee samenhangende regelingen der locale gemeenschappennbsp;�zijn belangen gemoeid, die uitgaan boven het belang van de be-

�) G. de Raad in Locale Belangen 1938, pag. 2. -) Gemeentebestuur 1938, pag. 149�199,

�trokken locale gemeenschappen zelf. De regelingen toch hebben �beteekenis voor de verhouding tusschen de onderscheidene be-�volkingsgroepen en rassen in deze archipel; zij hebben invloednbsp;�op de personeelspolitiek van andere locale gemeenschappen ennbsp;�van het Land en � wat in een tijd als deze van bijzonder gewichtnbsp;�is � op de finantieele verhouding tusschen het Land en de localenbsp;�gemeenschappen�.

Met de gebezigde algemeene formule �bezoldigingsregeling en daarmee samenhangende regelingen� beoogde het ontwerp allenbsp;regelingen die direct of indirect van invloed zijn op het salarispeilnbsp;der locale ambtenaren, zoodat daaronder ook zouden vallen bepalingen betreffende aanstellingseischen en diensttijd, betreffendenbsp;standplaats- en kindertoelagen, zoomede verlovenregelingen, �ver-�mits deze alle invoed hebben op de hoegrootheid van het aan denbsp;�locale ambtenaren toe te kennen salaris�.

Het aandeel dat de locale besturen in deze regelingen zouden hebben komt duidelijk tot uiting in de artikelen 1 en 2 van denbsp;ordonnantie: art. 1 �De Gouverneur-Generaal is bevoegd de doornbsp;�de op den voet van het eerste hoofdstuk der Indische Staats-�regeling ingestelde raden al dan niet onder hoogere goedkeuringnbsp;�vastgestelde bezoldigingsregelingen, zoomede de door die radennbsp;�vastgestelde daarmede samenhangende regelingen, voor zoovernbsp;�Hem dat noodzakelijk voorkomt, in overeenstemming te doennbsp;�brengen met de overeenkomstige voor de landsdienaren geldendenbsp;.,regelingen�.

Art. 2: �Indien ingevolge het bepaalde in art. 1 een provinciale ,,raad door of namens den Gouverneur-Generaal wordt uitge-�noodigd een bestaande regeling te wijzigen, aan te vullen of in tenbsp;,,trekken dan wel een nieuwe regeling vast te stellen en de raadnbsp;�nalaat binnen een te stellen termijn van ten minste drie maandennbsp;�aan de uitnoodiging gevolg te geven, dan kan de Gouvemeur-�Generaal het college van gedeputeerden der provincie verzoekennbsp;�de noodzakelijke regeling vast te stellen. Blijft ook het collegenbsp;�van gedeputeerden in gebreke, dan geschiedt de vaststelling doornbsp;�den Gouverneur-Generaal.�^

Het in art. 2 bepaalde vindt overeenkomstige toepassing op de stadsgemeente- en regentschapsraden.

Niettegenstaande de Nederlandsche en Indische Regeeringen bij herhaling te kennen hebben gegeven, dat zij de zelfstandigheidnbsp;der lagere gemeenschappen als een rechtsgoed op zichzelf beschouwen en als een te kostbaar bezit dan dat zij die zelfstandigheidnbsp;anders dan bij hooge noodzaak zouden willen beknotten � en wijnbsp;mogen toch aannemen, dat die betuigingen een emstigen grondslag hebben �, neemt het niet weg, dat diezelfde Regeeringennbsp;toch ronduit erkennen, dat er tal van vraagstukken zyn, ten

aanzien waarvan het noodig is, dat zij voor de toekomst richting en leiding zullen hebben te geven, en dat in die gevallen de vrijheidnbsp;der lagere gemeenschappen aan banden moet worden gelegd, omdatnbsp;anders grootere algemeene belangen zouden worden geschaad,nbsp;belangen, die zelfs de zoo op hun vrijheid gestelde gemeenschaps-besturen niet zouden willen opofferen. Voorbeelden van recentennbsp;datum zijn voor Nederland de Electriciteitswet. welker strekkingnbsp;onmiskenbaar in de richting gaat van aantasting en beperking,nbsp;zoo niet van opheffing van de zelfstandigheid ten aanzien van denbsp;electriciteitsvoorziening i) en in Indi� de (voor zoover bekend nognbsp;niet tot stand gekomen, doch wel reeds ontworpen) stadsvormings-ordonnantie (Locale Belangen 1939 no. 140). Wat het eerste voorbeeld aangaat, spreekt de wetgever � dus naast de Regeering ooknbsp;de Staten-Generaal � als zijn overtuiging uit, dat de gemeentennbsp;niet langer in staat geacht worden het electriciteitsvraagstuk behoorlijk, zelfstandig te regelen; hiertoe acht de centrale Regeeringnbsp;enkel zichzelf in staat.

Uit het tweede blijkt, dat m.en ook in Indi� tot het inzicht is gekomen, dat vraagstukken als volkshuisvesting en bedrijfsvestiging in de stadsgemeenten, de stedelijke hygi�ne, het stadsbeeld,nbsp;de lintbebouwing, het wegverkeer, de financiering der stadsvorming en nog tal van andere problemen, slechts gezien mogennbsp;worden en opgelost moeten worden in onderling verband en datnbsp;de centrale overheid daarbij leiding en richting zal hebben te geven.

De ontwikkeling staat niet stil en houdt geen halt voor het heilige huisje der autonomie; de taak van de lagere gemeenschappen en die van het centrale gezag kan niet worden afgepaald doornbsp;dogmatische en onveranderlijke formules. Strijd met het positievenbsp;recht kan daaruit niet worden afgeleid.

� 4. Het verband tusschen de ontwikkeling der onderlinge rechtsverhouding en de toezichtsfunctie.

In de voorgaande bladzijden is aangetoond, dat de idee van een voor hoogere macht niet toegankelijke vrijheidskring voor denbsp;lagere gemeenschappen noch steun vindt in de wet, noch in denbsp;practijk. De z.g. autonomie dier lagere corporaties bleek geennbsp;feitelijken juridisohen inhoud te bezitten.

Aangezien de centrale overheid geen ander doel voor oogen kan staan dan de behartiging van het algemeen welzijn, zal zij bij denbsp;uitoefening van de staatstaak er steeds voor zorg dragen, dat,nbsp;waar de lagere gemeenschappen in meer of minder ruime matenbsp;in haar werkzaamheden worden betrokken, op die verschillende

Beider arbeid moet op harmonische wijze in elkaar grijpen; concurrentie op het gebied der wetgeving moet onmogelijk wordennbsp;gemaakt, evenals elke kans op onderbreking van het proces dernbsp;rechtsverwezenlijking.

Dat daarbij voor het gezag in zijn toezicht-houdende functie ook een belangrijke rol is weggelegd en dat die rol zich niet zal hebbennbsp;te bepalen tot het afwijzen van de beslissingen der lagere corporaties, waar deze zich buiten eigen territoir wagen, behoeft na hetnbsp;vorenstaande weinig nader betoog. De ontwikkeling van de rechtsverhouding in ons staatsbestel en de achter deze rechtsverhoudingnbsp;liggende taakverdeeling heeft ertoe geleid, dat het hoogere orgaannbsp;een lager opzij schuift om zelf op diens stoel te gaan zitten, b.v.nbsp;.als dit laatste iets verkeerds heeft gedaan of nagelaten. �Dezenbsp;�bevoegdheid schept tusschen de organen, die het betreft, eennbsp;�eigenaardige rechtsverhouding, die wij �toezicht� plegen tenbsp;�noemen, met welk woord wij echter het staatsrechtelijk karakternbsp;�van dit stelsel niet hebben omschreven. Immers wij moetennbsp;�erkennen, dat deze bevoegdheid hierop neerkomt, dat een bepaaldnbsp;�orgaan het recht heeft indien zekere omstandigheden aanwezignbsp;�zijn, de staatsrechtelijke bevoegdheid van een ander orgaannbsp;�tijdelijk buiten werking te stellen en zichzelf met die bevoegdheidnbsp;�te bekleeden�. i)

In Indi� heeft, met betrekking tot de beteekenis van de autonome positie der op den voet van de bestuurshervormingswetgevingnbsp;ingestelde lagere gemeenschappen, zoowel de wetgeving als hetnbsp;regeeringsinzicht steeds een weinig vast beeld vertoond, waarvannbsp;ook de uitoefening van het hooger toezicht de bezwaren ondervond, als gevolg waarvan ook de aan het centrale gezag toekomende toezichtsfunctie een dualistisch karakter verkreeg. Hetnbsp;verschil in sanctie naar gelang men te doen heeft met autonomie-dan wel met medebewindshandelingen werd ten tooneele gevoerd,nbsp;in tegenstelling met hetgeen de decentralisatiewetgeving daaromtrent inhield, die elke gedachte liet varen aan autonomie alsnbsp;een absoluut rechtsbegrip, aan een onderscheid tusschen autonomienbsp;en medebewind en daaruit voortvloeiende verschillende sancties,nbsp;dus aan een theorie, dat er belangen zouden zijn, naar hun aard,nbsp;of van nature tot de eene dan wel tot een andere huishoudingnbsp;behoorende, doch die onder hooger toezicht liet verstaan de taaknbsp;van het hooger gezag om in elk concreet geval te beslissen watnbsp;de doelmatigheid vereischt.

Igt;rs. J. W. J. toe Water �De staat in beweging�, Gemeentebestuur 1938, pag. 288.

zeer aan de Grondwet en de organieke inoederlandsche wetten, dat ook de beteekenis van het daarin omschreven toezicht eigenlyknbsp;alleen verstaanbaar is, indien men uitgaat van de door de doctrinenbsp;verworpen leer der objectieve criteria van de onderscheidenenbsp;huishoudingen. Er is geen sprake van een voorschrift als art. 16nbsp;D.B. inhoudt, n.1. de mogelijkheid van hooger voorziening in geval van nalatigheid van de zijde der lagere besturen. Deze sanctienbsp;vormt de logische consequentie van de een- en ondeelbaarheid vannbsp;het staatsorganisme, waarvan de deelen, de lagere gemeenschappennbsp;slechts de plaatselijke kant van de door het staatsgezag te verzorgen belangen behartigen, als zulks naar het oordeel van hetnbsp;hooger gezag doelmatig is.

Het beginsel, dat de bestuurshervormingswetgever, die wel een dergelijke sanctie stelde op medebewindstekortkomingen, dochnbsp;slechts ingrijpen van de zijde van het hooger gezag in de lagerenbsp;huishouding toestaat in geval van �grove verwaarloozing�, bij denbsp;constructie van de toezicht-voorschriften voor oogen heeft gestaan,nbsp;laat zich zonder moeite raden � het is de opvatting, dat de lagerenbsp;gemeenschap een subject naast den Staat is met een eigen, natuurlijke werkkrmg en met e�rT�igen recht tot regeling, dat door hetnbsp;hooger gezag moet worden ontzien.

�Het bedenkelijkste gevolg�, zegt Labbertoni), �van het con-�sequent doorgevoerde denkbeeld van de eigen werkkring is wel �dit, dat de vrijheid der gemeente op haar eigen terrein ook denbsp;�vrijheid tot niet handelen, tot verwaarloozing van de haar ter ver-�zorging toevertrouwde belangen medebrengt, waartegenover denbsp;�Staat volslagen machteloos is. Daarop loopt het tenslotte met denbsp;,vrije gemeente als grondslag van den vrijen Staat uit, dat zij dennbsp;�Staat onoverkomelijke hinderpalen in de weg kan leggen bij denbsp;�vervulling van dat deel zijner roeping dat van hem de verwezen-�lijking van het recht eischt�.

Het is een kwestie van �entweder oder�. Of men gaat uit, zooals de Grondwet deed, van het bestaan van een eigen werkkring voornbsp;de lagere gemeenschappen, zoodat het toezicht niet anders dannbsp;negatief kan werken, immers het heeft als doelstelling, te voorkomen, dat de lagere organen treden buiten de grenzen die de wetnbsp;om hun zelfstandigheid getrokken heeft, �f men ontkent het gesloten onveranderlijke karakter van den eigen werkingsfeer, waardoor de vraag wat daartoe behoort, er een wordt van concrete doelmatigheid 2), maar dan beteekent het hooger toezicht een beoordee-ling door het hooger gezag van de vraag in hoeverre deelname vannbsp;de lage corporaties aan de algemeene staatstaak wenschelijk en doel-

matig moet worden geacht. Het toezicht draagt dan een uitgesproken positief karakter; het bedoelt niet alleen om langs een omweg positieve gevolgen te bereiken, hetgeen evenzeer verkregennbsp;kan worden middels de hanteering van het goedkeurings- of vernietigingsrecht in het eerst bedoelde alternatief, doch het houdtnbsp;de plicht in om � als de wetgever de lagere gemeenschap niet alsnbsp;rechtscheppend orgaan heeft aangewezen, daarmede een eindenbsp;makend aan eventueelen twijfel omtrent de recht- en doelmatigheidnbsp;barer bemoeiing � een arbeidsverdeeling te bewerkstelligen,nbsp;waarbij de lagere organen op de meest doelmatige wijze in denbsp;rechtsverwezenlijking worden ingeschakeld.

Voor het toezicht, dat het sluitstuk vormt van des wetgevers-taak inzake de competentieverdeeling, past de omschrijving in de organieke wetten en -ordonnanties ongetwijfeld uitsluitend bijnbsp;een onver anderlijke begrenzing van eigen werkzaamheid.

Dit blijkt uit de aanvaarding van het moederlandsche-, met verwerping van het in artikel 16 D.B. neergelegde stelsel.

Dit geldt in de eerste plaats voor het repressieve toezicht, het vernietigingsrecht van den Gouverneur-Generaal ten aanzien vannbsp;beslissingen van provinciale besturen, dat regeling vindt in art.nbsp;119, lid 8 I.S., welk artikellid ontleend werd aan art. 142 (art. 147)nbsp;van de Grondwet. Ten aanzien van de beslissingen van de overigenbsp;locale gemeenschappen geldt het voorschrift van art. 121, lid 5 I.S.nbsp;volgens hetwelk schorsing en vernietiging wegens strijd met denbsp;wet of het algemeen belang kan geschieden �op by ordonnantie tenbsp;regelen wijze�. Laatstbedoelde redactie werd vastgesteld by de wetnbsp;van 23 Juni 1925, Ind. Staatsblad no. 416, ter vervanging van dennbsp;oorspronkelijken tekst, waarbij het vernietigingsrecht ten aanziennbsp;ook van deze beslissingen uitdrukkelijk aan den Gouverneur-Generaal was toegekend op dezelfde wijze als zulks was bepaaldnbsp;voor de beslissingen der provinciale besturen.

De bedoeling van deze wyziging, waaraan dus geen principieele beteekenis mag worden toegekend, was uitsluitend om de mogelijkheid te scheppen, dat de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging van de beslissingen der lagere gemeenschappen zou kunnennbsp;worden verleend aan andere autoriteiten dan den Gouverneur-Generaal (provinciale besturen of gouverneurs).

Ook de artikelen 119 lid 9 en 121 lid 6 I.S., het verbod bevattend voor het hooger gezag om in te grijpen in de lagere sfeer, zoolangnbsp;niet een speciale ordonnantie �grove verwaarloozing� van de lagerenbsp;huishouding heeft geconstateerd, komen woordelijk overeen metnbsp;het grondwettelijk voorschrift, opgenomen in art. 146 lid 4 van denbsp;Grondwet.

Ten slotte komt nog die voorkeur voor het moederlandsche stelsel tot uiting in de, in de artikelen 135 P.O., 131 R.O., 150 St.

G.O., 151 Gr. G.O. en 156 St. G.O. BGW. voorkomende opdracht aan de lagere gemeenschappen om, �zoo noodig� opnieuw te voorzien in hetgeen de geschorste- of vernietigde besluiten regelden,nbsp;waarbij echter, evenals zulks in de N.W.G., waaraan dit voorschriftnbsp;letterlijk werd ontleend, de sanctie ontbreekt op onwilligheid vannbsp;de zijde dier lagere besturen om aan de hen opgelegde plicht tenbsp;voldoen. Deze sanctie is, waar het medebewindsbesluiten betreft,nbsp;ingeval van nalatigheid van de lagere besturen, te vinden innbsp;art. 78 lid 5 P.O., art. 71 lid 5 R.O., art. 88 lid 5 St. G.O., art. 62nbsp;lid 2 Gr. G.O. en art. 69 lid 2 St. G.O. BGW. Echter, als het gaatnbsp;om besluiten, krachtens de autonome functie dier organen, en denbsp;betT;okken besturen laten de gewenschte regeling achterwege, dannbsp;valt daartegen, volgens Prof. Oppenheim e.a. aanhangers van eennbsp;eigen werkkring der locale corporaties, niets te doen. �Hierinnbsp;,.juist � zoo zegt hij � ik merkte het reeds vroeger op � open-�baart zich de, zoo dikwijls slecht begrepen autonomie, dat hetnbsp;�centraal gezag nimmer in de plaats van de gemeentebesturennbsp;�regelen kan. Het kan tegenhouden. Zijn begrip van algemeennbsp;�belang aan het gemeentebestuur opdringen als richtsnoer vannbsp;�handelen, kan het niet.� i)

Deze opvatting kan echter niet standhouden, aangezien zij slechts past bij het principe van een voor hooger gezag onaantastbare eigen rechtssfeer der lagere gemeenschappen, op welk principe de wetgever zelf inbreuk heeft gemaakt door opname in denbsp;organieke ordonnanties van het voorschrift, dat bepalingen vannbsp;lagere verordeningen van rechtswege ophouden te gelden, zoodranbsp;in het daarbij geregelde onderwerp door een hoogere verordeningnbsp;wordt voorzien en door de uitdrukkelijke erkenning van de aan-vullingsbevoegdheid der lagere organen. De door de redelijkheidnbsp;� en tot een feit geworden � aanvaarding door het moederland-sche en dientengevolge ook door het, daaraan ontleende, Indischenbsp;staatsrecht van het formeele begrip, dat de grenzen van de lagerenbsp;huishouding naar doelmatigheids-criterium door hooger gezagnbsp;worden bepaald, voert tot consequenties, die de aanhangers vannbsp;het oude principe van een eigen recht dier lagere gemeenschappennbsp;als heiligschennis moeten treffen.

Het stelt het doelmatigheidsargument in de plaats van het recht-matigheidsargument. Het erkent slechs de lagere competentie tot rechtschepping, voor zoover dat met de inzichten van het hoogernbsp;gezag overeen stemt; de vrijheid van de lagere bemoeiing berustnbsp;op een gedongen van de zijde van het hooger gezag. 2)

1) nbsp;nbsp;nbsp;Prof. Mr. J. Oppenheim. Het Nederlandsch Gemeenterecht. 1928. Deel I,

�locale organen niet verder dan zij gedoogt, hetzij, dat zij zekere �grenzen stelt in de wet, hetzij dat omvang en intensiteit van haarnbsp;�arbeid in feite beslissend zijn voor omvang en inhoud van hetgeennbsp;�nog door de locale organen kan worden verricht.� i)

De deelname van de lagere gemeenschappen aan de rechts-verwezenlijking, dus aan de algemeene staatszaak, hangt in de laatste instantie geheel af van het hooger gezag, het algemeennbsp;rechtsorgaan of de toezichthoudende centrale overheid.

Dit beteekent ook, dat de Staat bij de uitoefening van zijn taak, d.i. de ordening van het maatschappelijk leven in de algemeenenbsp;volksgemeenschap, niet gehinderd kan worden door een plaatselijkenbsp;gemeenschap, die � in hi�rarchische subordinatie � hetzelfdenbsp;doel nastreeft.

Aangezien de verrichtingen van de locale gemeenschappen in wezen deel uitmaken van de Staatstaak en dus alle locale be-nsoeienis als werkzaamheid in dienst van den Staat moet wordennbsp;beschouwd, zal het hoogste gezag bij weigering van een lagerenbsp;corporatie om aan de rechtsverwezenlijking op een zeker gebiednbsp;verder deel te nemen, verplicht zijn dat locale gezag te elimineerennbsp;en het te vervangen door een ander orgaan, hetzij burgemeester �nbsp;commissaris des Konings � gouverneur of resident, dat geachtnbsp;kan worden die mate van locale kennis te bezitten om, waar hetnbsp;recht locale differentieering eischt, in staat te zijn het onwilligenbsp;plaatselijke bestuur in zijn wetgevende functie te vervangen. Hetnbsp;geldt hier een waarborg voor een goeden gang van zaken, gelijknbsp;aan dien welke artikel 16 D.B. schiep in geval van nalatigheidnbsp;van de zijde der locale ressorten, doch die de moederlandschenbsp;provincie � en gemeente � en de Indische ^stuurshervormings-wetgeving � ten onrechte overigens � slechts ^^r medebewinds-tekortkomingen eischt. De opvatting, dat het centrale rechtsorgaannbsp;voor de onwil der lagere besturen het hoofd zou moeten buigen,nbsp;bev/ijst, dat men zich onvoldoende rekenschap geeft van den warennbsp;aard van de maatschappelijke belangen, die zich nu eenmaal nietnbsp;als provincie- regentschap-, gemeente- en dergelijke belangen latennbsp;rubriceeren.

Stel er zouden maatschappelijke belangen zijn aan te wijzen, welker invloed zich aan die grenzen zou storen en een dergelijknbsp;belang zou door het bestuur van een lagere gemeenschap wordennbsp;verwaarloosd, zeer ten ongerieve van haar ingezetenen, zou dan

1) Praeadvies van Prof. G. A. v. Poelje voor het op 5 .Juli 1928 te Dor.'lrccht gehouden congres der Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten over denbsp;vraag: door welke middelen en langs welke wegen kan in de moderne staatnbsp;de gewenschte zelfstandigheid der plaatselijke gemeenten zoo goed en zoonbsp;ruim mogelijk worden gehandhaafd? Locale Belangen 1928, afl. 13, pag. 811.

de werking van die slechte behartiging zich ook niet buiten de kring van die corporatie doen gevoelen en zoude zulks geen hoogernbsp;ingrijpen wettigen?

.,Van we�k ander beginsel ging de grondwetgever in 1887 uit, �toen hij in art. 144 opnam de 4e alinea, een bepaling, waarin denbsp;�geheel gemeentelijke huishouding in zoover van Rijksbelang ver-�klaard wordt, dat bij grove verwaarloozing de wetgever geroepennbsp;�wordt om verbetering bij te brengen?� i)

De stilzwijgende aanvaarding echter van het formeele huis-houdingsbegrip beteekent het loslaten van het essentieele onderscheid tusschen autonomie en medebewind en verleent het hoogste gezag het recht om in te grijpen, als na vernietiging van een ondoelmatige lagere regeling het betrokken rechtsorgaan weigerachtignbsp;blijft om een doelmatige regeling tot stand te brengen.

De woorden �zoo noodig� in de artt. 135 P.O., 101 R.O., 150 St. G.O., 151 Gr. G.O. en 156 St. G.O. BGW. kunnen dan ook nietnbsp;anders worden ge�nterpreteerd dan als de bedoeling hebbend, datnbsp;het hooger gezag zal hebben uit te maken of opnieuw in de behandelde zaak zal moeten worden voorzien. Het toezicht is dus nietnbsp;alleen af werend, het dient niet (alleen) om de lagere wetgeversnbsp;op de vingers te tikken, als zij zich begeven op �andermans�nbsp;terrein.

De opdracht van toezicht houdt in, dat het toezichthoudend gezag zich er van heeft te vergewissen, dat de locale beslissingennbsp;welke voortspruiten uit de in algemeene bewoordingen aan hetnbsp;lager gezag gegeven bevoegdheid om de ,,eigen� huishouding tenbsp;verzorgen, doelmatig recht inhouden, in twee�rlei opzicht n.1.nbsp;doelmatig, wat de inhoud aangaat, hetgeen hij beoordeelt doornbsp;de locale regeling te toetsen aan eigen rechtsgevoel en doelmatig,nbsp;in dien zin, dat de wenschelijkheid van locale differentiatie aanwezig is. De Gouverneur-Generaal bezit, evenals de Kroon in hetnbsp;toezicht �a posteriori en in concrete dezelfde macht tegenover denbsp;�locale rechtsorganen, die het nationale rechtsorgaan tegenovernbsp;�hen in abstracto en in a priori bezit: de macht om hun rechts-�schepping te houden binnen de grenzen van de locale rechts-�verschillen en daardoor te zorgen dat het recht zooveel mogelijknbsp;�voor het geheele volk ��n en gelijk zij, wat een postulaat is dernbsp;�nationale eenheid.� 2)

Door de hanteering van het goedkeurings- of vernietigingsrecht kan de centrale overheid dus verklaren, dat de bepaalde zaak �nbsp;als het tot regeling komt � hetzij door een locaal rechtsorgaan,nbsp;hetzij door de hoogere wetgever moet worden geregeld. Of het

hier betreft verordeningen, die onderworpen zijn aan goedkeuring, dan wel regelingen, die vernietigd kunnen worden, doet m.i. nietsnbsp;ter zake. De Gouverneur-Generaal (de Gouverneur) heeft preventief hetolfde recht, wat hij repressief uitoefent ten aanzien van denbsp;lagere beslissingen. Hij overweegt in beide gevallen of de specialenbsp;behoeften der lagere gemeenschappen locale regelingen vereischennbsp;en of zulks in verband met hoogere belangen mogelijk en gewenschtnbsp;is. Waar de onmogelijkheid is gebleken de juiste kenmerken aannbsp;te wijzen, waardoor de lands-, provinciale-, regentschaps-, groeps-gemeenschaps- en stadsgemeentebelangen zich van elkander onderscheiden, moet de oplossing in concreto gegeven worden door dennbsp;Gouverneur-Generaal, respectievelijk den Gouverneur.

5. Aanwijzingen voor een aanvaai�ding door den wetgever van een positief toezichtsstelsel.

Mocht het vorenstaande betoog dienen om te wijzen op den weinigen zin, die het had om voor de Indische Bestuurshervor-mingswetgeving het moederlandsche stelsel te kiezen, omdat innbsp;Indi� evenals elders de staatkundige ontwikkeling zich niet laatnbsp;remmen door eene op een fictie berustende tegenstelling, toch kannbsp;niet worden ontkend, dat, hoezeer de schijn ook wordt gewekt,nbsp;alsof de autonomie � in den zin van eigen meesterschap � van denbsp;lagere gemeenschappen door de Wet wordt gewaarborgd, denbsp;werkelijkheid daarmede niet geheel in overeenstemming is.

Behalve, dat door de uitdrukkelijke erkenning van de bevoegdheid tot aanvulling van de hoogere verordeningen en door de bepaling, dat lagere voorschriften van rechtswege vervallen alsnbsp;hoogere voorschriften een zelfde punt of onderwerp regelen, reedsnbsp;de gedachte wordt gelogenstraft van een voor het hooger gezagnbsp;onaantastbare autonome sfeer van de lagere huishouding, bevattennbsp;de uitwerkihgsv�rordeningen krachtens de artikelen 119 lid 7 ennbsp;121 lid 4 I.S., nog meerdere aanwijzingen voor de juistheid van denbsp;stelling, dat ook bij den wetgever het inzicht veld wint, dat eennbsp;essentieel verschil tusschen autonomie en medebewind niet kannbsp;worden gehandhaafd.

Het zijn: 1� de mogelijkheid tot uitbreiding van het preventief toezicht door het voorschrift, dat ^ ordonnantie ten aanzien vannbsp;besluiten der lagere besturen omtrent bepaalde onderwerpen kannbsp;worden bepaald, dat zij niet in werking treden, dan na goedkeuring van hooger gezag, 2� de invoering van een inlichtings- ennbsp;adviesplicht voor de locale besturen aan het landsgezag, zoomedenbsp;voor een aan de centrale overheid toekomend recht van enqu�te,nbsp;en 3� het in het leven roepen van een speciaal landstoezicht op de

uitvoering door lagere gemeenschappen van openbare werken, waarvoor subsidie is verleend, dat eveneens een gevoelige aantasting van het autonome principe beteekent.

Het voorschrift van voorafgaande goedkeuring van lagere verordeningen moet eveneens in dit licht worden bezien.

Het in de artikelen 65 P.Q.. 58 Rg.O., 77 St.G.0., 144 Gr.G.0. en 149 St.G.0. BGW. gegeven voorschrift, moet wel onderscheidennbsp;worden van de goedk��rmg��weike wordt vereischt voor de in denbsp;oi-gam�k^� �ofd�nhSitTes speciaal genoemde gevallen, waarbij hetnbsp;ho�ger gezag de verplichting is opgelegd om de lagere beslissingennbsp;aan bepaalde criteria te toetsen, (b.v. aan de welstand van het vermogen der lagere gemeenschappen, het behoorlijk financieel beheernbsp;enz.), ai schuilt ook hierin een element van medezeggenschap vannbsp;de zijde van het den localen regelaar conti'oleerend gezag. Immersnbsp;�wanneer men eenige vaststaande beteekenis aan het begrip auto-�nomie, het meesterschap in eigen huishouding, zich uitend innbsp;�regeling, bestuur, rechtspraak en politie, wil hechten, (mag) mennbsp;�daar de verordeningen, die goedkeuring van hooger gezag be-�hoeven alvorens kracht van wet te hebben, strikt genomen eigen-�lijk niet onder rekenen, evenmin immers is het knaapje, dat eerstnbsp;�kan zeggen, dat het naar een avondpartijtje mag nadat het thuisnbsp;�is goedgevonden, in dat geval eigen baas.� ^)

De rechtsregel, dat bij ordonnantie ten aanzien van beslissingen van een'quot;provinciale- c.q. regentschaps-, groepsgemeenschap- ennbsp;stadsgeirieenteraad omtrent bepaalde onderwerpen kan wordennbsp;bepaaldTHat zfj niet in werking treden, dan na door den Gouver-neur-G�neraal (respectievelijk den Gouverneur) te zijn goedgekeurd 2), wordt beheerscht door hetzelfde principe, dat ook aannbsp;het goedkeuringstelsel van de provinciale wetgeving in hetnbsp;moederland ten grondslag ligt. Hetzelfde stelsel zien we toegepastnbsp;in Nederland bij de voorziening van bepaalde belangen, ten aan-

-) Voorbeelden van de bijzondere gevallen, dat bedoeld voorschrift toepassing vond, vormen o.m. art. 6 lid 2 van het Algemeen Waterreglement (St. 133G no. 489), waarbij is bepaald, dat de besluiten van den procincialen raad totnbsp;vaststelling, wijziging, aanvulling of intrekking van een provinciaal waterreglement niet in werking treden dan na verkregen goedkeuring van dennbsp;Gouvemeur-Generaal en art. 8 lid 2 van de Overdrachts-ordonnantie vee-artsenijkundige dienst (St. 1936-no. 714), waarbij het zelfde werd bepaald tennbsp;aanzien van de provinciale verordeningen omtrent de zorg voor bestrijdingnbsp;van besmettelijke veeziekten, besmettelijke pluimveeziekten, hondsdolheidnbsp;onder honden, katten en apen, en van bestrijding van andere ziekten van veenbsp;en pluimvee.

zien waarvan de gemeenten bij de verzorging werden ingeschakeld, onder voorbehoud van voorafgaande goedkeuring van de door dienbsp;gemeenschappen te treffen regelingen.

Drs. J. W. J. toe Water i) typeert dit stelsel als een, �waarin een �bepaald orgaan wehswaar een bevoegdheid krijgt, doch deze be-�voegdheid niet zelfstandig kan uitvoeren, maar afhankelijk isnbsp;�gesteld van de medewerking van een of meer andere organen.�nbsp;Dit goedjgeuringsrecht, dat dus op een recht van mederegeerennbsp;neerkomt, waarbij de lagere autoriteit zelfstandige bevoegdheidnbsp;mist, behoort niet bij een staatkundig bestel, zooals de verdedigersnbsp;der zelfstandigK�U der lagere corporaties voor oogen zweeft, dienbsp;d�autonofiu� van die corporaties beschouwen als een wezenlijknbsp;bestanddeel van de re�ele en algeheele pohtieke vrijheid van denbsp;natie, maar bij een, die beantwoordt aan de idee van hen, die zichnbsp;een meer harmonische staatsgemeenschap hebben gedacht.

Terecht constateerde Prof. Westra �^) dan ook, dat opname van het hierbedoelde voorschrift, dat woordelijk uit de Decentralisatiewet-geving (art. 14 D.B.) werd overgenomen 3)^ moeilijk overeen tenbsp;brengen is met den geheelen opzet der Bestuurshervormingswet-geving. De eisch van voorafgaande goedkeuring geldt n.1. zoowelnbsp;voor de beslissingen betreffende de autonomie als die aangaandenbsp;het medebewind.

Toch heeft de meening, dat het centraal gezag zich bij de uitoefening van het toezicht (goedkeuring en vernietiging) op het standpunt behoort te stellen van de macht wier drager het is �nbsp;van het Rijk dus � en niet op dat der lagere gemeenschap, zichnbsp;tot op heden in de oude gedaante kunnen handhaven. De opvattingnbsp;dat het toezicht in vele gevallen zich ook zal mogen uitstrekken totnbsp;de nuttigheid en wenschelijkheid van lagere regeling, in verbandnbsp;met de loslating van het beginsel der gescheiden huishoudingen

�Bij ordonnantie kan ten aanzien van verordeningen en andere beslissingen �van den provincialen raad omtrent bepaalde onderwerpen worden bepaald,nbsp;�dat zij niet in werking treden, dan na door den Gouvemeur-Generaal tenbsp;�zijn goedgekeurd.

�Wanneer de Gouvemeur-Generaal bezwaar maakte die goedkeuring te �verleenen in gevallen, dat dit vereischt wordt, krijgt de raad hiervannbsp;�kennis onder vermelding van redenen.�

De form�leering �verordeningen en andere beslissingen�, welke art. 14 D.B. bezigde, werd naar aanleiding van een opmerking van den Volksraadnbsp;veranderd in �besluiten�,

en de aanvaarding van het doelmatigheidscriterium voor de locale bemoeiing, maakt echter ongetwijfeld vorderingen.

Als uiting van de eerste opvatting moet o.a. worden beschouwd het standpunt, dat van Werkum inneemt met betrekking tot denbsp;beteekenis van het goedkeuringsrecht in de Indische bestuursher-vormingswetgeving. �Noch in de bestuurshervormingswet�, zoonbsp;zegt hij, i) �noch in de organieke ordonnanties tot uitvoering daar-�van, is het systeem van Thorbecke overgenomen, terwijl bynbsp;�gemis van met art. 167 N.P.W. overeenkomende bepalingen, hetnbsp;�goedkeuringsrecht van den Gouverneur-Generaal a fortiori alsnbsp;�een controlerecht, als een recht van placet zal moeten wordennbsp;�beschouwd. Hoewel by de behandeling van het ontwerp art. 64nbsp;�P.O. (thans 65) van eenigerlei beperking van het goedkeurings-�recht niets is gebleken, zal m.i. ook voor Indi� de opvatting vannbsp;�Kranenburg moeten worden aanvaard, zoodat de Gouverneur-�Generaal slechts zal hebben te onderzoeken of het ontworpennbsp;�besluit in stryd is met hoogere voorschriften of met het algemeenenbsp;,,belang. De nuttigheid of wenschelijkheid in het enkelenbsp;�belang der provincie zelf zal de Regeering dus nietnbsp;�hebben te beoordeelen.�

Als men uitgaat � zooals van Werkum blykbaar doet � van de gedachte van een eigen werkkring der locale gemeenschappen, die,nbsp;behoudens het repressieve toezicht van hooger gezag, geheel vrijnbsp;zullen zijn de �plaatselijke� belangen naar eigen inzicht te regelen,nbsp;dan mag, in verband met het feit, dat bij de instellingsordonnantiesnbsp;uitdrukkelijk genoemde zaken aan de locale gemeenschappen ternbsp;regeling zijn overgedragen, worden ge�ischt, dat het hooger gezagnbsp;zich dan ook van verdere bemoeiing onthoudt. Het hooger goedkeuringsrecht is dan uitsluitend negatief, het kan slechts zeggennbsp;wolken weg z.i. niet bewandeld mag worden. De bevoegdheid zelfnbsp;een bepaald pad in te slaan, dan wel te dwingen dit te volgen, ligtnbsp;er niet in besloten. 2)

Ik kan echter in het hier besproken voorschrift niet anders zien dan een d^ vormen, waarin de wetgever de, voor het algemeennbsp;welzijn, noodzakeliike samenwerking tusschen hooger en lagernbsp;gezag, poogt te verv/ezenlyken.

Deze keuze vloeit m.i. vooH uit de gedachtegang, dat de verzorging van bepaalde belangen onvoldoende zou zijn als men zich zou houden aan de oude, dogmatische machtenscheiding. Er valtnbsp;dus een verwaarloozing uit te constateeren, van de grens die de

1) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. H. D. van Werkum. Het goedkeuringsrecht van de besluiten vannbsp;den Provincialen Raad. �Locale Belangen� 1937. pag. 308/309.

De opname in de organieke ordonnanties van de mogelijkheid om de lagere verordeningen onder preventief toezicht te stellennbsp;van het hooger gezag, bewijst, dat men erkent �dat van de aan-�wijzing der bepaalde onderwerpen geen sprake kan zijn en datnbsp;�derhalve de gemeentelijke (lagere) huishouding geacht moetnbsp;�worden te bestaan uit datgene, wat de raad doelmatig vermag tenbsp;�regelen, (naar het oordeel van de hoogere macht, die daarover tenbsp;�oordeelen bevoegd is), dan kan men gemakkelijk verder rede-�neerend komen tot de erkenning, dat het ook mogelijk is, dat hetnbsp;�stellen van sommige regelen in dien zin alleen ten deele tot denbsp;�plaatselijke huishouding behoort, bij voorbeeld doordat het omnbsp;�hoogere belangen niet onverschillig is, welk gebruik de raad innbsp;�deze van zijn bevoegdheid maakt, zoodat daarop een controlenbsp;�gewenscht is. Het onderwerp is dan in zoover van plaatselijk be-�lang, dat de raad mogelijk te beshssen heeft, of daaromtrent rege-�len gesteld zullen worden, als ook bevoegd is om de zijns inziensnbsp;�noodige regelen voorloopig te ontwerpen. Het is echter in zoovernbsp;�van algemeen Rijksbelang, dat het niet doelmatig geacht kan wor-�den dat deze regelen zonder meer rechtskracht erlangen.� i)

De eisch van voorafgaande goedkeuring voor bepaalde lagere beslissingen vindt zyri g'f�nd in de gedachte, dat het belang van de totale� gemeenschap bij de te treffen regeling te groot is, dan datnbsp;het doelmatig k^jvqrden gea^cht, dat de lagere regelingen zondernbsp;meer rechtskracht verkrijgen.

Erkent men � zooals blijkbaar ook de ordonnantiewetgever doet � de onmogelijkheid om de onderscheidene sferen materieelnbsp;te bepalen, dan ziet men in het goedkeuringsrecht, wat ook aannbsp;het vernietigingsrecht zijn ware beteekenis verleent n.1. de machtnbsp;en de plicht van het hooger gezag om in elk concreet geval uit tenbsp;maken, welke subjectieve rechten en plichten voor de localenbsp;lichamen voortvloeien uit de verhouding tusschen de geheelenbsp;volksgemeenschap en de daarvan deel uitmakende en daarin opgaande plaatselijke gemeenschappen, in zooverre als zulks niet vannbsp;te voren bij de wet of organieke ordonnanties is geschied. Er kannbsp;dus geen sprake van zijn dat een bepaald soort beslissingen van denbsp;lagere gemeenschappen, omdat deze het ..enkele belang� van dienbsp;gemeenschappen zouden betreffen, van het preventieve toezichtnbsp;zouden moeten worden uitgesloten, v/aar immers dergelijke belangen van het algemeen landsbelang niet te onderscheiden zijn.

Het doel van het goedkeuringsrecht, zoo goed als van het vernietigingsrecht is een doelmatige samenwerking te verzekeren van

de algemeene en locale organen by de verzorging van een bepaald belang, waardoor zoowel zijn algemeene kant als zijn specialenbsp;details tot hun recht komen, i)

Tusschen dit recht en het vernietigingsrecht bestaat geen verschil in doelstelling: bij gebreke van vaste criteria ter beoordeeling van de vraag of de regeling van een bepaald belang door dennbsp;algemeenen wetgever dan wel door een lager orgaan zal moetennbsp;geschieden, beslist een autoriteit, het centrale gezag, over de concrete vraag of een bepaald onderwerp op een bepaald oogenbliknbsp;door den lageren wetgever al dan niet doelmatig te regelen is.

Deze hanteering van het hem toegekende recht tot goedkeuring en vernietiging stelt bedoeld gezag �door ontneming van een tennbsp;�onrechte toegekende rechtswaarde, in concrete doelmatige ver-,.houdingen tusschen belangen v_^t, m abstracte nog niet zijnnbsp;�of niet kunnen worden vastgesteld�. ~)

Het repressief toezicht is het normale, het preventief middel geldt slechts bijzondere gevallen, als het repressief niet voldoendenbsp;effect zou hebben, omdfa� het betrokken belang van zoo groot gewicht is, dat zelf^ tydelijk� gelding van de daarop betrekkingnbsp;hebbende locale j;egeling,_ongewenscht wordt geacht.

D�TTs de reden, dat men den ordonnantiewetgever overliet om te beklaten in welke gevallen d� lagere besluiten onder preventiefnbsp;toezicht van het hooger gezag zouden worden gesteld of dat metnbsp;repressief toezicht kan worden volstaan.

In het jaar 1934 werden de Prov.-, Reg.- en Stadsgem. ordonn. verrijkt met voorschriften, die een uitbreiding van het repressiefnbsp;toezicht beteekenen, en die, in wezen inhouden een erkenning vannbsp;de juistheid der opvatting, dat in de ontwikkeling van de verhouding tusschen hooger en lager gezag het vernietigingsrecht-in-zijn-negatieve-werking niet meer past.

Bedoelde voorschriften, opgenomen in de artikelen 136 bis en ter van de P.O., 132 bis en ter van de R.O., 151 bis en ter van de St. G.nbsp;O. en later eveneens in de Gr. G.O. en St. G.O. respectievelijk in denbsp;artikelen 153 en 154 en in de artikelen 158 en 159, inhoudendenbsp;wettelijke verplichting voor de locale besturen om alle, door organen der centrale overheid gewenschte inlichtingen te verstrekken,nbsp;terwijl tevens het hooger toezicht wordt uitgebreid met de bevoegdheid om alle gewenschte onderzoekingen in locale huishoudingen,nbsp;eventueel zonder instemming van de betrokken besturen, te enta-meeren.

_^,_j^l;)s*=^C�^verzoek van of vanwege den Gouverneur-Generaal verstrekt het provinciaal bestuur inlichtingen en dient desgevraagd van bericht en raad nopens alle aangelegenhedennbsp;de provincie betreffende.

(2) Tenzij bepaaldelijk het oordeel van den raad of van den Gouverneur is gevraagd, wordt bericht en raad verstrektnbsp;door het college van gedeputeerden.

(1) nbsp;nbsp;nbsp;De Gouv-Gen. is bevoegd een onderzoek te doen instellennbsp;naar alle aangelegenheden, de regeling en het bestuur vannbsp;de provinciale huishouding betreffende.

(2) nbsp;nbsp;nbsp;Een onderzoek als in het voorgaand lid bedoeld, wordtnbsp;gelast bij een met redenen omkleed besluit, het college vannbsp;gedeputeerden gehoord, en na raadpleging van den Raadnbsp;van Nederlandsch Indi�.

(3) nbsp;nbsp;nbsp;Het resultaat van het krachtens dit artikel ingesteld onderzoek wordt ter kennis gebracht van den provincialen raad.

De overwegingen, die aan deze nieuwe voorschriften ten grondslag hebben gelegen zijn te vinden in de Memorie van Toehchting bij het ontwerp van de ordonnantie, hooger bedoelde wijziging inhoudende. (Bijlagen Volksraad 1933/1934. Onderw. 166 � stuknbsp;1�3). Daaruit valt duidelijk de ontwikkeling vast te stellen van hetnbsp;toezicht, dat, als gevolg van de zich voltrekkende wijziging in denbsp;machts-, en dus ook in de rechtshouding tusschen lager en hoogernbsp;gezag, meer en meer beheerscht wordt door het stelsel, waarbij hetnbsp;eene orgaan regels stelt, die het andere orgaan heeft uit te voeren, i)

Aan genoemde Memorie van Toehchting ontleenen we nu het volgende, dat teekenend is voor de zich baan brekende opvatting,nbsp;dat de centrale overheid zoekende is naar meerdere rechtswaarborgen, dat de door haar, krachtens het controle-recht gegevennbsp;aanwijzingen aan het lager gezag, door dat gezag ook zullennbsp;worden opgevolgd.

�Zooals bekend, ligt het in de bedoeling aan de reeds plaats-�gehad hebbende overdrachten van centrale Landsbemoei�ngen �verdere uitbreiding te geven. De wetgeving, waarin de verhoudingnbsp;�tusschen de centrale overheid en de lagere gemeenschappen ge-�regeld is, voorziet niet in de bijzondere eischen, die een decen-�trahsatie van centrale Overheidsbemoeienis van eenigszins be-�langrijken omvang met zich brengt. Bij een overdracht van totnbsp;�dusverre centraal behartigde belangen en diensten aan daarvoornbsp;�in aanmerking komende locale eenheden, moet verbreking van

�eenheid en overzichtelykheid voorkomen worden. Het centraal �gezag, dat in hoogste instantie de richtlijnen van het algemeennbsp;�belang geeft, dient als hoogste toezicht houdend orgaan regelmatignbsp;�over die gegevens te kunnen beschikken, welke noodig zijn totnbsp;�het geven eener juiste leiding. De centralisatie van Overheids-�bemoeienis dient dan ook gepaard te gaan met het scheppen vannbsp;�waarborgen voor een juist werkend hooger toezicht. De Provincie-�Regentschaps- en Stadsgemeente ordonnantie bevatten wehswaarnbsp;�verschillende regelen met betrekking tot het toezicht en hoogernbsp;�toezicht, doch in de practijk is gebleken, dat deze voor het hoogernbsp;�omschreven doel niet berekend zijn.

�Om nu de uitgebreide decentralisatie tot haar recht te doen �komen, wordt het noodig geacht aan de op dit punt reeds be-�staande regelen toe te voegen een advies- en inlichtingsplicht vannbsp;�de locale besturen aan het landsgezag en wel in alle zaken denbsp;�locale huishouding betreffende, terwijl voorts de centrale Over-�heid bevoegd moet zijn, zoo daartoe aanleiding mocht bestaan,nbsp;�een plaatselijk onderzoek in te stellen naar de verrichtingen dernbsp;�locale organen.�

De Regeering wenschte dus ruimer waarborgen voor een juist werkend Hooger toezicht, zulks in verband met de in de practijknbsp;gebleken ontoereikendheid van het bestaande negatieve toezichts-stelsel. Dat hierin mag worden gezien een fiksche stap in denbsp;richting van meerdere bemoeienis van het hooger gezag met denbsp;verzorging van bepaalde belangen door de lagere gemeenschappen,nbsp;mag m.i. geen al te gewaagde conclusie heeten, noch dat zulksnbsp;toch-hr-wezenquot; ihho�dt, een aantasting van het vrije inzicht diernbsp;corporaties met betrekking tot de behartiging dier belangen.

Het spreekt dan ook wel van zelf, dat de autonomieaanhangers in de Volksraad (en daarbuiten) in deze nieuwe voorschriftennbsp;de invoering van �geheel nieuwe beginselen� zagen en een ..koerswijziging� met betrekking tot de staatkundige positie van denbsp;�autonomie� gemeenschappen.

In de Memorie van Antwoord ^) vond de Regeering de gelegenheid haar standpunt aangaande de onderhavige materie te verduidelijken.

�Aangezien op dit punt een misverstand blijkt te zijn gerezen, �wordt gaarne een verduidelijking gegeven van de beweegredenen,nbsp;�welke tot de indiening van bedoelde ontwerpen hebben geleid.nbsp;�Reeds is er op gewezen, dat het op zich zelf gewenscht is denbsp;�Regeering de bevoegdheid te geven tot het instellen van alge-�meene richtlijnen en tot het ingrijpen in het beleid der locale ge-�meenschappen, wanneer dit noodig mocht zijn, en voorts op de

�wenschelijkheid om bij belangryke onderwerpen als irrigatie, �onderwijs en personeelspolitiek � aan welke opsomming nognbsp;�verschillende andere onderdeelen van Staatszorg zouden kunnennbsp;�worden toegevoegd, waarin de bemoeiingen der locale Overhedennbsp;�hoe langer hoe meer worden betrokken � eenheid met de richt-�lijnen der Centrale Overheid te verzekeren. De Regeering onder-�schrijft deze meening ten volle. Het scheppen van zoodanigenbsp;�waarborgen hun nimmer inbreuk maken op de doelstelling van denbsp;�decentralisatie, welke � als in het verslag terecht is gezegd, �nbsp;� �de behartiging door en naar het inzicht van plaatselijke organen�nbsp;�omvat. Nimmer heeft de wetgever echter met deze doelstellingnbsp;�beoogd, dat deze plaatselijke behartiging ook maar op eenigerleinbsp;�wijze afbreuk zou mogen doen aan hetgeen uit een oogpunt vannbsp;�algemeen belang wenschelijk en noodzakelijk te achten is.

�De waarborgen, die de wetgever daarentegen schiep, zijn blijkbaar �geenszins belichaamd in een toezichtsfiguur, welke slechts dientnbsp;�om botsing van de locale belangenbehartiging met het algemeennbsp;�belang te voorkomen. De figuur van het Regeeringstoezicht in denbsp;�organieke wet werkt preventief en repressief, doch in beide ge-..vallen heeft het toezicht een positieve zijde; immers zoo noodignbsp;..kunnen tot uitdrukking worden gebracht de richtlijnen, welkenbsp;�het centraal gezag bij de uitvoering van haar taak door de localenbsp;..Overheid wenscht in acht genomen te zien. Een toezicht, dat alleennbsp;�negatief v/erkt, kan nimmer het resultaat hebben, dat daarvan innbsp;�het algemeen maatschappelijk belang mag worden verwacht ennbsp;�ge�ischt.

�Te zwaarder weegt deze eisch in het Indische Staatsbestel, �waar, zooals in de Memorie van Toelichting reeds is uiteen gezet,nbsp;�na een periode van volkomen centralisatie een stelsel van localenbsp;�differentiatie in het leven is geroepen, eene differentiatie welkenbsp;�belangrijke wijzigingen heeft te weeg gebracht in de structuurnbsp;�van het centraal organisme, dat tot dusverre diezelfde belangennbsp;�behartigde.

. De reeds overgedragen en nog over te dragen onderdeelen van �Staatszorg vertegen^ordigen een materieel belang van de eerstenbsp;�orde. Hetgeen te dien aanzien ree^ door het Land aan lagerenbsp;�rechtsgemeenschappen werd overgedragen, beteekent een kapi-�taal aan publiek eigendom ter waarde van vele tientallen mil-�lioenen guldens, iedere nieuwe taak-overdracht vermeerdert dezenbsp;�waarde. Ook hetgeen de rechtsgemeenschappen zelf aan nieuwenbsp;�werken tot stand brengen belast de openbare middelen van hetnbsp;�Land, hetzij direct door financi�ring uit tegemoetkomingen tennbsp;�laste van de landsbegrooting, hetzij indirect, door een aan denbsp;�taak dier rechtsgemeenschappen aangepasten afstand van belas-�tinggebied. In dit licht gezien moet de reeds van den aanvang af

�bestaande behoefte tot het geven van de in het algemeen belang �noodzakelijke richtlijnen wel scherp worden aangevoeld. Zal denbsp;�algemeene verantwoordelijkheid van het Centraal Gezag niet tennbsp;�deele tot een fictie worden, dan zal in ieder geval aan dat gezagnbsp;�de bevoegdheid niet mogen worden ontzegd om zelfstandig kennisnbsp;�te nemen van den stand van deze materieele belangen en de be-�hartiging daarvan.�

�Dit desideratum komt in de huidige wetgeving niet voldoende �tot zijn recht. De voorgestelde bepalingen tot uitvoering van eennbsp;�inlichtings- en adviesplicht, zoomede van een recht van enqu�tenbsp;�nu beoogen deze lacune aan te vullen. Door deze bevoegdhedennbsp;�wordt de regeering in staat gesteld zich zoo volledig mogelijk tennbsp;�aanzien van een bepaald onderwerp van locale Overheidszorg tenbsp;�orienteeren en zij zal op die wijze in staat zijn zoo noodig en opnbsp;�betere wijze dan thans mogelijk is, de door het algemeen belang ge-�boden richtlijnen uit te stippelen.�

Zeker, van een invoering van �geheel nieuwe beginselen� is geen sprake, immers uit de constructie van deze voorschriften, dienbsp;uitsluitend betrekking hebben op �autonomie�-aangelegenhedennbsp;(men schiep n.1. tegelijkertijd een bevoegdheid voor den Gouver-neur-Generaal om een onderzoek te doen instellen naar de wijzenbsp;waarop de lagere gemeenschappen hun medebewindstaak uitvoeren 1), blijkt ten duidelijkste, dat de Regeering de oude staatsrechtelijke normen wenscht te handhaven. Dit houdt dus innbsp;scheiding van bevoegdheden voor de verschillende organen, en dusnbsp;tevens het verbod voor het hooger gezag �das freie Ermessen� vannbsp;de lagere gemeenschappen in eenigerlei opzicht te krenken. Hetnbsp;verwerpt de gedachte aan een stelsel, waarbij onderwerpen wordennbsp;geregeld door hoogere en lagere organen tezamen. Echter wat is innbsp;wezen de bevoegdheid �tot het stellen van algemeene richtlijnen�nbsp;en �tot het ingrijpen in het beleid der lagere gemeenschappen,nbsp;�wanneer dit noodig mocht zijn,� anders dan een vorm, waarin hetnbsp;hooger gezag de samenwerking bij de regeling van bepaalde onderwerpen probeert te verwezenlijken. Zouden deze uitspraken nietnbsp;wijzen op een zekere koerswijziging, op het verhangen van de huiknbsp;naar den frisschen wind van het practische staatsleven? Vallennbsp;ook geen nieuwe klanken te beluisteren in het argument der Regeering, dat zij nieuwe waarborgen verlangt, betere dan de normalenbsp;toezichtsfiguur haar vermag te schenken, dat de lagere organennbsp;zich naar de door haar uitgestippelde richtlijnen zullen gedragen?nbsp;De daaruit sprekende verhouding zoude � zoo zegt de Regeering

1) Art. 78 lid 3 en 4 P.O., art. 71 lid 2, 3 en 4 R.O. en art. 88 lid 2, 3 en 4 (St. 1934-no.547) Gelijkluidende voorschriften bevatten de Gr. G.O. en St.nbsp;G.O. BGW.

� het zelfstandig oordeel dier lagere organen in geen enkel opzicht binden. �Het scheppen van zoodanige waarborgen kan nimmernbsp;�inbreuk maken op de doelstelling van de decentralisatie welkenbsp;�de behartiging door en naar het inzicht van de plaatselijke organennbsp;�omvat.�

De verdediging door de Regeering van haar standpunt lijkt mij niet sterk, te zwakker nog als zij zegt, dat de figuur van het toezicht een positieve zijde heeft en dat �een toezicht, dat alleennbsp;�negatief werkt, nimmer het resultaat (kan) hebben, dat daarvannbsp;�in het algemeen maatschappelijk belang mag worden verwacht ennbsp;�ge�ischt.�

Steeds weer het hinken op twee gedachten, onzekerheid waar zekerheid diende t e bestaan door de openlijke erkenning, datnbsp;de oude staatsrechterlijke normen niet meer deugen voor de zichnbsp;ontwikkelende nieuwe rechtsverhoudingen.

Dat de wetgever zich genoodzaakt zag om redenen van practisch staatsbeleid de bestaande organieke ordonnanties aan te vullen innbsp;den hier besproken zin, bewijst dat de gangbare ^r omtrent denbsp;verhouding tusschen hooger en lager gezag herziening behoeft ennbsp;dat de doelstelling van de decentralisatie niet langer mag wordennbsp;gequalificeerd als �de hartiging door en naar het inzicht van denbsp;�plaatselijke organen�, maar als de taakverdeeling tusschen hoogernbsp;en lager gezag bij de beEartiging van het algemeen welzijn, waarinnbsp;het toezicht als een positief, richtinggevend element zich een belangrijke functie ziet toebede�lcT

Het was niet zonder beteekenis, dat de Indische Regeering haar voorstel tot opname in de organieke ordonnanties van een inlichtingen- en adviesplicht door de locale rechtsgemeenschappen ennbsp;van een enqu�te-recht voor haarzelf, koppelde aan een vastleggingnbsp;bij de wet van een haar toekomend toezicht op de uitvoering jaannbsp;openbare werken van openbare gemeenschappen, waarvoor vannbsp;Landswege subsiSie is verleend (St. 1934 - No. 548, gewijzigd bijnbsp;St. 1936 - No. 653) i), dat te voren ook reeds bestond, echter in dennbsp;vorm van een onderhandsche toezichtsregeling, waarmede in verband met de steeds verdergaande overdracht van waterstaatswerken (o.m. de grootere bevloeiingswerken op Java en Madoera,nbsp;die aan de provincies in beheer werden overgedragen) op dennbsp;duur niet kon worden volstaan.

Evengenoemde nieuwe regeling vormt met de in St. 1934 - No. 547 opgenomen aanvullingen van het hooger toezicht een afgerondnbsp;geheel, een samenstel van wettelijke bepalingen, die een waarborgnbsp;vormen, dat de lagere gemeenschappen, waar het centrale gezag

zulks om redenen van bestuursbeleid noodig mocht achten, zich zullen laten leiden door de vanuit het centrum komende aanwijzingen en richtlijnen.

In de Memorie van Toelichting op bedoelde ontwerp-ordonnantie (bijlagen Volksraad, onderwerp 166, stuk 3 B), belicht de Regee-ring haar standpunt met betrekking tot het hierbedoelde toezicht:

�Het ligt voor de hand, dat van Landswege op de uitvoering van �openbare werken, waarvoor een Landssubsidie aan openbare ge-�meenschappen is toegekend, een toezicht behoort te wordennbsp;�uitgeoefend, dat de noodige waarborgen biedt, dat de bestedingnbsp;�der toegelegde gelden doelmatig geschiedt.�

Voor de handliggend is dit inderdaad voor degenen, die de opvatting zijn toegedaan, dat de lagere gemeenschap als deel van de totale gemeenschap bestaat door~Hen wil van~3ih wetgever ennbsp;'doof dezen in haar werkzaamheid of in haar wezen principieel kannbsp;worderT'

i, maar niet voor hen, die de gedachte aanhangen, dat de Tagere gemeenschap een eigen recht tegenover het Landnbsp;heeft om al datgene zelfstandig te regelen, wat naar zijn wezennbsp;tot de werkkring van die gemeenschap behoort.

Immers de provincies e.a. locale ressorten ontvingen de in beheer over gedragen waterstaatswerken, als autonomie, welke door denbsp;Regeering uitdrukkelijk wordt erkend en � volgens hare herhaaldelijk betuigingen � wordt ge�erbiedigd. In dien gedachtengangnbsp;passen eigenlijk bijzondere waarborgen voor een richtige bestedingnbsp;van een door het Land te verleenen subsidie niet, ook al deelde denbsp;Regeering in de memorie van antwoord o.a. mede, dat het criteriumnbsp;van het hooger toezicht niet in de doelmatigheid der werken zounbsp;worden gezocht, �gesteld, dat dat op zichzelf mogelijk zou zijnnbsp;(bijlagen Volksraad 1934/1935, onderwerp 19, stuk 2 B)�.

Afgescheiden van het feit, dat de doelmatigheid van een plan tot uitvoering van een gewichtig werk door de Regeering toch wordtnbsp;beoordeeld, zij het dan langs anderen weg, verschaft de nieuwenbsp;toezichtsregeling (bij subsidie verleening) nog de gelegenheid omnbsp;de merite�s van het plan in al zijn details na te gaan, aangeziennbsp;Art. 1 van St. 1934 - 548 het volgende bepaalt:

(1) nbsp;nbsp;nbsp;Ten behoeve van de uitvoering van openbare gemeenschappen kan door of namens den Gouvemeur-Generaal ten lastenbsp;van de landsbegrooting subsidie worden verleend.

(2) nbsp;nbsp;nbsp;De werkplannen, ontwerpen, begroetingen en bestekkennbsp;van de in het voorafgaande lid bedoelde openbare werken, waarvoor een subsidie word aangevraagd worden vooraf onderworpen:

a. nbsp;nbsp;nbsp;voorzoover betreft werken van een provincie of een locaal ressort, aan de beoordeeling van een door den Gouverneur-Gene-raal aan te wijzen Departementshoofd.

gemeente, aan de beoordeeling van het College van Gedeputeerden van de betrokken provincie, behoudens, in door den Gou-verneur-Generaal te bepalen bijzondere gevallen, het oordeel van een door den Gouverneur-Generaal aan te wijzen Departementshoofd.

(3) nbsp;nbsp;nbsp;Met inachtneming zooveel mogelijk van het beginsel, datnbsp;openbare aanbesteding moet plaats hebben, geschiedt de uitvoering van zoodanige werken overeenkomstig de door of namensnbsp;den Gouverneur-Generaal goedgekeurde werkplannen en ontwerpen, waarin geen wijzigingen mogen worden aangebracht dan nadatnbsp;daarop een nadere goedkeuring is verkregen overeenkomstig doornbsp;den Gouverneur-Generaal te stellen regelen.

(4) nbsp;nbsp;nbsp;By regeeringsverordening kan worden voorgeschreven, datnbsp;over de vorderingen van een subsidiewerk rapporten wordennbsp;ingediend.

De leden 5, 6 en 7 handelen over de opname na voltooiing van de werken, waarmede respectievelijk het Departementshoofd, hetnbsp;betrokken College van Gedeputeerden of het betrokken Hoofd vannbsp;Gewestelyke Bestuur wordt belast, op welke autoriteiten tevens denbsp;verplichting rust om een volledig verslag terzake in te dienen. Hetnbsp;overschot van de subsidie moet in �s Landskas worden teruggestort.nbsp;Lid 8 bepaalt, dat nadere voorschriften met betrekking tot de verantwoording van de subsidie bij regeeringsverordening kunnennbsp;worden vastgesteld.

De voorafgaande beoordeeling der werkplannen enz. is een der factoren, waarop de beslissing omtrent de al of niet verleeningnbsp;eener subsidie wordt gegrond, zoodat voor elke Landsuitgave aannbsp;subsidiewerken niet alleen de waarborg wordt verkregen, dat hetnbsp;te besteden geld ten volle verantwoord is in verband met de be-teekenis van het te entameeren werk, maar tevens de practischenbsp;mogelijkheid wordt geschapen tot beoordeeling van de doelmatigheid van het werk, welke zonder deze voorschriften dikwyls uiterstnbsp;moeilijk zou zijn.

Zooals reeds werd betoogd, beteekent het scheppen van rechtswaarborgen voor de richtige besteding van overheidssubsidies het ontstaan van een nieuwe rechtsverhouding, die de zelfstandigenbsp;handelingsbevoegdheid, welke voor de lagere gemeenschappen uitnbsp;de geldende waardeering van het begrip �autonomie� voortvloeit,nbsp;aan banden legt, en de centrale overheid een medezeggenschapnbsp;toestaat in de regeling en het bestuur der �eigen huishouding�,nbsp;welke niet aansluit bij een stelsel, dat bedoeld was voor een tijdnbsp;en een regeeringstaak, die geheel anders waren geori�nteerd.nbsp;Terecht betoogde Mr. P. J. M. Kallen i), die de re�ele gemeente-

lijke zelfstandigheid als rechtsbegrip erkent, dat �voor een re�ele �gemeentelijke zelfstandigheid als conditiC^^gne qua non (is) tenbsp;�stellen; financieele zelfstandigheid. Van deze groote waarheid wasnbsp;�de Nederlandsch wetgever zich vroeger ten volle bewust, wanneernbsp;�hij de gemeentelijke taak in bepaalde opzichten steunde doornbsp;,,Rijkssubsidie.�

�Een typische karaktertrek van de vroegere subsidieregelingen �(voor speciale doeleinden) was, dat in die subsidie geen middelnbsp;.,werd gezocht om de gemeentelijke bewegingsvrijheid in bepaaldnbsp;�opzicht aan banden te leggen.

�Helaas is dit stelsel in de latere jaren geheel verlaten. Zoo �kunnen wij thans het feit constateeren, dat in diverse wetten,nbsp;�waarin aan de gemeente subsidies worden toegeschat voor denbsp;�vervulling van eene op het terrein van de autonomie of het zelf-�bestuur liggende taak, in wezen deze subsidies mede de strekkingnbsp;�hebben de gemeentelijke vrijheid op dat terrein in te perken ennbsp;�de activiteit van de gemeente op het betreffend gebied te houdennbsp;�binnen de door het centrale gezag getrokken grenzen en vast tenbsp;,,koppelen aan het beleid van dat gezag in deze.�

DE PRACTIJK VAN HET TOEZICHT.

Niet alleen in de staten met een autoritairen regeeringsvorm, maar ook in de parlementair geregeerde landen, valt het verschijnselnbsp;waar te nemen, dat de staatkundige ontwikkeling gaat in de richting van toenemende macht van de centrale regeeringen.

De enorme uitbreiding van de overheidsbemoeienis met het sociale en economische leven en de steeds hooger wordende eischen,nbsp;die daarbij aan de deskundigheid van de wetgevers worden gesteld,nbsp;maken rechtsvorming op dit terrein door Kroon en Staten-Gene-raal gezamenlijk vrijwel onmogelijk, zoodat men tot delegatie opnbsp;groote schaal zijn toevlucht moest nemen.

Daarnaast constateeren we een wijziging van de betrekkingen tusschen hooger en lager gezag, waardoor de lagere gemeenschappen op een wijze in de rechtsvorming worden betrokken, die nietnbsp;langer te rijmen is met de autonome positie, welke Grondwet ennbsp;Gemeentewet haar toekennen.

We kunnen in beide gevallen moeilijk anders doen dan erkennen, dat de van ouds bestaande vormen niet verhinderen, dat ons werkelijk staatkundig leven, de werkelijk bestaande rechtsverhoudingen, heel anders zijn of worden, i)

Met betrekking tot de toezichtsverhouding van het hooger op het lager gezag, mag het eveneens geen verwondering baren, datnbsp;de ontwikkeling niet halt heeft gehouden voor de in de wet vastgelegde normen, die de centrale overheid zouden verbieden om innbsp;te grijpen in de gevallen, dat de lagere gemeenschappen te kortnbsp;schieten.

Het staatsrecht heeft geen ander doel dan de organisatie te bewerkstelligen, die de noodige waarborgen inhoudt voor eennbsp;doelmatig, d.i. een naar de omstandigheden doeltreffend en soepelnbsp;staatsbestuur.

De wet tracht de taakverdeeling tusschen de organen van den Staat vast te leggen in normen, die historisch bepaald zijn, die dusnbsp;hun gelding ontleenen aan de opvattingen op een bepaald oogen-blik. Waar het dynamisch staatsleven langzamerhand ontgroeidnbsp;raakt aan die voor een andere epoche geldende normen, is denbsp;critiek, die het overheids-ingrijpen als willekeur stempelt, waar hetnbsp;hooger gezag er toe overging haar toezichtsfunctie aan te wendennbsp;om een bevoegdheid van lager gezag uit te oefenen, omdat het

algemeen welzijn zulks vordert, onbillijk en onjuist. Immers �die �Verwaltung hat das Gemeinwohl zu f�rdern, N�tzliches zu schaf-�fen. Der Verwaltung Lebenselement ist das Handein, das aktivenbsp;�Eingreifen, das unmittelbare Herbeif�hren eines bestimmtennbsp;�materiellen Erfolges. Ihre Richtschnur ist die Zweckmaszigkeitnbsp;�und N�tzlichkeit� zegt Fleiner in zijn �Institutionen des Deut-�schen Verwaltungsrechts�. i)

De Regeering moet in staat zijn hare inzichten met betrekking tot het te voeren bestuur aan de lagere organisaties te kunnennbsp;opleggen, desnoods met terzijdestelling van de in de organiekenbsp;wetgeving vastgelegde normen.

Soms toont de administratie^7e wet begrip voor de positie van de centrale overheid, door haar een contr�le-recht te verschaffen opnbsp;de handelingen der lagere besturen, dat een principieele afwijkingnbsp;van het gewone toezicht-stelsel bevat.

/wet vrijv/el gelijkluidend: �Indien Wij (de Kroon), buiten het ..geval van voorziening krachtens het ... .lid, d.w.z. buiten het ge-�val van beslissing in hooger beroep, het besluit van Gedeputeerdenbsp;�Staten vernietigen, doen deze opnieuw uitspraak met inacht-�neining van onze beslissing.�

Het hoofd-motief van deze bevoegdheidsverleening is een zekere xmiformiteit in de gemeentelijke regelingen over het geheele landnbsp;fe bewerkstelligen, die door de regeering wenschelijk wordtnbsp;geacht.

Het zelfde motief der uniformiteit geldt voor de invoering van de Radenwet en van de artt. 125 en 126 van de Ambtenarenwetnbsp;1929, welke laatstbedoelde regeling ook voor Nederlandsch-Indi�nbsp;werd nagevolgd. Hierbij is het doel om de salarissen en anderenbsp;voordeelen van de ambtenaren van verschillende overheidslichamen in overeenstemming te brengen met die, welke worden genoten door ambtenaren in Rijks- (Lands) dienst, die naar dennbsp;aard hunner werkzaamheden als gelijkstandig kunnen wordennbsp;beschouwd.

We bespeuren deze tendenz eveneens bij de toepassing in de practijk van het vernietigingsrecht, dat volgens de in de Grondwetnbsp;en in de organieke wetgeving in Nederland en Nederlandsch-Indi� vastgelegde normen een zuiver afwerend karakter zounbsp;dragen. Ook hier ervaren we, dat de practijk zich bezig is te ontworstelen aan de banden, die de oude staatsrechtelijke opvattingennbsp;het hebben aangelegd. Zoo goed als in de verhouding tusschennbsp;hooger en lager gezag een voortdurende wijziging valt waar tenbsp;nemen, waardoor de vrije zelfbeschikking van de lagere gemeen-

schappen steeds meer in het gedrang komt, om ten slotte op te gaan in nieuwe vormen van samenwerking tusschen verschillendenbsp;o verheden, zoo goed wijzigt zich ook het karakter van het toezicht,nbsp;dat meegroeit met die nieuwe verhouding orn eindelijk een eind-vorm te bereiken, die de samenwerking tusschen de hoogere ennbsp;lagere rechtsgemeenschappen completeert en waarvan het voornaamste kenmerk zal zijn, dat het der Regeering dient om haarnbsp;inzichten met betrekking tot het te voeren beleid door te zetten en,nbsp;waar de wet zulks niet deed, de competentie van de lagere organennbsp;te bepalen.

Zoomin als men vroeger wilde erkennen, dat wat men beschouwde als onwettige inbreuken op de autonomie � we denken slechts aan de opsomming van die inbreuken door Prof. Oppenheim, datnbsp;toch eigenlijk maar kinderspel was bij wat wij later hebben beleefd 3) � een schakel vormt in de normale staatsrechtelijke ontwikkeling, zoo �toornt� men thans tegen de toepassing van hetnbsp;vernietigingsrecht en ziet daarin, gelijk b.v. Mr. Dr. H. Vos, eennbsp;voor de autonomie doodelijk wapen in de hand van het centraalnbsp;gezag, om de gemeentebesturen buiten de wet om by denbsp;regeling van hun huishouden naar zijne inzichten te dwingen.� 2)

Hij is de meening toegedaan, dat de practijk er allengs toe heeft geleid, �dat de gemeentebesturen niet langer, gelijk de bedoelingnbsp;�geweest is van de herziening der Grondwet in 1848, bestuurdnbsp;�worden naar de regelen, die daarvoor in de wet zijn vastgelegd,nbsp;�maar geleidelijk en meer en meer in dat bestuur beheerschtnbsp;�worden door de opvattingen, neergelegd in Koninklijke besluitennbsp;�en ministerieele beschikkingen.� 3)

De ontwikkeling van het vernietigingsrecht in het moederland sedert 1848, waarin thans ook het Indische vernietigingsrechtnbsp;deelneemt, dat in de wettelijke bewoordingen en strekking geheelnbsp;met het Nederlandsche overeenkomt, hangt ten nauwste samennbsp;met het gerijpte inzicht, dat een volledige zelfstandigheid dernbsp;lagere gemeenschappen niet mogelijk is en dat de vryheid dernbsp;lagere besturen in vele opzichten moet worden beperkt. Hetnbsp;begrip �algemeen belang�, waar dat gebruikt wordt als grond voornbsp;vernietiging, wordt niet meer, zooals vroeger, opgevat als identieknbsp;met rijksbelang, zoodat thans wegens strijd met het algemeennbsp;belang elke regeling of beschikking kan worden vernietigd, dienbsp;een belang schaadt, dat hooger gewaardeerd wordt dan het belang,nbsp;dat die regeling of beschikking beoogt 4), of zelfs het belang vannbsp;de gemeenschap, die de beslissing nam.

2) nbsp;nbsp;nbsp;Mr. Dr. H. Vos, Praeadvies in �Gemeentebestuur� 1924, pag. 233.nbsp;Idem pag 236.

De vernietiging vindt thans plaats op grond van doelmatigheids overwegingen, d.w.z. doelmatigheid in den zin van wat uit een oogpunt van algemeen staatsbelang bezien doelmatig moet worden geacht. Dit is alleen mogelijk, als het ingrijpennbsp;van de Regeeiang of een orgaan daarvan, in iets dat naar de meeningnbsp;van dat hoogere gezag verkeerd gaat, in alle gevallen en te allennbsp;tijde kan plaats vinden. De Grondwet van 1848 gaf � in tegenstelling met het voorstel der staatscommissie, die slechts het beginsel in de Grondwet wilde neerleggen en de uitwerking ervannbsp;aan de wet wilde overlaten � de Kroon het onbeperkte vernietigingsrecht. In 1887 werd dit stelsel echter verlaten en de mogehjk-heid tot invoering van administratieve rechtspraak geopend. Zoonbsp;werd dus in theorie de macht des Konings ten aanzien van hetnbsp;vernietigingsrecht ingeperkt, doch ten aanzien van plaatselijkenbsp;verordeningen en reglementen bleef deze onbeperkt gehandhaafd.

In 1922 echter verviel ook deze restrictie en sedert dien zal de wettelijke regeling het recht des Konings om de beslissingen vannbsp;gemeentebesturen te schorsen en te vernietigen mogen beperken.nbsp;Dezelfde formuleering geldt thans voor het repressief toezicht vannbsp;het hooger gezag op de handelingen der Indische lagere gemeenschappen. Aan deze (eventueel te maken) wettelijke beperking vannbsp;het vernietigingsrecht ligt de opvatting ten grondslag, dat hetnbsp;toezicht moet blijven binnen de grenzen, die de wet daaraan heeftnbsp;gesteld en dat overschreiding dier grenzen moet kunnen wordennbsp;hersteld door de uitspraak van een macht, die van beide partijennbsp;onafhankelijk is en berust dus op de aanvaarding van de souve-reiniteit van de onderdeden als een onvervreemdbaar en onschendbaar natuurrecht tegenover de souvereiniteit van den Staat. Sindsnbsp;in 1887 de Grondwet de wettelijke regelen der materie voorschreef, werd in 1894 een ontwerp-regeling van de administratieve rechtspraak door een voor dat doel ingestelde staatscommissie opgesteld. In 1905 werd door de Regeering eennbsp;drie-tal wetsontwerpen, houdende maatregelen tot regeUng dernbsp;administratieve rechtspraak ingediend; de ontwerpen-Loeff, welkenbsp;echter geen gunstig lot beschoren waren. De ontwerpen, tennbsp;minste voorzoover deze op de administratieve rechtspraak zelvenbsp;sloegen, bereikten de openbare behandeling in het parlement niet ennbsp;werden in het jaar 1910 door de Regeering teruggenomen. In hetzelfde jaar werden de ont^erpen-Loeff aan een scherpe critieknbsp;onderworpen door Prof. Struycken, die zich vooral richtte tegennbsp;het beginsel der administratieve rechtspraak, welke volgensnbsp;Struycken, wel paste in de rechtsstaatsgedachte van de tweedenbsp;helft der vorige eeuw, �die een eigen rechtssfeer toekent aan denbsp;�lagere corporaties en de burgers, waarin slechts door een mate-�rieele wet mag worden ingegrepen, maar niet meer in den

�modernen democratischen staat. De administratie staat in de �moderne parlementaire democrati�n niet meer tegenover de bur-�gerij, maar is uit haar voortgekomen en van haar sociale gedach-�ten en strevingen doortrokken�, i)

Al heeft deze verhandeling niet nagelaten haar invloed op de meeningen te doen gevoelen, toch bleven de protesten van verschillende zijden, vooral van de zyde der gemeentebesturen aanhouden tegen een gebruik van het recht der Koningin om lagerenbsp;beslissingen wegens strijd met het algemeen belang te vernietigen,nbsp;welke, naar men meende, onwettige inmenging in gemeentelijkenbsp;aangelegenheden beteekende, waarvoor men rechtsbescherming behoefde. De ontwikkehng van het vernietigingsrecht op doelmatig-heidsgronden had er n.1. toe geleid, dat de Regeering haar oordeelnbsp;nopens de doelmatigheid van bepaalde maatregelen deed geldennbsp;boven het oordeel der gemeentebesturen, ook op die gebieden,nbsp;waarop � volgens het standpunt van de aanhangers van denbsp;rechtsstaatsgedachte � principieel aan de gemeentebesturen vrijheid van regelen volgens eigen plaatselijke behoeften toekwam,nbsp;meestal met het positieve doel om een door de Regeering noodignbsp;geachte eenheid in het beleid van bepaalde onderdeelen van dennbsp;pubheken dienst te beoordeelen. 2)

Dit kon ook niet anders, omdat de begrenzing van de bevoegdheden der Regeering tegenover de lagere gemeenschap, steeds minder in de wet kon worden gevonden, en steeds meer aan denbsp;Regeering werd overgelaten om telkens, naar eigen inzicht denbsp;vrijheid der lagere bemoeiing te beperken. De herhaalde pogingen,nbsp;we memoreeren slechts de prae-adviezen van Mrs. Fockemanbsp;Andreae en Vos, uitgebracht voor het congres der Vereenigingnbsp;van Nederlandsche Gemeenten in 1924 ^), om tot instelling vannbsp;een onafhankelijke administratieve rechtspraak te geraken, waarbijnbsp;de administratieve rechter de controle over het vernietigings-besluit zou verwerven, ook waar dat vernietiging wegens strfjd metnbsp;het algemeen belang zou betreffen, moesten wel stranden op de onmogelijkheid de rechtsgrenzen aan te wyzen voor de overheidsbe-voegdheid ten aanzien van de, een onderdeel van den Staat vormende, lagere gemeenschappen. Het denkbeeld der administratievenbsp;rechtspraak als rechtscontrole op het overheidstoezicht, kan thansnbsp;wel beschouwd worden te hebben afgedaan, hetgeen dus beteekent

1) nbsp;nbsp;nbsp;Prof. Mr. Dr. A. A. H. Struycken, Administratie of Rechter 1910, pag. 11.

2) nbsp;nbsp;nbsp;G. A. van Poelje, Beginselen van het Nederlandsche Administratief recht,nbsp;1927, pag. 268/269.

3) nbsp;nbsp;nbsp;Over de vraag: �In hoeverre leert de practijk, dat de gemeentebesturennbsp;niet voldoende beschermd zijn tegen willekeur van den kant der boven hennbsp;gestelde organen en in hoeverre kan aan dat bezwaar worden tegemoet gekomen door invoering eener onafhankelijke administratieve rechtspraak.nbsp;(Gemeentebestuur� 1924, No. 4),

de onaantastbaarheid van het recht der centrale overheid, die by de t hanteering van dat recht het doelmatigheids criterium, eigennbsp;achterliggende normen, als richtsnoer zal mogen gebruiken. Daarnbsp;het wezen der rechtsbetrekkingen tusschen hooger en lager gezagnbsp;zich steeds verder verwijdert van de normen, die Thorbecke in denbsp;Grondwet en Gemeentewet heeft bedoeld vast te leggen, heeft ooknbsp;het karakter van het vernietigingsrecht, evenals die rechtsverhouding zelve, een wijziging ondergaan. Bedoeld recht voiant als hetnbsp;ware een aanvulling op de wetgevende functie, die het centralenbsp;gezag reeds bezit. Het vernietigingsrecht kan zich dus in positievennbsp;zin uiten.

Dat wil natuurlijk niet zeggen, dat de Regeering nu ook het recht bezit om voor de vernietigde of niet-goedgekeurde beslissingennbsp;haar eigen oordeel in besluit-vorm in de plaats te stellen, maarnbsp;er schuilt toch wel in een verlaten van het standpunt, dat hetnbsp;karakter van het overheidstoezicht bloot afwerend zou zijn.

Een voorbeeld van de administratieve practijk in het moederland bij de hanteering van het vernietigingsrecht door de Re-geering om daarmede positieve gevolgen te bereiken, vormt de kwestie van het slachthuis te Rijsen. Bij Koninklijk Besluit vannbsp;20 December 1920 (St. no. 957) werd het besluit van den Raadnbsp;van Rijsen om het slachthuis publiek te verhuren, wegens strydnbsp;met het algemeen belang vernietigd, nadat te voren � bij K.B.nbsp;van 29 December 1919 St. no. 1071 � op dezelfde gronden hetnbsp;raadsbesluit om het slachthuis niet open te stellen, eveneens wasnbsp;vernietigd.

f De Kroon overwoog hierbij, dat de raad na de vernietiging van haar eers��~B�sIuit tot openstelling van het slachthuis had moetennbsp;o vergaan en dat hij, door dat na te laten, in strijd gehandeldnbsp;had met art. 159 (oud) van de Gemeentewet, dat de verplichtingnbsp;schept om �voor zooveel noodig� opnieuw in de vernietigde bepalingen te voorzien.

Hieruit moge worden afgeleid, dat de Regeering de opvatting huldigde, dat het de centrale overheid is, die oordeelt of de voorziening noodig is en njet het orgaan, dat het vernietigde besluitnbsp;nam. De juistheid dezer vernietiging werd dan ook door Oppen-heim-van der Pot betwist: �Besluiten om iets niet te doen zynnbsp;�nergens aan het vernietigingsrecht onttrokken, maar, voorzoovernbsp;�zij liggen op het terrein der autonomie, kan met de vernietigingnbsp;�nooit bereikt worden, dat nu het lagere bestuur de verplichtingnbsp;�ontstaat om wel te handelen. Ook art. 159 van de Gemeentewetnbsp;�heeft niet de strekking om den raad te dwingen van zijn weigeringnbsp;�afstand te doen.� i) Dit standpunt vond bevestiging in het vonnis

van de rechtbank te Almelo van 22 December 1928 W 11924, waarbij het besluit van den Commissaris der Koningin, optredende ex. artt. 126 en 127 oud van de Gemeentewet, inhoudende eennbsp;opdracht aan den burgemeester van Rijsen om de openstel�ng vannbsp;het gemeentelijk slachthuis te bewerkstelligen, onverbindend werdnbsp;verklaard. Het gaat hier dus weer om de beteeekenis van denbsp;woorden �voor zooveel noodig� van art. 169 oud van de Gemeentewet, welke de gemeentebesturen wel de verplichting oplegtnbsp;de noodige voorziening te treffen, echter het oordeel �f zulks noodignbsp;is, volgens de classieke interpretatie, aan die lagere besturennbsp;overlaat.

Van een absolute verphchting is dus geen sprake, zooals in de / Memorie van Antwoord ter toelichting op art. 159 oud der Ge- /nbsp;meentewet uitdrukkelijk werd vastgesteld.

�Hier geldt de regehng van onderwerpen, waarvan de regeling, i , �volgens de Grondwet, aan het Gemeentebestuur toekomt. Dit/nbsp;�heeft er in te voorzien voor zooveel het dit noodigj;nbsp;�a c h t. Doet het dit niet, het is voor zijn verantwoording. De weti (nbsp;�mag in zijne plaats niet laten regelen of besturen door anderen,//nbsp;,,wanneer de Grondwet het Gemeentebestuur bij uitsluiting be-*nbsp;�voegd verklaart. Het besluit houdende schorsing of vernietiging,nbsp;�kan derhalve niet voorschrijven, wat verder te doen 2Lalnbsp;,,zijn. Ofschoon dus het Gemeentebestuur niet kan worden ge-�dwongen, doet de wetgever toch wel, de noodige voorziening alsnbsp;�plicht op te leggen. Burgemeester, Wethouders en Raad krijgennbsp;�hierdoor te meer aanleiding om op de voorziening aanstonds be-�dacht te zyn.� i)

Een staatsrechtelijke verphchting echter, welker nakoming niet kan worden afgedwongen, waarbij zelfs het oordeel of tot nakomingnbsp;zal worden overgegaan aan het op zijn fouten gewezen orgaannbsp;wordt overgelaten, is geen plicht meer, maar een bevoegdheidnbsp;en dat kan toch ook niet de bedoeling van den wetgever geweestnbsp;zijn. Om de uit deze interpretatie voortvloeiende, bij de bewinds-practijk niet passende, competentie-moeilijkheid te vermijden koosnbsp;de Regeering in Nederland en in Indi�, om waar gewichtige belangen vasthouding aan de oude normen niet langer gedoogen,nbsp;de administratieve wet om toch haar doel te bereiken, d.i. denbsp;lagere gemeenschappen te nopen om ingeval van vernietiging c.q.nbsp;niet-goedkeuring, voor zooveel zij, de Regeering, zulks noodig acht,nbsp;opnieuw in de behandelde zaak te voorzien, (b.v. de regelingennbsp;betreffende de finanti�ele rechtspositie der locale ambtenaren).

In Indi� is vernietiging van een �negatief� besluit eenige malen voorgekomen (b.v. het Gouvernementsbesluit van 6 Juni 1927 no.

6 tot vernietiging van het besluit van den regentschapsraad van Bandoeng van 29 November 1926, waarbij besloten v/erd niet overnbsp;te gaan tot het bepalen van een bedrag, als bedoeld in art. 84 lidnbsp;2 Reg. Ord., het G.B. van 2 Juli 1906 no. 28 tot vernietiging vannbsp;het besluit van het college van gecommiteerden van Poerworedjonbsp;van 4 November 1935 no. 35/A en het besluit van den raad vannbsp;hetzelfde regentschap van 24 December d.a.v. no. 43/RR, houdendenbsp;weigering van een verguiming voor den verkoop van melk en hetnbsp;G.B. van 2 Juni 1937 no. 10 tot vernietiging van het besluit van denbsp;regentschapsraad van Pasoeroean van 27 Juni 1935 no. RRnbsp;1970/5/242, waarbij afwijzend werd beschikt op een verzoek vannbsp;een regentschaps-ambtenaar om toekenning van onderstand.

Doordat de lagere gemeenschappen in Indi� zich in het algemeen volgzamer betoenen dan verscheidene barer zusteren in het moe-jderland en de lagere organen steeds aan de bedoeling van de ver-(.nietigingsbesluiteiT��g�m��FEwam�n, bleven conflicten als dat metnbsp;de gemeente Rijs�h uit, echter het feit der hanteering van hetnbsp;vernietigingsrecht om een positief, door de Regeering gewild gevolgnbsp;te bereiken blijft bestaan. Zij beteekent in feite een inmenging innbsp;de bevoegdheid van andere organen, dus een aantasting van hetnbsp;vrije zelfbeschikkingsrecht der lagere gemeenschappen. De vraag,nbsp;die wetenschappelijke waarde behoudt, is deze, wat de regeeringnbsp;zou hebben gedaan indien de lagere organen zouden hebben geweigerd hun standpunt te herzien en of zij in dat geval zounbsp;hebben ingegrepen in wat men als de taak der lagere corporatiesnbsp;beschouwt.

Een ander geval van vernietiging verdient onze aandacht. Het is het volgende; Bij art. 1 van het besluit van 7 October 1935 no.nbsp;29 werd de verordening der Stadsgemeente Soerabaia tot heffingnbsp;van een gemeentelijke inkomstenbelasting vernietigd wegens strijdnbsp;met het algemeen belang.

Oorspronkelijk werden door verschillende gemeenten, zooals Batavia, Buitenzorg, Cheribon enz. eigen gemeentelijke inkomstenbelastingen geheven en de daartoe strekkende verordeningen zijnnbsp;ook steeds door de Regeering goedgekeurd. Successievelijk zijnnbsp;al deze belastingen echter vervangen door een heffing van opcentennbsp;op de landsinkomstenbelasting, omdat hierdoor een belangrijkenbsp;besparing op de gemeentelijke administratie werd verkregen. Immers het gemeentelijk belastingapparaat kon dan, zoo niet geheelnbsp;vervallen, dan toch belangrijk worden ingekrompen.

Tenslotte bleef op Java alleen Soerabaia over, waar nog een eigen inkomstenbelasting werd geheven. Kon in vroeger jaren deze

Praeadvies van Mrs. G. C. Suermondt en Th. A. M. Hoogvelt, Locale Belangen 1939. Mededeeling III. pag. 27.

eigen heffing worden aanvaard � na het intreden van de malaise en de daardoor noodzakelijk geworden bezuinigingen moest de durenbsp;belasting-administratie der gemeente Soerabaia wel de aandachtnbsp;trekken. Een ingesteld onderzoek wees uit, dat door een omzettingnbsp;der eigen belasting in een opcentenheffing een bezuiniging konnbsp;woi'den bereikt van plus minus f 30.000,� per jaar en het collegenbsp;van B. en W. stelde dan ook aan den raad voor tot deze omzettingnbsp;over te gaan, welk voorstel echter werd verworpen. De gronden,nbsp;waarop dat geschiedde zijn voor hetgeen hier verder volgt vannbsp;geen beteekenis, zoodat deze buiten beschouwing kunnen blijven.nbsp;Daarop greep de Regeering in en deed bij den B.G.S. van 20 December 1934 no. 3038/A den raad mededeelen, dat naar haar oordeelnbsp;de door de eigen iixkomstenbelasting veroorzaakte verzwaring vannbsp;de kosten der gemeentelijke administratie een zoodanige ondoelmatige besteding van overheidsgelden beteekende, dat deze toestand in strijd moest worden geacht met het algemeen belang. Denbsp;raad werd daarom uitgenoodigd alsnog over te gaan tot een omzetting van deze belasting in een opcentenlieffing. Wederom brachtennbsp;B. en W. een voorstel ter zake voor bij den raad, doch ten tweedenbsp;male werd dit verworpen.

Hierop volgde de vernietiging der � oorspronkelijk � goedgekeurde verordening bij het evengenoemde besluit van 7 October 1935. De Regeering overwoog daarbij, dat de eigen inkomstenbelasting aanleiding gaf tot een ondoelmatige besteding van overheidsgelden en dat daarom een omzetting in een opcentenheffingnbsp;behoorde plaats te hebben, i)

Uit gelijke overwegingen werd de z.g. �aanvullende inkomsten-iDeiasting verordening� van de stadsgemeente Bandoeng bij G.B. ^'an 2 Februari 1937 no. 27 vernietigd.

Aangezien de rechtsverhouding tusschen de lagere gemeenschappen en het centrale gezag zich niet laat afbakenen door bepaalde in de organieke wetgeving vastgelegde normen, hangt hetgeen de lagere organen mogen regelen geheel af van wat zij naar het inzicht van de centrale overheid doelmatig vermogen te regelen.nbsp;De vernietiging is mede een uitvloeisel van die rechtsverhoudingnbsp;en de toepassing van het vernietigingsrecht in de onderhavigenbsp;gevallen vormt voor de Regeering een nieuwe mogelijkheid omnbsp;rechtscheppend op te treden, omdat zij daarmede te kennen geeft,nbsp;dat verdere locale bemoeienis met de inkomstenbelasting, doornbsp;haar als ondoelmatig wordt beschouv/d en dat de heffing vannbsp;een dergelijke belasting bij uitsluiting zal behooren tot de bevoegdheid van een ander orgaan i.c. het Land.

De hier besproken vernietiging beteekent een versterking van de centralisatiegedachte, doordat daarmede een belangrijke inperkingnbsp;van de locale bevoegdheid op het stuk der plaatselijke belastingennbsp;werd verkregen. Tusschen deze vernietiging en de algeheele afschaffing van de eigen inkomstenbelasting in het moederland doornbsp;de financi�ele verhoudingswet van 1929, bestaat wel verschil innbsp;methode, doch niet in principe.

De gedeeltelijke vernietiging van beslissingen van lagere gemeenschappen wegens strijd met de wet of met het algemeen belang is zoowel door de Nederlandsche als door de Indische administratie meerdere malen toegepast en wordt ook door de officieele wetenschap goedgekeurd, mits de te vernietigen beslissing naar dennbsp;inhoud splitsbaar is, d.w.z. dat door de vernietiging van enkelenbsp;onderdeelen der lagere beslissing het geheel niet van aard ennbsp;strekking verandert, m.a.w., dat aan het bloot-afwerend � dusnbsp;niet positief wijzigend � karakter van het vernietigingsrecht nietnbsp;wordt getornd.

In het moederland is bij de gedeeltelijke vernietiging echter reeds eenige malen de bedoeling der Kroon gebleken, om in stedenbsp;van zich te bepalen tot een zuiver negatieve contTOle, Haar inzichten aan de gemeentebesturen op te dringen. Daardoor komt denbsp;vernietiging neer op wijziging, opzij schuiven van een ander orgaan, om zichzelf bevoegdheid te verschaffen.

Zoo werd bij K.B. van 7 Juni 1921 (St. 756) een onderdeel van een besluit wegens strijd met de wet vernietigd, dat niet als afzonderlijk onderdeel was geformuleerd. Het zelfde geschiedde bij K.B.nbsp;van 12 Juli 1922 (St. 447). Het eerste vernietigde een artikel uitnbsp;een verordening der Gemeente Schoten �behalve voorzoo ver denbsp;bepaling zich ook uitstrekt tot een boschbouw onderneming�; hetnbsp;tweede een beslissing van den raad der gemeente Weesp tot terugvordering van aan ambtenaren betaalden duurte toeslag �voorzoo-ver het betrekking had op onderwijzers, bij het openbaar lagernbsp;onderwijs�. Bij K.B. van 31 Juli 1926 (St. 279) werd de bepalingnbsp;�niet eervol� uit een ontslag besluit vernietigd, waardoor het besluit geheel van aard en strekking veranderde. Een ander soortgelijk geval noemt Dr. J. P. Fockema Andreae. i ) De Kroon vernietigde het besluit van een Raad van Arbeid tot verlaging van denbsp;salarissen der ambtenaren van dien raad met 10 %, waarvan denbsp;eerste duizend gulden werd uitgezonderd, voorzoover het dienbsp;uitzondering betrof. Het besluit werd daardoor een verlaging overnbsp;de geheele linie, wat juist de raad niet had gewild. De Regeeringnbsp;zette aldus haar zin door.

De in het moederland vrij algemeen aanvaarde opvatting, dat partieele vernietiging ongeoorloofd moet worden geacht, tenzijnbsp;hetgeen vernietigd wordt splitsbaar is naar inhoud en formuleering,nbsp;heeft de Indische Regeering blijkbaar ook tot de eigene gemaakt.nbsp;Dit komt tot uiting in de formuleering van het G.B. van 12 Juninbsp;1937 no. 21, dat een besluit van een regentschapsraad vernietigde,nbsp;waarbij vergunning was verleend tot het houden van een particulieren pasar, onder voorvraarde, dat geen pasar zou mogen wordennbsp;gehouden op Maandag en Vrijdag, omdat zulks, naar de regentschapsraad vreesde, een in de onmiddelijke nabijheid gelegennbsp;desapasar te veel concurrentie zou veroorzaken.

In verband met het, reeds vroeger bekend gesteld, Regeerings-inzicht, dat concurrentievrees de locale overheid niet mag weerhouden om, onder omstandigheden waarin dit wenschelijk of nuttig kan zijn, de vereischte vergunningen voor particuliere pasars tenbsp;verleenen, werd deze beperkende voorwaarde van het vergun-ningsbesluit vernietigd wegens strijd met het algemeen belang.nbsp;De conclusie van bedoeld besluit luidde: �dat mitsdien bedoeldenbsp;voorwaarde, als zijnde van bijkomenden aard en voor afzonderlijkenbsp;beoordeeling vatbaar, wegens strijd met het algemeen belang voornbsp;vernietiging in aanmerking komt�.

In strijd daarmede echter is een vernietigingsbesluit van 21 December 1934 no. 31, dat door Mr. J. van Harreveld in �Localenbsp;Belangen 1934 i) als ,.een bedenkelijke administratieve practijk�nbsp;werd gequalificeerd. Het betrof hier een besluit van den raad dernbsp;Stadsgemeente Buitenzorg, waarbij aan den secretaris dier gemeente eervol ontslag werd verleend uit den dienst der gemeentenbsp;met gelijktijdige uitkeering van een bedrag van f 10.000,�, waarvoor genoemde ambtenaar afstand zou doen van alle rechten, dienbsp;hij zou kunnen ontleenen aan de Buitenzorgsche ambtenarenregeling. De secretaris kon n.1. aanspraken doen gelden op buiten-landsch verlof wegens 7 jarigen dienst. Dit verlof zou de gemeentenbsp;f 11.000,� kosten. Inplaats van buitenlandsch verlof werd dennbsp;secretaris � na onderling overleg op eigen verzoek � eervol ontslag verleend, tegen een schadeloosstelling van f 10.000,�. Eennbsp;voor de gemeente oogenschijnlijk voordeelige transactie, die echter,nbsp;daar het recht op verlof een niet verhandelbaar object is, niet doornbsp;den beugel kon. Het college van gedeputeerden der provincie West-Java droeg het besluit aan de Regeering ter vernietiging voor alsnbsp;strijdig met het algemeen belang, daar de uitkeering van f 10.000,�nbsp;z.i. als een onverplichte en ongemotiveerde vrijgevigheid moestnbsp;worden aangemerkt. Tusschen dit voorstel en de regeeringsbeslis-singen verliepen eenige maanden. Toen de tijd drong � de ont

slagen ambtenaar had intusschen reeds passage besproken op een naar Nederland vertrekkend schip � besloot de stadsgemeenteraad, die zijn secretaris een rustig vertrek vrilde waarborgen, omnbsp;voor het geval de Regeering zijn besluit mocht vernietigen aannbsp;den ambtenaar buitenlandsch verlof te verleenen vanaf den vertrekdatum van het schip. Omstreeks vier maanden na dit vertreknbsp;vernietigde de Regeering de voorwaarde van het eerst bedoeldenbsp;besluit, en Het het ontslag hesluit dus zonder meer bestaan, dennbsp;burgemeester uitnoodigend op het verlofsbesluit terug te komen.

De overwegingen, die de Regeering bij hare beslissing hebben geleid, doen, als zijnde voornamelijk van administratief-techni-schen aard hier weinig ter zake, noch of deze beslissing, uit eennbsp;billikheids oogpunt bezien, een juiste kan worden genoemd. Hetnbsp;feit blijft bestaan, dat zij door de partieele vernietiging van hetnbsp;raadsbesluit een deel daarvan liet voortbestaan, dat zonder hetnbsp;vernietigd deel nooit zou zijn genomen, evenals dat zij daarmede blijk heeft gegeven overtuigd te zijn van haar recht omnbsp;middels het vernietigingsrecht een lagere beslissing te wijzigennbsp;'d.i. dus haar eigen oordeel in de plaats te stellen van het afge-keurde. In het door Mrs. G. C. Suermondt en Th. A. M. Hoogveltnbsp;uitgebracht praeadvies �betreffende de vraag of de wettelijkenbsp;regeling van het vernietigingsrecht voldoet,� wordt nog een vernietiging gesingaleerd, welke blijkbaar door hetzelfde inzicht werdnbsp;ingegeven, i) Het ging hier om een vernietiging van een in hoogernbsp;beroep genomen beslissing.

In de artt. 53 t/m 55 Stadsgemeente-ordonnantie is de procedure geregeld, welke gevolgd moet worden, indien een �nieuw inkomendnbsp;lid� van den stadsgemeenteraad zich verzet tegen zijn niet-toelatingnbsp;als raadslid. Van de beslissing van den raad kan de niet-toegelatenenbsp;in beroep komen bij het college van gedeputeerden, terwijl van denbsp;beslissing van dit college weer beroep openstaat op den Gouver-neur-Generaal. In het bedoelde geval nu, besliste het college vannbsp;gedeputeerden van West-Java in beroep tot niet-toelating van eennbsp;tweetal verkozenen in een stadsgemeente. Van deze beslissing kv/a-men betrokkenen in beroep bij den Gouverneur-Generaal, die bijnbsp;het besluit van 15 Sept. 1936 no. 25 de beslissing van gedeputeerdennbsp;vernietigde. Hierbij werd o.m. overwogen, dat het besluit vannbsp;het college van gedeputeerden in strijd is met het algemeen belangnbsp;en deswege behoort te worden vernietigd. Bovendien werd geletnbsp;op art. 129 P.O.

�Hieruit blijkt, d,at de Regeering geen beslissing in beroep krach-�tens art. 55 lid 2 Stadsgem. Ord. heeft genomen, doch zuiver �het Haar toekomende vernietigingsrecht heeft gehanteerd. Afge-

�zien van deze, door niets gemotiveerde afwijking van de terzake �voorgeschreven beroepsprocedure, vertoont dit besluit � dat der-�halve zal zijn te beschouwen als een vemietigingsex-art. 129nbsp;�P.O. � de reeds vaker gesignaleerde neiging, om aan het afwe-�rend karakter van de vernietiging positieve gevolgen te ver-,,binden. Immers volgt onmiddellijk achter het vernietigings dic-i,tumtie zinsnede: �en mitsdien de heeren P. G. D. en W. J. M. R. D.nbsp;�toe te laten tot het lidmaatschap van den stadsgemeenteraad.� �

Aan de reeks van gevallen, waarin de hoogere macht middels een vernietiging of een weigering van de goedkeuring het door haarnbsp;opgedragen f��zicE� naar de werkelijke staatsrechtelijke beteeke-nis van dat begrip (d.i. het ongedaan maken van een lagere beslissing en de vervanging daarvan door een betere; immers zondernbsp;een voorziening in de gevolgen zou de vernietiging of de weigering van de goedkeuring haar effect missen) uitoefent, moet nognbsp;een aantal andere worden toegevoegd, waarbij de zienwijze dernbsp;�centrale overheid eveneens invloed in positieven zin heeft n.1. bijnbsp;de controle op de financi�ele omstandigheden der lagere gemeenschappen. De aard van de finand�ele verhouding tusschen denbsp;centrale overheid en het lagere gezag is van de grootste beteekenisnbsp;voor de meer of minder groote bewegingsvrijheid der lagerenbsp;besturen.

In tijden van groote geldruimte zal gemeenlijk die bewegingsvrijheid aanmerkelijk toenemen. Zoodra echter de materieele zorgen der lagere corporaties tot ernstige versobering nopen ennbsp;meer nog als de waarborgen voor een dergelijke taakvervullingnbsp;dreigen te gaan ontbreken, ziet het centrale gezag zich geplaatstnbsp;voor de noodzaak de controle op het beleid der locale gemeenschappen in dit opzicht te versterken en zijn invloed op de locale finan-cieele aangelegenheden te vergrooten.

In het bijzonder zal zulks het geval zijn als de Regeering door het verleenen van subsidies of toekenning van landsuitkeeringennbsp;de lagere besturen tot een richtige vervulling van hunne taaknbsp;in staat moet stellen. Is het dan te verwonderen, afgescheiden vannbsp;de plicht der Regeering om in te grijpen als zekere moeilijkheden,nbsp;al dan niet hun grond vinden in de nalatigheid of onbekwaamheidnbsp;der lagere besturen, gevaar op leveren voor het algemeen welzijnnbsp;der staatsgemeenschap, dat zij de toekenning dier uitkeeringen afhankelijk stelt van een beperking der activiteit van de plaatselijkenbsp;organen binnen de door haar getrokken grenzen?

Het spreekt van zelf, waar het hier besteding van gelden betreft afkomstig van de centrale gemeenschap, dat de beoordeeling vannbsp;het gebruik, dat de lagere besturen van die gelden denken tenbsp;maken, in laatste instantie bij de Regeering moet berusten.

In Nederland zijn in de afgeloopen jaren tal van maatregelen genomen, die de bewegingsvrijheid der gemeenten op financi�elnbsp;gebied in vele opzichten hebben gekluisterd. De voornaamste zijnnbsp;wel; het Kasvoorschottenwetje (wet van 11 Februari 1932 St. no.nbsp;48), de Wet Steun noodlijdende gemeenten (wet van 22 December 1933 St. no. 715) en de Wet Werkeloosheidssubsidiefonds (wetnbsp;van 4 Maart 1935 St. no. 76) en hare uitvoeringsvoorschriften, dienbsp;de gemeenten financi�ele medewerking van de zijde van het rijknbsp;toezeggen, mits zij zich met betrekking tot het door hen te voerennbsp;financi�el beleid, steunverleening en werkverschaffing aan werk-loozen, geheel gedragen naar de inzichten der Regeering en hunnbsp;werkzaamheid instellen op het beleid van het centrale gezag. Denbsp;Indische wetgever is deze weg opgegaan door de schepping van eennbsp;reeds eerder besproken toezichts-bevoegdheid voor de centralenbsp;overheid op de uitvoering van waterstaatswerken door de localenbsp;gemeenschappen met Landssubsidie. Echter de wijze, waarop gedurende de afgeloopen jaren (de uiteindelijk in het jaar 1938 totnbsp;stand gekomen ordonnanties, St. no. 169 en 170, waarbij de financi�ele verhouding tusschen het Land en de lagere gemeenschappennbsp;werd geregeld, hebben daaraan een einde gemaakt) de Indischenbsp;Regeering het systeem van vaste landsuitkeering aan de plaatselijke organen heeft gehanteerd door de, als gevolg van de crisisnbsp;noodig geworden, kortingen daarop in verband te brengen met denbsp;verschillende desiderata, welke de centrale overheid aan een metnbsp;de tijdsomstandigheden in overeenstemming zijnd locaal financi�elnbsp;beheer meende te moeten stellen, bewijst, dat ook zij het pad dernbsp;�zonde� verder is opgegaan, voor eigen leering doof.

Het bedrag der korting werd afhankelijk gesteld van den finan-ci�elen toestand van de betrokken rechtgemeenschappen. Alvorens de korting vast te stellen trad de Regeering in overleg met de betrokken locale besturen ten einde na te gaan in hoeverre de achteruitgang der middelen zou kunnen worden opgevangen door verhoo-ging van belastingen, versobering enz.

In de Memorie van Antwoord op het Gedelegeerdenverslag betreffende de korting voor het jaar 1933 op de vaste uitkeering aan openbare gemeenschappen deelde de Regeering hieromtrent hetnbsp;volgende mede: i)

�Aanvankelijk (is) bij de berekeningen der kortingsbedragen �zooveel mogelijk te werk gegaan volgens een bepaald plan, datnbsp;�echter om voor de hand liggende redenen telkens wijzigingennbsp;�moesteri ondergaan als gevolg van steeds moeilijker wordendenbsp;�tijdsomstandigheden. Het is duidelijk, dat afgescheiden van eennbsp;�stelselmatig onderzoek naar de beperking van ondoelmatige en

�niet urgente nieuwe werken, aanpassing van de onderhoudsfond-�sen tot het strikt noodzakelijke, versobering en do e 1 m a t i g e �opzet van personeelsformaties, de financi�ele toestand van eennbsp;�openbare gemeenschap een overheerschende factor is voor denbsp;�bepaling van de crisiskorting. Het behoeft geen betoog, dat bijnbsp;�de beoordeeling van dezen toestand niet alleen aandacht wordtnbsp;�geschonken aan de omstandigheden waarin de gemeenschap opnbsp;�het moment van de berekening der kortingen verkeert, maar ooknbsp;�aan de factoren, welke voor de verdere ontwikkeling van het res-�sort van belang zijn. Waar de verschillende openbare gemeen-�schappen in capaciteit belangrijk uiteen loopen, hetgeen reeds totnbsp;�uitdrukking komt in de bedragen der Landsbijdragen, ligt het voornbsp;�de hand, dat ook de bedragen der kortingen sterk uiteen loopen.�

�Het overleg is voorts noodig, om er zooveel mogelijk voor te �waken, dat een zuinig beheer niet leidt tot nadeel van de be-�trokken gemeenschap.�

Hieruit blijkt wel, dat de korting op de vaste Landsuitkeeringen door de centrale overheid werd gehanteerd met het positieve doelnbsp;zich een medezeggingschap te verzekeren in het gansche lager ge-meenschapsbestel, voor zoover de handelingen dier gemeenschappen financi�ele gevolgen zouden kunnen hebben.

Van zelfsprekend wordt dit verdedigd met het oog op de bijzondere eischen welke de slechte tijdsomstandigheden aan het Landsbestuur stellen, echter het feit, dat de heele opzet de tendenz ademt van inperking, tot kleiner maken van de locale zelfstandigheid, valtnbsp;niet te ontkennen.

Ook heeft de Regeering de macht, die de organieke wetgeving haar toekent tot goedkeuring van de door de lagere gemeenschappen te heffen belastingen, aangewend om op de belastingvorderingen een nauwlettend toezicht uit te oefenen, om er zooveel mogelijknbsp;voor te waken, dat de inkomsten-verminderingen als gevolg van denbsp;crisiskortingen, niet zonder meer door belasting verhoogingen worden gecompenseerd, met het doel de door de lagere besturen tenbsp;voeren financieele politiek in banen te leiden ,die zij als aangewezen beschouwde. Dit deed zij b.v. door van te voren in circulaire-vorm de normen aan te geven, waarvan zij haar goedkeuring afhankelijk zou stellen, i)

Anderzijds stelde de wijze, waarop de Regeering het stelsel der landsuitkeeringen en de kortingen daarop hanteerde, haar in de

1) Zoo werd b.v. in B.G.S, van 23 Maart 1933, no. 872/A (Locale Bol.argt;ven 1933, pag. 259) medegedeeld, dat het tarief van een (woon) forensenbelastingnbsp;i/,i deel van het tarief der opcentenheffing niet te boven mag gaan en dat hetnbsp;belastbaar minimum van die belasting bij dat van de opcentenheffing dientnbsp;aan te sluiten.

gelegenheid �inanci�el minder krachtige en de enkele noodlijdende gemeenschappen lang een omweg te dwingen bepaalde belastingennbsp;in te voeren en deze ook in dit opzicht hare inzichten met betrekking tot het te voeren financieel beleid op te dringen. Een voorbeeld hiervan vormt de methode, w'elke werd gebruikt bij denbsp;saneering van de financieele positie van de stadsgemeente Sema-rang in 1939.

In een schrijven deelde de Directeur van Binnenlandsch Bestuur namens de Regeering aan de raad o.m. mede, dat de Regeering zichnbsp;bereid verklaarde, met betrekking tot de begrootingstekorten overnbsp;de dienstjaren 1936, 1937, 1938 en 1939, deze als een voldongennbsp;feit te aanvaarden.

Met betrekking tot het dienstjaar 1940 nam de Gouverneur-Generaal een ander standpunt in. De Directeur van Binnenlandsch Bestuur schreef in verband daarmede:

,,De terzake uitgebrachte rapporten en ingediende voorstellen �geven den indruk, dat een verdere bezuiniging op de gemeente-�lijke uitgaven, voor zoover nog mogelijk, geen resultaten vannbsp;�beteekenis zal kunnen opleveren. De materieele voorzieningennbsp;..blijken in verschillende opzichten op een dergelijk peil te staan,nbsp;,.dat een bezuiniging daarop niet verantwoord is. Een besparingnbsp;..op den rentelast, middels een conversie lijkt evenmin mogelijk,nbsp;�aangezien van een w^elslagen eener conversie niets te voorzeggennbsp;�valt.

�Wel zal het echter zaak zijn, dat het Gemeentebestuur zijn �volle aandacht blijft schenken aan de personeelslasten, welke eennbsp;,,groot deel van de gemeentelijke middelen opeischen.

,,Naar het oordeel van Zijne Excellentie zullen voor het dienst-,,jaar 1940 niettemin maatregelen dienen te worden getroffen om �het begrootingstekort eenigermate te doen verminderen. Hetnbsp;�College van Burgemeester en Wethouders heeft de aandacht ge-�vestigd op de mogelijkheid om alsnog enkele nieuwe heffingennbsp;�in te voeren en bestaande gemeentelijke belastingen te verhoogennbsp;�en het College heeft zich bereid verklaard daartoe de noodigenbsp;�voorstellen bij Uwen Raad in te dienen.

�Bedoelde voorstellen hebben betrekking op de invoering van �een straatbelasting tegen halveering van het aantal opcenten opnbsp;�de verponding en insmelting van de terreinenbelasting, een ver-�hooging van het aantal opcenten op de personeele belasting tot 25,nbsp;�gepaard gaande aan een verlaging van de belastinggrens vannbsp;�f 30.� tot f 20.�, een verhooging van de waterleidingtarieven ennbsp;�de invoering van een belasting op radiotoestellen.

�Hoewel de Regeering Haar standpunt met betrekking tot �laatstbedoelde heffingen nog niet heeft bepaald, zal Zij gaarnenbsp;�nader uitgewerkte en toegelichte voorstellen ontvangen.

�Vorenbedoelde maatregelen kunnen het tekort over het dienstjaar �1940 gedeeltelijk overbruggen. Daarbij wordt niet over het hoofdnbsp;�gezien, dat de op de burgerij van Semarang drukkende lasten aan-�zienlijk verzwaard zullen worden, doch bedacht dient te worden,nbsp;�dat voor een saneering van de financieele positie in de eerste plaatsnbsp;�de stadsgemeente zelf al het mogelijke in het werk dient te stellennbsp;�en voorts, dat de eischen, welke in de huidige omstandighedennbsp;�aan het Lands budget worden gesteld, van dien aard zijn, dat eennbsp;�tegemoetkoming op ruimer basis niet kan worden verleend.

�Op grond van het vorenstaande heeft de Landvoogd besloten �om over de jaren 1936 tot en met 1939 een Landsbijdrage te ver-�leenen tot het werkelijk nadeelig slot van de begrootingsrekenin-�gen van den gewonen dienst over deze jaren, terwijl voor hetnbsp;�dienstjaar 1940 gerekend kan worden op een Landsbijdrage vannbsp;�f 125.000.� onder voorwaai�de echter, dat de door het Collegenbsp;�van Burgemeester en Wethouders in te dienen voorstellen opnbsp;�korten termijn door Uwen Raad zullen worden aanvaard.� i)

De Regeering toont zich hier volkomen van haar verantwoordelijkheid bewust. Immers in den strijd orri de maatschappij te beschermen tegen een economisch verval, dat de grootste gevaren met zich brengt, behoort de Regeering wegens het nauwe verband,nbsp;dat er bestaat tusschen de financi�n van het Land en die der localenbsp;gemeenschappen en tusschen de uit beider constellatie voortspruitende gevolgen, een krachtiger en ingrijpender controle tenbsp;mogen doen gelden op het beleid der locale besturen in dit opzicht,nbsp;dan waaraan men, toen men het recht tot regeling en bestuur vannbsp;de eigen huishouding op den grondwettelijken troon plaatste, ooknbsp;maar in de verste verte had kunnen denken.

Het algemeen welzijn der staatsgemeenschap brengt noodzakelijk met zich mede, dat de vrijheid der locale activiteit gebonden wordtnbsp;aan den eisch van doelmatigheid. Het oordeel daarover berust bijnbsp;de wet of bij het toezichthoudend gezag.

ZooaJs reeds eerder werd betoogd, bleef tot het begin van deze eeuw de verhouding tusschen het Land en de inheemsche rechtsgemeenschappen op Java en in de Buitengewesten ongeregeld, tengevolge waarvan het bestuur over deze gemeenschappen geheelnbsp;gebonden was aan de inzichten van de betrokken organen der centrale overheid (de bestuursambtenaren), die zich niet behoefden tenbsp;bepalen tot het uitoefenen van toezicht op de handelingen dernbsp;lagere corporaties, doch zich mengden in de lagere bestuursvoering zelf door het geven van leiding, waar mogelijk, doornbsp;directe bevelgeving indien zulks noodzakelijk leek.

Eerst in het jaar 1906 ging de Regeering er toe over om voor Java en Madoera (met uitzondering van de Zelfbesturen en denbsp;z.g. particuliere landerijen) de samenstelling, de inrichting en denbsp;bevoegdheid der dorpsbesturen in een ordonnantie vast te leggennbsp;(de Inlandsche Gemeente Ordonnantie Java en Madoera: St. 1906 -No. 83), waartoe sedert 1854 art. 71 lid 2 R.R. haar de gelegenheidnbsp;had geboden. Voor de Buitengewesten duurde het tot 1918 voor datnbsp;de eerste I.G.O. n.1. die voor Sumatra�s Westkust (St. 1918 - no.nbsp;677) tot stand kwam, die in de volgende jaren door een aantalnbsp;andere, voor de gewesten Banka en onderhoorigheden, Palembang,nbsp;Lampongsche Districten, Tapanoeli, Amboina, Billiton, Zuider ennbsp;Oosterafdeeling van Borneo en Menado (Minahassa), werd gevolgd, totdat een uniforme regeling in het jaar 1938, de Inlandschenbsp;Gemeente Ordonnantie Buitengewesten (St. no. 490 )aan deze verscheidenheid voor goed een einde maakte.

Genoemde ordonnanties hadden ten doel de rechtspositie van de Inlandsche gemeenten nader te regelen, opdat de inhoud vannbsp;Art. 71, lid 2 R.R. (Art. 128, lid 3 I.S.), dat aan de Inlandsche gemeenten de regeling en het bestuur der eigen huishouding hadnbsp;overgelaten, geen zinledige phrase zou blijven.

Met de vaststelling van deze rechtspositie, welke impliceert de aanwijzing van de onderlinge rechtsverhouding tusschen denbsp;Inlandsche gemeente en het hooger gezag, werd de toezichtsfunctienbsp;in het leven geroepen: het recht tot goedkeuring en vernietigingnbsp;van de beslissingen der Inlandsche gemeentebesturen. De toekenning van deze bevoegdheid, in formuleering geheel overeenkomend met die, welke de Kroon tegenover de moederlandsche

gemeenten bezit, zou een aanleiding kunnen vormen � en is voor velen ook een aanleiding geweest � om de positie van dezenbsp;Iniieemsche instellingen tegenover de centrale gemeenschap tenbsp;vereenzelvigen met de moderne dorps- en stedeiijke autonomi�nnbsp;van het Westen en het � zelfs in een Westex-sche maatschappijnbsp;niet te handhaven gebleken � eigen-meestex-schap, het recht om denbsp;eigen huishouding naar eigen inzichten te regelen, als een nieuwnbsp;palladium der inheenxsche vryheid in te halen. Zoomin echternbsp;als v��r 1906 de bestuursinmengirxg mocht worden geweten aannbsp;kleingeestige bemoeizucht van de bestuxxrsambtenaren, maar moetnbsp;worden beschouwd als een noodzakelyk gevolg van de hoogenbsp;eischen, die de overheid bij haar streven naar behartiging van hetnbsp;zedelijk-, geestelijk- en materieel volkswelzijn, moest stellen aannbsp;de medewerking der dorpsbesturen, zoomin mocht men verwachtennbsp;dat met de tot standkoming der Irxlandsche Gemeente-Ordonnantiesnbsp;een toestand in het leven zou worden geroepen, waarbij de In-landsche dorpsgemeenschappen of dorpsverbanden een zelfwerkzaamheid zouden ontwikkelen, die de vaderlijke bestuurszorg zounbsp;kunnen ontberen, zoodat volstaan zou kuimen worden met eennbsp;lijdelijk toezicht.

De opdringende geestelijke en materieele invloeden van buitenaf hebben geen halt gehouden voor de doorn-pagars, waarachter denbsp;Inheenxsche dorpsmaatschappytjes zich hadden verscholen. Hetnbsp;moderne verkeer, de intensivere bestuursvoering, het Westerschnbsp;grootbedrijf, de maatregelen ter verbetering van de volksgezondheid, den landbouw en de veeteelt, de stichting van het volks-credietwezen en andere te voren onbekende Westersche iixstituten,nbsp;eischen van de dorpsbesturen zelfwerkzaamheid, initiatief, zelfstandig denken en handelen, kortom een nieuwe levenshouding,nbsp;die dikwijls in flagranten stryd is met de oude gewyde gebrxxiken,nbsp;de oude opvattingen en de oude levensgewoonten.

�De moderne aera behoeft het beste dier gewijde gebruiken en �loya�teiten volstrekt niet te verstoren, nxaar zy vereischt daar-�naast en daarboven nog gansch wat anders; zy eischt in nog veelnbsp;�hooger mate het vermogen tot samenwerking, welke gebaseerdnbsp;�is op een economische arbeidsverdeeling en een rationeele pro-�ductie, niet op genealogisch of territoriaal saamhoorigheidsgevoelnbsp;�en een alle buitenstaanders afwerende mystieke verbondenheid;nbsp;�op de abstracte idee en niet bijna uitsluitend op de persoonlijkenbsp;�verhoudingen, waarvan de meerderheid nog bovendien door denbsp;�geboorte voorgoed is vastgelegd. Zy eischt evenzeer zelfwerk-�zaamheid bij de behartiging van locale huishoudelijke belangen,nbsp;�doch uit een oogpunt dat de gansche maatschappij ook buitennbsp;�den dorpskring genoegzaam doet overzien, derhalve ook ge�igendnbsp;�is om in zelfbesturende functie mede te werken aan de behartiging

�van de landstaak op locaal terrein, zoomede in staat is om als �burger en kiezer aan de staatstaak mede te arbeiden.� i)

De ontplooiing der auto-activiteit van de dorpsbevolking en dorpsbesturen, welke het doel moet zijn onzer koloniale staatkunde, vindt slechts uiterst langzaam plaats en zoolang de bevolking de evolutie-phase, waarin zij thans verkeert nog niet geheelnbsp;ontworsteld is, zoolang zal directe bestuursinmenging in de huishouding van de Inheemsche dorpsgemeenschappen niet kunnennbsp;gemist. �Want zonder den in verschillend opzicht onmisbarennbsp;�directen en indirecten invloed van Westersch grootbedrijf ennbsp;�zonder een buitengewone Regeerings- en Bestuursactiviteit, dienbsp;�niet altijd tot leiding en toezicht beperkt kan blijven, omdatnbsp;�wereldinvloeden en wereldverkeer niet welwillend buiten denbsp;�oude gemeenschappen blijven wachten, tot de Overheid met haarnbsp;�overreding klaar is, zal men wel vergeefs blijven uitzien naar denbsp;,,verbeide, zelfwerkzaamheid.� 2)

Innige samenwerking tusschen de centrale overheid en de Inlandsche rechtsgemeenschappen is een eerste vereischte. Controleur A. Jonkers, die de Inlandsche gemeenten in Koelon Praga ennbsp;Adikarla aan een uitvoerige beschouwing onderwierp, gaf als zijnnbsp;meening te kennen, dat het Binnenlandsch Bestuur noch denbsp;bijzondere diensten het intermediair van de dorpsbesturen kunnennbsp;missen. �Het succes van de bemoeienissen van die diensten hangtnbsp;�goeddeels van de medewerking der dorpsbesturen af.�

�Het spreekt wel vanzelf dat het hier om belangen gaat die �over de grenzen van de kaloerahan uitreiken, het is ook heelnbsp;�goed mogelijk, dat deze belangen door het dorp niet wordennbsp;�gezien en er aan de gewenschte medewerking wat hapert. In eennbsp;�dergelijk geval is leiding van bestuurszijde noodzakelijk, zelfs alnbsp;�zou die leiding op een ingrijpen in de huishoudelijke aangelegen-�heden neerkomen.� *)

Dat het Binnenlandsch Bestuur als het zich mengt in de dorps-aangelegenheden, opdat deze zoowel als die van de totale gemeenschap naar behooren zullen worden behartigd, zich niet eerst afvraagt of het hier gaat om zaken, die tot de dorpsautonomienbsp;moeten worden gerekend, dan wel tot de medebewindstaak, spreektnbsp;wel vanzelf. Trouwens het zal dikwijls zeer lastig zijn, zooal nietnbsp;onmogelijk, om de verschillende werkzaamheden van de inlandsche gemeente onder een der beide functies, autonomie of mede-

1^) A. D. A. de Kat Angelino, �Staatkundig beleid en bestuurszorg in Ne-derlandsch Indi� 1930. Eerste deel, tweede gedeelte, pag. 762.

2) A. D. A. de Kat Angelino t.a.p. Eerste deel, tweede gedeelte, pag. 836. A. Jonkers. De Inlandsche gemeenten in Koelon PrligS en Adikarta,nbsp;Koloniaal Tijdschrift, Maart 1938, pag. 182.

bewind onder te brengen, i) De bemoeienis van de Inlandsche gemeente met landbouw, veeteelt, volksonderwijs en dorps-crediet-wezen, grijpt zoozeer in de voikssfeer, dat men ze zonder bezwaren onder autonomie kan rangschikken, terwijl daarbij nochtans bijnanbsp;steeds de invloed van den betrokken bestuursambtenaar valt tenbsp;onderkennen. Men zou zelfs zonder overdrijving kunnen zeggen,nbsp;dat geen beslissing van beteekenis door de besturen van desa ofnbsp;marga wordt genomen, waarin het districtshoofd (op Java) of denbsp;controleur (in de Buitengewesten) niet de hand heeft gehad.

De activiteit van de Inlandsche gemeenten op het gebied van overheidszorg kan men dan ook moeilijk als uitingen van vrije zelfwerkzaamheid, als autonomie dus, beschouwen.

De waarschuwing, dat de Inlandsche Gemeente Ordonnantie in de eerste plaats is vastgesteld, om de �rechtspersoonlijkheid vannbsp;�de Inlandsche Gemeente boven allen twijfel te stellen en dus ooknbsp;�de eerbiediging daarvan door de ambtenaren te eischen� 2)^ zalnbsp;het Bestuur alleen verstaan als een v/enk der Regeering om zichnbsp;bij zijn bemoeiingen met de Inlandsche gemeenten te beperken totnbsp;het geven van leiding, door op elk gebied van overheidszorg denbsp;gemeenten zooveel mogelijk medezeggenschap te laten en de besturen te prikkelen tot zelfwerkzaamheid. De macht echter om,nbsp;waar noodig in gemeente-aangelegenheden regelend op te treden,nbsp;berust bij het Binnenlandsch Bestuur, dat verantwoordelijk isnbsp;voor den goeden zang van zaken in de Inlandsche gemeenten in politiek, financieel, en administratief opzicht, en de eenige waarborg,nbsp;dat de ontwikkeling dier zelfstandigheid zoo weinig mogelijk wordtnbsp;belemmerd, ligt in het verstandig inzicht van hooger hand in denbsp;waarde van de Inlandsche gemeente als zelfstandig orgaan. 3) Ditnbsp;is niet in strijd met art. 128 lid 3 I.S., dat aan de Inlandsche gemeenten de regeling en het bestuur van de eigen huishouding laat, metnbsp;inachtneming van de verordeningen, uitgegaan van den Gouver-neur-Generaal, van het gewestelijk gezag, van den resident of vannbsp;de besturen der bij ordonnantie aangewezen zelfstandige gemeenschappen, noch met de bepalingen van de Inlandsche Gemeentenbsp;Ordonnanties, die de regelmatige werking van dat beginsel bedoelen te verzekeren, zeKs al bezigt art. 3 van de I.G.O. Buitengewesten de gebruikelijke formule: �De gemeente is bevoegd regelingennbsp;�te maken nopens onderwerpen, welke haar huishouding be-�treffen.�

-) BI. 9118. Rondschrijven van den Directeur van Binnenlandsch Bestuur van 25 Mei 1918, nopens de beginselen, wfelke bij de bevestiging en regelingnbsp;van het Inlandsch gemeentewezen in acht zijn te nemen.

iandsche rechtsgemeenschappen in abstracte aan te wyzen, hebben de Inlandsche Gemeente Ordonnanties terecht geen onderscheidnbsp;gemaakt tusschen autonomie en medebewindswerkzaamhedennbsp;en dus ook geen verschil in sanctie, zoodat de aard van de tenbsp;regelen belangen beshst omtrent de vraag in hoeverre en op welkenbsp;wijze de gemeentebesturen in de rechtsverwezenlijking zullen worden betrokken. De juridische grondslag van het ingrypen van denbsp;centrale overheid is daarmede gelegd.

Het toezicht is op overeenkomstige wijze geregeld als zulks in de organieke ordonnanties betreffende de hoogere rechtsgemeenschappen het geval is.

De beslissingen van de Inlandsche gemeenten kunnen voorzoover zij met de wet (de van hooger gezag uitgegane verorderingen) ofnbsp;met het algemeen belang in strijd zijn, door het college van ge-commiteerden van de regentschapsraad (den resident) worden vernietigd.

Evenals zulks bij de hoogere rechtsgemeenschappen het geval is, zullen de Inlandsche gemeenten zich hebben te richten naar de inzichten van het toezichthoudend gezag, omdat het toezicht, niet �nbsp;zooals Gondokoesomo i) meent � kan bedoelen �deze zelfstandig-�heid van de desa binnen de natuurlijke grenzen te houden,nbsp;�omdat men er tegen moest waken, dat die zelfstandigheid zou uit-�loopen op een prijsgeven van de rechten en belangen van de lands-�eenheid,� maar moet dienen om een doelmatige bestuursvoering tenbsp;verzekeren, doelmatig niet alleen naar den maatstaf van het algemeen welzijn, maar ook naar die van het welzfjn van de Inlandsche rechtsgemeenschap zelve. Het vernietigingsrecht draagt dannbsp;ook geen negatief-afwerend, maar een uitgesproken positief karakter.

Art. 6 van de I.G.O. Buitengewesten bevestigt dit door te bepalen, dat de resident de beslissingen van de Inlandsche gemeenten kan vernietigen bij een met redenen omkleed besluit, het welknbsp;voorzooveel noodig de gevolgen der vernietiging regelt. Het toezichthoudend gezag, de resident, draagt dus zorg, dat, wanneer hijnbsp;zulks noodig oordeelt, de vernietigde beslissing door een nieuwenbsp;gevolgd wordt, zonder welke immers de vernietiging haar effect zounbsp;missen. De nieuwe beslissing zal gemeenlijk door het oorspronkelijk orgaan worden genomen, echter waimeer dat onwillig mochtnbsp;blijven zulks te doen, bezit de resident het recht de noodige voorziening zelf te treffen. Dit voorschrift verzekert een doelmatige bestuursvoering en vormt het logische complement van de bevoegdheid der Inlandsche gemeenten om regelingen te maken nopensnbsp;onderwerpen haar huishouding betreffende, waarmede echter geen

gezagsvr�heid binnen eigen �natuurlijke grenzen� wordt gewaarborgd, maar het recht wordt toegekend om allerlei zaken te regelen, waarvoor locale differentiatie � naar het oordeel van hooger gezag � doelmatig moet worden geacht.

De I.G.0. voor Java en Madoera heeft het vernietigingsrecht op minder juiste wyze omschreven dan de veel moderner ordonnantienbsp;van St. 1938 - 490.

Art. 6 alinea 4 van eerstgenoemde ordonnantie verklaart voor vernietiging vatbaar �beslissingen van den in het tweede lid bedoelden (gewichtigen) aard�; d.z. de beslissingen van het desahoofd, welke door hem niet mogen worden genomen dan nanbsp;beraadslaging met de dorpsvergadering, waaruit men zou kunnennbsp;afleiden, dat het al dan niet bijeenroepen van de leden van hetnbsp;desabestuur, de tot het kiezen van een desahoofd gerechtigdenbsp;dorpelingen benevens de overige volgens het plaatselijk gebruik innbsp;aanmerking komende ingezetenen, in een vergadering, een aangelegenheid al dan niet tot een gewichtige zou stempelen en dat hetnbsp;gemeentehoofd door geen desa-vergadering by een te roepen eennbsp;aangelegenheid tot een niet-gewichtige zou kunnen maken ,bynbsp;welke wyze van behandeling het toezichthoudend gezag zich zounbsp;hebben neer te leggen en de beslissing van het desahoofd mitsdiennbsp;niet zou kunnen worden vernietigd.

Het by art. 28 lid 3 I.S. bedoelde gezag zou weliswaar bij legislatief besluit kunnen bepalen, welke aangelegenheden als van gewichtigen aard moeten worden beschouwd, echter zoolang eennbsp;dergelijke regeling niet tot stand zou zijn gekomen, zou de be-oordeeling of een aangelegenheid al dan niet van gewichtigen aardnbsp;is, uitsluitend bij het desahoofd berusten.

Het behoeft wel geen betoog, dat deze zienswijze wordt verdedigd door hen, die zich op het standpunt hebben gesteld van een door het hooger gezag in het algemeen te eerbiedigen zelfstandigenbsp;regelingsbevoegdheid der dorpsbesturen, zoodat het toezichthoudend gezag geen bevoegdheid tot ingrijpen heeft, behalve in hetnbsp;geval van grove verwaarloozing der eigen huishouding.

Deze positieteekening strookt echter niet met de werkelijkheid, aangezien van een eigen werkingssfeer geen sprake kan zijn ennbsp;dus evenmin van een volledig recht tot eigen regeling. Het toezichthoudend gezag draagt zorg dat de wettelijke voorschriften wordennbsp;nageleefd en dat de lagere besturen de hen toegewezen taak innbsp;de algemeene rechtsverwezenlijking naar behooren vervullen.

Als dus art. 6 lid 4 I.G.O. Java en Madoera aan het college van gecommiteerden het recht toekent om gewichtige beslissingen vannbsp;het dorpshoofd te vernietigen, dan berust het oordeel, wat ondernbsp;�gewichtige beslissingen� moet worden verstaan, tenzij de wet zichnbsp;daaromtrent nadrukkelyk heeft mtgesproken, vanzelfsprekend by

het toezichthoudend gezag. Een stap verder gaande'zou men m.i; zelfs kunnen betoogen, dat geen enkele beslissing aan de werkingnbsp;van het vernietigingsrecht is onttrokken, en dat de wetgever slechtsnbsp;bedoeld heeft de nadruk te leggen op het ondoelmatige, dat gelegennbsp;zou zijn in een vernietiging van onbeteekenende dorpsbeslissingen,nbsp;aangezien het in het leven roepen van de Inlandsche Gemeentenbsp;Ordonnanties juist ten doel had aan de zelfwerkzaamheid van denbsp;Inlandsche gemeenten zooveel mogelyk ruimte te verschaffen ennbsp;de bestuursambtenaren aan te manen zich van al te ingrijpendenbsp;bemoeienis te onthouden.

Het is echter een volkomen miskenning van de beteekenis van het toezicht, als men � zooals b.v. Grondokoesomo doet � de innbsp;de artikelen 11, 12 lid 1, 13 lid 3 en 17 I.G.O. bedoelde beslissingennbsp;van de gelding van het vernietigingsrecht uitsluit, indien zij doornbsp;het desahoofd niet als aangelegenheden van gewichtigen aard zijnnbsp;behandeld, doordat hij de in art. 6 lid 2 voorgeschreven formaliteitnbsp;niet heeft nagekomen. Niemand zal er aan twijfelen of dit gewichtige aangelegenheden zijn, immers de wetgever heeft zich daaromtrent duidelijk uitgesproken, door de te nemen beslissingen metnbsp;verschillende waarborgen te omringen (voorafgaande schriftelijkenbsp;machtiging van het college van gecommiteerden, welke niet verleend wordt, tenzij de meerderheid van de tot kiezen van eennbsp;desahoofd gerechtigde ingezetenen met de voorgenomen handelingnbsp;instemt, toestemming van de meerderheid der tot het kiezen vannbsp;een desahoofd gerechtigde ingezetenen, enz.), zoodat, ook al is mennbsp;van meening, dat uitsluitend �gewichtige� beslissingen voor vernietiging vatbaar zijn, deze voorwaarde is vervuld.

Het onderscheid tusschen de �desa�beslisssingen als bedoelt bij de artikelen 10 t/m 13 der I.G.O. en de �desahoofd�beslissingennbsp;waarvan uitsluitend sprake zou zijn in art. 6, lid 2, I.G.O. heeftnbsp;in de practijk wel eens geleid tot de conclusie, dat slechts dezenbsp;laatste soort van �gewichtige� beslissingen in aanmerking komtnbsp;voor vernietiging krachtens art. 6, lid 4, I.G.O.

Dit standpunt werd b.v. ingenomen door het college van gedeputeerden van den provincialen raad van Oost-Java in het jaar 1930 en door Mr. H. D. van Werkum bestreden in een artikel �Eenenbsp;leemte in de Inlandsche Gemeente ordonnantie�, waarin hij zijnnbsp;oordeel, gevormd in de practijk van het Indische bestuursleven alsnbsp;volgt formuleerde, i)

�Het zou toch al te dwaas zijn, wanneer deze z.g. desabeslissin-�gen van de Inlandsche gemeenten op Java en Madoera, in tegen-�stelling tot de besluiten van alle publiekrechtelijke lichamen, �niet zouden bloot staan aan toepassing van het vernietigings-

�recht wegens strijd met de wet en het algemeen belang en is dit �forma�stisch onderscheid door de voormalige hoofden van ge�nbsp;�westelijk bestuur, die de practijk wisten te hanteeren dan ooknbsp;�gelukkig nooit gemaakt.�

�Zoo ooit ��n gemeenschap onder tuteel moet worden gesteld �en moet kunnen worden teruggedrongen binnen de grenzen, dannbsp;�stellig de primitieve desa, wier beslissingen minder waarborgnbsp;�opleveren voor een juist inzicht dan die van de hoogerenbsp;�gemeenschappen en be�nvloed kunnen worden door buiten denbsp;�desa staande politieke elementen.�

�Men denke aan de beslissingen, door de ingezetenen van ver-�scheidene desa�s genomen om rechtsgedingen te voeren tot uitbe-�taling der volle grondhuur wegens verbreking der grondhuur-, contracten door de suikerfabrieken, welke eisch in deze depressie-�tijd kan worden beschouwd als strijdig met het algemeen belang, �althans indien de ondernemingen eene redelijke schadevergoedingnbsp;�wenschen te betalen aan de bevolking, nog afgezien van de vraag,nbsp;�of het voeren van deze gedingen met al de daaraan verbondennbsp;�kosten, wel altijd aan alleszins bekwame handen wordt toever-).trouwd.�

Uit beshssingen van bet college van gedeputeerden van Oost-Java van 11 September 1936 W. 16/3/151) gn van het zelfde college van Midden-Java van 20 Augustus 1935 No. J. 172/1/6 2) blijkt, dat het beter inzicht later toch heeft overwonnen en dat bedoeldenbsp;colleges tot de erkenning zijn gekomen, dat in het recht tot vernietiging de bevoegdheid ligt opgesloten, om, uiteraard met inachtneming van de terzake gestelde voorschriften, te beoordeelen, welke beslissingen aan dat recht zijn onderworpen.

Dus ook met betrekking tot de vraag, welke aangelegenheden als gewichtig moeten worden beschouwd praevaleert het oordeelnbsp;van het hooger gezag, dat door de door het desahoofd als niet-ge-wichtig behandelde aangelegenheden met vernietiging te treffen,nbsp;zorgt dat met zijn inzichten met betrekking tot bedoelde materienbsp;rekening wordt gehouden. In zooverre wordt dus het vernietigingsrecht met een positief doel gehanteerd.

De practijk levert echter voor Java en Madoera ook meerdere voorbeelden op van vernietigingsbesluiten, waarbij het vernietigingsrecht wordt aangewend om positieve gevolgen te bereiken,nbsp;doordat het toezichthoudend gezag zelf uitmaakt op welke wijze innbsp;de vernietiging ontstane leegte zal worden voorzien, in den zelfdennbsp;geest dus van het voorschrift van art. 6 van de I.G.0. B.G.W., datnbsp;eerder werd besproken.

Voorbeelden hiervan zijn o.a. te vinden in de reeks der door Gipondokoesomo gepubliceerde vernietigingsbesluiten. Enkele daarnbsp;van laten we hier volgen:

1. nbsp;nbsp;nbsp;Besluit van den Resident van Cheribon van 12 Februari 1917nbsp;no. 122721 i) vernietigt de beslissing gemeentebestuur Tand-joengkerta, district Loeragoeng, regentschap Koeningan;nbsp;betreffende het toewijzen van stukken grond, behoorende totnbsp;het gebied dier gemeente, aan gemeenteleden;

overweegt, dat deze toewijzing in stryd is met het algemeen belang, aangezien de opbrengst van den toegewezen grond benut dient te worden tot sterking van de desakas en voor de bestrijding van de uitgaven, verbonden aan het gemeente-onder-wijs dier desa;

draagt aan het gemeentebestuur van Tandjoengkerta op om te dezen een nieuwe vergadering te beleggen en bij haar te nemen beslissing ter zake voorschreven in acht te nemen denbsp;adviezen van den controleur en den regent.

2. nbsp;nbsp;nbsp;Besluit van den zelfden Resident van 17 November 1917 no.nbsp;10314/21 2) vernietigt de beslissing gemeente bestuur Heuleut,nbsp;district Radjagaloeh, regentschap Madjalengka;nbsp;betreffende het niet-inwilligen van het verzoek van Wira-wongsa en Soeba, om aan hen te doen teruggeven de hun vroeger toekomende aandeelen in de communale gronden, op grond,nbsp;dat deze aandeelen hun drie jaar geleden zijn ontnomen ennbsp;sedert dien toegewezen aan Kawis en Kaswati;

overweegt, dat de ongeveer drie jaren geleden plaats gehad hebbende ontneming van het tjatjah-schap aan Wirawongsa ennbsp;Soeba niet op rechtvaardige wijze is geschied en dat dus bovengenoemde beslissing in strijd is met het algemeen belang;nbsp;draagt aan het gemeentebestuur van Heuleut op om te dezennbsp;een nieuwe vergadering te beleggen en by haar te nemen beshs-sing ter zake voorschreven rekening te houden met dit besluit.

3. nbsp;nbsp;nbsp;Besluit van den Resident van Semarang van 12 Augustus 1916nbsp;no. 22402/14 vernietigde beslissing gemeentebestuur desanbsp;Tjangkring, district Tenggeles, regentschap Koedoes;nbsp;betreffende het toewijzen van een stuk sawah-grond, behoorende tot het gebied dier gemeente, aan een gemeentelid;

overweegt, dat deze toewyzing in strijd is met het algemeen belang, aangezien de opbrengst van den toegewezen grond

benut dient te worden ter bestrijding van de uitgaven, verbonden aan het desa-onderwijs;

draagt aan het gemeentebestuur van Tjangkring op, om een nieuwe vergadering te beleggen en bij haar beslissing terzakenbsp;voorschreven inacht te nemen het advies van den regent vannbsp;Koedoes.

In deze hesluiten komt duidelijk de zienswijze tot uiting, welke de residenten met betrekking tot de beteekenis van de toezichts-functie waren toegedaan, welke zienswijze haar waarde ontleendenbsp;aan de werkelijke verhoudingen, waarbij de dorpsbesturen rechtstreeks ondergeschikt zijn aan het Binnenlandsch Bestuur, dat hunnbsp;dus kan opdragen ongewenschte beslissingen in te trekken en doornbsp;meer doelmatige te vervangen.

Onwilligheid wordt beantwoord met ontslag van den onwilligen dorpsbestuurder en vervanging door een ander, die zich wel naarnbsp;de inzichten van het Binnenlandsch Bestuur zal weten te schikken.nbsp;Zonder deze bevoegdheid zal het Binnenlandsch Bestuur zijn verantwoordelijkheid voor den goeden gang van zaken in de desanbsp;niet kunnen dragen.

Het valt daarom zeer te betreuren, dat met de instelling van de regentschapsraden het toezicht op de Inlandsche gemeenten opnbsp;Java en Madoera is overgegaan op het college van gecommiteerden.nbsp;Weliswaar zal de wetgever overwogen hebben, dat de omstandigheid, dat de regent, de hoogste inheemsche bestuursambtenaar,nbsp;het voorzitterschap van het college van gecommiteerden bekleedt,nbsp;een zekere waarborg vormt, dat de wijze waarop het vernietigingsrecht wordt gehanteerd niet al te zeer indruischt tegen de inzichten van het Binnenlandsch Bestuur, echter dat, noch de omstandigheid, dat in de meeste regentschappen de assistent-resident eveneens deel uitmaakt van het college van gecommiteerden, doet afnbsp;aan de onjuistheid van het feit, dat de examinatie van desa-beslis-singen thans geschiedt door een college, dat geen verantwoordingnbsp;schuldig is aan de Regeering, terwijl zijn voorzitter, de regent, hoeveel invloed hij ook moge hebben op de beslissingen van het college,nbsp;evenmin aansprakelijk kan worden gesteld.

Waar daarenboven met de ontvoogding van het Inlandsch bestuur de invloed van het Europeesch bestuur op de wijze waarop de Inlandsche gemeente haar interne aangelegenheden regelt, verloren is gegaan, is het aan het Europeesch bestuur onmogelijk gemaakt eenige controle uit te oefenen op de wijze waarop het Inlandsch bestuur op de meening van de desa inwerkt.

1) J. D. de Vries, �Desabeslissingen als uiting van den wil van de desa-bevolking. Koloniaal Tijdscbrift. Januari 1931, pag. 72.

politiek als economisch, de voornaamste ond�rbouw is van het staatkundig, maatschappelijk- en economisch bestel van Nederlandsch-Indi�, en het toezicht op de desa door het Europeesch bestuur in het belang van Overheid en bevolking beide, zeker niet kan wordennbsp;gemist. 1)

Het verdient daarom aanbeveling het toezicht op de desa wederom op te dragen aan den verantwoordelijken bestuursambtenaar, den resident 2), zooals ook de S.G.0. BGW. dat doet, hoewel daarnbsp;in verband met de omstandigheid, dat de resident het voorzitterschap van het college van gecommiteerden van den groepsgemeen-schapsraad bekleedt, en het gemeentehoofd voor den goeden gangnbsp;van zaken aansprakelijk is tegenover den resident en de hemnbsp;vertegenwoordigende Europeesche bestuursambtenaren, zoodat hetnbsp;contact tusschen het Europeesch bestuur en de Inlandsche gemeenten in alle gevallen verzekerd is, tegen de opdracht van het toezichtnbsp;aan het college van gecommiteerden minder bezwaren aan te voerennbsp;zouden zijn.

F. B. R. van Rossum, �De Inlandsche Gemeente-Ordonnantie� 1934, pag. 107. Eveneens de Kat Angelino t.a.p. Deel 11, pag. 453, noot 2, die eennbsp;contact-herstel dringend noodzakelijk acht.

2) In gelijken zin sprak zich Mr. H. D. van Werkum uit in �Locale Belangen� 1934 ,pag. 51 en in zijn Provinciaal- en Regentschapsrecht 1934 pag. 66 en 253.

HOOFDSTUK V.

CONCLUSIE.

Zoomin als het staatsleven, met betrekking tot de verhouding tusschen hooger en lager gezag, in het moederland zich lietnbsp;binden door de in de Grondwet en wet hun neerslag vindendenbsp;denkbeelden der vorige geslachten, zoomin heeft het staatsgezagnbsp;zich gestoord aan de toezichtsnormen, zooals de wetgever die innbsp;het midden der vorige eeuw heeft aanvaard ter verzekering vannbsp;de zelfstandigheid � de autonome positie � der gemeente.

Buiten de wetteliike regel om hebben zich nieuwe normen ontwikkeld, die als recht moeten worden aanvaard.

�Der Gesetzgeber steht Machten gegen�ber, die er zu beherr-�schen sich berufen glaubt, die sich aber oft ganz unv^rmerkt �gegen ihn erheben, ja sich an seine Stelle zu setzen e'rk�hnen.nbsp;�Und diese Machte machen keineswegs vor den h�chsten undnbsp;�tiefsten Gesetzen Halt. Die Grundgesetze, wie alle anderen, sindnbsp;�mit unentrinnbarer Notwendigkeit, mag dies zugegeben werdennbsp;�oder nicht, in der FIusz des historischen Geschehens gestellt.� 2)

De op de souvereiniteitsgedachte in eigen kring steunende leer der eigen prae-existente rechtssferen voor rijk, provincie en gemeente bleek geen stand te kunnen houden in de branding vannbsp;het staatsleven. Behalve, dat het niet mogelijk bleek de grenzennbsp;te bepalen, die de belangensferen onderling zouden afbakenen,nbsp;zoodat het hooger gezag moest worden toegestaan de lagere huishouding te beperken of te verruimen naar gelang het dat gezagnbsp;doelmatig zou voorkomen, werd in later jaren door het hoogernbsp;gezag herhaaldelijk ingegrepen in de vrije handelingsbevoegdheidnbsp;der lagere organen, welke de Grondwet en organieke wetgevingnbsp;hen hadden gewaarborgd. De Woningwet veroorzaakte een revolutie in ons stelsel van autonomie en medebewind, waarbij men zich,nbsp;zij het slechts noode, heeft neergelegd, toen deze eerste overschrijding van de oude, in de opvattingen schier vastgeroeste,nbsp;?iorm.en door tallooze andere werd gevolgd, die gevorderd werdennbsp;door de noodzaak om te geraken tot een meerdere uniformeeringnbsp;van d� gemeentelijke politiek, vooral op sociaal gebied, zoowel

1) nbsp;nbsp;nbsp;Prof. Mr. Dr. A. A. H. Struycken, Werkelijkheid en Idee, 1914, pag. 5.

2) nbsp;nbsp;nbsp;Dr. Georg Jellinek, Verfassung-sanderung und Verfassungswandlung,nbsp;1906, pag. 2.

wat de richtlijnen en doelstellingen als de financieele consequenties daarvan betreft. De herordening der wederzijdsche taken en bevoegdheden, teneinde tot een doelmatige organisatie te geraken,nbsp;tot een hechtere co�rdinatie, waarbij de gemeente-politiek zichnbsp;zou richten op de door het Rijk gegeven richtlynen, bleek onvermijdelijk, dit te meer omdat de gemeenten op verschillende gebieden van overheidszorg een activiteit hadden ontwikkeld, dienbsp;groote financieele consequenties met zich bracht, die, vooral innbsp;tijden van economischen neergang, een zware druk op de gemeen-tefinanci�n uitoefenden en die in sommige gevallen zelfs tot eennbsp;ernstige verstoring van het financieel evenwicht hebben geleid.nbsp;Deze herafbakening van de gemeentelijke bemoei�ngssfeer heeftnbsp;geleid tot verschillende vormen van samenwerking tusschennbsp;centraal en locaal gezag, waarbij het onderscheid tusschen autonomie en medebewind volledig werd veronachtzaamd. Het centralenbsp;gezag kreeg door de aanhaling van den band tusschen het Rijk ennbsp;de gemeenten een veel grooter belang dan het te voren had gehadnbsp;bij een doelmatig bestuur van de gemeentelijke aangelegenheden,nbsp;zoowel in regelgevend- als in financieel opzicht.

Ten einde meerdere waarborgen te scheppen voor een richtige taakvervulling door de lagere besturen, zag het centrale gezagnbsp;zich genoodzaakt de controle op de �faits et gestes� van de lagerenbsp;organisaties te verscherpen en zijn invloed op de locale bestuursvoering te vergrooten. Vandaar een steeds frequenter toepassingnbsp;van het vernietigingsrecht wegens strijd met het algemeen belang,nbsp;dat meestal neerkomt op verschil van inzicht omtrent het tenbsp;voeren bestuursbeleid. Echter met een repressief toezichtsstelsel,nbsp;zich bepalend tot het uitspreken van een veto- dat slechtsnbsp;past bij een eigen recht der lagere, in haar bestaan van den Staatnbsp;onafhankelijke, gemeenschappen op regeling van eigen huishouding, kan hier niet worden volstaan. Hier past een toezichtsfunctie,nbsp;die tevens beslist over de vraag op wetke v^^n ten gevolgenbsp;van~He^ vernietiging van lagere beslissing ontstane leegte zalnbsp;worden voorzien, waarbij het centrale gezag, zonder te stuiten opnbsp;den onwil van de lagere corporaties zijn inzichten, zooals die in denbsp;overwegingen van het vemietigingsbesluit kenbaar zijn gemaakt,nbsp;zal kunnen doorzetten.

Een dergelijke uitbreiding van de toezichtsfunctie is trouwens meer in overeenstemming met de werkelijke beteekenis van hetnbsp;\ toezicht, waarin naast de negatieve bevoegdheid om een onjuistenbsp;handeling buiten effect te stellen, ook een positief element schuilt,nbsp;dat het best met �leiding� kan worden aangeduid.

Zooals reeds te voren met verschillende voorbeelden is aangetoond, heeft het staatsbestuur zich bij de toepassing van het ver-nietigings- en goedkeuringsrecht niet gestoord aan de officieele

grondslagen van ons staatkundig bestel, omdat de omstandigheden daartoe hebben geleid.

Het zelfde ervaren we in Indi�, waar het beleid der lagere besturen een nauwlettend toezicht vereischt, daar zelfs eerder dan in het moederland omdat de rechtsgemeenschappen in onze Over-zeesche gewesten de kinderschoenen nog niet geheel ontwassennbsp;zijn. De nieuwe staatsrechtelijke organisatie mist voorloopig nognbsp;den waren grondslag voor een doeltreffende decentralisatie, omdatnbsp;zij niet kan steunen op een krachtig levend rechtsbewustzijn, datnbsp;geen twijfel laat omtrent de onder het volk levende verlangensnbsp;en behoeften.

�Eene decentralisatie in haar vollen omvang is het ideaal, waar-�naar ook voor Indi� gestreefd wordt, al zullen slechts weinigen �in ernst kuimen meenen, dat deze gedachte in de naaste toekomstnbsp;�voor verwezenlyking vatbaar kan zyn; het historisch verledennbsp;�verklaart de bij breede lagen der bevolking bestaanden economi-,,schen en geestelijken achterstand van het heden, welke nog inge-,diaald moet worden, v��r en aleer de gedecentraliseerde regee-�ringsvorm, welke een hoog cultuurpeil bij gansch een volk vannbsp;�noode heeft, hier te lande in volle diepte en breedte het staats-�rechtelijk leven gaat beheerschen.� i)

Zoo blijft de moeilijke taak bestaan om buiten de vertegenwoordigende colleges om, de verlangens en behoeften van de In-heemsche bevolking te peilen, waartoe de besturen der rechtsgemeenschappen de geschiktheid en de middelen missen, en die dus moet worden overgelaten aan het overheidsinstrument: hetnbsp;corps van ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur (Inlandschnbsp;en Europeesch). En zoo rust op de Regeering de plicht om toe tenbsp;zien, dat de uitoefening van de overheidstaak door de lagere besturen niet in stryd komt met de bevolkingsbelangen, zooals dienbsp;door haar ambtenaren zijn onderkend. De divergentie tusschennbsp;de werkelijke bevolkingsbehoeften en het streven van de rechtsgemeenschappen om in den kortst mogelijken tijd de grootst mogelijke perfectie te bereiken, doet eveneens de noodzaak van eennbsp;leidinggevend toezicht gevoelen. Dit verlangen naar snelle resultaten op het gebied der vooruitgang doet dikwijls de lagere besturen over het hoofd zien, dat Indi� �voor het grootste deel tochnbsp;�is een huishouding van rijst, mais en sago, bilik en atap, vannbsp;�halve centen en schuld. Een dergelijke maatschappij kan geennbsp;�overheidsdakconstructie van staal en beton dragen.�

Dit hebben in het bijzonder de stadsgemeenten dikwijls uit het oog verloren, en het valt daarom ook niet te verwonderen, dat hetnbsp;juist de stadsgemeenten zijn, die het hardst tegen het h.i. te ver-

gaand toezicht sputteren. Vanzelfsprekend doet zich dit toezicht het eerst gevoelen op het gebied van de financi�n, temeer waar denbsp;geldmiddelen die de locale overheden voor de vervulling van hunnbsp;taak noodig hebben, voor een niet gering gedeelte van de algemeenenbsp;geldmiddelen moeten worden afgezonderd.

En terecht mag m.i. ook het verwijt heeten, dat de Indische Regeering eens werd gemaakt, dat de financieele moeilijkheden,nbsp;waarin de gemeente Semarang voortdurend verkeert, en die zijnbsp;grootendeels aan zichzelf te wijten heeft, omdat zij in vroegernbsp;jaren wat al te royaal met de gemeentegelden heeft omgesprongen,nbsp;toch voorkomen hadden kunnen worden als de centrale overheidnbsp;tijdig had ingegrepen. �Het is met de autonomie der gemeentennbsp;�altijd zoo geweest, dat zij toch onder stevige controle stondennbsp;�van de hoogere instanties. Wij zouden niet gaarne willen beweren,nbsp;�dat die hoogere instanties haar toezicht altijd zoo hebben uitge-�oefend, dat ook maar de minste kans op financieele moeilijk-�heden in de toekomst werd vermeden. Dit beteekent ons inziensnbsp;�voor de Overheid, dat zij ook niet zonder schuld is aan een finan-�cieele debacle in sommige gemeenten.�

Een scherp toezicht op de Indische lagere gemeenschappen is ook nog geboden, omdat Indi� een zeer gecompliceerde maatschappij is, met een gemengd bevolkingssubstraat, met dikwijlsnbsp;groote belangentegenstellingen tusschen de naast elkander levendenbsp;verschillende bevolkingsgroepen. Zoo mag de mogelijkheid datnbsp;regentschaps- en groepsgemeenschapsraden, met hun overwegendenbsp;Inheemsch meerderheid, maatregelen treffen, welke de belangennbsp;van Europeanen of Vreemde Oosterlingen in hun ressort nietnbsp;voldoende recht doen wedervaren, niet denkbeeldig worden geacht,nbsp;noch omgekeerd, dat de in hun samenstelling voornamelijk Euro-peesche stadsgemeenteraden geen voldoende aandacht wijden aannbsp;de belangen van de Inheemsche ingezetenen. Deze tekortkomingennbsp;behoeven niet, en zullen ook meestal niet voortspruiten uit hetnbsp;opzet tot eenzijdige behartiging van de belangen van bepaaldenbsp;bevolkingsgroepen, maar kunnen het gevolg zijn van gebrek aannbsp;inzicht in die belangen en behoeften, aan een te kort aan kennisnbsp;van hetgeen onder die bevolkingsgroepen leeft en groeit.

Zoo is b.v. tot den allerjongsten tijd aan de Inheemsche volkshuisvesting in de stadsgemeenten onvoldoende aandacht beste�d. Reeds sinds vele jaren is een proces gaande van verdringing �nnbsp;verdrijving van het minst draagkrachtige deel der stedelijke bevolking, der in kampongs samenwonende Inheemschen. Van de bestaande kampongs werden steeds grooter complexen grond afgescheiden voor Europeesche woningbouw en andere stedelijke

doeleinden, terwijl de resteerende kampongterreinen steeds dichter werden bebouwd. Nieuwe kampongaanleg had niet of geheelnbsp;onvoldoende plaats.

Deze intensiveering van de kampongs is zeer ver gegaan: te Bandoeng nam b.v. de totale oppervlakte van de kampongs vannbsp;1910 tot 1937 met 25 % af, maar het aantal inwoners ervan steegnbsp;van ongeveer 45.000 tot ongeveer 160.000.

Ondanks deze intensiveering bleven echter woningbouw en stedebouwkundige uitrusting even primitief. Ir. Thomas Karstennbsp;aan wiens in 1939 gehouden lezing over �De volkshuisvesting, medenbsp;in verband met de stadsvorming� i), deze mededeelingen zynnbsp;ontleend, richtte tot de Indische gemeentebesturen het volgendenbsp;verwijt, dat hoewel misschien eenigszins overdreven, toch niet geheel onverdiend mag worden genoemd:

�Inderdaad hebben de gemeentebesturen ten aanzien van deze �kampongtoestanden overal blijk gegeven van een ernstig tekortnbsp;,.aan kennis van den toestand en onvoldoende inzicht; zelfs alsnbsp;�belangstelling aanwezig was. Wie den toestand werkelijk kent,nbsp;�kan dan ook niet juist achten wat de Regeering in den Volks-�raad liet verzekeren: dat de belangen der Inlandsche inwonersnbsp;�van de gemeenten niet verwaarloosd worden; deze worden welnbsp;�degelijk achtergesteld; zij het dan niet bewust of opzettelijk. Mennbsp;�kent de toestanden eenvoudig niet en is niet ingesteld op hetnbsp;�zoeken van voor het Inlandsch milieu juiste oplossingen. Hiervannbsp;�zijn tallooze voorbeelden in veel steden aan te wijzen.�

Op de Regeering rust de plicht om te voorkomen, dat de belangen der inheemschen (eventueel die der Vreemde Oosterlingen) in denbsp;meer westersch geori�nteerde gemeenten onvoldoende belangstelling en verzorging vinden. Middels het haar ten dienstenbsp;staande gezagsapparaat zal zij in staat zijn voortdurend op denbsp;hoogte te blijven van hetgeen in de verschillende bevolkingsgroepen omgaat, hetgeen dan een aanleiding voor haar kan zyn,nbsp;de verzorging der door haar geconstateerde behoeften binnen hetnbsp;gezichtsveld der betrokken locale besturen te brengen en dezenbsp;desnoods te dwingen hun werkzaamheid op die punten te richten,nbsp;die haar gewenscht voorkomen. Middels het goedkeurings- en vernietigingsrecht staat het haar vrij de met haar inzichten nietnbsp;strookende lagere beslissingen te niet te doen en de betrokkennbsp;besturen in geval van onwilligheid te nopen in de te regelennbsp;materie te voorzien op een wijze, die met het Regeeringsinzichtnbsp;overeenkomt.

Indien de Regeering haar controle-functie zou opvatten in den negatieven zin, dat het haar verboden is zich op eenigerlei wijze

inmenging in gemeentelijke aangelegenheden te verschaffen, zoo zoude zij handelen in strijd met het algemeen welzijn, tot schadenbsp;van de belangen van land en volk en.... zij zoude hetzelf weten.nbsp;Geen regeering, die zichzelf respecteert kan zich bij een dergelijke beperking van de haar toegewezen toezichtsfunctie neerleggen. De uitoefening van haar gezag overal waar de noodzakelijkheid daartoe voor haar vaststaat, zal zij als haar eerste plichtnbsp;beschouwen en niets, zelfs niet de verontwaardiging van hen, dienbsp;de inmenging in de lagere huishouding als een verstoring dernbsp;goede, door de Wet gewaarborgde, staatsrechtelijke orde brandmerken, kan haar daarvan terughouden.

INHOUD.

Biz.

STELLINGEN.

Het is gewenscht � hetzij middels wettelijke voorziening, hetzij door hanteering van het benoemingsrecht door den Gouverneur �nbsp;Europeesche bestuursambtenaren ambtshalve zitting te doen nemennbsp;in Regentschapsbesturen.

Het ontbreken in de Inlandsche Gemeente-ordonnanties van een bepaling, dat een gemeente regeling ophoudt van kracht te zijnnbsp;� zoodra voor het gebied der gemeenten toepasselijke hoogere verordeningen in hetzelfde onderwerp voorzien, beteekent niet dat denbsp;hoogere regehng voor de reeds bestaande lagere regeling heeft tenbsp;wijken.

Onder de in art. 3 I.G.O. BGW. bedoelde gemeentediensten moeten niet alleen de margadiensten maar ook de dorps- (kam-poeng-) diensten worden begrepen.

De invoering van een peperrestrictie voor Nederlandsch-Indi� moet worden ontraden, aangezien deze niet doeltreffend en moeilijk uitvoerbaar moet worden geacht.

Aangezien een goede functionneering van het marktwezen van groot belang is voor de Inheemsche volkshuishouding, is het gewenscht dat de centrale Regeering daarmede bemoeienis behoudt,nbsp;inzonderheid ook met betrekking tot de vaststelling van de pasar-tarieven.

Rechtstreeksche credietverstrekking door het Volkscredietwezen in de Lampongsche Districten aan peperproducenten tegen onderpand van hun pepertuinen moet, bezien uit een oogpunt van eennbsp;rationeele bedrijfspolitiek dier instelling, onraadzaam wordennbsp;geacht.

Een aanmerkelijke uitbreiding van de kolonisatiegebieden in de Buitengewesten wordt in belangrijke mate belemmerd door hetnbsp;bij de autochtone bevolking bestaande systeem van extensievenbsp;landbouw.

vni

De practische onmogelijkheid voor de Europeesche bestuurshoofden in Zuid-Sumatra om de in beheergeving van domeingrond aan de marga�s te beperken, overeenkomstig de bedoeling van het Agrarisch Reglement voor Zuid-Sumatra, heeft geleid totnbsp;een verkwistend gebruik van het grondkapitaal. Mitsdien moet denbsp;toepassing van de bevoegdheid tot in beheergeving van grondnbsp;onraadzaam worden geacht.

Het verdient aanbeveling de bepalingen omtrent de rechten en verplichtingen van de erfpachters op domeingrond in Neder-landsch-Indi� aan te vullen met de bepaling, dat de Regeering hetnbsp;recht bezit de erfpacht te doen eindigen, wanneer de erfpachternbsp;in staat van failhsement is verklaard.

De schadeloosstelling terzake van vordering in eigendom door de Overheid van op huurkoop gekochte zaken, behoort, in de gevallen dat de door het bevoegde gezag gestelde regelen daaromtrent twijfel laten (b.v. art. 9 van het Algemeen Vorderings-besluit 1940), aan den eigenaar te worden uitbetaald.

XI.

De ordonnantie van 9 Maart 1935 (St. no. 102), inhoudende een regeling ter verzekering van een betere aansluiting van de bestaande dorpsrechtspraak op de gouvemementsrechtspraak kan,nbsp;wat de Lampongsche Districten betreft niet doelmatig wordennbsp;geacht, aangezien zij niet voldoende rekening houdt met de behoefte der Inheemsche justiciabelen aan rechtszekerheid.

:v^v.

• gt;!

, nbsp;nbsp;nbsp;, '. ■ :;, A

■y/:. .